Réforme bancaire : le projet de loi dévoilé Le Monde.fr 27.11.2012 à 19h15 Mis à jour le 11.12.2012 à 17h27Par Anne Michel Le projet de loi "portant réforme bancaire et financière", qui sera présenté en conseil des ministres le 19 décembre, et dont Le Monde a obtenu copie, vise, selon la note de présentation du gouvernement, à "remédier à certaines carences du dispositif de régulation du secteur financier", identifiées lors de la crise financière qui a débuté en 2007-2008. Le texte comporte sept "titres" (ou thèmes), dont les trois ou quatre premiers sont particulièrement importants, et qui sont ainsi libellés : séparation des activités utiles au financement de l'économie des activités spéculatives ; mise en place du régime de résolution bancaire ; surveillance macroprudentielle ; renforcement des pouvoirs de l'autorité des marchés financiers (AMF) et de l'autorité de contrôle prudentiel (ACP) ; dispositions relatives aux sociétés ou caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles ; protection des consommateurs et égalité homme-femme ; disposition relative à l'outre-mer. TITRE 1 : Séparation des activités utiles au financement de l'économie des activités spéculatives L'article 1 er, de portée générale, vise à limiter les activités de marché des établissements de crédit "aux activités nécessaires au financement de l'économie". Il prévoit que les établissements dont les activités de marchés sont significatives (le seuil sera précisé par décret) ne puissent réaliser des opérations sur compte propre que si celles-ci ont une utilité avérée pour le financement de l'économie. L'article énumère ces opérations jugées "utiles". Il cite la prestation de services d'investissement à la clientèle, tels que des services de couverture (par exemple, la vente de produits dérivés répondant au besoin de couverture des risques des clients), de financement (la prise ferme d'obligations émises par le client) ou d'investissement. Ces services doivent répondre à ce double impératif : être rémunérés par le client et donner lieu à une gestion prudente des risques, une dernière notion qui sera précisée plus tard, par un texte réglementaire. L'article mentionne ensuite, parmi ces opérations utiles, la couverture des risques propres de l'établissement de crédit (positions sur dérivés prises pour réduire ses risques, par exemple ses
risques de taux), l'activité de tenue de marché (opérations réalisées sur un marché donné pour en assurer la liquidité), la gestion prudente de la trésorerie d'un groupe et, enfin, les opérations d'investissement du groupe (par exemple, des investissements en capital dans d'autres entreprises). Par ailleurs, cet article interdit aux groupes bancaires de détenir des participations dans des fonds d'investissement spéculatifs (hedge funds). Il leur interdit aussi de transférer leurs opérations spéculatives à des fonds dont ils seraient les propriétaires. L'article 2 vise à cantonner les activités spéculatives ne correspondant pas à l'article premier, donc sans lien avec les clients ou sans utilité pour le fonctionnement de l'économie, dans une filiale "capitalisée et financée de manière autonome", "comme si elle n'appartenait pas au groupe bancaire qui la contrôle". Il interdit deux types d'activités jugées "préjudiciables au fonctionnement des marchés" : celles qui portent sur les matières premières agricoles et les opérations de trading à haute fréquence (réalisées par ordinateur en rafale et à grande vitesse). L'article 3 prévoit un renforcement de la surveillance des activités de marchés des établissements de crédit, effectuée par l'acp et l'amf. Un manquement aux règles pourra entraîner un refus d'agrément par l'acp, qui disposera aussi de l'ensemble des pouvoirs de police pour faire respecter la loi. L'article 4 donne à l'acp la faculté d'interdire à un établissement les opérations susceptibles de faire courir un risque systémique ou de souscrire à un produit dangereux. TITRE Ier TITRE 2 : Mise en place du régime de résolution bancaire L'article 6 confie à l'acp, rebaptisée l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), des missions nouvelles en matière de prévention et de gestion des crises bancaires, qui s'ajoutent à ses missions de supervision. Il prévoit la création, en son sein, d'un collège chargé de la résolution bancaire. L'article 7 renforce les missions du Fonds de garantie des dépôts (FGD), qui est actuellement chargé d'indemniser les déposants d'une banque faisant défaut. Rebaptisé Fonds de garantie des dépôts et de résolution, ce nouveau fonds intervient, sur décision de l'acpr, auprès d'un établissement de crédit en difficultés et engagé dans une procédure de résolution. L'article 8 impose aux banques et aux entreprises d'investissement dépassant un certain seuil, fixé par décret, d'adresser à l'acpr un plan préventif de rétablissement, qui pourrait être déclenché en cas de graves difficultés financières. Il confère à l'acpr de nouveaux pouvoirs, dont celui d'imposer des mesures dites de "résolution" aux établissements qui se trouveraient ainsi confrontés à de telles difficultés (modification d'organisation, arrêt d'activités, filialisations, etc.). Le gouverneur de la Banque de France ou le directeur général du Trésor peuventsaisir le collège de résolution de l'acpr de la situation d'un établissement de crédit, pour décider des mesures de résolution. L'éventail de ces mesures est large (révocation des dirigeants, transfert ou cession d'office de tout ou partie de l'établissement, décision de faire supporter les pertes par les actionnaires et autre détenteurs de fonds propres de l'établissement, etc.).
Titre 2 TITRE 3 : Surveillance macro-prudentielle L'article 12 étend les pouvoirs du Conseil de régulation financière et du risque systémique (Corefris), rebaptisé Conseil de stabilité financière. Il pourra ainsiformuler des recommandations pour maintenir la stabilité, décider d'augmenter les fonds propres des établissements sur proposition du gouverneur, afin d'atténuer le risque de perturbation du système financier, etc. TITRE III TITRE 4 : Renforcement des pouvoirs de l'autorité des marchés financiers et de l'autorité de contrôle prudentiel L'article 13 renforce la base juridique de l'activité de veille et de surveillance de l'amf, pour lui permettre de solliciter la transmission de données ou de documents de la part de l'ensemble des acteurs de marchés, en amont d'une procédure de contrôle ou d'enquête. L'article 15 renforce les pouvoirs des enquêteurs et des contrôleurs de l'amf, en les autorisant notamment à recueillir les explications des personnes lors des visites sur place et intègre les contrôleurs à l'ensemble du régime des auditions des enquêtes. Les contrôleurs pourront se faire communiquer des documents utiles aux contrôles. L'article 16 étend la possibilité des enquêteurs de l'amf de procéder à des visites domiciliaires (locaux professionnels et domicile des personnes). Celle-ci est aujourd'hui limitée à la recherche de trois infractions boursières pénales (délit de fausse information, délit d'initié, manipulation de cours). L'article prévoit que de telles visites puissent être effectuées dans le cas de la recherche d'autres infractions, sur d'autres marchés que le marché réglementé (par exemple sur le marché Alternext) ou pour d'autres types d'infractions (par exemple des manquements supposés dans la commercialisation de produits financiers). L'article 20 renforce les pouvoirs de l'acp en matière de gouvernance des entités du secteur financier. Celle-ci pourra s'opposer à la nomination des dirigeants des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des organismes d'assurance si ceux-ci ne respectent pas les conditions d'honorabilité, de compétence ou d'expérience requises. Elle pourra aussi les suspendre en cours de mandat. TITRE IV TITRE 5 : Dispositions relatives aux sociétés ou caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles L'article 22 est relatif à Groupama et vise à aligner l'organisation juridique de ce groupe d'assurance mutualiste (en graves difficultés en 2011, en cours de redressement depuis) sur celle des groupes bancaires mutualistes, afin de ledoter d'une gouvernance plus efficace. Il crée un organe central sur le modèle bancaire, sous la forme d'une société anonyme d'assurance ou de réassurance, détenue à
majorité par les société ou caisses de réassurance mutuelles agricoles à compétence départementale ou régionale. TITRE V TITRE 6 : Protection des consommateurs et égalité homme-femme L'article 23 vise à plafonner les frais d'intervention des banques (prélevés en cas d'incidents de paiement, de rejet de chèque, etc.) pour les populations en situation de fragilité. Selon les réseaux, précise le projet de loi, les frais peuvent atteindreun niveau maximum de 130 à 220 euros par mois. L'article 24 vise à renforcer la loi Lagarde du 1 er juillet 2010 qui a permis à tout emprunteur (crédit immobilier ou à la consommation) de choisir librement son assurance. Il supprime certains frais (dits de délégation) et améliore la"comparabilité" des offres d'assurance et des taux : pour des raisons de transparence, le coût de l'assurance devra être présenté en montant total dû sur la durée du prêt et en taux annuel effectif de l'assurance (TAEA). L'article 27 simplifie la procédure de mise en œuvre du droit au compte, réservée aux personnes en situation d'exclusion bancaire qui se voient refuser l'ouverture d'un compte. Il crée une possibilité de saisine de la Banque de France par la caisse d'allocations familiales ou le centre intercommunal d'action sociale dont dépend le demandeur. L'article 28 vise à accélérer les procédures de traitement du surendettement et àfaciliter les abandons de créances. L'article 31 transpose en droit français le principe de non différenciation entre hommes et femmes en assurances posé par une directive européenne de 2004. Il supprime donc la possibilité de pratiquer des tarifs différents, ou des prestations différentes, en fonction du sexe, à partir du 21 décembre 2012, pour les nouveaux contrats. TITRE VI TITRE 7 : Disposition relative à l'outre-mer L'article 32 autorise le gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai dix-huit mois après la promulgation de la loi, les mesures nécessaires à l'application de cette loi en outre-mer. TITRE VII Anne Michel
Banques : le gouvernement se défend de faire "une réforme molle" LE MONDE 27.11.2012 à 11h57 Mis à jour le 11.12.2012 à 16h55Par Anne Michel Ce ne sera pas le big bang annoncé par François Hollande, au début de son quinquennat. Le projet de loi "portant réforme bancaire et financière", tout juste transmis au Conseil d'etat et à la Banque centrale européenne (BCE), afin d'être présenté le 19 décembre en conseil des ministres, n'imposera pas aux banques françaises de séparer leurs activités de dépôts et crédits de leurs opérations sur les marchés financiers, à la façon anglaise (réforme Vickers), comme celles-ci l'avaient redouté. Ce texte de 30 pages, organisé sur trois grands volets (séparation des activités spéculatives, régime de résolution bancaire, surveillance macroprudentielle), les contraindra à isoler, dans une filiale autonome, en 2015, leurs opérations de marchés, lorsqu'elles seront réalisées pour leur propre compte et présenteront un caractère accessoire et spéculatif... Deux conditions qui limiteront de facto la portée du cantonnement. Pour réduire l'exposition de la maison mère au risque, le soutien en liquidités à sa filiale sera plafonné "à 20 % environ des fonds propres ", précise-t-on dans l'entourage du ministre de l'économie, Pierre Moscovici. La filiale devra être suffisamment capitalisée pour éviter une intervention de sa maison mère, en cas d'accident. LOBBY BANCAIRE TRÈS ACTIF Par ailleurs, la spéculation pure sur les matières premières agricoles le négoce de produits financiers réalisés non pas pour le compte de producteurs agricoles, mais pour compte propre d'une banque sera interdite. Il en sera de même que les opérations de "trading à haute fréquence" pour compte propre, ces achats et ventes de produits financiers réalisés à très grande vitesse, par des ordinateurs ultra-sophistiqués, pour tirer parti de différentiels de prix. Cette réforme a-t-elle été allégée sous la pression d'un lobby bancaire très actif?"ce n'est pas une réforme molle!, se défend-on au ministère des finances. Le texte répond à une préoccupation majeure du gouvernement : préserver le financement de l'économie. Il sécurisera le système bancaire en remédiant aux carences identifiées lors de la crise financière." Les banques françaises ont obtenu de conserver dans la maison mère leur gestion de trésorerie et surtout les activités dites de "tenue de marché". Ces opérations sont souvent réalisées pour des clients (par exemple, la vente d'un produit financier protégeant une entreprise exportatrice contre une
évolution défavorable d'une devise). Mais elles conduisent les banques à prendred'importantes positions sur les marchés, pour assurer "la liquidité" de ce produit (sa revente). Alors qu'un rapport européen (le rapport Liikanen, paru le 2 octobre) juge ces activités de "tenue de marché" spéculatives, et veut les cantonner dans une filiale séparée, englobant les activités de marché à haut risque, la Fédération bancaire française (FBF) a convaincu Bercy que ces opérations servaient l'intérêt des clients. SURVEILLANCE ÉTROITE "La tenue de marché est utile à l'économie, fait-on valoir à Bercy. Les banques assurent la liquidité des marchés de dettes d'etats ou d'entreprises, elles leur permettent de se financer dans de bonnes conditions sur les marchés. Il faut avoirà l'esprit que la France sera le premier pays d'europe continentale à réformer son système bancaire." L'application de la loi fera l'objet d'une surveillance étroite de la part de l'autorité de contrôle prudentiel (ACP), affirme le gouvernement. "La nouvelle architecture supposera de renforcer les pouvoirs de régulation. L'ACP devra regarder les activités des banques, "desk par desk", et pourra interdire certaines activités spéculatives", souligne-t-on à Bercy.Les moyens de l'acp pourraient être renforcés dans un deuxième temps. En marge de cette réforme de structure, le projet de loi anticipe, dans son deuxième volet, la mise en place du nouveau régime de "résolution bancaire"actuellement préparé par l'union européenne, dans le cadre du projet d'union bancaire. Il s'agit de "mieux prévenir et gérer les crises bancaires". Ce nouveau cadre tient en deux grandes mesures. Tout d'abord un accroissement des pouvoirs de l'acp, avec prise de contrôle d'une banque en cas de problèmes graves, révocation des dirigeants, nomination d'un administrateur provisoire, transfert des activités à d'autres banques. Autre point important, la transformation de l'actuel Fonds de garantie des dépôts (FGD) financé par les banques et chargé d'indemniser les déposants en cas de faillite bancaire en un Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) aux pouvoirs étendus. RUPTURE AVEC LE PASSÉ Ce FGDR, inspiré des réflexions européennes, introduit un changement pour la gestion des crises futures. Il met fin au soutien implicite de l'etat pour organiserune solidarité financière entre banques, en cas de défaut, dans des conditions qui seront définies ultérieurement. Avec, vraisemblablement, l'instauration d'un plafond. En clair, si une banque est en situation de faillite, il reviendra d'abord aux autres banques d'en assumer le coût. Une rupture avec le passé, que les banques françaises redoutaient et sur laquelle elles n'ont pas eu gain de cause. Elles devront l'abonder à hauteur de 10 milliards d'euros supplémentaires, sur dix ans. Enfin, le troisième volet du projet de loi renforce le contrôle "macroprudentiel". Il confère au Conseil de régulation financière et du risque systémique (Corefris), rebaptisé Conseil de stabilité financière, la
responsabilité de surveiller ces risques de marché et d'exiger des banques si nécessaire, en cas de bulle, des fonds propres supplémentaires. Anne Michele L union bancaire européenne est-elle réaliste? Il est à la fois dangereux et nécessaire de démystifier l union bancaire. Elle est devenue un cri de ralliement, une sorte de slogan politique qui rassure. Certaines déclarations à l issue du sommet de Bruxelles de la semaine dernière donnent froid dans le dos. Telle qu elle est présentée, l union bancaire européenne est vouée à l échec parce que son ambition dépasse les frontières du réalisme. Cela ne condamne pas un effort d intégration bancaire européenne, mais il est urgent d ajuster le tir sous peine de voir une ambition légitime sombrer aux oubliettes des utopies. La supervision par la Banque Centrale Européenne doit être limitée. A un moment où la BCE est le seul pilier de référence de la crise européenne de l endettement, lui ajouter une responsabilité d une telle ampleur et complexité semble extraordinaire. La BCE a ajoute à son rôle de banque centrale celui de soutien financier des pays surendettés, et principalement l Italie et l Espagne, et de financier des banques. Ce rôle fragilise son bilan et, au nom de l intérêt de l euro, contredit ses propres statuts. Ce qui choque, c est l ampleur du mandat de supervision. Autant il semble essentiel que la BCE puisse jouer un rôle de régulateur des banques considérées comme systémiquement importantes, on voit mal pourquoi sa juridiction s étendrait à 6.000 banques à travers l Eurozone.
Laisser les régulateurs nationaux agir pour les banques non systémiques et investir la BCE d une fonction de supervision des 20 ou 30 banques européennes les plus importantes de l Eurozone paraît amplement suffisant, et de surcroit, essentiel a sa stabilité financière. Les gouvernements ne veulent pas donner à la BCE les pouvoirs nécessaires. En admettant que la BCE se concentre sur les banques systémiques, encore faudra-t-il qu elle ait le droit d imposer les mesures nécessaires aux régulateurs nationaux dont le lobby avait déjà torpille l Autorité Bancaire Européenne et ses stress tests. La responsabilité sans l autorité de pouvoirs statutaires d intervention est un leurre dangereux : il donne l illusion d une régulation européenne, mais laisse les pouvoirs nationaux en place. La sacro-sainte subsidiarité et le respect des souverainetés vont mettre la BCE dans la pire des situations : si tout va bien, elle n y sera pour rien, mais si une crise se passe, ce sera sa responsabilité. Juridiquement, et politiquement, c est périlleux. Le SSM est en effet composé de la BCE et des régulateurs nationaux : une belle garantie de discussions sempiternelles de juridiction. L idée d un fonds de garantie des dépôts est inapplicable Une garantie des dépôts émanant des banques à travers l Eurozone pour les banques en difficulté aurait du sens si elle était limitée aux activités bancaires classiques (dépôts et crédits). Y a-t-il une seule banque, un seul gouvernement, qui est près à couvrir le risque du portefeuille de produits dérivés de la Societe Generale ou de la Deutsche Bank? La structure des différents systèmes bancaires, et leur imbrication dans des règlementations locales et des systèmes légaux et judiciaires différents rend impossible l application d un tel mécanisme. Mario Draghi a, fort heureusement, précisé les limites de l épure en ajoutant que les systèmes de garanties de dépôts nationaux ne devront pas être fusionnés. L Europe n est pas d accord sur une structure bancaire La lecture attentive du rapport Liikanen fait clairement apparaître la complexité de la problématique structurelle : quel traitement pour le négoce de titres sur fonds propres (Volcker Rule)? Quel type de séparation entre l activité de trading et celle de la banque de dépôts? Quel traitement des risques sur produits spéculatifs? Espérer mettre en place une union bancaire sur des structures hétérogènes est un emplâtre sur une jambe de bois. De surcroit, comme l Europe se paie le luxe d avoir des actifs bancaires représentant 350% des PIB nationaux alors que les Etats Unis sont à 75%, ( rapport Liikanen), les montants sont au-delà de la capacité d intervention mutuelle et gouvernementale. La recapitalisation des banques par le Mécanisme Européen de Stabilité est absurde L absurdité vient de trois directions.
Le MES a un rôle macro prudentiel de stabilité des dettes souveraines des Etats, et non des banques. Ce n est pas le rôle de l Europe de devenir actionnaire direct de banques en cas de crise, mais celui des Etats nationaux L idée de fonctionnaires européens siégeant dans conseils d administration de banques et y agissant dans l intérêt fiduciaire de l institution et de ses actionnaires est un oxymoron. Remettre le projet à une dimension réaliste Cela ne discrédite pas les bonnes intentions mais demande de remettre à plat ce projet trop ambitieux pour être réaliste. Tel qu il est le projet d union bancaire est inapplicable. Les pistes de solution sont les suivantes : Limiter le rôle de la BCE aux banques systémiques Donner à la BCE un rôle de régulateur primaire, avec droits statutaires sur les régulateurs nationaux, pour les banques systémiquement importantes Mettre en place un système de mutualisation des risques de dépôts exclusivement au niveau des banques de détail, et exclure les banques globales dont la nature des risques est insoutenable Orienter les travaux sur le rapport Liikanen de telle manière que les structures soient clairement différenciées Plafonner les couvertures de risques Limiter les activités de négoce pour fonds propres à des actifs non-spéculatifs et allouer les fonds propres pour l activité de négoce pour compte de clients de manière séparée Mettre en route un processus fondamental de développement des marches des capitaux europeens de manière à diminuer la part des actifs bancaires dans le PIB européen