Projet de loi Déontologie Note de synthèse Le projet de loi relatif à la «déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires» fait l objet d une procédure accélérée, engagée le 31 juillet 2015. Le 17 juin 2015, le Gouvernement a adopté une lettre rectificative modifiant la version initiale du texte. Cette lettre rectificative est en partie justifiée par l entrée en vigueur de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. En substance, le projet de loi a été réduit à 25 articles contre 59 dans la version précédente. Le projet de loi initial comportait 25 articles. Le texte présenté en séance publique au Sénat en compte 87 (soit 62 articles additionnels). Cette augmentation du nombre d articles tient notamment au fait que les parlementaires, soutenus par France urbaine et l AdCF, ont supprimé une partie du renvoi à des ordonnances prévu dans le texte initial, permettant ainsi de légiférer sur un certain nombre de dispositions touchant à des problématiques importantes : congé parentalité, égalité hommes-femmes, dispositions statutaires. Le texte est réparti en 4 titres : - Titre Ier : de la déontologie ; - Titre II: de la modernisation des droits et des obligations des fonctionnaires ; - Titre III: de l exemplarité des employeurs publics ; - Titre IV: dispositions diverses et finales. Cette note présente les principales dispositions du texte soumis aux sénateurs en séance publique. Titre 1 er De la déontologie (articles 1 er à 9 nonies) Ce premier titre est composé de trois chapitres : De la déontologie et de la prévention des conflits d intérêt (articles 1 à 5) Principes déontologiques Le projet de loi inscrit dans la loi les obligations déontologiques incombant aux fonctionnaires (article 1 er ), qui sont tenus d exercer leur fonction avec dignité, impartialité et probité. Est également réaffirmé le principe de laïcité 1 (absent du projet de loi initial et réintroduit par la lettre rectificative du 17 juillet 2015). Par ailleurs, le Sénat a choisi de réintégrer dans cette liste le «devoir de réserve». C est au chef de service de veiller au respect de ces principes qu il peut adapter, après avis des représentants du personnel, aux missions de service. 1 Le fonctionnaire doit «s abstenir de manifester, dans l exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses». 1
S ils le souhaitent, les employeurs peuvent instituer un «référent déontologue» (article 9), chargé d apporter au fonctionnaire «tout conseil utile au respect de ces obligations». Ce référent peut solliciter l avis de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) pour l exercice de ses fonctions. Le projet de loi comporte également d importantes dispositions relatives à la prévention du conflit d intérêts (article 2), défini par la loi comme une «situation d interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions». Prévention des conflits d intérêts Le fonctionnaire qui estime se trouver en situation de conflit d intérêt doit 1/ saisir son supérieur hiérarchique (qui peut également s autosaisir) afin qu il confie le cas échéant le dossier à une autre personne, 2/ ne pas faire usage de sa délégation de signature, 3/ ne pas siéger dans une instance collégiale ou, le cas échéant, ne pas délibérer ; 5/ être suppléé dans le cas de fonctions juridictionnelles, 6/ pour des compétences qui lui ont été dévolues en propre, être suppléé par tout délégataire sans lui donner d instructions. L article 3 du projet de loi comporte par ailleurs des dispositions relatives à la protection des lanceurs d alerte dénonçant un conflit d intérêt en actant l interdiction de discriminer un fonctionnaire ayant dénoncé un conflit d intérêt, que ce soit en matière de recrutement, de rémunération, de formation, d évaluation, de notation, de discipline, de promotion, d affectation et de mutation. En cas de litige et si la dénonciation est de bonne foi, c est à l administration de justifier de sa sanction. L agent témoin d une situation de conflit peut se référer à l une de ses autorités hiérarchiques, au cas où l autorité directe serait compromise, et le référent déontologue peut recevoir une alerte éthique. Des sanctions pénales sont précisées pour les dénonciations calomnieuses. Déclaration d intérêts Le projet de loi impose au fonctionnaire la production préalable d une déclaration d intérêts lors de la nomination «dans l un des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient, mentionnés sur une liste établie par décret en Conseil d Etat» (article 4). Cette déclaration (dont le modèle et le contenu sont fixés par décret en Conseil d Etat) est transmise à l autorité de nomination, qui la transmet dès nomination à l autorité hiérarchique. Elle n est pas versée au dossier du fonctionnaire, ni transmise à des tiers (sous peine de sanctions pénales). C est à l autorité hiérarchique de déterminer si l agent relève ou non d une situation de conflit d intérêt. Deux cas de figure s offre alors à elle : si elle estime que l agent est en situation de conflit d intérêt, «elle prend les mesures nécessaires» ou enjoint l agent de faire cesser cette situation dans des délais qu elle détermine ; si elle ne s estime pas en mesure d apprécier le risque de conflit d intérêt, l autorité hiérarchique transmet le dossier à la HATVP. Il s agit là d une évolution, puisque cette tâche était dévolue à la Commission nationale de Déontologie dans les précédentes versions du texte. Dans cette deuxième option, la HATVP statue dans un délai de deux mois. Si elle estime que l agent est en situation de conflit d intérêt, elle adresse une recommandation à l autorité hiérarchique qui prend toute mesure utile dans un délai qu elle détermine. «Le fonctionnaire peut librement détenir des parts sociales et percevoir les bénéfices qui s y attachent.» Par ailleurs, les agents «exerçant des responsabilités en matière économique ou financière» devront faire gérer leurs instruments financiers pendant toute la durée de leurs fonctions, sans droit de regard de leur part. Les agents justifient des mesures prises auprès de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique. 2
Déclaration de patrimoine Si la nature de leurs fonctions le justifie (décret), les fonctionnaires doivent fournir dans les deux mois suivant leur nomination une déclaration de situation patrimoniale à la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique concernant «la totalité de ses biens propres ainsi que, le cas échéant, ceux de la communauté ou les biens indivis» (article 4). Deux mois après la cessation de leurs fonctions, les agents transmettent une nouvelle déclaration patrimoniale à la HATVP pour croisement et identification d un éventuel enrichissement inexpliqué. Le cas échéant, le dossier n est plus transmis à l administration fiscale, comme l Assemblée Nationale l avait permis. Les modalités d élaboration de cette déclaration sont définies par décret en Conseil d Etat. L article 5 garantit la rétroactivité de la mesure : dans les six mois suivant la publication des décrets, les agents occupant l un des emplois concernés produisent déclarations d intérêt et de patrimoine. Des cumuls d activité (articles 6 à 7) Cumul d emplois Le projet de loi initial instaurait l interdiction pour l agent de cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps non complet. Le Sénat est revenu sur ce point en autorisant à nouveau le cumul d emploi public à temps complet avec un emploi à temps incomplet. Dans les cas de création ou de reprise d entreprises, l agent peut exercer un service partiel pendant deux ans, non-renouvelables. La possibilité est de nouveau offerte aux fonctionnaires, en plus du mitemps, de créer ou reprendre une entreprise en dehors de leurs heures de services (durée maximale de deux ans, renouvelable un an). De la commission de déontologie de la Fonction Publique (articles 8 à 9 nonies) L article 8 du projet de loi institue une Commission de déontologie de la Fonction Publique placée auprès du Premier ministre. Elle est chargée d apprécier le respect des principes déontologiques de la Fonction publique. Sur saisine de l administration, elle rend un avis sur les projets de texte modifiant le titre 1 er du statut général, formule des recommandations sur la bonne application des articles relatifs aux valeurs, obligations et déontologie et peut se prononcer sur l interprétation de situations individuelles, sur saisine de l administration. Elle rend aussi un avis sur les projets de décrets. En cohérence avec l article 6 et pour éviter tout risque de prise illégale d intérêts ou incompatibilité déontologique, la Commission examine la compatibilité du projet de création ou de reprise d entreprise par un fonctionnaire avec les fonctions qu il exerce et, pour tout agent cessant temporairement ou définitivement ses fonctions et ce pendant une période de trois ans, la compatibilité de ses nouvelles activités salariées. A défaut de saisine par le fonctionnaire ou l administration, le Président de la commission peut la saisir dans un délai de 3 mois. Elle peut demander toute explication ou document au fonctionnaire ou à son administration, recueillir toute information nécessaire et consulter toute personne dont le concours lui paraît utile. Le cas échéant, elle est informée par les autorités de l agent dans les trois années précédentes. Procédure : dans un délai de deux mois à compter de sa saisine, la commission rend un avis de compatibilité, de compatibilité avec réserves (pour la reprise d activité ou la cessation de fonction) ou d incompatibilité. Le président de la commission peut rendre en son nom un avis de compatibilité (ou compatibilité avec réserves) si l activité est manifestement compatible avec les fonctions 3
antérieures ou actuelles. Il peut aussi rendre un avis d incompétence, d irrecevabilité ou constatant qu il n y a pas lieu à statuer. L autorité dont le fonctionnaire relève peut demander une seconde délibération dans un délai d un mois. Cette seconde délibération est alors rendue dans un délai d un mois. Le fonctionnaire ne respectant pas l avis rendu peut faire l objet de poursuites disciplinaires. S il est retraité, il peut faire l objet d une retenue sur pension durant les trois ans suivant la cessation de fonctions. Si l agent non-titulaire ne respecte pas l avis rendu, son contrat est rompu sans préavis ni indemnités. Composition : la commission est paritaire. Elle est présidée par un conseiller d Etat ou son suppléant, conseiller d Etat également. Elle comprend également un conseiller maître à la Cour des Comptes, un magistrat de l ordre judiciaire et trois personnalités qualifiées (dont l une a exercé des fonctions dans une entreprise privée). Selon les cas, elle peut réunir le directeur du personnel du ministère ou de l établissement public intéressé, l autorité investie du pouvoir de nomination de la collectivité territoriale, le directeur de l établissement hospitalier, social ou médico-social ou leur représentant. Ils n ont pas de voix délibérative. Sa composition est à géométrie variable : Si l agent relève de la FPE : siègent en plus 2 directeurs d administration centrale (ou suppléant) ; Si l agent relève de la FPT : siègent en plus 1 représentant d association d élus de la catégorie dont relève la collectivité, + 1 DGS ou ancien DGS (ou suppléant) ; Si l agent relève de la FPH : 1 personne qualifiée, 1 IGAS ou ancien directeur d hôpital (ou suppléant). Les membres sont nommés pour trois ans par décret. Un décret en Conseil d Etat fixe les conditions d application de l article, notamment les conditions dans lesquelles l agent est informé des démarches engagées par la commission au titre de ses pouvoirs d enquête. Déjà concernés par la loi du 11 octobre 2013, sont exemptés de déclaration d intérêt et de patrimoine (au sens de cette loi) les parlementaires européens, les exécutifs de collectivités (maire d une commune de plus de 20.000 habitats ou président d un EPCI de plus de 20.000 habitants ou ayant des recettes de fonctionnement de plus de 5 millions d euros de recettes totales de fonctionnement), les conseillers et adjoints aux maires de communes de plus de 100.000 habitants et VP des EPCI de plus de 100.000 habitants, les membres des cabinets ministériels, les collaborateurs du Président de l Assemblée nationale et du Sénat, les membres autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et toute autre personnes exerçant un emploi ou des fonctions à la décision du Gouvernement pour lesquels elle a été nommée en conseil des ministres. Sont d ailleurs ajoutés à cette liste les directeurs de cabinet des collectivités ou EPCI de plus de 80.000 habitants. Sont en revanche concernés les agents contractuels de droit public ou de droit privé des établissements publics, organismes ou autorités mentionnés au I du code de la santé publique. Le texte précise que les agents doivent pouvoir consulter un référent déontologue, sans préjudice des prérogatives du chef de service. Titre II de la modernisation des droits et des obligations des fonctionnaires (articles 10 à 14) Du renforcement de la protection fonctionnelle des agents et de leurs familles (articles 10 à 11) 4
L article 10 étend la protection fonctionnelle des agents à leurs familles : «le fonctionnaire ou l ancien fonctionnaire bénéficie d une protection de la collectivité qui l emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire.» La protection doit également être accordée, à sa demande, au conjoint, aux enfants et ascendants directs pour les instances civiles ou pénales qu ils engagent contre les auteurs d atteintes volontaires à l intégrité de la personne dont ils sont eux-mêmes victimes du fait des fonctions exercées. Cette protection peut également être accordée au conjoint qui engage une instance civile ou pénale contre les auteurs d une atteinte volontaire à la vie du fonctionnaire du fait de ses fonctions. A défaut d action du conjoint, elle peut être accordée aux ascendants directs. La collectivité est par ailleurs subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des agissements la restitution des sommes versées au fonctionnaire ou aux personnes mentionnées. Elle dispose d une action directe qu elle peut exercer au besoin en se constituant partie civile devant la juridiction pénale. Un décret en Conseil d Etat précise les conditions et limites de la prise en charge par la collectivité des frais exposés dans el cadre d instances civiles ou pénales par le fonctionnaire ou les personnes mentionnées. L article n est pas rétroactif. De la mobilité (articles 11 à 11 septies) Comme annoncé, le rapporteur a souhaité réintroduire un chapitre intitulé : «De la mobilité». Ces dispositions visent notamment à préciser les quatre positions d activité existantes : Activité ; Détachement ; Disponibilité ; Congé parental. Lorsqu un fonctionnaire est titularisé ou intégré dans un corps ou cadre d emploi d une autre fonction publique, il est radié de ses cadres et corps d origine. L article 11 ter simplifie et unifie la structure des corps et cadres d emploi : Est abrogée la position hors-cadre ; Le service national et la réserve relèvent de la position d activité ; Des dispositions transitoires sont prévues pour les agents qui étaient hors-cadre et le restent jusqu au terme de la période prévue. De la modernisation des garanties disciplinaires des agents (articles 12 à 14) Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d un «délai de 3 ans à compter du moment où l administration a eu connaissance des faits». Le délai est prorogé en cas de poursuites pénales (Article 12). Par ailleurs, si l exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours est bien maintenue dans le 1 er groupe de sanctions (sans réunion du conseil de discipline), le fonctionnaire peut désormais demander la réunion du conseil de discipline lorsque l administration l informe de sa volonté de recourir à cette sanction. La réunion du conseil de discipline est alors automatique (Article 13). La présidence du conseil de discipline par le juge administratif, qui avait été supprimée à l Assemblée Nationale, est quant à elle rétablie (Article 13 bis). 5
Enfin, l article 14 étend aux agents non-titulaires certaines garanties applicables aux fonctionnaires : liberté d opinion, égalité hommes-femmes et non discrimination, protection des lanceurs d alerte, harcèlement sexuel et moral, ratio hommes-femmes, travailleurs handicapés. Il reconnaît également les compétences acquises dans l exercice d un mandat syndical. S applique également les cas de cessation de fonctions qui entraînent radiations des cadres et perte de la qualité de fonctionnaires : 1/ admission à la retraire, 2/ démission, 3/ licenciement, 4/ révocation. Produisent les mêmes effets la perte de nationalité, la déchéance des droits civiques, l interdiction d exercer un emploi public, la non-réintégration après une période de disponibilité. Titre III de l exemplarité des employeurs publics (articles 10 à 14) De l amélioration de la situation des agents contractuels (articles 12 à 14) Titularisation Dispositif conçu prioritairement pour la FPE, les conditions de passage au CDI s appliquent même si l ancienneté a été acquise auprès de différents employeurs (Article 15). Le bénéfice de l ancienneté est également conservé aux agents s il y a transfert ou renouvellement de contrat du fait d un transfert d activités, d autorités ou de compétences entre deux départements ministériels ou autorités publiques ou territoriales. Est par ailleurs transformé en CDI tout contrat conclu ou renouvelé avec un agent justifiant de 6 ans de services publics dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique (Article 18). A noter également, le report du plan de titularisation Sauvadet au 1er mars 2020, avec disposition particulière pour les groupements à fiscalité propre mis en place au 01/01/17 (SDCI), qui disposeront d un délai de 6 mois pour présenter le rapport sur les contractuels éligibles et le programme d ouverture des recrutements réservés. Listes d aptitude Sur la question du maintien des lauréats sur les listes d aptitude des concours de la FPT : obligation de demande par écrit de la part des intéressés. Le projet propose également une harmonisation des délais de maintien sur la liste (de 2 à 3 ans pour les lauréats non titularisés en raison de la suppression de l emploi ou toute autre cause étrangère à sa manière de servir) et l extension du recrutement sur contrat pour pourvoir une vacance temporaire d emploi aux lauréats qui peuvent demander à être réinscrits sur la liste de droit. En conséquence, suppression de l allongement de 3 à 4 ans de la validité des listes d aptitude des lauréats des concours de la FPT (cf. précédent amendement qui renforce les modalités de maintien sur la liste les deuxième et troisième années par une demande écrite). Recrutement Est tout d abord rétablie la possibilité de recours à l intérim. Concernant les modalités de recrutement sans concours des agents de catégorie C (article 24B), le Sénat est revenu sur l obligation de mise en place de «comités de sélection» introduite par l Assemblée Nationale, mais les statuts particuliers de chacun des trois versants de la FP pourront «le cas échéant» définir des conditions d aptitudes précises pour les fonctionnaires de catégorie C recrutés sans concours (rédaction actuelle du statut général de la FPT). Le projet de loi pose également les principes de dérogation à l obligation d occupation des emplois permanents par des fonctionnaires (16) : Emplois supérieurs 6
Emplois permanents de certains établissements publics aux missions spécifiques et nécessitantes des compétences non dévolues à des corps de fonctionnaires : pour une durée déterminée sur une liste établie par décret en Conseil d Etat après avis du CSFPT : agents recrutés sur contrats à durée indéterminée (uniquement sur des emplois permanents). Certaines institutions administratives spécialisées Centres hospitaliers et universitaires Emplois occupés par du personnel affilié aux régimes de retraite des pensions des ouvriers des établissements industriels de l Etat Assistants d éducation, maîtres d internat, surveillant d externats Conseil commun de la Fonction Publique Le projet de loi aménage le cadre du Conseil commun de la Fonction Publique : il est compétent pour traiter de toute question d ordre général relative à au moins deux fonctions publiques. Au côté des organisations syndicales, les employeurs sont regroupés au sein d un collège unique. Siègent au sein du CCFP : Administrations et employeurs de l Etat et leurs établissements publics ; Employeurs territoriaux et de leurs établissements publics, dont le président du CSFPT, désignés par les représentants des collectivités au sein du CSFPT. Nouveauté : intégration des EPCI ; Employeurs publics hospitaliers désignés par les organisations représentatives. Régimes indemnitaires L article 24 bis modifie l article 88 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 en précisant que «les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l Etat». Après avis du comité technique, l organe délibérant peut décider d instituer une «prime d intéressement tenant compte de la performance collective des services selon les modalités et dans les limites définies par décret en Conseil d Etat.» Affectation en cas de suppression d emploi Si le service ou l administration ne peut offrir au fonctionnaire dont l emploi a été supprimé un emploi correspondant à son grade, il bénéficie à sa demande d une priorité d affectation sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans la même zone géographique, après avis de la CAP. Cette situation peut également ouvrir droit à détachement : position du fonctionnaire placé hors de son corps d'origine mais continuant à bénéficier, dans ce corps, de ses droits à l'avancement et à la retraite. Titre IV Dispositions diverses et finales (articles 24 à 28) Centres de gestion L article 24N renforce certaines des prérogatives des centres de gestion : - Pour les catégories A et B : organisation concours et examens, publicité des créations et vacances d emplois, prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d emploi, reclassement des fonctionnaires inaptes ; - Gestion de l observatoire régional de l emploi ; 7
- Suppression du seuil dérogatoire d affiliation de 300 habitants (contre 350 normalement) pour les CC à TPU ; - Les CDG assurent leurs missions pour l ensemble des agents, et non plus des seuls fonctionnaires ; - Tenue du dossier individuel de chaque agent ; - Secrétariat des CCP ; - Gestion administrative des comptes épargne-temps. Ordonnances Le Gouvernement est autorisé, dans les 18 mois suivant la promulgation de la loi, à prendre par ordonnance toute mesure de «toilettage des textes» : correction d éventuelles erreurs matérielles, abrogation des dispositions obsolètes, adaptation 8