ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 IMMIGRATION, ASILE, INTEGRATION

ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 IMMIGRATION, ASILE, INTEGRATION MAI 2013

2 COUR DES COMPTES Mission Immigration, asile et intégration Programme 303 Immigration et asile Programme 334 Intégration et accès à la nationalité française

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 3 Sommaire I - Introduction et présentation de la mission...7 II - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits...7 A - L exécution des crédits de la mission en 2012...7 B - La programmation des crédits...10 C - La gestion des crédits en cours d exercice...10 III - Les grandes composantes de la dépense...12 A - La masse salariale et la gestion des emplois (titre 2)..12 B - Les autres dépenses de fonctionnement (titre 3)...12 C - Les dépenses d intervention (titre 6)...14 D - Les dépenses d investissement (titre 5)...16 E - Les opérateurs...16 IV - Régularité, performance, soutenabilité...18 A - La régularité de l exécution budgétaire...18 B - La démarche de performance...18 C - La soutenabilité budgétaire...19 V - Les recommandations de la Cour...223 A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de 2011...22 B - Des pistes de réflexion et des recommandations complémentaires...23

4 COUR DES COMPTES Synthèse (M ) LFI AE : 631,89; CP : 631,79 ; Crédits ouverts AE : 771,83 ; CP : 749,27 Exécution AE : 763,48 1 ; CP : 734,200 Plafond d emplois (hors opérateurs) en ETPT : 582 ; exécution : 568 Plafond d emplois opérateurs en ETP : 1 275 ; exécution : 1 257 2 La mission Immigration, asile et intégration comporte, depuis qu elle a été créée, en 2008, deux programmes, le programme 104-Intégration et accès à la nationalité française et le programme 303-Immigration et asile. Elle regroupe les crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas, située à Nantes ; les crédits finançant l exercice du droit d asile (instruction des demandes, prise en charge, accueil et hébergement des demandeurs) ; les crédits de fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA), y compris pour les actions d assistance aux étrangers qui y sont menées, et d immobilier de ces centres ; les crédits pour les services centraux du secrétariat général à l immigration et à l intégration (SGII) ; les crédits pour l accueil et l intégration des migrants, ainsi que l aide au retour et à la réinsertion ; enfin les moyens de fonctionnement de la sous-direction de l accès à la nationalité française, située à Rezé. La mission retrace les actions menées par les services du secrétaire général à l immigration et à l intégration (SGII), qui a été placé sous l autorité du ministre de l intérieur le 25 novembre 2010 3 et l est resté depuis 4. Le responsable du programme 303 est le SGII ; celui du programme 104 est le directeur de l accueil, de l intégration et de la citoyenneté qui est subordonné au SGII. D un point de vue budgétaire, le 1 Le montant de consommations d AE (763,48 M ), prend en compte 9,66 M de retraitements sur le programme 303 et 4,85 M de retraitements sur le programme 104. Ainsi, le montant des consommations selon CHORUS, qui ne les prend pas en compte est de 748,32 M. 2 A ces emplois s ajoutent ceux de la Cité nationale de l histoire de l immigration (78 ETP prévus en LFI pour l année 2012) qui ne sont pas considérés ici car cet opérateur relève également du programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture de la mission Culture, considéré comme «chef de file». 3 En application du décret n 2010-1444 du 25 novembre 2010 relatif aux attributions du ministre de l intérieur, de l outre-mer, des collectivités territoriales et de l immigration. 4 Cf. décret n 2012-771 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de l intérieur.

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 5 dispositif a semblé de nature à assurer la cohérence des actions et la simplicité de la gestion des crédits entre l ensemble des dispositifs d immigration, d accueil et d intégration dont il a la responsabilité administrative. Le secrétariat général de l immigration et de l intégration se définit principalement comme une «administration d'état-major» dont la mission est de concevoir et de piloter des politiques publiques. La mise en œuvre de ces politiques est en effet en grande partie assurée par des services du ministère de l intérieur (police nationale, gendarmerie nationale, préfectures) et d autres ministères (ambassades et postes consulaires, directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi (DIRECCTE), directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et surtout deux grands «opérateurs» qui sont l Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et l Office français de l immigration et de l intégration (OFII). L enjeu budgétaire le plus significatif de la mission est la gestion des demandes d asile. Dès qu une personne entre sur le territoire français et dépose une demande d asile auprès de l OFPRA, elle dispose, en vertu de la convention de Genève et de diverses directives communautaires, d un droit au logement et à la subsistance. L allocation temporaire d attente (ATA), créée par la loi de finances initiale (LFI) pour 2006 5, est servie aux demandeurs ne pouvant être hébergés en centres d accueil pour demandeurs d asile (CADA), dès lors qu'ils ont accepté l offre de prise en charge qui leur a été présentée lors de leur admission au séjour. Elle est versée pendant toute la durée d instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la Cour nationale du droit d asile (CNDA).. Le stock important de demandeurs en attente de décision et la croissance du nombre de nouveaux demandeurs allongent le délai moyen de traitement des demandes par l OFPRA et la CNDA. Or plus les demandeurs attendent longtemps la décision d admission ou de rejet, plus les CADA sont engorgés, plus le coût de l hébergement d urgence augmente et plus l ATA est versée longtemps. La prévision des crédits nécessaires pour l ATA et la gestion de cette allocation sont au cœur des difficultés pointées par la Cour sur cette mission, en termes de manquement à la sincérité des lois de finances initiale et rectificative. En 2012, le montant des crédits ouverts par la LFI reposait en effet sur l hypothèse d une dotation de 89,65 M d AE et de CP pour l ATA, 5 Dispositions codifiées aux articles L. 5424-8 et L. 5423-9 du code du travail.

6 COUR DES COMPTES alors que, compte tenu du stock, connu, de demandeurs d asile, cette dotation était manifestement insuffisante, même au cas où le nombre de demandes nouvelles aurait été stable. En outre, il a été décidé en réunion interministérielle du 30 décembre 2011 d exonérer de mise en réserve les crédits destinés aux centres d accueil pour les demandeurs d asile ; en compensation, c est le reste du programme 303 qui a subi une mise en réserve supplémentaire de 12 M, dont 10 M ont grevé la dotation destinée à l ATA. Dans ces conditions, un abondement supplémentaire de la dotation relative à l ATA s est avéré nécessaire en cours d année : il est intervenu en loi de finances rectificative, pour un montant de plus de 89 M en AE et de plus de 83 M en CP. Pour autant, cet abondement n aura pas suffi, puisqu au 31 décembre 2012, l Etat n aura pu honorer la totalité des sommes dues à Pôle emploi, qui gère cette allocation : c est sur les crédits de l exercice 2013 que seront imputés les 14,6 M dus à Pôle emploi au titre de 2012. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS - Recommandation n 1 : veiller à la sincérité de l inscription des crédits en loi de finances initiale s agissant du financement de l asile ; - Recommandation n 2 : consolider la démarche de pilotage par le SGII des services déconcentrés ; - Recommandation n 3 : poursuivre les actions visant à réduire les délais de traitement des dossiers auprès de l OFPRA et de la CNDA, afin de résorber le stock des demandes en attente ; - Recommandation n 4 : poursuivre et consolider le processus de contractualisation avec les opérateurs relevant de la mission, en mettant en place des indicateurs reflétant davantage la performance que l activité ; - Recommandation n 5 : renforcer le suivi et le contrôle du versement des prestations ATA aujourd hui assuré par Pôle emploi et en diminuer les frais de gestion.

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 7 I - Introduction et présentation de la mission La mission comporte deux programmes, le programme 104-Intégration et accès à la nationalité française et le programme 303-Immigration et asile. Le programme 303 est depuis 2008, année de création de la mission, celui qui regroupe la très grande majorité des crédits ouverts, disponibles et consommés au sein de la mission. C est ce programme, et notamment son action n 2 qui concerne le financement de la demande d asile, qui concentre l écart le plus importants entre crédits consommés et crédits initialement ouverts. En 2012, la sous-évaluation, dans le projet de loi de finances (PLF), notamment de la dotation pour l allocation temporaire d attente (ATA), a nécessité une ouverture complémentaire de crédits par la loi de finances rectificative (LFR) ; en outre, ce montant s est avéré insuffisant pour couvrir l ensemble des dépenses correspondantes de cet exercice. Ainsi le «rebasage» opéré dans la LFI (+ 35,6 M ) puis l abondement en LFR (+ 89,1 M ) n ont pas suffi pour faire face à l explosion des dépenses au titre de l ATA et de l hébergement d urgence et ce, en dépit des emplois supplémentaires accordés à l OFPRA (+ 45 ETPT en 2011 et 2012) pour participer à la réduction des délais globaux de traitement des dossiers de demandes d asile. La poursuite de l augmentation de la demande d asile en 2012 a en outre aggravé la situation. II - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits A - L exécution des crédits de la mission en 2012 Les crédits ouverts ont crû de 12 % en AE comme en CP entre la LFI 2011 et la LFI 2012. Les tableaux qui suivent retracent en exécution les différents mouvements de crédits au cours de l exercice 2012 en AE et en CP.

8 COUR DES COMPTES Tableaux de synthèse de l exécution en autorisations d engagement (en M ) Programme Programme 104 303 Mission LFI 78,44 553,45 631,89 LFR -6,73 89,07 82,34 Total des mouvements de crédits 6 1,97 34,38 36,35 Fonds de concours 10,76 10,49 21,25 Total des crédits disponibles 84,44 687,39 771,83 Crédits consommés 2012 83,07 680,42 763,48 Crédits consommés 2011 78,14 646,66 724,80 Consommation 2012/2011 +4,93 +33,76 +38,69 Source : DEPAFI et SGII, restitutions CHORUS Tableaux de synthèse de l exécution en crédits de paiement (en M ) Programme Programme 104 303 Mission LFI 71,64 560,15 631,79 LFR -4,83 83,13 78,30 Total des mouvements de crédits 3,13 14,80 17,93 Fonds de concours 10,76 10,49 21,25 Total des crédits disponibles 80,70 668,57 749,27 Crédits consommés en 2012 79,18 655,02 734,20 Crédits consommés en 2011 77,43 646,33 723.76 Consommation 2012/2011 +1,75 +8,69 10,44 Source : DEPAFI et SGII, restitutions Chorus Au total, les AE consommées ont été de 83 M (pour le programme 104) et 680 M (pour le programme 303) et les CP consommés de 79 M (pour le programme 104) et 655 M (pour le programme 303). Le taux de consommation des crédits ressort à 98 % en AE comme en CP. a) Programme 104 -Intégration et accès à la nationalité française 6 Reports, virements, transferts, décrets d avances, répartition dépenses accidentelles, annulations (AE non reportables).

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 9 Sur quelques lignes, les taux de consommation sont inférieurs à ces moyennes, mais pour des sommes faibles. Ainsi les AE non consommées sur le programme 104, au total 1,37 M, se décomposent comme suit : - une sous-consommation de 1,53 M sur l action 11 (actions nationales d accueil des étrangers primo-arrivants) consécutive à la réduction de la subvention prévue pour l OFII, afin de financer le dispositif provisoire d hébergement des réfugiés statutaires (DPHRS) de l association France Terre d Asile et les CADA-IR 7 ; - une sous-consommation de 0,27 M sur l action 12 (actions d intégration des étrangers en situation régulière) et une sousconsommation de 0,08 M sur l action 14 «naturalisation et accès à la nationalité» ; - des fonds de concours non consommés à hauteur de 1,40 M ; - ces sous-consommations ayant été pour partie compensées par une «sur-consommation» de 1,90 M sur l action 15 en matière d intégration des réfugiés. Les crédits de paiement connaissent une sous-consommation globale de 1,52 M qui se répartit sur les mêmes actions. b) Programme 303 -Immigration et asile Pour le programme 303, les AE sont globalement sousconsommées à hauteur de 6,7 M : sur l action 2 «asile» pour 2,33 M, l action 3 «lutte contre l immigration irrégulière» pour 3,38 M (investissement immobilier des CRA et éloignement), les actions 1 «visas» et 4 «soutien» pour 0,98 M (systèmes d information et fonctionnement courant). Les CP de l action 2 «asile» ont été consommés à pratiquement 100 % et ceux de l action 1 «fonctionnement de l administration des visas» à 76 %. Outre cette sous-consommation sur l action 1 (au total 5,75 M non consommés sur les actions 1 et 4), n ont pas été consommés 2,81 M sur l action 3 «investissement immobilier des CRA et éloignement» et 4,95 M sur l action 2. Au total, les CP non consommés du programme 303 s élèvent à 13,51 M. 7 IR pour «Intégration des Réfugiés».

10 COUR DES COMPTES B - La programmation des crédits La programmation triennale offre une vision à moyen terme sur les crédits des programmes. Toutefois, pour la mission, cette vision rencontre des limites dues à la difficulté de prévoir la demande d asile à moyen terme qui dépend assez largement de la situation politique dans les pays concernés. Des ajustements ont été opérés dans le budget triennal 2011-2014 afin de prendre en compte l évolution à la hausse du nombre de demandeurs d asile. Ils sont apparus insuffisants et il a été décidé au stade du PLF 2012 d abonder les crédits destinés à l hébergement d urgence et à l ATA. C est ainsi que les crédits ouverts par la LFI 2012 ont excédé de quasiment 84 M en AE et 77 M en CP ceux prévus dans la tranche 2012 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2011-2013. C - La gestion des crédits en cours d exercice En dépit du «rebasage» précité opéré par la LFI 2012, des écarts importants ont été constatés en exécution 2012 par rapport aux crédits votés sur les lignes budgétaires correspondant au financement de l hébergement d urgence (HU) des demandeurs d asile et de l ATA. Cette «sous-budgétisation» est récurrente. Le tableau ci-après montre les écarts importants sur la période 2005 à 2012, entre les crédits inscrits en LFI et ceux consommés s agissant de l hébergement d urgence et surtout de l ATA. Dotations initiales et dépenses liées au financement de l asile En M Hébergement d urgence CADA ATA Année LFI Exécution LFI Exécution LFI Exécution 2005 28,0 140,8 142,4 143,6 n. d. 117,6 2006 40,0 103,7 148,1 144,8 129,0 79,0 2007 40,0 57,1 163 183,4 38,0 47,1 2008 35,3 53,1 190,8 192,5 28,0 47,5 2009 30,0 72,8 195,6 195,7 30,0 68,4 2010 30,0 110,2 202,6 202,3 53,0 105,0 2011 40,0 134,3 199,0 198,6 54,0 157,8 2012 90,9 135,3 194,0 194,4 89,7 149,8 Source : DEPAFI et SGII, février 2013

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 11 Depuis 2010, alors que les dépenses concernant les CADA varient peu, celles liées à l ATA progressent plus vite que celles d hébergement d urgence. Le SGII indique avoir élaboré, avec l aide d un prestataire extérieur, un «outil de modélisation des dépenses d asile». Cet outil a fait ressortir une augmentation des dépenses d ATA beaucoup plus forte que l évolution de la demande d asile combinée à l effet stock». C est pour expliquer ce phénomène que le ministre de l intérieur a demandé, conjointement avec le ministre délégué chargé du budget et le ministre de l emploi, un audit sur le versement de cette allocation, confié conjointement à l IGAS, l IGA et l IGF, et dont les conclusions étaient attendues à la fin du mois de mars 2013. Les mouvements de crédits en gestion n ont pas suffi à compléter les crédits pour l ATA à la hauteur des besoins : en effet, si le tableau précédent, issu des données de CHORUS, montre un montant de 149,8 M de dépenses pour l ATA, les dettes nées au titre de l exercice 2012 se sont élevées au total à 164,4 M : une partie (14,6 M ) n a pas été payée à Pôle emploi, à qui l Etat a délégué par convention le versement de l ATA aux bénéficiaires. En outre, en gestion, cette sous-budgétisation des dépenses liées à l ATA s est trouvée aggravée par le choix de se servir des crédits pour cette allocation comme variable d ajustement ; en effet, alors même que l insuffisance du montant initial des crédits était connue, il a été décidé en réunion interministérielle du 30 décembre 2011 d exonérer de mise en réserve les crédits destinés aux centres d accueil pour les demandeurs d asile ; en compensation, c est le reste du programme 303 qui a subi un gel supplémentaire de 12 M, dont 10 M ont grevé la dotation destinée à l ATA. Dans le cadre de la fongibilité à l intérieur de l action 2 du programme 303, en début d année, lors de la notification des BOP régionaux relatifs aux crédits pour l asile adressée à chaque préfet de région, les montants annoncés pour l enveloppe de l hébergement d urgence étaient supérieurs aux dotations ayant servi de base à la LFI. Selon le SGII, les enveloppes ainsi prévues pour cet hébergement, supérieures aux crédits disponibles lorsqu elles ont été communiquées aux préfets, ont permis de faire face aux besoins, car les crédits initialement ouverts ont été complétés en cours d année.

12 COUR DES COMPTES III - Les grandes composantes de la dépense A - La masse salariale et la gestion des emplois (titre 2) Les dépenses de rémunération se sont élevées à 37,16 M. Ces dépenses (cotisations au CAS Pensions incluses) représentent environ 5 % des dépenses de la mission. En administration centrale (SGII), le nombre d ETP tend à diminuer en exécution (582 ETP en plafond d emplois et 568 en exécution). A l avenir, ce nombre est susceptible de diminuer davantage si ces emplois d administration centrale rejoignent les autres emplois de même type au sein du programme Conduite et pilotage des politiques de l intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l Etat, géré par le ministère de l intérieur. La gestion des emplois des opérateurs a connu certaines évolutions notables au cours de l exercice 2012. Une dégradation progressive des délais de traitement de la demande d asile depuis 2008 et une augmentation des stocks ayant été observés, l OFPRA a bénéficié d emplois nouveaux. Alors que le PAP annexé au PLF pour 2012 ne prévoyait que 410 ETP, ce nombre a été porté à 455 (+45 ETP) par voie d amendement gouvernemental. En revanche, l OFII, qui est désormais le seul opérateur de l Etat chargé de l immigration légale, a été doté de 820 ETP en 2012 (soit -15 emplois relativement à 2011), à comparer aux 920 ETP encore autorisés en 2008. Dotée de 78 ETP en 2012, la Cité nationale de l histoire de l immigration (CNHI) relève non seulement du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française mais aussi du programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture de la mission Culture, chef de file. Le ministère de l intérieur n a pas été en mesure de communiquer à la Cour le nombre d ETPT exécutés pour cet opérateur s agissant de l exercice 2012. B - Les autres dépenses de fonctionnement (titre 3) Les crédits pour les dépenses de fonctionnement (catégorie 31) ouverts par la LFI étaient de 75 M ; ils ont été consommés comme prévu.

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 13 Les deux opérateurs principaux bénéficient de subventions pour charge de service public. Ils mènent chacun une stratégie de maîtrise des dépenses de fonctionnement et ont également réalisé un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) validé par France Domaine. Les crédits prévus pour ces subventions ont été mis en réserve pour celle destinée à l OFII ; en revanche, s agissant de l OFPRA, non seulement aucun crédit n a été mis en réserve, mais leur montant a même été accru par une dotation complémentaire. Subventions pour charges de service public versées en 2012 Montants (en M ) Dates des versements 4,80 03/04/2012 OFII 3,60 14/05/2012 2,00 05/12/2012 Total OFII 10,40 14,74 03/02/2012 OFPRA 14,74 05/07/2012 7,37 07/11/2012 Total OFPRA 36,85 1,08 03/04/2012 Cité nationale de l histoire 0,81 28/06/2012 de l immigration (CNHI) 0,81 08/11/2012 Total CNHI 2,69 Source : DEPAFI et SGII, février 2013 a) La subvention à l OFII Trois versements ont été faits à l OFII, le dernier le 5 décembre 2012, à hauteur de 2 M, au lieu des 3,6 M prévus initialement. Le montant de la subvention a en effet été revu à la baisse au regard de la situation financière de l établissement et de besoins complémentaires sur le programme 104 Intégration et accès à la nationalité française, à savoir le développement de l action «Ouvrir l école aux parents» et le financement du dispositif provisoire d hébergement des réfugiés statutaires (DPHRS). b) La subvention à l OFPRA Les crédits prévus pour la subvention allouée à l OFPRA ont été, comme susdit, exemptés de mise en réserve en 2012. La subvention initialement prévue de 34,35 M prenait en compte le renfort des

14 COUR DES COMPTES 30 officiers de protection contractuels jusqu à fin juin 2012 mais n intégrait pas les mesures nouvelles résultant de la décision du Premier ministre du 15 septembre 2011, à savoir : - la consolidation en année pleine des emplois des 30 officiers de protection initialement recrutés pour une période de 18 mois à compter du 1 er janvier 2011 (0,58 M ) ; - le renfort de cinq officiers de protection supplémentaires (0,22 M ) et la consolidation de dix emplois de vacataires (0,4 M ) ; - la revalorisation du régime indemnitaire des personnels (1,45 M ) ; - les charges liées aux renforts d effectifs (interprétariat, frais postaux (0,2 M ). Ces dépense ont été financées essentiellement par le versement d une subvention complémentaire du programme 303 Immigration et asile de 2,5 M, portant ainsi la subvention 2012 à 36,85 M (cf. supra). C - Les dépenses d intervention (titre 6) Les dépenses d intervention (559 M d AE et 547 M de CP consommés) de la mission recouvrent essentiellement : - les dépenses relatives à la prise en charge des demandeurs d asile sur l action 2 «Garantie de l exercice du droit d asile» du programme 303-Immigration et asile ; - les dépenses relatives à la prise en charge sanitaire et sociale des retenus dans les CRA sur l action 3 «Lutte contre l immigration irrégulière» du programme 303 ; - les dépenses relatives à l intégration des primo arrivants et des réfugiés sur le programme 104-Intégration et accès à la nationalité française. Les bénéficiaires de dépenses d intervention sont principalement des associations, établissements publics, collectivités locales ainsi que des personnes physiques. Hormis les personnes physiques bénéficiaires de l ATA, les autres bénéficiaires recensés sont très nombreux (1 386 sur le programme 104 et 280 sur le programme 303). Les dépenses «à guichet ouvert» représentent plus d un quart des dépenses d intervention ; mais au-delà, de nombreuses dépenses réputées simplement «réglementées» ou «discrétionnaires», telles que celles destinées aux CADA, à l hébergement d urgence, aux centres

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 15 provisoires d hébergement et aux foyers de travailleurs migrants, sont en fait très contraintes. Crédits de paiement consommés en 2012 (en M ) Catégorie Intitulés Montants Dépenses de guichet Allocation temporaire d'attente 149,83 Total 149,83 Dépenses discrétionnaires Hébergement d'urgence déconcentré 124,77 Accompagnement social des demandeurs d'asile 0,23 Accompagnement social des retenus 5,85 Accompagnement sanitaire des retenus 7,84 Actions d'intégration des étrangers en situation régulière 24,84 Foyers de travailleurs migrants 11,28 Aides et secours aux réfugiés 4,11 Total 178,92 Dotations réglementées CADA 193,90 Hébergement d'urgence national 10,63 Centres provisoires d'hébergement 14,08 Total 218,61 Total des dépenses d intervention 547,36 Source : DEPAFI et SGII, février 2013 Catégorie 2010 2011 2012 Dépenses de guichet 105,00 157,83 149,83 Dépenses discrétionnaires 153,58 163,58 178,92 Dotations réglementées 257,23 240,16 218,61 Total des dépenses d'intervention exécutées (CP consommé en M ) 515,81 561,57 547,36 Source : DEPAFI et SGII, février 2013

16 COUR DES COMPTES Par rapport à 2011, les «dépenses de guichet» ont diminué de 5 % et les «dépenses réglementées» de 9 % ; les dépenses discrétionnaires ont quant à elles augmenté de 9 %. D - Les dépenses d investissement (titre 5) Les investissements (39 M d AE et 7 M de CP consommés) concernent le seul programme 303 Immigration et asile ; il s agit d investissements immobiliers pour les centres et locaux de rétention administrative, d une part, et informatiques, d autre part. Sur le BOP «Lutte contre l immigration irrégulière», il était prévu de consommer 28,60 M d AE et 4,80 M de CP pour l immobilier des CRA et des LRA ; 27,02 M d AE ont été consommés, dont 25 M pour la construction du CRA de Mayotte, et 4,20 M de CP. La sousconsommation de 1,58 M d AE est due à l inexécution de 1 M de travaux d accessibilité dans les CRA et LRA et de l abandon des 0,58 M de travaux de restructuration du CRA de Coquelles ; la sousconsommation de 0,60 M de CP résulte de l arrivée tardive de factures. Sur le BOP «Soutien», sur lequel sont imputées les dépenses relatives aux systèmes d information, il était prévu de consommer 19,93 M d AE et 18,99 M de CP ; la consommation a été de 16,45 M d AE et 13,51 M de CP. Les dépenses pour le renouvellement du parc d imprimantes des postes diplomatiques et consulaires affectés à l impression des visas et aux augmentations de capacité des plates-formes d exploitation de l application «Réseau Mondial Visa» (RMV) prévues pour 0,56 M n ont été réalisées que pour 0,24 M en AE et 0,28 M en CP. Une partie de ces projets peut être cofinancée par le Fonds européen pour le retour (FR) et le Fonds européen pour les frontières extérieures (FFE) du programme SOLID (Solidarité dans la gestion des flux migratoires) créés par le Parlement et la Commission européenne pour la période 2008-2013. Ces cofinancements sont versés par l Union européenne à la France et rattachés par voie de fonds de concours au programme 303 Immigration et asile en remboursement de dépenses déjà réalisées. E - Les opérateurs Deux nouveaux contrats d objectifs et de performance pour la période 2013-2015 sont actuellement en cours de concertation entre les deux établissements, OFPRA et OFII, et leurs tutelles.

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 17 1 L Office français de protection des réfugiés et apatrides Créé en 1952, l OFPRA est un établissement public administratif de l État placé, depuis le 15 novembre 2010, sous la tutelle du ministre de l intérieur. Son financement est assuré presque intégralement par une subvention pour charges de service public imputée sur le programme 303-Immigration et asile. Depuis l entrée en vigueur de la loi n 2003-1176 du 10 décembre 2003, l OFPRA traite toutes les demandes d asile (conventionnel, constitutionnel, protection subsidiaire, anciennement asile territorial), au cours d une instruction unique et assure la protection des réfugiés. L action de l Office contribue à l atteinte de l objectif 3 du programme 303 visant à l amélioration du délai de traitement de la demande d asile. Les activités de l OFPRA sont encadrées par un contrat d objectifs et de moyens (COM) signé le 9 décembre 2008 et couvrant la période 2009-2011. Il a été informellement prolongé d'une année jusqu'au 31 décembre 2012. 2 L Office français de l immigration et de l intégration Aujourd hui placé sous la tutelle du ministre de l intérieur, l OFII créé par la loi n 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, remplit quatre principales missions que l Etat lui a déléguées : la gestion des procédures régulières aux côtés ou pour le compte des préfectures et des postes diplomatiques et consulaires ; l accueil et l intégration des immigrés autorisés à séjourner durablement en France et signataires à ce titre d un contrat d accueil et d intégration avec l Etat ; l accueil des demandeurs d asile ; l aide au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d origine. L'OFII est chargé de l accueil, de l'intégration des primo-arrivants et des formations linguistiques. Dans le cadre du parcours d intégration, l Office est chargé de mettre en œuvre le contrat d accueil et d intégration (CAI) et les dispositifs d'apprentissage de la langue française adaptés aux besoins d'intégration des personnes de nationalité étrangère. A l étranger, l OFII est représenté dans huit pays : le Maroc, la Tunisie, la Turquie, la Roumanie, le Mali, le Sénégal, le Canada, le Cameroun. Son financement est principalement assuré par des taxes affectées. Elles sont complétées par une subvention pour charges de service public imputée sur le programme 104 Intégration et accès à la nationalité

18 COUR DES COMPTES française, nécessaire notamment pour soutenir les dépenses de formation linguistique pour les personnes immigrées qui ne relèvent pas du CAI, ainsi que de fonds européens (Fonds européen d'intégration FEI). 3 La Cité nationale de l histoire de l immigration La Cité nationale de l histoire de l immigration (CNHI) est un établissement public administratif créé par le décret n 2006-1388 du 16 novembre 2006. Il est placé sous la tutelle des ministres chargés de la culture, de l'intégration, de l'éducation nationale et de la recherche. La cité associe un site central à Paris (le musée de la Porte Dorée) et un réseau de partenaires qui a vocation à regrouper des associations, des institutions culturelles, des entreprises, des chercheurs et des collectivités territoriales en France et à l étranger pour contribuer à l'évolution des représentations sur l immigration et, ainsi, à la cohésion sociale. IV - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire Comme il a été dit, à la fin de l exercice 2012 subsiste une dette de 14,6 M à l égard de Pôle emploi au titre de l ATA. La facture de décembre 2012 sera à payer en 2013. Elle consommera ainsi des AE et des CP ouverts au budget de 2013, en infraction au principe d annualité budgétaire. L exécution budgétaire n appelle pas d autres observations relatives à sa régularité. B - La démarche de performance Les résultats des indicateurs des programmes 104 et 303 figurent dans les documents budgétaires. Pour le programme 104 - Intégration et accès à la nationalité française, l un des objectif est d améliorer les conditions d accueil et d intégration des étrangers. Sont calculés le «taux d'étrangers (non francophones) bénéficiaires d une formation linguistique dans le cadre du CAI qui obtiennent le DILF» et le «taux d'étrangers (non francophones) bénéficiaires d'une formation linguistique dans le cadre du CAI qui obtiennent le DILF dans les DOM». Pour mesurer l atteinte de l objectif consistant à «améliorer l'efficacité du traitement des dossiers de

MISSION IMMIGRATION ASILE ET INTEGRATION 19 naturalisation», est calculée la «durée moyenne d'instruction d'un dossier de naturalisation». Pour le programme 303 - Immigration et asile, l un des objectifs est d optimiser la prise en charge des demandeurs d asile dans les CADA. Sont calculés le «pourcentage d'hébergement en CADA des demandeurs d'asile en cours de procédure remplissant les conditions d'accès à cet hébergement» et le «pourcentage des places de CADA occupées par des demandeurs d'asile en cours de procédure et autres personnes autorisées». L objectif de réduire les délais de traitement de la demande d asile est mesuré par le «nombre de dossiers traités dans l'année par ETP d'agent instructeur». L objectif consistant à «améliorer l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière» est mesuré par le «nombre cumulé de mesures de reconduites effectives à la frontière» ou encore le «nombre cumulé d'interpellations de trafiquants et de facilitateurs» métropole DOM et COM. La maquette «objectifs/indicateurs» de la mission enregistre peu de modifications en 2012 à l'exception du programme 303 pour lequel l'objectif tendant à «favoriser l'immigration de travail» et l'indicateur qui en découlait ont été supprimés. Il apparaît ainsi que de nombreux indicateurs reflètent davantage des résultats quantitatifs d activité plutôt qu ils ne permettent d apprécier des performances. En outre, certains indicateurs, comme le nombre cumulé de mesures de reconduites effectives à la frontière et le nombre cumulé d'interpellations de trafiquants et de facilitateurs résultent d actions dont les moyens budgétaires ne sont pas inscrits dans la mission Immigration, asile, intégration. C - La soutenabilité budgétaire En 2011, les hypothèses, retenues dans le PLF, de stabilité de la demande d asile et de réduction rapide des délais d examen des demandes devant l OFPRA et la CNDA, n étaient guère plausibles. De fait, les prévisions s étaient révélées inexactes ; l exercice 2011 avait été caractérisé par une sous-évaluation manifeste des crédits nécessaires au financement des dispositifs liés à l asile. La loi n 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a été conçue en

20 COUR DES COMPTES 2010 8. La LFI 2012, qui en était la deuxième année d application, s est écartée de la prévision inscrite dans la loi qui était exagérément optimiste quant aux possibilités de maîtriser les dépenses en cause. a) La LFI 2012 par rapport à la loi de programmation Dans le PLF pour 2012, le Gouvernement a ainsi procédé à une revalorisation substantielle des montant prévus dans la loi de programmation, avec une augmentation des dotations relatives à l hébergement d urgence et à l ATA. Cette révision de la prévision initiale, appelée de ses vœux par la Cour, a été importante. La dotation pour l ATA a ainsi été portée de 54 M dans la LFI pour 2011 à 89,6 M dans la LFI pour 2012 pour faire face à l augmentation du nombre de demandeurs d asile bénéficiaires de cette allocation. Il apparaît néanmoins que, bien que nécessaire, cette correction a été insuffisante : en 2012, les dépenses liées à l asile ont été, une fois encore, largement sous-évaluées dans le PLF, ce qui pose à la fois la question de la sincérité et de la soutenabilité budgétaires. En 2011, alors que 54 M de crédits avaient été prévus pour l ATA, les dépenses se sont élevées à 157,8 M. Alors que rien ne laissait escompter une réduction du flux de demandes d asile en 2012 et que le nombre de demandes en attente était important, le montant des crédits a été porté comme susdit à 89,6 M dans la LFI pour 2012, soit 66 % de plus que dans la LFI pour 2011, mais 43 % de moins que la dépense constatée en 2011. L impossibilité de faire tenir cette allocation qui est un droit et s assimile donc à une «dépense de guichet» dans l enveloppe impartie était par conséquent sinon parfaitement connue lors de la préparation du PLF 2012, du moins largement prévisible. Ainsi que le tableau ci-après le montre, la hausse du nombre de demandeurs d asile a été en effet continue ces dernières années : 8 Loi n 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.