ex Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture Conseil exécutif Cent cinquante et unième session 151 EX/20 PARIS, le 1er avril 1997 Original français Point 6.1 de l'ordre du jour provisoire ETUDE SUR LES MOYENS POSSIBLES DE LIMITER LE NOMBRE DE PROJETS DE RESOLUTION ET D AMENDEMENTS POUVANT ETRE PRESENTES PAR UN SEUL ETAT MEMBRE RESUME Cette étude a été préparée à l intention du Conseil exécutif en application de la résolution 28 C/37.1 et en consultation avec le groupe de travail sur la structure et la fonction de la Conférence générale. Le Conseil exécutif souhaitera peut-être la prendre en considération en vue des observations qu il formulera sur le rapport de ce groupe de travail (doc. 151 EX/21). Les principales questions soulevées sont reflétées dans les conclusions du document (par. 23 et 24). 1. Par la résolution 28 C/37.1, le Directeur général a été invité à présenter au Conseil exécutif "une étude sur les moyens possibles de limiter le nombre de projets de résolution et d'amendements pouvant être présentés par un seul Etat membre". Dans leur très grande majorité, les projets de résolution visent à apporter des amendements au Projet de programme et de budget : ce sont ceux-ci qui font l objet des propositions contenues dans le présent document. 2. Après consultation du Président de la Conférence générale et du Président du Conseil exécutif, le Directeur général a soumis le projet de cette étude au groupe de travail ad hoc sur la structure et la fonction de la Conférence générale (rés. 28 C/37.2), qui l a examiné à sa deuxième session, en novembre 1996 : les recommandations du groupe de travail sont reproduites dans la partie V du présent document. Les quatre premières parties du présent document représentent une version résumée et légèrement révisée du projet.
150 EX/20 - page 2 I. FAITS ET CHIFFRES 3. A sa vingt-huitième session, la Conférence générale a été saisie de 545 projets de résolution au total, soit 28% de plus qu à la session précédente (425). Soixante-trois Etats membres n ont déposé aucun projet, tandis qu un Etat a présenté, seul ou conjointement, plus de 60 projets, que 3 Etats en ont présenté plus de 30, 10 Etats plus de 20 et 17 plus de 10. 4. Ces écarts s accompagnent logiquement par des différences sensibles dans la répartition des crédits alloués à certains projets de résolution au titre de la réserve prévue pour leur financement dans le Projet de programme et de budget (1,5 million de dollars dans le 28 C/5). L analyse des montants accordés par la vingt-huitième session de la Conférence générale au titre de cette réserve montre une corrélation entre le nombre de projets présentés par un Etat membre et le total des sommes allouées à tout ou partie des projets dont cet Etat était l auteur. 5. Le nombre des projets de résolution comportant "la prise en charge de nouvelles activités ou un accroissement sensible des dépenses budgétaires" 1 a connu une croissance considérable au cours des dernières sessions, de même que le volume global des dépenses budgétaires d un montant "sensible" liées à ces projets : Session Nombre d Etats membres Nombre de projets de résolution à incidences budgétaires sensibles Montant global des incidences budgétaires de ces projets 25 C - 1989 161 96 5.740.000 $ 26 C - 1991 163 70 9.330.000 $ 27 C - 1993 181 170 13.000.000 $ 28 C - 1995 184 334 26.400.000 $ 6. Au cours des années, des critiques ont été émises sur le nombre des projets de résolution déposés à chaque session. En effet, le soin que la Conférence générale doit accorder aux projets de résolution la conduit à consacrer une part importante de son temps à de nombreuses questions de portée limitée ou d intérêt local, plutôt qu aux orientations générales dont la définition constitue pourtant sa mission constitutionnelle fondamentale. Un autre effet de cette situation est que la réserve pour le financement des projets de résolution tend à revêtir un intérêt des plus importants aux yeux des délégués. Or elle ne représentait guère, à la vingthuitième session par exemple, que 0,29 % du budget proposé, et la Conférence générale doit bien sûr se prononcer sur l ensemble de ce budget. 7. Le traitement des projets de résolution, du fait de leur nombre comme des procédures utilisées, est coûteux. A la vingt-huitième session, 334 projets, sur les 545 présentés au total, comportaient des implications budgétaires (i.e. d un montant au moins égal à 10.000 dollars : voir ci-dessous), pour un total supérieur à 26 millions de dollars, dont 7,3 millions étaient susceptibles d être financés au titre de la réserve. Or le montant de celle-ci était seulement de 1 Article 78A du Règlement intérieur de la Conférence générale (avant les amendements introduits par la vingt-huitième session de la Conférence générale).
151 EX/20 - page 3 1,5 million de dollars, tandis que le coût du traitement des projets a été évalué à environ 1.650.000 dollars 2, soit plus que la réserve elle-même. II. EVOLUTION DE PROCEDURES 8. Au fil des ans, les procédures applicables aux projets de résolution (à l heure actuelle articles 78 et 78A du Règlement intérieur) se sont peu à peu diversifiées au point de devenir assez complexes, en particulier par le nombre élevé des catégories distinguées dans les projets comportant des amendements au Projet de programme et de budget. Par sa résolution 37.1, la Conférence générale, à sa vingt-huitième session, a toutefois apporté des simplifications considérables à cette situation, en réduisant à deux les catégories. 9. Un principe constant paraît avoir présidé à l évolution des procédures, sous des formes variables, à savoir que les projets dont le contenu était important devaient être reçus plus tôt par le Secrétariat, de manière à être communiqués aux Etats membres assez longtemps avant la Conférence générale pour qu ils aient le temps de les étudier en détail. C est traditionnellement l ampleur de leurs éventuelles implications budgétaires (renforcement des crédits prévus dans le C/5 pour certaines activités, ou proposition d activités non prévues) qui a servi de critère d importance et ce critère demeure après les simplifications susmentionnées apportées par la Conférence générale : aux termes du Règlement intérieur de la Conférence générale tel qu amendé à la vingt-huitième session (article 78A), les projets comportant "des modifications importantes du programme ou du budget" doivent parvenir au Directeur général 11 semaines au moins avant l ouverture de la Conférence générale, de manière à être communiqués aux Etats membres sept semaines au moins avant cette date. 10. A partir de la quatorzième session de la Conférence générale (1966), il a été décidé, sur recommandation du Conseil exécutif, de fixer à 5.000 dollars le seuil à partir duquel les modifications proposées étaient "importantes" (ou plutôt comportaient "un accroissement sensible" des dépenses proposées, selon la rédaction utilisée à l époque dans le Règlement intérieur). Ce seuil a été confirmé jusqu'à la vingtième session, puis a été porté à 10.000 dollars à partir de la vingt et unième session (1980), chiffre toujours en vigueur à la vingt-huitième session bien que fort peu élevé. 11. A partir de la quatorzième session (1966), sur recommandation du Conseil exécutif, la Conférence générale a considéré comme irrecevables les projets relatifs au plan de travail du C/5 ou à des activités relevant du Programme de participation, dispositions qui ont été incorporées dans le Règlement intérieur après la vingt-sixième session. Dans la décision 72 EX/6.1.2.3 adoptée à cet effet en 1966, le Conseil exécutif jugeait déjà "souhaitable de réduire le nombre des projets de résolution présentés à la Conférence générale". 12. Jusqu'à présent, les tentatives faites pour endiguer les projets de résolution se sont traduites par des conditions plus restrictives apportées à leur recevabilité. Mais la Conférence générale n a jamais mis en place un mécanisme de contrôle strict de la recevabilité des projets, dont le résultat serait notamment que seuls les projets recevables seraient traduits, reproduits et distribués 3. Le Directeur général, ne pouvant se substituer à la Conférence générale dans la 2 3 Chiffre comprenant coûts directs et coûts indirects (notamment temps de travail estimé des fonctionnaires concernés) relatifs à la préparation des notes du Directeur général, à la traduction, à la reproduction et à la diffusion des projets. Le «Comité des résolutions» créé pendant la dix-septième session, et non renouvelé par la suite, avait un mandat différent.
150 EX/20 - page 4 responsabilité qui est la sienne en matière de recevabilité, a été constamment amené à diffuser et à commenter sur le fond aussi bien les projets irrecevables que les projets recevables, si bien que les uns comme les autres sont soumis dans les mêmes conditions à la Conférence générale et se voient parfois conférer un statut assez proche. 13. A sa vingt-huitième session, la Conférence générale a introduit une innovation importante dans l article 78A : "Pour être considérés comme recevables, les projets de résolution tendant à l adoption, par la Conférence générale, d amendements au Projet de programme doivent porter sur l orientation et la ligne de conduite générale de l Organisation, notamment par des modifications apportées aux résolutions proposées dans le Projet de programme" (1re phrase du nouveau par. 3). Il en résulte que seuls, désormais, les projets touchant aux orientations générales du programme pourraient en principe être examinés et faire éventuellement l objet d une décision, et que les projets de portée purement nationale ou locale, ou portant sur des points de détail, n auraient plus à faire l objet d une quelconque décision de l ensemble des Etats membres réunis en Conférence générale. III. MOYENS DE LIMITER LE NOMBRE DE PROJETS DE RESOLUTION POUVANT ETRE PRESENTES PAR UN SEUL ETAT MEMBRE 4 14. Une consultation des Etats membres a été entreprise en 1994 par le Conseil exécutif, à la demande de la Conférence générale 5, sur les méthodes de travail de la Conférence générale. Les résultats de cette consultation ont été présentés à la 145e session du Conseil dans le document 145 EX/4, préparé par le Président de la Conférence générale. Plusieurs réponses recommandaient d introduire "des restrictions par rapport à la pratique actuelle, soit en stipulant que les projets de résolution, pour être recevables, doivent être présentés par plusieurs pays conjointement (4 ou 5 sont les chiffres généralement mis en avant), soit en limitant le nombre de projets de résolution par Etat, soit encore en imposant des délais de présentation plus courts" (145 EX/4, par. 52). En adoptant la résolution 28 C/37.1, la Conférence générale paraît s être prononcée en faveur de la deuxième option ci-dessus. 15. A la vingt-huitième session, 341 projets ont été présentés avec la signature d un seul Etat, par un total de 65 Etats. 60 projets : 1 Etat 5 à 30 : 3 Etats 4 à 14 : 20 Etats 1 à 3 : 41 Etats (dont 26 ont déposé un seul projet) Selon ces données, si le nombre de projets pouvant être présentés par un seul Etat membre avait été limité par exemple à 3, 24 Etats auraient dû présenter moins de projets. En supposant que chacun de ces derniers en ait soumis 3, on aurait obtenu en principe, au lieu de 341 projets, environ 130 projets seulement, c est-à dire, avec les projets conjoints (204 à la vingt-huitième session), un total d environ 330 projets pour la session au lieu de 545. Mais si tous les Etats membres avaient décidé d utiliser pleinement leur quota, on aurait obtenu quelque 550 projets présentés par un seul Etat, soit, en ajoutant les projets conjoints, un total de l ordre de 750. En résumé, toujours selon les données de la vingt-huitième session, limiter à 3 le nombre de 4 5 Il est rappelé que seuls sont envisagés ici les projets de résolution proposant des amendements au Projet de programme et de budget. Résolution 26 C/19.3.
151 EX/20 - page 5 projets pouvant être présentés par un seul Etat membre aurait situé le nombre total de projets entre 330 et 750. Certes, ce plancher et ce plafond sont théoriques, mais la conclusion importante tient à la considérable marge d indétermination des effets de la mesure envisagée. 16. On est ainsi amené à penser ou bien qu il faudrait limiter à 2, voire à 1, le chiffre ci-dessus, ou bien qu il ne faudrait pas agir sur les projets individuels sans agir également sur les projets conjoints. On aboutit ainsi à plusieurs options possibles : (a) limitation à 2 par Etat le nombre de projets individuels : le plancher et le plafond ci-dessus seraient réduits respectivement à environ 290 et 570 ; (b) limitation à 1 : le plancher et le plafond deviendraient 260 et 390 ; (c) (d) limitation du nombre total (individuels et conjoints) de projets par Etat : si cette limite était fixée par exemple à 3, le plafond se situerait à 550 ; le plancher est plus aléatoire à estimer mais, au cas où seuls des projets conjoints seraient présentés, pourrait être d environ 200 à 270 ; en d autres termes, les effets numériques de cette option devraient être assez proches de ceux de l option (a) ; obligation, pour tous les projets, de comporter plusieurs signatures, par exemple cinq ; cette option, si elle était retenue, créerait une situation neuve, probablement restrictive quant au nombre global de projets mais aux conséquences difficiles à chiffrer ; à titre indicatif, on peut noter que 136 projets étaient signés par cinq Etats membres ou plus lors de la vingt-huitième session. IV. AUTRES MESURES ENVISAGEABLES 17. D autres mesures pourraient être envisagées en vue de réduire le nombre des projets de résolution ainsi que pour faire évoluer leur contenu et pour introduire plus de rigueur dans les procédures qui leur sont applicables. 18. En premier lieu, les délais de présentation pourraient être réexaminés. A l heure actuelle, seuls les projets comportant des incidences budgétaires importantes, négatives ou positives, sont soumis à un délai de présentation (11 semaines au moins avant la session selon l article 78A.1 du Règlement intérieur). Les autres doivent seulement être présentés au plus tard cinq jours ouvrables avant le débat concerné (article 78A.2), ce qui est très tardif si l on considère que, à la vingt-huitième session, une centaine de projets ont été déposés après l ouverture, d où une charge de travail supplémentaire considérable pour les délégués, qui doivent en prendre connaissance, comme pour le Secrétariat, qui doit assurer leur traitement. En fait, il pourrait être envisagé de soumettre un délai plus important, par exemple trois semaines avant l ouverture de la session, la soumission de projets ne comportant pas des incidences budgétaires importantes. 19. A la vingt-huitième session, 174 projets de résolution, soit 32 % du total, étaient irrecevables en application de l article 78A, soit parce qu ils avaient été présentés au-delà du délai ci-dessus lorsqu ils comportaient des incidences budgétaires importantes, soit parce qu ils visaient exclusivement le plan de travail, soit enfin parce qu ils proposaient des activités susceptibles d être financées au titre du Programme de participation. Pourtant ces projets, de même que les commentaires rédigés par le Secrétariat pour chacun d entre eux, ont été diffusés
150 EX/20 - page 6 comme les autres, dans les six langues de travail de la Conférence générale. On peut ainsi estimer à 530.000 dollars le coût du traitement de ces projets. A l issue de la consultation menée en 1994 auprès des Etats membres, 26 réponses, parmi 32 se prononçant sur cette question, estimaient "que seuls les projets de résolution recevables devraient être traduits et diffusés dans toutes les langues de travail, et par conséquent qu un contrôle préalable de leur recevabilité devrait être opéré avant l ouverture d une session" (doc. 145 EX/4, par. 57). 20. La Conférence générale pourrait autoriser le Directeur général à ne plus diffuser les projets qu il considère irrecevables en application du Règlement intérieur, tout en conservant pour elle-même la décision finale en cas de désaccord de la part des auteurs. Dans ce cas, les phases ci-après pourraient être envisagées : (a) (b) (c) (d) si un projet parvenu au Secrétariat est estimé irrecevable, aucune mesure n est prise en vue de sa diffusion ; l Etat ou les Etats concernés en sont informés par écrit dans un délai de 10 jours ouvrables après la réception ; si le ou les auteurs du projet maintienne(nt) leur intention de présenter le projet à la Conférence générale, il ou ils informe(nt) le Directeur général qu il(s) ne partage(nt) pas son interprétation, par une lettre qui devrait parvenir au Secrétariat trois semaines au moins avant l ouverture de la session, afin que soient préparées en temps voulu les phases suivantes ; au début de la session, le Bureau de la Conférence générale, dès qu il est constitué, crée en son sein un groupe d examen des projets dont la recevabilité est litigieuse ; ce groupe fait rapport au Bureau dans les tout premiers jours de la session, et le Bureau se prononce définitivement. Une autre possibilité pourrait être de confier cette tâche au Conseil exécutif, ou encore au Comité juridique ou à un organe ad hoc de la Conférence générale qui serait constitué, comme le Comité juridique, lors de la session précédente, afin de pouvoir siéger immédiatement après l ouverture de la session, voire quelques jours auparavant ; les projets finalement déclarés recevables par le Bureau sont alors reproduits et diffusés dans les plus brefs délais. 21. Des enjeux plus importants qu à l heure actuelle pourraient être exigés des projets de résolution, à la fois en augmentant substantiellement le montant de la réserve que comporte le Projet de programme et de budget pour leur financement et en privilégiant les projets "lourds". La réserve pourrait être portée par exemple à cinq millions de dollars. De même, il pourrait être décidé que, parmi les projets comportant des incidences budgétaires, chaque projet, pour être recevable, devrait représenter un montant d au moins 100.000 dollars. En ce qui concerne les conditions de recevabilité des projets à incidences budgétaires, il s agirait d un changement radical, puisque, au lieu d un plafond au-delà duquel les projets sont soumis à des procédures un peu plus formelles, on passerait à un plancher en deçà duquel les projets ne pourraient être pris en considération par la Conférence générale.
151 EX/20 - page 7 V. COMMENTAIRES ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL AD HOC SUR LA STRUCTURE ET LA FONCTION DE LA CONFERENCE GENERALE 22. Les commentaires formulés à ce propos par le groupe de travail ad hoc sur la structure et la fonction de la Conférence générale figurent aux paragraphes 44 à 53 de son rapport (doc. 151 EX/21). Le groupe adresse à la Conférence générale les six recommandations ci-après : 1. étant donné la portée du nouveau paragraphe 3 que comporte l article 78A du Règlement intérieur de la Conférence générale à la suite de sa résolution 28 C/37.1 (par. 1), le groupe invite le Directeur général à prendre les mesures nécessaires pour sensibiliser les Etats membres sur les conséquences qui vont en résulter, dès la vingt-neuvième session, en ce qui concerne la recevabilité des projets de résolution visant le Projet de programme et de budget ; 2. plutôt que d adopter des mesures réglementaires restreignant la possibilité pour les Etats membres de présenter des projets de résolution, le groupe recommande que, en complément des effets positifs attendus d un Programme et budget de conception rénovée, il soit fait appel à l autodiscipline et à l esprit de responsabilité des délégations pour limiter le nombre de ces projets, et de rendre public, au cours de chaque session de la Conférence générale, le nombre de projets présentés par chaque pays ; 3. le groupe recommande que parmi les projets de résolution comportant des incidences budgétaires, seuls doivent être considérés comme recevables ceux dont les incidences sont d un montant égal ou supérieur à 50.000 dollars ; 4. le groupe recommande que le contrôle de la recevabilité des projets de résolution soit effectué préalablement à la Conférence générale. Le Directeur général serait habilité à effectuer ce contrôle préalable, et les projets jugés par lui irrecevables ne seraient ni traduits ni diffusés ; toutefois, les auteurs de ces projets pourraient faire appel devant le Comité juridique ; 5. compte tenu des nouvelles dispositions réglementaires qui s appliquent à la recevabilité, le groupe recommande que soient revus les délais de présentation des projets de résolution et de fixer avec précision le calendrier de la procédure de contrôle de leur recevabilité ; 6. afin de simplifier la forme des projets de résolution et d aider les Etats membres à les présenter de façon homogène, le groupe recommande que le Secrétariat mette un formulaire approprié à la disposition des Etats membres. VI. CONCLUSIONS 23. La première question qui se pose au Conseil exécutif est de savoir s il convient ou non de limiter par voie réglementaire le nombre de projets de résolution présentés par un même Etat membre. Le groupe de travail s est prononcé par la négative sur ce point, estimant qu il fallait privilégier plutôt des moyens de persuasion. 24. Le Conseil exécutif souhaitera peut-être par ailleurs indiquer, à la lumière des recommandations du groupe de travail, s il estime souhaitable de modifier les délais de
150 EX/20 - page 8 présentation des projets de résolution (par. 18), d instituer un nouveau mécanisme de contrôle de la recevabilité des projets de résolution (par. 19 et 20), de maintenir et le cas échéant d augmenter la réserve pour le financement des projets de résolution (par. 21), et enfin de prévoir que, pour être recevable, les projets à incidences budgétaires devraient représenter un montant minimal, 100.000 dollars par exemple (par. 21), ou 50.000 dollars selon la recommandation du groupe de travail.