THÉORIE ET PRATIQUES DU RÉFÉRENDUM
COLLECTION COLLOQUES VOLUME 17 Soutien : Conseil constitutionnel Conseil d État Université Panthéon Assas Paris II Centre d études constitutionnelles et politiques Institut Cujas THÉORIE ET PRATIQUES DU RÉFÉRENDUM Actes de la journée d étude du 4 novembre 2011
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TABLE DES MATIÈRES Avant-propos Philippe LAUVAUX...7 Référendum et démocratie. Introduction Jean-Marc SAUVÉ...11 Le système référendaire en Suisse Denis GIRAUX...25 Le référendum dans les Länder de la République fédérale d Allemagne Stéphane SCHOTT...53 L esprit des référendums sous la V e République Jean-Marie DENQUIN...79 L inachèvement du statut juridique du référendum Francis HAMON...89
AVANT-PROPOS Philippe LAUVAUX Le thème du référendum semblait s imposer pour cette journée d études de la Société de législation comparée dévolue au droit constitutionnel, ce 4 novembre dernier. L article 11 de la Constitution était, en effet, la dernière des dispositions issues de la révision du 23 juillet 2008 à n avoir pas encore fait l objet d une loi organique en vue de son application. L actualité du sujet le projet de loi venait d être examiné par le Conseil constitutionnel tendait néanmoins à être éclipsée par celle des prochaines élections présidentielles. Et cependant, en ce début novembre 2011, le référendum se manifestait à nouveau dans toutes ses virtualités polémiques : le Premier ministre grec venait d annoncer que le «plan de sauvetage» imposé à son pays dans le cadre européen serait soumis à l approbation de ses compatriotes avant de retirer précipitamment cette décision sous la pression des gouvernements des grands pays concernés. En France, depuis lors, le Président de la République sortant a fait part de son intention d organiser, dans le cas de sa réélection, des référendums dans les domaines envisagés par la révision du 4 août 1995 (réformes relatives à la politique économique et sociale), possibilité dont il n a pas été fait usage sous les mandats du président Chirac ni durant l actuel quinquennat, qui n a vu la tenue d aucun référendum que ce soit. Les opposants n ont pas manqué de souligner le contraste entre ce non-usage, explicitement assumé au moment de l approbation parlementaire du traité de Lisbonne en 2009, et ces nouveaux projets, envisagés pour des réformes dont l importance et l intérêt peuvent laisser sceptique. Nous ne pouvons, à notre grand regret, publier les contributions de Mme le professeur Gwénaële Calvès, M. Marc Guillaume, et M. le professeur Denys de Béchillon. Professeur à l Université Panthéon-Assas (Paris II).
8 THÉORIE ET PRATIQUES DU RÉFÉRENDUM Plus de cinquante ans après son introduction par la Constitution de 1958, et 7 ans après le référendum négatif sur le traité portant projet d une constitution européenne, le référendum continue en France de susciter des controverses. Mais qu en est-il dans les autres pays démocratiques, alors que cette procédure est de plus en plus universellement répandue? C était l un des objectifs de cette journée que d évaluer la portée des différents systèmes de démocratie semi-directe dans un certain nombre (nécessairement limité) d États, et éventuellement de mettre ensuite en évidence, mais en creux, une «exception française» de plus en la matière. Cette intuition de départ devait être confirmée. Les communications de la matinée, après la brillante introduction générale de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d État, ont porté respectivement sur l expérience suisse étape obligatoire et sur celle des États-Unis et de la République Fédérale d Allemagne, deux pays où le référendum n est pas pratiqué à l échelon fédéral. L intervention de M. Denis Giraux a permis de découvrir, ou redécouvrir, toute la richesse et la complexité du système référendaire suisse, un modèle indépassable et difficilement imitable. La communication suivante portait sur les référendums locaux en Allemagne, sujet largement méconnu en France, et que M. Stéphane Schott a magistralement éclairé. Enfin Mme le professeur Gwénaële Calvès a présenté le référendum tel qu il est pratiqué dans les États américains, système certes moins méconnu en France, mais dont n apparaissent souvent que les caractères les plus anecdotiques. La communication de Mme Calvès a permis de restituer les aspects authentiquement fonctionnels et l originalité profonde de cette expérience. Quelles que soient les disparités et les différences relevées au cours des communications, une réelle impression de consonance entre ces trois systèmes se dégageait de la synthèse qu on en pouvait esquisser. Le point commun le plus saillant se trouve dans l absence de connotation plébiscitaire. Non pas que la note dominante du système français de la V e République, auquel furent consacrées les interventions de la seconde partie de la journée, puisse être analysée en termes aussi réducteurs et péjoratifs, comme l avait dès longtemps démontré Jean-Marie Denquin. Mais ainsi qu il devait lui-même y insister lors du débat final, il existe un «code génétique» du référendum à la française, issu des conceptions les plus propres au fondateur de la V e République. C est ce code qui explique les aléas de l usage et du non-usage du référendum après l échec gaullien de 1969, ainsi que l inachèvement du statut de l institution, clairement mis en évidence dans la communication du professeur Francis Hamon. Enfin, la réforme de 2008 a été présentée par M. Marc Guillaume, secrétaire général du Conseil constitutionnel et le professeur Denys de
Ph. LAUVAUX : AVANT-PROPOS 9 Béchillon. Leurs analyses ont permis de confirmer, sous un angle opposé, la spécificité française de l approche du référendum. Présentée au départ comme voulant instituer un référendum d initiative populaire, la réforme a d emblée été recadrée en référendum d initiative minoritaire. Le luxe de précautions, accumulées par le constituant puis par le législateur organique en vue de prévenir de potentielles dérives quant à l utilisation de cette nouvelle procédure, en dit assez long sur le traumatisme durable subi par l ensemble de la classe politique suite à l échec de mai 2005 qui avait mis en évidence le fossé qui la sépare de l opinion publique. L exception française ne semble pas vouée à s estomper dans le proche avenir.