Conseil Régional de Bretagne CS21101 283 avenue du Général Patton 35711 RENNES CEDEX 7 Etude régionale pour l élaboration d outils d aide à la décision à destination des collectivités concernant la gestion des services publics d eau et d assainissement Panorama de la gestion des services de l eau en Bretagne Illustration des enjeux et des problématiques
Sommaire 1. INTRODUCTION... 5 1.1. Contexte de l étude... 5 1.2. Objectifs et méthodes d établissement du panorama breton... 6 2. SOURCES ET CIRCUITS D INFORMATIONS ET DE DONNEES SUR L EAU (EN LIEN AVEC LES SERVICES)... 6 2.1. Etablissements publics... 6 2.1.1. L Office National de l Eau et des Milieux Aquatiques :... 6 2.1.2. Agence de l Eau Loire Bretagne et Bureau de Recherches Géologiques et Minières... 8 2.1.3. Agence Régionale de la Santé : contrôle sanitaire et conformité d ouvrages... 9 2.1.4. La Direction Régionale de l Environnement, de l Aménagement et du Logement... 9 2.2. Collectivités territoriales... 10 2.2.1. Conseils Généraux... 10 2.2.2. Structures départementales... 10 2.2.3. Collectivités en charge des services (Maîtres d ouvrage)... 11 2.2.4. Délégataires, exploitants des services... 11 3. ELEMENTS DE CONTEXTE ENTOURANT LA GESTION DES SERVICES D EAU ET D ASSAINISSEMENT EN BRETAGNE... 12 3.1. Eléments de contexte géophysique... 12 3.1.1. Eléments généraux sur les ressources bretonnes destinées à l alimentation en eau potable 1... 12 3.1.2. Multitude des points de prélèvement... 15 3.1.3. Qualité des eaux brutes... 18 3.1.4. Eau littorale... 19 3.2. Eléments de contexte socio économique... 21 3.2.1. Populations desservies... 21 3.2.2. Activités économiques et vulnérabilité des ressources... 22 3.3. Eléments de contexte institutionnel... 24 2 / 83
3.3.1. Acteurs et gouvernance du secteur de l eau (en lien avec les services)... 24 3.3.2. Structures porteuses des compétences eau potable et assainissement... 31 4. PANORAMA DE L ORGANISATION DES SERVICES EN BRETAGNE... 35 4.1. Préambule... 35 4.1.1. Utilisation des données de la base SISPEA... 35 4.1.2. Compétences recensées dans SISPEA... 35 4.2. Volet Eau potable... 36 4.2.1. Synthèse... 36 4.2.2. Analyse... 37 4.2.3. Cartographie... 41 4.3. Volet assainissement collectif... 47 4.3.1. Synthèse... 47 4.3.2. Analyse... 48 4.4. Volet assainissement non collectif... 53 4.4.1. Synthèse... 53 4.4.2. Analyse... 54 4.4.3. Cartographie... 56 4.4.4. Evolution depuis 2009 des structures portant les services eau et assainissement... 60 4.5. Modes de gestion... 61 4.5.1. Gestion Eau Potable... 62 4.5.2. Gestion Assainissement... 63 5. PANORAMA DE QUELQUES INDICATEURS DE PERFORMANCES DES SERVICES D EAU EN BRETAGNE ET DU PRIX... 65 5.1. Préambule... 65 5.2. Rendement des réseaux... 67 5.3. Indicateurs de connaissance et de gestion patrimoniale... 68 5.4. Indicateurs de qualité des services... 69 3 / 83
5.5. Le prix des services... 72 CONCLUSION... 77 6. ANNEXES... 79 4 / 83
1. Introduction 1.1. Contexte de l étude Dans le cadre de la stratégie régionale de gestion des eaux et des milieux aquatiques, le Conseil Régional de Bretagne a souhaité élaborer des outils d aide à la décision à destination des Collectivités bretonnes en charge de la gestion des services d eau et d assainissement concernant l organisation et la gestion de ces services. Son objectif principal est la sensibilisation des élus en charge des services d eau et d assainissement aux différentes problématiques de la gestion de l eau. Il est en effet nécessaire de : - rendre lisible l action publique notamment au travers de la facture d eau et de ce qu elle sert à financer : production, distribution, protection des ressources, collecte, traitement des eaux usées et rejets des eaux usées traitées - revisiter la facturation au volume. Le volume n est plus le seul critère de financement des services d eau. Les économies d eau doivent être intégrées à la facture, ainsi que les mécanismes de solidarité (sociale, coopération internationale). - prendre en compte la fragilité de la ressource en eau et l inertie de sa vulnérabilité Les décisions concernant ces points appartiennent in fine aux élus des Collectivités en charge des services dans un contexte de politiques publiques et d organisation territoriale en évolution : - l échelle de gestion des services au niveau communal, syndical ou sous d autres formes d intercommunalité - la Bretagne est passée de politiques contractuelles de bassins versants (Bretagne Eau Pure n 1, n 2) à des outils de planification et de gestion qui couvrent tout le territoire (SAGE) Les enjeux à venir sur lesquels il faudrait sensibiliser les élus sont également les suivants : - le fait intercommunal (au sens de la gouvernance) - la complexité des enjeux. L eau est un facteur de développement économique dans certains secteurs L agriculture est omniprésente et doit s adapter La problématique eau littorale est la résultante de pressions exercées par le territoire La forte densité de population sur le littoral breton ou près des centres urbains, alors que les réservoirs d eau prennent leur source en centre Bretagne implique des notions de solidarités, avec des outils qui ne sont pas toujours adaptés aujourd hui. - les mécanismes de financement du grand cycle de l eau. Que finance la facture? Quelles sont les limites entre fiscalité (impôts) et factures d eau? C est dans ce contexte de réflexion qu intervient la démarche entreprise par le Conseil Régional. 5 / 83
1.2. Objectifs et méthodes d établissement du panorama breton L objectif de l établissement du panorama de la gestion des services d eau et d assainissement en Bretagne est d illustrer les caractéristiques de ces services publics et les enjeux qu ils engendrent afin d approfondir certains thèmes spécifiques qui serviront de base à l élaboration d outils d aide à la décision à destination des élus bretons. Ce panorama est basé sur un recueil bibliographique (voir Bibliographie en annexe) et des entretiens menés avec les principaux acteurs en lien avec les services d eau et d assainissement en Bretagne (voir liste fournie en annexe). Dans un premier temps, ce document détaille et explicite l origine des données sur l eau en lien avec les services, dont la consultation a permis d élaborer cette synthèse du panorama de la gestion de l eau en Bretagne. Par la suite, les différentes thématiques et problématiques spécifiques aux territoires Bretons sont exprimées et analysées. Enfin, une présentation de l organisation et de certaines caractéristiques des services d eau potable et d assainissement en Bretagne viendra conclure ce panorama. 2. Sources et circuits d informations et de données sur l eau (en lien avec les services) 2.1. Etablissements publics 2.1.1. L Office National de l Eau et des Milieux Aquatiques : L ONEMA est en charge de la coordination et de la mise en place du système d information sur l eau (SIE), lequel porte notamment sur des données et indicateurs sur l eau, les milieux aquatiques, les usages et les services publics d eau et d assainissement. Le décret du 11 décembre 2009 et l arrêté du 26 juillet 2010 fixent, à travers le schéma national des données sur l eau, l organisation du système d information sur l eau (SIE). L'observatoire des services publics d eau et d assainissement a été ouvert en novembre 2009, et est en ligne sur le site internet www.services.eaufrance.fr. D après la présentation du service, l observatoire constitue un outil destiné aux collectivités locales et aux opérateurs des services pour : piloter leurs services dans le cadre d une gouvernance par la performance ; calculer des indicateurs et préparer le rapport annuel sur le prix et la qualité des services (RPQS) ; 6 / 83
diffuser largement et de façon transparente les données de performance de leurs services et ainsi améliorer l information des usagers. comparer leurs performances avec d autres services ; suivre dans le temps l évolution des indicateurs de services En outre, le site www.services.eaufrance.fr met à disposition toutes précisions utiles sur les textes réglementaires qui régissent l'observatoire, sur les indicateurs et variables proposés par ce dispositif, sur les Rapports sur le Prix et la Qualité du Services (RPQS) à élaborer chaque année par tous les services d'eau et d'assainissement. À terme, l observatoire proposera un panorama complet de la situation française, grâce à un suivi interannuel des indicateurs et permettra ainsi d aller au-delà d un simple raisonnement sur le prix de l eau et de couvrir l ensemble des problématiques techniques et financières des services. Un premier panorama des services et de leurs performances a été publié en février 2012 (disponible sur le site www.onema.fr ). Organisation de la collecte de données de l observatoire des services ONEMA Dans chaque département, les DDT(M) (Direction départementale des territoires et de la mer) ont pour mission d'animer le dispositif, à l'échelle départementale, auprès des collectivités locales. Elles assistent, si besoin, ces dernières dans la démarche de saisie de leurs données et en assurent le contrôle de cohérence au nom de l Etat. Cependant, il est observé depuis 2010 un recul de l implication des DDTM dans l appui au renseignement de la base SISPEA pour le compte des collectivités (voir Nota ciaprès). Les communes et intercommunalités renseignent les indicateurs de performance et les données de contexte pour alimenter la base de données, appelée base SISPEA (système d information sur les services publics d eau et d assainissement). Elles pourront utiliser ces données pour piloter leurs services et informer leurs citoyens usagers Chaque année, les DDT(M) construisent le référentiel qui constitue la structure de la base de données : liste des collectivités compétentes, type de compétence, mode de gestion, date de fin de contrat Cette démarche est faite chaque année pour l année n-1. Une fois que le référentiel est validé, celui-ci est mis en ligne et l accès au service est donné aux collectivités. Elles peuvent alors renseigner les indicateurs concernant leurs services d eau. Elles peuvent également, comme évoqué plus haut, s appuyer sur les DDTM pour compléter les informations dans la base. 7 / 83
Le tableau ci-contre reprend les rôles de chaque organisme dans l organisation de l observatoire : NOTA : en moyenne nationale, chaque DDTM dispose de l équivalent de 2 personnes à temps plein pour cette mission de gestion des services publics et d appui auprès des collectivités. Une réflexion nationale est en cours, concernant la poursuite ou non du rôle des DDTM dans cette mission. A ce jour, aucune information n a été diffusée sur le devenir du rôle des DDT(M). ONEMA DDTM Collectivités compétentes - Responsable de l'observatoire des services de l'eau. - Construction des outils, centralisation des données, traitement des informations - Pilotage général de l'animation du service. - Diffusion des données et des analyses. - Construction du référentiel SISPEA chaque année. - Animation locale. - Appui aux collectivités pour le remplissage de la base SISPEA. - Renseignement des indicateurs dans la base SISPEA chaque année. 2.1.2. Agence de l Eau Loire-Bretagne et Bureau de Recherches Géologiques et Minières L AELB et le BRGM, établissements publics sous la tutelle du ministre chargé de l Environnement 1, assurent respectivement la maîtrise d ouvrage de réseaux de mesure de la qualité des eaux superficielles et souterraines. Ces deux sources de données ont été utilisées afin de présenter l état des ressources exploitées pour l alimentation en eau potable en Bretagne et du milieu récepteur : Les données AELB : A partir des données issues de ses réseaux de mesure (données brutes), l agence réalise et publie régulièrement des produits (cartes et synthèses), et des éléments d évaluation (données élaborées) qui permettent de diagnostiquer la qualité ponctuelle ou linéaire des cours d eau - dispositif traditionnel - ou l état des masses d eau - nouveau dispositif issu de la directive cadre sur l eau et du SDAGE. De plus, en tant qu agence financière de bassin collectant des redevances sur tous types de prélèvements d eau dans le milieu naturel, des tableaux récapitulatifs de volumes annuels prélevés sont disponibles sur le site Internet. Les données sont fournies par collectivité, avec une précision sur l origine de la ressource. Il est ainsi possible de connaître les volumes annuels prélevés pour la production d eau potable par département et par origine de ressource : superficielle ou souterraine. En accord avec la 1 Le BRGM est un établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle du ministre chargé de la recherche, du ministre chargé des mines et du ministre chargé de l'environnement L agence de l eau est un établissement public à caractère administratif sous l unique tutelle du ministre en charge de l environnement 8 / 83
charte de l environnement, les données et informations sont mises à la disposition des acteurs de l eau et plus largement du public notamment via le site internet de l Agence (www.eau-loire-bretagne.fr). Les données du BRGM : Le BRGM a pour missions le suivi piézométrique des aquifères avec un rôle de mise à disposition des données, un appui technique aux services des différentes administrations concernées par les problématiques géologiques et hydrogéologiques et des missions de recherches générales sur les aquifères bretons. Le BRGM de la région Bretagne met en service en ce moment (lancement officiel le 08 octobre 2012) un SIGES (Système d Information pour la Gestion des Eaux Souterraines), qui est un site Internet permettant la diffusion, la publication et la valorisation de l information publique dans le domaine des eaux souterraines pour une région administrative ou selon un découpage géographique lié aux bassins versants. Cette partie du document reprend en partie les données et descriptions disponibles sur le site www.sigesbre.brgm.fr. 2.1.3. Agence Régionale de la Santé : contrôle sanitaire et conformité d ouvrages Ouverte début avril 2010, reprenant les missions autrefois exercées par les DDASS et la DRASS, l ARS Bretagne met en œuvre la politique régionale de santé, en coordination avec les partenaires et en tenant compte des spécificités de la région et de ses territoires. Concernant l eau potable, dans chaque département, l ARS exerce le contrôle règlementaire relevant de la compétence de l'etat. Cette mission porte sur l'ensemble de la distribution d'eau, depuis le point de captage jusqu'au robinet du consommateur. L ARS exerce aussi ses missions de veille, consignes, prévention et contrôle sanitaires dans les domaines suivants : Réutilisation de l eau de pluie, eau embouteillée, forage privés ; Eaux de baignades (eau de mer, eau douce, piscine), thermalisme ; 2.1.4. La Direction Régionale de l Environnement, de l Aménagement et du Logement La DREAL Bretagne assure un rôle de coordination des études et de compilation des données dans de nombreux domaines à l échelle régionale. Elle pilote la mise en œuvre des politiques publiques émanant du Ministère de l Ecologie, du Développement durable et de l Energie (MEDDE). La DREAL apporte également un concours financier dans des projets inscrits dans les contrats de plans Etat Région. La DREAL publie chaque année un bilan annuel relayé par le Groupement d Intérêt Public Bretagne Environnement. 9 / 83
2.2. Collectivités territoriales 2.2.1. Conseils Généraux Les départements possèdent de nombreuses données sur l eau et sur les services, en lien avec leur mission de financement et d assistance auprès des Collectivités dans ce secteur. Ils peuvent également être propriétaires d ouvrages de retenue ou de transfert d eau, et détenir à ce titre des réseaux de mesure spécifiques. L assistance technique des départements auprès des services d eau est définie par la loi sur l eau de 2006 (article 73) et codifiée dans les articles L3232-1-1 et R3232-1-1 à 4 du Code Général des Collectivités Territoriales (suite à la parution du décret du 26/12/2007). Cette assistance couvre les domaines de l assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l entretien des milieux aquatiques, et doit être encadrée par une convention. On peut ainsi trouver au sein des Conseils généraux les types de données suivantes, en lien avec les services : Suivi et mesure de qualité des eaux ; Suivi des périmètres de protections des captages ; Suivi des indicateurs de performance et de qualité des STEP (stations d épuration) : mission SATESE ; Selon les cas, observatoire des services (prix, performances ) ou observatoire plus global sur l environnement. On peut noter que, selon les décisions et choix stratégiques des Départements, les missions d assistance technique aux collectivités peuvent aller au-delà des communes éligibles définies dans le décret du 26/12/2007 et entrer dans le champ concurrentiel. 2.2.2. Structures départementales Les syndicats de niveau départemental produisent également des données sur l eau en lien avec leurs compétences : SDAEP 22 : interconnexions et schéma directeur d alimentation en eau potable SMG 35: schéma directeur d alimentation en eau potable, assistance technique aux collectivités, protection de captages. Syndicat départemental Eau du Morbihan : production, distribution, protection des ressources, interconnexions, traitement. 10 / 83
Le Finistère ne possède pas de structure départementale mais est en cours d élaboration d un schéma départemental d alimentation en eau potable. 2.2.3. Collectivités en charge des services (Maîtres d ouvrage) Chaque service d eau et d assainissement doit rendre compte aux usagers du prix et de la qualité du service rendu pour l année écoulée à l aide d un unique document : le Rapport sur le Prix et la Qualité du Service (RPQS). Ce document public, issu de la loi Barnier (95-101) répond à une exigence de transparence à la fois interne mais également à destination des usagers. Le décret 2007-675 précise les dispositions relatives au RPQS. Il existe 3 types de RPQS : eau potable, assainissement collectif et assainissement non collectif. 2.2.4. Délégataires, exploitants des services En cas de délégation de service, le délégataire se doit de produire un Rapport Annuel du Délégataire (RAD) prévu en vertu de la loi 95-127 (Loi Mazeaud). Le décret n 2005-236 du 14 mars 2005 précise les dispositions réglementaires relatives au RAD. D une manière générale, les délégataires produisent une quantité importante de données relatives aux services qu ils assurent. Conclusion de la partie 2 : La centralisation des données sur les services d eau reste encore imparfaite malgré la création d un outil tel que la base SISPEA. Cette multiplicité des données et des sources de données ne permet pas encore une vision claire de la situation de la gestion de l eau d autant que les échelles d observation sont variables : bassins hydrographiques, départements, collectivités locales, région Une telle centralisation nécessite des moyens qui ne sont pas toujours compatibles avec le désengagement des services de l Etat dans les missions d ingénierie publique et avec le recul des financements des Départements dans le secteur de l eau. 11 / 83
3. Eléments de contexte entourant la gestion des services d eau et d assainissement en Bretagne Les spécificités géophysiques de la structure hydrographique bretonne ont un impact important sur la qualité de la ressource ainsi que sur le prix des services d assainissement et d eau potable au sein de la région Bretonne. 3.1. Eléments de contexte géophysique 3.1.1. Eléments généraux sur les ressources bretonnes destinées à l alimentation en eau potable 1 La Bretagne est dotée d un réseau hydrographique très dense, avec environ 30 000 km de ruisseaux, rivières et fleuves. Le sous-sol breton favorise en effet le ruissellement de l eau en surface. C est pourquoi il a longtemps été réputé comme peu perméable (jusqu à l apparition, au milieu des années 1970, des techniques de forage rapide à l air comprimé) et donc pauvre en ressources en eaux souterraines. Ainsi, dans la région, l alimentation en eau potable est assurée à 25% seulement par les eaux souterraines, les 75% restants étant issus des eaux superficielles (cours d eau et retenues), à l inverse du reste du territoire national (voir données chiffrées détaillées ci-après). Il faut noter que ce pourcentage varie selon les départements bretons, en fonction de la nature géologique des terrains et de leur productivité. Le sous-sol de la Bretagne est majoritairement constitué de roches dures anciennes dites de socle. Ces roches sont présentes en France dans tout le Massif Armoricain mais également dans le Massif Central, dans les Alpes, les Pyrénées et en Corse. Ce sous-sol est très différent de ceux des autres régions de France qui sont constitués majoritairement de roches dites sédimentaires. En Bretagne, il n existe pas de grands aquifères, mais une mosaïque de petits systèmes imbriqués (la surface au sol de chacun d eux n excède pas en général quelques dizaines d hectares), indépendants les uns des autres, du moins dans les conditions actuelles des exploitations qui en sont faites. En complément de ces aquifères de socle, il existe également des aquifères alluviaux et des aquifères sédimentaires localisés dans de petits bassins d âge tertiaire. La ressource est donc morcelée : En Bretagne, on dénombre 26 masses d eau souterraines, dont tout ou partie de la masse d eau se trouve dans la région. Voir la carte et le tableau des masses d eau souterraines bretonnes ci-dessous (source : BRGM). 12 / 83
Carte de la répartition des masses d eaux souterraines et tableau qualitatif de ces masses d eau Il est intéressant de noter que le découpage actuel des SAGE Bretons se superpose de manière parfaite avec les masses d eaux souterraines Bretonnes (voir carte ci-après). On peut considérer qu en Bretagne il y a cohérence entre bassins versants topographiques et souterrains. 13 / 83
La recharge en eau de chaque aquifère est assurée par une partie de l eau de pluie qui tombe à la surface du sol qui le surplombe directement, le pourcentage de l eau de pluie qui s infiltre est très variable d un secteur à l autre, évoluant de 10 à 40 %. Les aquifères reconstituent leurs réserves principalement en automne et en hiver car l évaporation et la consommation d eau par la végétation sont plus faibles qu en été. Ainsi, selon la période de l année, la profondeur de la nappe varie entre des niveaux hauts l hiver et bas l été. Le temps nécessaire au renouvellement du volume d eau contenu dans un aquifère donné, est généralement long, de l ordre de 10 à 30 ans en moyenne. En Bretagne, il existe un fort contraste climatique d Ouest en Est et du littoral vers l intérieur des terres : la quantité de pluie et donc la recharge des nappes est par conséquent très variable sur le territoire régional. 14 / 83
3.1.2. Multitude des points de prélèvement La carte ci-dessous représente la localisation des prélèvements souterrains à destination de la production d eau potable (source : Agence Régionale de Santé 2004). 15 / 83
La densité de captages souterrains est très importante dans le Finistère, importante dans les Côtes d Armor, et plus faible en Ille et Vilaine et Morbihan. Le tableau qui suit donne un aperçu du nombre de points de prélèvements (ressources superficielles et souterraines) par département : Département Ressource superficielle Ressource souterraine Total Côtes d'armor (22) 40 soit (29%) 97 soit (71%) 137 Finistère (29) 30 soit (15%) 173 soit (85%) 203 Ille et Vilaine (35) 17 soit (18%) 77 soit (82%) 94 Morbihan (56) 28 soit (35%) 53 soit (65%) 81 Total Bretagne 115 soit (22%) 400 soit (78%) 515 Nombre de points de prélèvements pour l'alimentation en eau potable en Bretagne (année 2009) Volumes prélevés par type de ressource : Ces valeurs sont issues des données disponibles auprès de l agence de l eau Loire Bretagne. Les tableaux et graphiques suivants présentent les volumes prélevés par type de ressource (superficielle / souterraine) par département. Les données sont celles de l année 2009, sachant que sur la période 2008-2010, le volume prélevé est globalement stable. Département Ressource superficielle Ressource souterraine Total Côtes d'armor (22) 43 soit (82%) 9,5 soit (18%) 52,5 Finistère (29) 46,5 soit (73%) 17,5 soit (27%) 64 Ille et Vilaine (35) 38,5 soit (68%) 18,5 soit (32%) 57 Morbihan (56) 48 soit (80%) 12 soit (20%) 60 Total Bretagne 176 soit (75%) 57,5 soit (25%) 233,5 Volumes prélevés pour l'alimentation en eau potable en Bretagne (en million de m3 - année 2009) 16 / 83
Il est important de constater qu en Bretagne, environ 75% de l eau prélevée pour l alimentation en eau potable est d origine superficielle, alors que le nombre de points de prélèvements superficiels ne représentent que 22% du nombre total de points de captage. Les prises d eau superficielles sont peu nombreuses mais fournissent les volumes les plus importants, alors qu il y a une multitude de points de prélèvement souterrains, fournissant des volumes plus faibles. Il s agit d une spécificité de la région Bretagne, car la moyenne nationale donne environ 36% des eaux pour l alimentation en eau potable d origine superficielle et 64% d origine souterraine, en volumes (source : Service de l observatoire et des statistiques du commissariat général au développement durable parution n 290 de février 2012). NOTA : ces valeurs sont sensiblement différentes des données disponibles dans l observatoire annuel des services édité par l ONEMA. Cela vient du fait que les données renseignées dans la base SISPEA utilisée par l ONEMA ne sont que partielles. Les deux graphiques qui suivent résument bien la situation de la Bretagne : le cinquième du nombre de points de prélèvement assure les ¾ de l alimentation en eau potable de le Région. 17 / 83
3.1.3. Qualité des eaux brutes La qualité des eaux en Bretagne est une problématique récurrente. Ainsi, selon l AELB, en 2012, plus de la moitié des eaux superficielles étaient jugées de qualité moyenne, 30% seulement bénéficiant d un classement bon ou très bon état. De la même manière, les eaux souterraines sont également de qualité variable à l échelle régionale. Qualité des eaux superficielles (AELB, 2011) Enjeu pour l Etat : qualité globale des masses d eaux Qualité des eaux souterraines (AELB, Juin 2012) Enjeu pour les services : distribuer une eau de qualité à partir d eaux brutes à qualités variables 18 / 83
3.1.4. Eau littorale La qualité des eaux de baignade est définie par la Directive Européenne n 76/160 qui a été traduite en droit français dans le code de la santé publique. Le contrôle de la qualité des eaux de baignade est donc fait à l échelle nationale. Les ARS sont chargées de procéder aux analyses. D une manière générale, la qualité des eaux de baignade sur le littoral Breton est satisfaisante, selon l ARS, avec un taux de conformité de 96.8% en 2011 (cf. carte ci-dessous). La qualité des eaux de baignade : enjeu supplémentaire pour les services d assainissement côtiers La qualité des eaux de baignade du littoral Breton en 2011 19 / 83
Evolution de la réglementation La directive européenne 2006/7/CE remplacera à terme l'ensemble des dispositions prévues par la directive précédente (directive 76/160/CEE). Cette directive a repris les obligations de la directive de 1976 en les renforçant et en les modernisant. Les évolutions apportées concernent notamment la méthode utilisée pour évaluer la qualité des eaux et l'information du public. Cette directive renforce également le principe de gestion des eaux de baignade en introduisant un «profil» des eaux de baignade. Ce profil correspond à une identification et à une étude des sources de pollutions pouvant affecter la qualité de l'eau de baignade et présenter un risque pour la santé des baigneurs. Il permet de mieux gérer, de manière préventive, les contaminations éventuelles du site de baignade. Les dates d application de ce texte s échelonnent en fonction des thématiques (recensement / profil / information du public / calcul du classement de la qualité / etc.) entre 2006 et 2015. 20 / 83
3.2. Eléments de contexte socio-économique 3.2.1. Populations desservies En Bretagne, les populations se concentrent majoritairement le long des côtes et autour de l agglomération Rennaise. Le centre de la Bretagne, peu peuplé et à forte dominante agricole, est également le lieu de passage de nombreux cours d eau. Un certain conflit d usage apparaît dès lors entre les aires les plus urbanisées, en aval des cours d eau, et les espaces les plus agricoles, en amont, qui prélèvent une part importante de la ressource tout en ayant recours à de nombreux intrants agricoles, nocifs pour la ressource en eau. La carte ci-après localise ces bassins de vie à forte densité de population. Densité de population en Bretagne. Les populations se concentrent sur la côte et autour de Rennes. Enjeu pour les services : quel investissement et quelle solidarité entre les usagers (milieu rural/bassins de vie) 21 / 83
Dans les années à venir (horizon 2030-2040), l INSEE prévoit une augmentation de population importante en Bretagne. En effet, à cette échéance, une augmentation de population de + 500 000 habitants est envisagée, ce qui correspond à la population moyenne d un département Breton actuel. Dans ce contexte, il est nécessaire d anticiper cette future augmentation de population dans la gestion des services eau et assainissement. 3.2.2. Activités économiques et vulnérabilité des ressources L intégralité de la région Bretagne est classée en zone vulnérable nitrates depuis 1994. Ce classement illustre la pression exercée par l agriculture sur les ressources en eau en Bretagne. Une zone vulnérable est une partie du territoire où la pollution des eaux par le rejet direct ou indirect de nitrates d origine agricole et d autres composés azotés susceptibles de se transformer en nitrates, menace à court terme la qualité des milieux aquatiques et plus particulièrement l alimentation en eau potable. Sont désignées comme zones vulnérables les zones où : Les eaux douces superficielles et souterraines, notamment celles destinées à l alimentation en eau potable, ont ou risquent d avoir une teneur en nitrates supérieure à 50 mg/l ; Les eaux des estuaires, les eaux côtières ou marines et les eaux douces superficielles qui ont subi ou montrent une tendance à l eutrophisation susceptible d être combattue de manière efficace par une réduction des apports en azote. Dans ces zones, les agriculteurs doivent respecter un programme d actions qui comporte des prescriptions de gestion de la fertilisation azotée et de l interculture par zone vulnérable. Problématique des algues vertes : 8 baies Bretonnes sont concernées par le plan de lutte contre les algues vertes. Ces baies de développement d algues vertes sont situées à l aval des cours d eau recevant, tout au long de leur cheminement de nombreux intrants agricoles. La carte ci-après donne la localisation de ces espaces fortement impactés par cette problématique. 22 / 83
La problématique des algues vertes pose la question de la solidarité amont aval entre les usages Baies recensées au titre du plan de lutte contre les algues vertes (DRAAF Bretagne) Le secteur agro-industriel est fortement implanté en Région Bretagne. Le recours à des stations d épuration collectives mixtes (raccordement d industriels aux ouvrages de traitement collectif) est l une des caractéristiques de la Bretagne, qui compte le tiers des stations d épuration mixtes classées répertoriées en France (source www.bretagne-environnement.org). La problématique de ce secteur en lien avec l eau est que la faible acceptabilité du milieu récepteur breton peut éventuellement représenter un facteur limitant pour le développement des agro-industries. 23 / 83
3.3. Eléments de contexte institutionnel 3.3.1. Acteurs et gouvernance du secteur de l eau (en lien avec les services) Acteurs et gouvernance des services d eau et d assainissement L organisation des principaux acteurs financiers et de contrôle du monde de l eau est particulièrement complexe. En effet, la superposition d acteurs à tous les niveaux et pour un grand nombre de compétences rend difficile une lecture rapide et simple de la situation. Schéma organisationnel des acteurs du secteur de l eau. Source : Etude BIPE-FP2E-2010 NOTA : les Conseils Généraux apportent des missions d assistance technique et les DDTM apportent une compétence d ingénierie publique. Organisation complexe : des perceptions simplificatrices et variables d un acteur à l autre Les chiffres ajoutés sur ce schéma font référence aux compétences des acteurs explicitées page suivante. 24 / 83
1 : MEDDE : le Ministère en charge du Développement Durable définit et organise les interventions de l Etat dans le domaine de l eau, en liaison avec les autres ministères compétents pour les usages particuliers de l eau (agriculture, santé ). 2 : ONEMA : l office national de l eau et des milieux aquatiques a été créé par la loi sur l eau de décembre 2006. Il est l organisme technique français de référence sur la connaissance et la surveillance de l état des eaux et sur le fonctionnement écologique des milieux aquatiques. Il exerce des missions en lien étroit avec les agences de l eau. 3 : Préfecture : coordonne les actions des différents services de l Etat dans le domaine de l eau. Approuve le Schéma directeur d aménagement et de gestion de l eau SDAGE. 4 : Comité de bassin : assemblée regroupant les différents acteurs du monde de l eau, définit les grandes orientations de l eau pour le bassin dont il a la charge. Il élabore le SDAGE soumis ensuite à l approbation de l Etat. 5 : Agence de l eau : agence financière de bassin, elle a pour objet de contribuer à l atteinte du bon état des eaux et à la satisfaction des besoins des usagers. Elle met en œuvre les orientations définies par le comité de bassin, et finance à ce titre des travaux et actions de protection de la ressource portés par les collectivités propriétaires d ouvrage. 6 : Région et départements : assurent un appui financier et technique aux collectivités et acteurs en charge des services d eau et d assainissement pour la mise en œuvre locale des politiques de l eau. 7 : DDTM : mettent en œuvre la politique de l Etat sous ses aspects réglementaires et techniques. Assurent une mission d ingénierie publique pour les collectivités en charge des services d eau. 8 : Communes et intercommunalités : responsables des services d eau potable et d assainissement et du choix du mode de gestion de ses services. Acteurs et gouvernance de la protection des ressources en eau : SDAGE du bassin Loire Bretagne et des SAGE Bretons La Région Bretagne compte 21 SAGE couvrant tout le territoire breton (voir carte page 14). Elaborés par les CLE, Commissions locales de l Eau, composées d élus, d usagers et de services de l Etat, ils ont pour vocation de : Fixer des objectifs quantitatifs et qualitatifs à atteindre pour les masses d eau concernées, moyennant un délai donné ; Définir la répartition de l eau disponible (entre usagers et entre territoires) ; Identifier et protéger les milieux aquatiques fragiles ou sensibles ; 25 / 83
Coordonner les actions d aménagements, de protection de la ressource, d entretien des masses d eaux et de lutte contre les inondations. Le SAGE est un véritable outil de planification destiné à programmer des investissements de façon concertée et cohérente à l échelle hydrographique. La mise en œuvre des SAGE peut être portée par des EPTB (Etablissements publics territoriaux de bassin), et peut être déclinée sur le terrain en contrats de territoire à l intérieur du périmètre du SAGE, dont la maîtrise d ouvrage est assurée par des syndicats de bassin versant comme le montre la carte suivante. Cependant, leurs actions et compétences n incluent pas tous les volets couverts par les SAGE. D autres maîtrises d ouvrage peuvent mettre en œuvre les actions permettant d atteindre les objectifs du SAGE. 26 / 83
Superposition des périmètres de compétences des acteurs des services et des SAGE Les cartes suivantes présentent les périmètres de compétences des services d eau et d assainissement en Bretagne, sur lesquelles ont été superposées les limites des Schémas d Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE). Ces cartes permettent de constater que : Dans le domaine de l eau potable, les limites des SAGE ne sont que rarement concordantes avec les limites des collectivités compétentes (aussi bien en production qu en distribution). Les limites de bassins versants n étant pas en lien avec les limites administratives. Il n y a donc pas de cohérence hydrographique constatée dans la mise en place des services d eau. Dans le domaine de l assainissement collectif (collecte et dépollution), étant donné que les collectivités compétentes sont de plus petite taille, puisqu il s agit généralement de communes, les limites de bassins versants sont un peu plus proches des limites des collectivités. Il reste cependant encore de nombreuses collectivités réparties sur plusieurs SAGE. Ces cartes mettent en évidence le nombre important de services d eau qui peuvent être recensés sur le territoire de certains SAGE. Le tableau ci-dessous reprend le décompte du nombre de collectivités compétentes en eau potable (pour la production) et en assainissement collectif (pour la dépollution), que l on recense par territoire de SAGE. Le nombre inclut les collectivités dont le territoire appartient en partie ou en totalité aux limites d un SAGE. Nom du SAGE Nombre de collectivités eau potable (production) Nombre de collectivités assainissement (dépollution) Vilaine 76 337 413 Blavet 36 92 128 Aulne 42 66 108 Rance, Frémur, Baie de Beaussais 29 79 108 Argoat-Trégor-Goelo 29 69 98 Baie de Saint-Brieuc 41 50 91 Couesnon 14 61 75 Léon-Trégor 29 42 71 Total 27 / 83
Arguenon - Baie de la Fresnaye 24 37 61 Elorn 19 37 56 Bas Léon 11 42 53 Isole - Elle - Laïta 21 32 53 Scorff 15 33 48 Baie de Lannion 21 25 46 Golfe du Morbihan et de la Ria d'etel 14 32 46 Odet 20 21 41 Bassins côtiers de la région de Dol de Bretagne 5 31 36 Sud Cornouaille 14 21 35 Ouest Cornouaille 10 17 27 Baie de Douarnenez 7 18 25 Sélune 5 11 16 28 / 83
SAGE et Collectivités avec compétence production eau potable 29 / 83
SAGE et Collectivités avec compétence dépollution 30 / 83
3.3.2. Structures porteuses des compétences eau potable et assainissement Les compétences des services d eau et d assainissement peuvent être portées par cinq catégories de structures : Les communes Les syndicats (Syndicats Mixtes, SIVU/SIVOM) Les communautés de communes Les communautés d agglomération Une communauté urbaine : Brest Ces structures peuvent porter tout ou partie des compétences suivantes : En eau potable : production, transport, stockage, distribution, protection des points de prélèvement (systématique avec compétence production). En assainissement : assainissement des eaux usées, contrôle raccordement, collecte, transport, épuration, élimination des boues produites, travaux. Cette situation entraîne un grand nombre d acteurs de statuts, de périmètres et de compétences différents, notamment en eau potable, où les compétences peuvent être éclatées entre plusieurs structures (notamment concernant la production et la distribution). C est moins le cas en assainissement, où les compétences obligatoires sont regroupées au niveau de la commune (voir schémas ci-dessous récapitulant le caractère obligatoire, facultatif ou optionnel de chaque type de structure pouvant porter les compétences en eau potable et en assainissement). 31 / 83
Eau potable : Assainissement : 32 / 83
En assainissement non collectif, seule une compétence est obligatoire : le contrôle des installations d ANC. D autres missions peuvent être ajoutées au SPANC, comme la réalisation d ouvrages neufs, la réhabilitation ou l entretien, mais ne sont pas obligatoires. 33 / 83
Conclusion de la partie 3 : Les eaux brutes sont majoritairement superficielles La ressource en eau est de qualité variable et vulnérable Les perspectives de développement économique et démographique posent la question des solidarités (amont/aval, urbain/rural) La gouvernance des actions de protection de la ressource et de reconquête des milieux à l échelle des SAGE est bien suivie en Bretagne mais n inclut que faiblement les SPEA dont les périmètres d action sont plus locaux ou dépassent les frontières du BV (sécurisation de l approvisionnement en eau) La multitude des acteurs de l eau, au niveau des services comme au niveau de la protection de la ressource ne favorise pas la lisibilité des prérogatives de chacun et de leur lien 34 / 83
4. Panorama de l organisation des services en Bretagne 4.1. Préambule 4.1.1. Utilisation des données de la base SISPEA Après échanges avec les services de l ONEMA et les 4 services des DDTM concernées, il est apparu que les données de l année 2009 sont les plus exhaustives disponibles à ce jour. Ce sont donc les données de l année 2009 de la base SISPEA qui ont été exploitées et cartographiées dans le présent document. Le désengagement des services de l Etat évoqué au chapitre 1 dans l assistance aux Collectivités explique en partie les moins bons résultats de l observatoire sur les années 2010 et 2011 (moins de données renseignées). On peut noter cependant qu un projet de règlementation est en cours de discussion pour rendre obligatoire la transmission des indicateurs de performance via le système d'information sur les services publics d'eau et d'assainissement en lieu et place de la transmission du rapport du maire sur la qualité des services d'eau et d'assainissement à la préfecture, L ONEMA a publié, en février 2012 un panorama national des services et de leurs performances, sur la base des données de 2009. Ce panorama propose des repères sur l organisation, la qualité et le prix des services d eau et d assainissement collectif. Les analyses sont menées à l échelle nationale, ou départementale. Certains éléments de ce panorama national sont repris dans le présent document. 4.1.2. Compétences recensées dans SISPEA Dans la base SISPEA, les services publics de l eau sont séparés en 3 thématiques et 7 compétences : Thématique Eau potable Assainissement Collectif Assainissement Non Collectif Compétence Production Transport Distribution Collecte Transport Dépollution Assainissement non collectif 35 / 83
4.2. Volet Eau potable 4.2.1. Synthèse En 2009, on dénombre au total 405 services eau potable sur la Bretagne, dont : Compétence relative à l eau potable Nombre de communes exerçant la compétence Nombre d EPCI exerçant la compétence TOTAL compétence production 236 155 391 collectivités compétence transport 235 162 397 collectivités compétence distribution 242 148 390 collectivités En moyenne sur la Bretagne, les communes représentent donc 60% des structures porteuses de la compétence eau potable, alors que 40% sont des structures d intercommunalité. On note également que plus de 93% des collectivités assurent l ensemble des 3 compétences eau potable (production, transport et distribution). Cette valeur est supérieure à la moyenne nationale (panorama de l Onema) qui est de l ordre de 88% des collectivités assurant les 3 compétences. 36 / 83
4.2.2. Analyse Le tableau ci-dessous détaille les types de collectivités assurant le service eau potable, par département. On note un éclatement des services eau potable de manière hétérogène sur les 4 départements bretons pour la gestion du service eau potable, avec le Morbihan et l Ille et Vilaine qui regroupent une cinquantaine de collectivités compétentes chacun, plus d une centaine pour le département des Côtes d Armor et près de 200 pour le Finistère. Soit un rapport de près de 1 à 4 entre le Morbihan et le Finistère. Pour information, le panorama national établi par l ONEMA faisait état de la grande disparité du nombre et de la taille des services, selon les départements. Ainsi, le document faisait apparaître que 40% des départements français comptent entre 50 et 150 services d eau potable. On constate que 3 des 4 départements bretons sont dans cette catégorie, avec le Finistère qui se situe un peu au-dessus. Au final, malgré un morcellement géographique assez important des services d eau potable en Bretagne, comme pour un grand nombre des départements français (plus de 40%), il apparaît que le morcellement fonctionnel des services reste limité, puisque plus de 93% des collectivités compétentes assurent l ensemble des trois compétences (soit un peu plus que la moyenne nationale à 88%). Les graphiques ci-après reprennent les répartitions du nombre de services par type de collectivités pour chaque département. 37 / 83
Un peu plus de la moitié des services d eau potable sont assurés par les communes en Côtes d Armor, et 1/3 par des Syndicats à Vocation Unique. Les communautés de communes et Syndicats à Vocation Multiples représentent environ 10% au cumulé. 77% des services d eau potable sont assurés par les communes dans le Finistère, et 21% par des Syndicats de Communes (SIVOM, SIVU et Syndicats Mixte). On note une seule Communauté Urbaine (de Brest) et une communauté de communes (Pays Bigouden Sud). 38 / 83
Seuls un peu moins de 30% des services d eau potable sont assurés par les communes en Ille et Vilaine, alors que 60% le sont par SIVOM et SIVU. 10% sont des Syndicats Mixtes ; il s agit des 6 grands syndicats mixtes de production qui couvrent au total l ensemble du territoire départemental. On ne note aucune communauté de communes, ni communauté urbaine, ni communauté d agglomération. Environ 1/3 des services d eau potable sont assurés par les communes dans le Morbihan, alors que 60% le sont par des Syndicats de Communes (SIVOM, SIVU et Syndicats Mixtes). 6% sont représentés par des communautés de communes, et on note une seule communauté d agglomération (Pays de Lorient). 39 / 83
Les deux graphiques ci-dessous représentent la répartition du nombre de services et de la population desservie selon 3 grands regroupements de collectivités : Les services communaux Les services communautaires (communautés de communes, communautés d agglomération, communautés urbaines) Les services syndicaux (SIVOM, SIVU, syndicats mixtes) On peut noter que : Alors que les communes représentent 60% des services d eau potable, ils ne regroupent que 25% de la population ; A l inverse, les services communautaires représentent moins de 4% des services, mais en revanche regroupent plus de 15% de la population ; Les services syndicaux, qui représentent 37% des services regroupent environ 60% de la population. 40 / 83
4.2.3. Cartographie Les cartes pages suivantes présentent la cartographie des structures assurant les 3 compétences eau potable en Bretagne : production transport distribution Sont reportés sur ces cartes les différents modes de gestion des différents services. Ces cartographies ont été réalisées sur la base : Des données issues de la base SISPEA année 2009 (source : ONEMA) Des fichiers de correspondance entre chaque commune et les services auxquels elles adhèrent. Ces fichiers transmis par l ONEMA en août 2012 sont issus du référentiel SISPEA. Les fichiers contiennent une information spécifique sur le type d'adhésion de la commune au service d eau : Type d'adhésion Desservie seulement Adhérent direct Adhérent via Commentaire La commune est physiquement desservie par le service sur tout ou partie de son territoire, mais elle n'a pas transféré sa compétence La commune a transféré directement sa compétence à l EPCI qui exerce le service La commune a transféré sa compétence à un EPCI, qui luimême a transféré sa compétence à l EPCI exerçant le service (il peut même y avoir plusieurs EPCI intermédiaires) De fait, les communes dont le territoire est desservi en partie par un service, mais qui n adhèrent pas à ce service, n ont pas été représentées, l objectif étant de cartographier les services compétents et leurs communes adhérentes (cela concerne 55 communes en eau potable, 10 communes en assainissement collectif et 0 commune en assainissement non collectif). Concernant les grandes structures de type syndicats mixtes de production, les données sont partielles dans le fichier transmis. En effet, on note que les données sont complètes pour le Finistère, les syndicats mixtes de production ont donc été cartographiés. En revanche, pour les Côtes d Armor et l Ille et Vilaine, la constitution des syndicats mixtes de production n est pas renseignée dans le fichier 41 / 83
du référentiel, ils n ont donc pas été cartographiés. Cela concerne 4 syndicats mixtes de production en Côtes d Armor et 6 syndicats mixtes de production en Ille et vilaine. Concernant les syndicats départementaux d alimentation en eau potable : Côtes d Armor : le Syndicat Départemental de l Eau des Côtes d Armor a été créé au début des années 1990 avec pour mission d interconnecter les 3 barrages construits dans les années 1970 et qui assurent désormais la moitié des besoins d alimentation en eau potable du département, afin de garantir l approvisionnement de l ensemble des territoires costarmoricains. Le SDAEP22 ne possède aucune des 3 compétences cartographiées : ni production, ni transport ni distribution. Finistère : le département du Finistère ne dispose pas d un syndicat départemental de l eau. Un schéma départemental d alimentation en eau potable, porté par le Conseil Général, a été initié en 2012. Un volet du schéma directeur porte sur la gouvernance et l intercommunalité dans le domaine de l eau potable. Ille et Vilaine : Le SMG35 (Syndicat Mixte de Gestion pour l'approvisionnement en Eau Potable de l'ille et Vilaine) a été créé au début des années 1990 (en même temps que les syndicats mixtes de production) afin de gérer le fond financier départemental, destiné essentiellement à financer les travaux du schéma directeur départemental. Le SMG35 a élargi ses compétences au fil du temps (aide technique aux SMP, actions de reconquête de la qualité de l eau ), mais ne possède aucune des 3 compétences cartographiées : ni production, ni transport ni distribution. Morbihan : Le Syndicat Départemental de l Eau du Morbihan a été créé en 1974 afin d assurer la péréquation du prix de l eau sur son territoire, qui regroupe, à sa création, 48 syndicats de base et la commune de Pontivy soit 250 communes sur 261. Les villes de Vannes et Lorient ayant déjà leurs structures d eau potable ne font pas partie du syndicat départemental. En 2007, le Syndicat Départemental prend la compétence transport afin de développer les interconnexions destinées à la sécurisation de l alimentation en eau potable sur l ensemble de son territoire. Depuis le début de l année 2012, le Syndicat Départemental (désormais dénommé Eau du Morbihan) exerce les compétences «production», «transport» et, en option, la compétence «distribution», du service public d eau potable. Cela concerne 238 communes pour la compétence production / transport et 114 communes pour la compétence distribution. La ville de Vannes et l agglomération de Lorient ne sont pas adhérentes au syndicat départemental. Les 3 syndicats départementaux d alimentation en eau potable ne sont pas représentés sur les cartographies, soit parce qu ils n assurent aucune des 3 compétences soit parce que leur constitution n est pas renseignée dans le fichier de correspondance communes-structures. Enfin, l Institution d Aménagement de la Vilaine (IAV), est un Etablissement Public Territorial de Bassin (E.P.T.B.) interdépartemental : Ille et Vilaine, Loire Atlantique et Morbihan. Cet établissement possède son siège à la Roche Bernard (Morbihan). Parmi ses missions, l IAV a un rôle de production d eau potable à partir de l usine des eaux de Férel qui traite les eaux de la Vilaine en amont du barrage d Arzal. Les volumes produits sont ensuite vendus aux syndicats connectés, en fonction des besoins. Cette usine a été créée à l origine, 42 / 83