www.jeanclaudegaudin.net octobre 2008 La révision constitutionnelle de l été 2008 Le 22 juillet 2008, le Parlement réuni en congrès a profondément modifié la constitution de la V e République (la moitié des articles ont été concernés!). Nous faisons ici le point sur les motivations et la portée de cette réforme. I. Une réforme annoncée La réforme des institutions a été au centre de la campagne présidentielle de 2007. Les trois principaux candidats avaient à cette occasion appelé notamment à redonner du pouvoir au parlement (particulièrement en matière de contrôle de l exécutif) et à permettre à l opposition de mieux faire entendre sa voix. Dès le mois de juillet 2007, le Président avait confié à l ancien Premier ministre, Édouard Balladur, la responsabilité de conduire les travaux de plusieurs personnalités de premier plan de la société française visant à proposer des solutions concrètes de réforme et de rééquilibrage des institutions de 1958. Ces réformes étaient, en particulier, rendues nécessaires par l introduction du quinquennat en 2000 et ce qui s ensuit en matière de liens entre les élections présidentielles, cœur de la vie politique de la V e République, et les élections législatives. II. La 24 e révision La révision de l été 2008 a été l une des plus importantes des réformes constitutionnelles adoptées depuis le début de la V e République, puisque la moitié environ des articles de la constitution ont été modifiés. Cependant, elle est fort loin d être la première : pas moins de 23 révisions avaient déjà profondément modifié le texte initial du général de Gaulle, dont certaines très importantes : de l élection du Président de la République au suffrage universel (1962) au quinquennat (2000), en passant par la mise en conformité des institutions avec les évolutions politiques connues par notre pays (la fin de l empire colonial ou la construction européenne ont notamment justifié plusieurs révisions constitutionnelles). 1
III. Des pouvoirs du Président accrus Tout d abord, pour assurer que le Président soit davantage invité à agir au service des Français qu à chercher à se maintenir au pouvoir, l art. 3 de la loi constitutionnelle limite désormais à deux le nombre de mandats consécutifs qu une personne peut accomplir au sommet de l État. Le pouvoir de nomination du Président va vraisemblablement se trouver accru par l art. 5 de la loi constitutionnelle. En effet, une liste d emplois et de fonctions auxquels le Président pourra nommer (après avis des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée) va prochainement être fixée par une loi organique et il est probable que cette liste dépasse les actuels pouvoirs de nomination du Président. Cet art. 5 est ainsi typique du double mouvement d accroissement des pouvoirs du Président de la République et du Parlement. Une des mesures les plus médiatisées de cette réforme constitutionnelle a été la possibilité désormais offerte au Président de s adresser au Parlement réuni en congrès pour faire devant lui une déclaration. Cette déclaration peut faire l objet d un débat, mais hors de sa présence et sans vote. Il est bon cependant de rappeler qu avant la réforme de 2008, le Président de la République pouvait également faire lire un message devant une assemblée parlementaire. Le général de Gaulle, par exemple, l avait fait six fois. IV. D autres modifications au sein de l exécutif Le fameux art. 16 de la constitution aux termes desquels le Président peut exercer pour une durée de six mois des pouvoirs exceptionnels, «lorsque les institutions de la République, l indépendance de la Nation, l intégrité de son territoire ou l exécution de ses engagements internationaux sont menacées d une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu», est plus strictement encadré que naguère par l art. 6 de la loi constitutionnelle. Après trente jours d exercice des pouvoirs exceptionnels, le Président de l Assemblée, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel pour vérifier si les conditions justifiant l emploi de l art. 16 sont toujours réunies. Le droit de grâce présidentiel ne peut plus s exercer qu à titre individuel. De la même façon que le Président (même si cela prêtait moins à polémique, puisque les déclarations gouvernementales devant le Parlement existaient déjà), le gouvernement peut faire de sa propre initiative ou à la demande d un groupe politique une déclaration devant une assemblée parlementaire. Cette déclaration fait l objet d un débat et peut, si le gouvernement le souhaite, faire l objet d un vote mais d un vote n engageant pas sa responsabilité (art. 25 de la loi constitutionnelle). 2
V. Un Parlement renforcé 1) Un pouvoir de contrôle développé Nous avons dit plus haut ( III) que le Parlement va être associé au pouvoir de nomination accru du Président de la République. Dans la pratique, le Président ne pourra passer outre un avis négatif d au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions permanentes compétentes de l Assemblée et du Sénat. La fonction des parlementaires est en outre renforcée par le fait que les parlementaires devenus ministres retrouvent automatiquement leur siège au Parlement à la fin de leurs fonctions ministérielles, sans passer par des élections partielles (art. 10). La nouvelle version de l art. 35 de la constitution permet un plus grand contrôle parlementaire de l utilisation des forces armées par le gouvernement. Un plus grand nombre de séances publiques des assemblées parlementaires est réservé au contrôle de l exécutif, puisqu une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité au contrôle de l action gouvernementale et à l évaluation des politiques publiques (art. 23 de la loi constitutionnelle). Enfin, la Cour des comptes assiste désormais au titre de l art. 47 de la constitution le Parlement dans son évaluation de l action gouvernementale, et le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l exécution des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale et dans l évaluation des politiques publiques. 2) Une meilleure activité législative Une plus grande part de l ordre du jour des assemblées parlementaires est laissée à l initiative des assemblées elles-mêmes, puisque seules deux semaines sur quatre (hormis les discussions du PLF et du PLFSS*) restent réservées par priorité à l ordre du jour gouvernemental. De façon plus générale, la fixation de l ordre du jour n est plus comme auparavant une prérogative du gouvernement, mais une mission de la conférence des présidents de chacune des assemblées parlementaires (art. 48 de la constitution). Les assemblées parlementaires peuvent désormais voter des résolutions (art. 34-1 de la constitution), ce qui devrait avoir pour effet de décharger la loi des fonctions «tribunitiennes» qu elle avait indûment acquises au cours des dernières années et de la recentrer sur ses fonctions normatives essentielles. Enfin, le recours à l art. 49-3 de la constitution est désormais limité à un seul texte de loi par session parlementaire (hormis les cas du PLF et du PLFSS sur lesquels le gouvernement peut toujours engager sa responsabilité). * Projet de Loi de Finances et du Projet de Loi de Finances pour la Sécurité Sociale 3
3) Une meilleure représentativité S agissant de la représentativité du Parlement, il faut noter que, sur un point important, le texte voté diffère du projet de loi présenté par le gouvernement : l art. 9 de la loi constitutionnelle qui précise l art. 24 de la constitution définissant le Parlement bicaméral ne dit pas, comme le texte initial, que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales «en tenant compte de leur population». L introduction de cette précision risquait en effet de priver les petites communes de la représentation dont elles disposent à la Haute assemblée et, par ailleurs, un lien trop serré entre représentation sénatoriale et population aurait contribué à rapprocher le Sénat de l Assemblée (dont la représentation est directement proportionnelle à la population) et ainsi à rompre l équilibre de ce bicamérisme si utile à la pacification de la vie politique française. Par ailleurs, les Français établis hors de France seront dorénavant représentés non seulement au Sénat, mais aussi à l Assemblée (art. 9). VI. Le poids de l opposition L opposition est mieux associée aux décisions publiques et à l évaluation des politiques publiques. En particulier, la nouvelle version de l art. 48 de la constitution prévoit qu une séance par mois soit réservée à un ordre du jour arrêté par les groupes d opposition ou minoritaires. Par ailleurs, l art. 51 de la constitution prévoit désormais que les règlements de chacune des assemblées parlementaires doivent donner des droits spécifiques aux groupes d opposition et aux groupes minoritaires. VII. Des droits nouveaux pour les citoyens Le plus important des droits nouveaux accordés aux citoyens par la constitution concerne une utilisation élargie du référendum, un peu dans la ligne du référendum d initiative populaire maintes fois évoqué au cours des dernières décennies. Dans la pratique, le référendum en général est encadré par l art. 11 de la constitution (modifié par l art. 4 de la loi constitutionnelle), qui prévoit qu un référendum peut-être organisé sur tout sujet «portant sur l organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions». Quant à ce référendum d un genre nouveau, il peut désormais être organisé à l initiative d un cinquième des membres du Parlement, soutenu par le dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. 4
Cette initiative prend la forme d une proposition de loi (c est-à-dire d un texte d initiative parlementaire, par opposition à un projet de loi, d initiative gouvernementale), qui ne peut avoir pour objet l abrogation d une disposition législative promulguée depuis moins d un an. Si ladite proposition de loi n a pas été examinée dans le délai prévu par une loi organique (à venir), le Président est tenu de la soumettre au référendum. Si la proposition n est pas adoptée, aucun nouveau référendum ne peut être proposé sur le même sujet avant l expiration d un délai de deux ans suivant la date du scrutin. Par ailleurs, l art. 33 prévoit la possibilité d une saisine du Conseil économique et social (qui devient Conseil économique et social et environnemental) par les citoyens. Une fonction de «Défenseur des droits» est créé par l art. 41 de la loi constitutionnelle. La mission de ce Défenseur sera de veiller «au respect des droits et libertés par les administrations de l État, les collectivités territoriales, les établissements publics et tous les organismes investis d une mission de service public». VIII. Le vote en congrès Comme il est d usage, la réforme constitutionnelle a été adoptée en termes identiques par le Sénat et par l Assemblée, puis votée par le Parlement réuni en congrès (les deux chambres du Parlement votant ensemble, donc) à Versailles. La majorité requise pour un vote du congrès est des trois cinquièmes. 905 parlementaires ont voté, dont 9 ont voté blanc ou nul, la majorité requise était donc de 538 voix. 539 parlementaires ont voté pour et 357 contre. 5