REPUBLIQUE FRANÇAISE AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES BOURGOGNE-FRANCHE-COMTE,

Jugement n 2017-0004 Audience publique du 26 janvier 2017 Jugement prononcé le 28 février 2017 GROUPEMENT D INTERET PUBLIC MAISON DEPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPEES DU DOUBS (Département du Doubs) Paierie départementale du Doubs Exercice 2014 REPUBLIQUE FRANÇAISE AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES BOURGOGNE-FRANCHE-COMTE, Vu le code des juridictions financières ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l action sociale et des familles ; Vu l article 60 de la loi de finances n 63-156 du 23 février 1963 modifiée ; Vu le décret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; Vu les textes législatifs et réglementaires relatifs à la comptabilité des collectivités territoriales et des groupements d intérêt public ; Vu les comptes rendus en qualité d agents comptables du groupement d intérêt public maison départementale des personnes handicapées du Doubs pour l exercice 2014, par M. X..., comptable jusqu au 16 juillet 2014, et par M. Y... ; Vu les justifications produites au soutien des comptes ou communiquées au cours de l instruction ; Vu le réquisitoire n 2016-032 du 8 septembre 2016 du procureur financier près la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté ; Vu l ensemble des pièces du dossier ; 1/9

Vu le rapport n 16-173 du 20 décembre 2016 de M. Antoine DESFRETIER, premier conseiller, rapporteur ; Vu les conclusions n 2016-173 du 21 décembre 2016 de M. Jérôme DOSSI, procureur financier ; Ensemble les pièces à l appui ; Entendus lors de l audience publique du 26 janvier 2017, M. Antoine DESFRETIER, premier conseiller, en son rapport, M. Jérôme DOSSI, procureur financier, en ses conclusions, M. Y..., agent comptable du groupement d intérêt public maison départementale des personnes handicapées du Doubs, présent, ayant eu la parole en dernier, M. X..., agent comptable du groupement d intérêt public maison départementale des personnes handicapées du Doubs et Mme Z..., présidente du groupement d intérêt public maison départementale des personnes handicapées du Doubs, dûment informés de la tenue de l audience publique, n étant pas présents, ni représentés ; Après en avoir entendu en délibéré M. Nicolas BONNEAU, premier conseiller réviseur, en ses observations et avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier ; Sur la responsabilité des comptables Sur les présomptions de charge Attendu que, par réquisitoire n 2016-032 du 8 septembre 2016, le ministère public a soulevé, à l encontre de MM. X... et Y..., agents comptables du groupement d intérêt public maison départementale des personnes handicapées du Doubs, ci-après désignée MDPH, une charge unique, d un montant total de 114 543,24, portant sur l exercice 2014, à raison du paiement en l absence de justifications adéquates des primes et indemnités mentionnées ci-après, à vingt-cinq agents non titulaires de la fonction publique territoriale sous contrat de droit privé du groupement d intérêt public ; que cette somme, ordonnancée par les mandats énumérés en annexe au présent jugement, se décompose comme suit : 3 859,58 au titre de l'indemnité d'administration et de technicité (IAT), 23 974,03 au titre de l indemnité d'exercice de missions des préfectures (IEMP), 15 082,50 au titre de l indemnité forfaitaire au titre de travaux supplémentaires (IFTS), 4 390,56 au titre de l'indemnité forfaitaire de sujétions spéciales (IFSS), 27 693,44 au titre de l IFTS spéciale, 7 692,92 au titre de l indemnité horaire au titre de travaux supplémentaires (IHTS), 9 011,26 au titre de l indemnité de sujétion spéciale, 6 272,86 au titre de l indemnité spécifique de service, 3 568,24 au titre de la prime informatique, 1 461,72 au titre de la prime de service et de rendement, 11 604,25 au titre de la prime de service ; qu il convient de déduire de ces montants la somme de 68,12, non versée à l un des agents concernés ; 2/9

Attendu qu aux termes du premier alinéa du I de l article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée : «les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public» ; que ces mêmes dispositions prévoient que cette responsabilité personnelle et pécuniaire «se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée» ; Attendu que les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le décret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; qu en vertu des dispositions de l article 20 dudit décret : «le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte notamment sur : 1 La justification du service fait ; 2 L'exactitude de la liquidation ; 3 L'intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; 4 Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l'article 1 er le prévoient, l'existence du visa ou de l'avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; 5 La production des pièces justificatives ; 6 L'application des règles de prescription et de déchéance» ; Sur la régularité du paiement des primes et indemnités Attendu que la MDPH du Doubs a été constituée sous la forme d un groupement d'intérêt public (GIP) administré par une commission exécutive présidée par le président du conseil départemental ; qu aux termes de l article R. 146-23 du code de l action sociale et des familles relatif à cette catégorie de GIP, dans sa rédaction issue du décret n 2012-1247 du 7 novembre 2012 portant adaptation de divers textes aux nouvelles règles de la gestion budgétaire et comptable publique : «Le groupement est soumis aux dispositions du titre 1 er du décret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et, par dérogation aux dispositions des articles 1 er et 3 de ce décret, aux dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux règles budgétaires, financières et comptables applicables aux départements. Le comptable public porte le titre d'agent comptable» ; que ces mêmes dispositions prévoient que «le groupement est soumis au contrôle de la chambre régionale des comptes dans les conditions prévues par le code des juridictions financières» ; que les dispositions rappelées ci-dessus de la loi du 23 février 1963 et du décret du 7 novembre 2012 sont ainsi applicables aux comptables de la MDPH du Doubs ; Attendu qu en réponse au réquisitoire susvisé, les parties communiquent le procès-verbal de la séance du 15 juin 2011 de la commission exécutive ; qu elles soutiennent que, depuis sa création, le groupement d intérêt public applique à ses agents un régime indemnitaire identique à celui de la collectivité départementale et que la commission exécutive n a pas délibéré pour que la modification du régime indemnitaire apportée par le conseil général le 17 juin 2013 3/9

s applique également au personnel du groupement ; qu elles indiquent qu afin de régulariser cette situation, la commission exécutive réunie le 29 septembre 2016 s est prononcée favorablement sur le nouveau régime indemnitaire ; qu elles précisent que les taux et indemnités applicables à chaque agent figurent dans chacun des contrats de travail signés par le président et l agent concerné ; qu elles affirment s agissant des IHTS, qu il n existe pas de décision de l ordonnateur, mais des décisions plus générales relatives au traitement des paies des agents du groupement par analogie à ceux du conseil départemental ; qu elles allèguent que ni les statuts du groupement, ni une décision du président, n ont fixé la nomenclature applicable aux opérations du groupement ; Attendu que la circonstance qu'une opération n'a pas été prévue par une nomenclature des pièces justificatives spécifique à l'organisme public concerné ne saurait dispenser le comptable public d'exercer tous les contrôles qui lui incombent ; que, dans une telle hypothèse, il lui appartient de s'assurer de la production de toute pièce justificative pertinente en se référant aux prescriptions de toute autre nomenclature comptable pertinente pour des opérations similaires ; que, par ailleurs, l instruction codificatrice n 07-024-M0 du 30 mars 2007 relative aux pièces justificatives des dépenses du secteur public local, alors applicable, dispose que la nomenclature desdites pièces justificatives «peut servir de référence aux ordonnateurs et aux comptables des groupements d intérêt public gérés en comptabilité publique dans la mesure où les collectivités et établissements publics locaux y détiennent un pouvoir prépondérant de gestion» ; qu au regard tant des dispositions de l article L. 146-4 du code de l action sociale et des familles qui placent la MDPH du Doubs sous la tutelle administrative et financière du département, que des stipulations de sa convention constitutive du 22 décembre 2005, le département doit être regardé comme exerçant sur le GIP un pouvoir prépondérant de gestion ; qu ainsi la nomenclature de l annexe I de l article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales peut servir de référence pour la justification des dépenses de la MDPH du Doubs ; Attendu qu en application des rubriques n 210223 et 210224 de ladite nomenclature, le paiement des primes et indemnités objet du présent jugement devait être justifié, premièrement, par une décision de l organe délibérant du GIP fixant leur nature, leurs conditions d attribution et leur taux moyen et, deuxièmement, par un décision de l autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ; que s agissant des IHTS, devait être produit, premièrement, une décision de l organe délibérant du GIP fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d heures supplémentaires et, deuxièmement, par un décompte indiquant, par agent et par taux d indemnisation, le nombre d heures effectuées ; Attendu qu en l espèce, il ressort des pièces du dossier que la commission exécutive de la MDPH du Doubs n a adopté aucune délibération fixant le régime indemnitaire de ses agents ; que si le procès-verbal de la séance du 15 juin 2011 de la commission exécutive prévoit la mise en place d un régime indemnitaire conforme au cadre en vigueur dans les collectivités territoriales et, plus particulièrement, au conseil général du Doubs, l imprécision de ce document qui retrace les débats de cet organe de direction mais n énonce pas «la nature, les conditions d attribution et le taux moyen des indemnités», fait obstacle à ce qu il soit regardé 4/9

comme la pièce justificative exigée par les rubriques n 210223 et n 210224 de la nomenclature susmentionnée ; qu il en est de même pour la délibération du conseil général du 17 juin 2013 fixant le régime indemnitaire des personnels de cette collectivité, cet acte émanant d une personne publique juridiquement distincte de la MDPH et, de ce fait, incompétente pour énoncer des dispositions applicables au sein du GIP et opposables à son comptable ; que les stipulations des contrats relatives au régime indemnitaire ne fixent pas le taux applicable à chaque agent ; Attendu qu il résulte de ce qui précède qu au moment de payer les mandats, les comptables ne disposaient pas des pièces justificatives requises, ni des éléments leur permettant de contrôler l exactitude de la liquidation de la dépense ; qu en conséquence, ils auraient dû suspendre les paiements et en informer l ordonnateur, conformément à l article 38 du décret du 7 novembre 2012 ; Attendu, enfin, que M. X... fait valoir les circonstances particulières de l affaire, en particulier les vacances de personnel constatées durant la période en cause et, désormais, sa situation de retraité ; que, toutefois, en vertu du V de l article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, seule «l existence de circonstances constitutives de la force majeure» est de nature à exonérer les comptables publics de la mise en jeu de leur responsabilité personnelle et pécuniaire ; qu en l espèce aucun des faits exposés ne caractérise une telle situation ; qu en conséquence, si les circonstances alléguées pourraient fonder une éventuelle remise gracieuse, elles ne sont pas de nature à dégager M. X... de sa responsabilité ; Attendu que, pour ces motifs, M. X... et M. Y... doivent être regardés comme ayant manqué à leurs obligations de contrôle ; qu ils ont ainsi engagé leur responsabilité au titre de leur gestion des comptes de l exercice 2014 ; Sur les paiements pris en charge respectivement par MM. GLASSON et PROST Attendu, compte tenu des dates mentionnées sur la pièce de mutation entre ces deux titulaires du poste comptable : 16 et 17 juillet 2014 et de la date de prise en charge des mandats de juillet : 22 juillet 2014, que les versements de janvier 2014 à juin 2014, soit 52 851,46, ont été effectués sous la gestion de M. X... et les versements de juillet 2014 à décembre 2014, soit 61 691,78, ont été effectués sous la gestion de M. Y... ; Sur le préjudice financier Attendu qu aux termes de l article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «la responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent» ; «lorsque le manquement du comptable [ ] n a pas causé de préjudice financier à l organisme 5/9

public concerné, le juge des comptes peut l obliger à s acquitter d une somme, arrêtée pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l espèce» ; «lorsque le manquement du comptable [ ] a causé un préjudice financier à l organisme public concerné, [ ] le comptable a l obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante» ; qu il résulte de ces dispositions que lorsque l instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l existence ou non d un préjudice financier relève de la seule appréciation de ce juge ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, cette appréciation doit tenir compte des dires et actes éventuels des comptables et de l organisme public figurant au dossier, le juge n est pas lié par une déclaration de l organe délibérant ou de l ordonnateur indiquant que la collectivité n aurait subi aucun préjudice ; que, par suite, la circonstance que l ordonnateur ait estimé que le paiement des primes et indemnités en cause n a pas causé de préjudice financier est sans effet sur l office du juge des comptes ; Attendu que les comptables font valoir que l établissement n a pas subi de préjudice financier car la commission exécutive s est prononcée sur le régime indemnitaire, que les primes et indemnités ont bien été versées en contrepartie de l exécution d un service, et qu il n y a pas eu d enrichissement sans cause des bénéficiaires des primes et indemnités ; que la présidente du groupement estime que le paiement des primes et indemnités n a pas causé de préjudice financier ; Attendu qu aucune délibération exécutoire ni décision individuelle relative aux primes et indemnités versées n a pu être produite ; que lorsque le manquement est constitué par l'absence de pièce justifiant l'engagement de l'organisme public par une personne habilitée, les créances sur celui-ci acquittées lors du paiement des mandats ne sont pas certaines dans leur principe ; qu'il en résulte que leur paiement est indu et, comme tel, cause un préjudice financier à l'établissement ; que, par suite, les paiements en cause ont causé un préjudice financier à la MDPH du Doubs ; Attendu, par suite, qu il y a lieu de constituer débiteurs de la MDPH du Doubs, au titre de l exercice 2014, respectivement M. X... pour la somme de 52 851,46 et M. Y... pour la somme de 61 691,78 ; Attendu que les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public, soit, en l espèce, à compter du 23 septembre 2016, date de notification à M. X... et M. Y... du réquisitoire susvisé du 8 septembre 2016 ; Sur le respect du plan de contrôle hiérarchisé de la dépense Attendu qu aux termes du paragraphe IX de l article 60 de la loi n 63-156 du 23 février 1963, «les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l'obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI» ; 6/9

Attendu qu il résulte de l instruction, notamment des pièces fournies par les comptables publics, qu un plan de contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) a été validé par la Direction départementale des finances publiques du Doubs le 25 avril 2014 ; que les paiements irréguliers antérieurs à cette date n étaient, par suite, couverts par aucun dispositif de contrôle sélectif de la dépense et devaient faire l objet d un contrôle exhaustif ; que, s agissant des paiements postérieurs à cette même date, le CHD susmentionné prévoyait, premièrement le contrôle des payes des agents sortants à raison de deux agents une fois par an, deuxièmement le contrôle du respect de l incompatibilité entre certaines primes (IAT et IHTS) au moins une fois par trimestre et, troisièmement, la variation de montants entre deux payes sur l année ; Attendu qu en l espèce, plusieurs agents ont quitté les effectifs de la MDPH au cours de l année 2014 après la validation du plan de CHD ; que d autres agents ont bénéficié de renouvellement de leur contrat au cours de la même période et devaient être considérés comme «sortants» à l achèvement de leur contrat initial ; que, par suite, les anomalies mentionnées ci-dessus auraient dû être détectées ; qu en conséquence, le respect par M. X... et M. Y... du dispositif de contrôle sélectif de la dépense en vigueur à compter du 25 avril 2014 n est pas établi ; qu ils ne peuvent, par suite, bénéficier des dispositions précitées du paragraphe IX de l article 60 de la loi du 23 février 1963 ; Attendu que, le montant du cautionnement constitué par MM. X... et Y... au titre de l année 2014 s élevant à 177 000, la quotité minimale des débets prononcés par le présent jugement dont il ne pourra être fait remise gracieuse s élève pour chacun d eux à 531 ; Sur la situation des deux comptables Attendu que M. X... ne pourra être déchargé au titre de sa gestion 2014 qu après apurement du débet mis à sa charge par le présent jugement ; Attendu que M. Y... ne pourra être déchargé au titre de sa gestion 2014 qu après apurement du débet mis à sa charge par le présent jugement ; PAR CES MOTIFS, DECIDE : ARTICLE 1 : M. X... est constitué débiteur envers la MDPH du Doubs pour un montant de 52 851,46 ; ARTICLE 2 : Ce montant sera augmenté des intérêts calculés au taux légal à compter du 23 septembre 2016 ; il ne pourra faire l objet d une remise gracieuse totale en vertu du deuxième alinéa du paragraphe IX de l article 60 précité ; ARTICLE 3 : M. X... ne pourra être déchargé de sa gestion de l exercice 2014 qu après apurement du débet prononcé à l article 1 ci-dessus ; ARTICLE 4 : M. Y... est constitué débiteur envers la MDPH du Doubs pour un montant de 61 691,78 ; 7/9

ARTICLE 5 : Ce montant sera augmenté des intérêts calculés au taux légal à compter du 23 septembre 2016 ; il ne pourra faire l objet d une remise gracieuse totale en vertu du deuxième alinéa du paragraphe IX de l article 60 précité ; ARTICLE 6 : M. Y... ne pourra être déchargé de sa gestion de l exercice 2014 qu après apurement du débet prononcé à l article 4 ci-dessus. Fait et jugé à la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté, réunie en plénière. M. Pierre VAN HERZELE, président de la chambre, président de séance, M. Vladimir DOLIQUE, premier conseiller, M. Nicolas BONNEAU, premier conseiller, M. Christophe CANTON, premier conseiller, M. Julien OGER, premier conseiller. Signé : Mireille GRÉGOIRE, greffière et Pierre VAN HERZELE, président de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté. Collationné, certifié conforme à la minute déposée au greffe de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté. La secrétaire générale, Marie-Christine MEYER En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu ils en seront légalement requis. Voies et délais de recours La présente décision juridictionnelle peut être déférée en appel devant la Cour des comptes dans un délai de deux mois à compter de la date de sa notification (articles L. 245-1 et R. 242-14 à 25 du code des juridictions financières. 8/9

A N N E X E N 1 MANDATS Exercice 2014 (en euros) Mois Mandat : numéro et date Montant du mandat Montant des indemnités indues Janvier n 15 du 17/01/2014 36 440,85 7 641,25 Février n 50 du 18/02/2014 42 231,15 8 376,22 Mars n 74 du 19/03/2014 41 302,70 8 475,32 Avril n 109 du 17/04/2014 41 633,12 7 695,91 Montant total M. X... : 52 851,46 Mai n 141 du 20/05/2014 38 653,10 11 410,51 Juin n 164 du 18/06/2014 49 049,69 9 252,25 Juillet n 204 du 18/07/2014 44 188,45 9 487,58 Août n 232 du 15/08/2014 43 754,93 10 446,56 Septembre n 265 du 19/09/2014 45 632,14 10 287,85 Octobre n 295 du 21/10/2014 44 344,14 9 841,36 M. Y... : 61 691,78 Novembre n 320 du 18/11/2014 44 346,39 9 841,36 Décembre n 351 du 17/12/2014 48 477,63 11 787,07 TOTAL : 114 543,24 114 543,24 9/9