Diaporama des politiques jeunesses depuis 30 ans Etude sur les politiques de jeunesse et les transferts sociaux (données sur le montant des transferts sociaux par génération et l évolution sur les 30 dernières années). Par «Jeunesse», nous prendrons en compte la tranche d âge 16-25 ans, entendue comme «phase de transition marquée par la recherche de l accès à l autonomie». (Sénat 2009). L «insertion», multidimensionnelle, recoupe le marché du travail, le logement, la santé, l éducation. Elle désigne la transition de l école au travail, un marché organisant la rencontre entre la formation et les besoins du système productif. L intervention publique en direction des jeunes de 16-25 ans a deux objectifs: accompagner l allongement des études et le relèvement du niveau de qualification; appuyer l insertion professionnelle et sociale dans une période marquée parla montée du chômage. Classification en 4 catégories : (1) offre éducative, (2) aides aux familles et à la poursuite des études, (3) aides aux logements, (4) appui à l insertion professionnelle.
I. état des lieux de la jeunesse L importance numérique des jeunes dans la population française totale s amoindrit ; leurs difficultés s accroissent. On compte aujourd hui 8,18 millions de jeunes en France 1. Le poids démographique de la jeunesse 2 tend à diminuer. Le nombre de jeunes resterait stable d ici à 2050, mais du fait de l augmentation de la population totale durant cette période, la part des jeunes dans la population métropolitaine baisserait (24,9 % en 2005 et 21,9 % en 2050 3 ). Dès 2014, la proportion de personnes de moins de 20 ans serait inférieure à celle des 60 ans ou plus. En 2050, la France métropolitaine compterait 69 habitants de 60 ans ou plus pour 100 habitants de 20-59 ans, et 46 habitants de 65 ans ou plus pour 100 de 15 à 64 ans 4. Génération en butte à la précarisation, souffrant de problèmes d accès à l emploi, au logement autonome, à l indépendance financière, la jeunesse doit aussi faire face aux évolutions sociétales qui modifient les trajectoires vers l âge adulte 5 et l autonomie pleine et entière. 1/5 d entre eux vit sous le seuil de pauvreté (avec moins de 880 euros par mois). 25 % des jeunes nés dans les années 1950 accédait à l autonomie avant 22 ans ; seulement 8% des générations nées au début des années 1970 y accède au même âge 6, et la tendance à la réduction se poursuit aujourd hui : de moins en moins de jeunes accèdent facilement à l autonomie, et de plus en plus tard. La question de l autonomie est un enjeu fondamental des politiques de jeunesse ; elle en constitue l un des objectifs majeurs. Aujourd hui, 63 % des jeunes vivent chez leurs parents 7 et 49 % maintiennent une déclaration d impôts sur le revenu avec leurs parents. Plus de 70 % des jeunes scolarisés de moins de 25 ans font une déclaration commune avec leurs parents. Ils ne sont plus que 18% lorsqu ils ne sont plus scolarisés. Parmi les jeunes ayant quitté le domicile familial et qui vivent seuls 90% d entre eux dans de petits logements plus de 700 000 perçoivent l aide au logement de la CAF. La permanence au domicile familial tend à reproduire les inégalités sociales, fait particulièrement problématique pour les jeunes issus de familles pauvres, alors qu un 1 OCDE, 2009 2 Les définitions de la classe d âge que recouvre le terme de «jeune» et «jeunesse» sont l objet de nombreux travaux contradictoires, universitaires notamment. On retient ici l intervalle 16-25 ans pour définir les jeunes et la jeunesse. 3 La catégorie INSEE ne retient que les moins de 20 ans. Le nombre de personnes âgées de 20 à 59 ans est en train d amorcer un virage vers la diminution, les générations arrivant à ces âges étant moins nombreuses que celles qui en sortent. L effectif des 20-59 ans diminuerait ainsi légèrement pour atteindre 32,2 millions en 2034, puis se stabiliserait à ce niveau (32,3 millions en 2050). Ainsi, en 2050, les 20-59 ans représenteraient 46,2 % de la population contre 54,3 % en 2005 Ces chiffres vont dans le sens d une diminution du poids des 15-25 ans dans la population totale. 4 INSEE, projections de population 2005-2050, scénario central 5 Le fait de privilégier des réponses curatives de court terme aux jeunes, à caractère non structurel, dans les politiques publiques a contribué à favoriser l allongement de la jeunesse. Par exemple, dans les années 1980 le choix de n ouvrir le RMI qu au delà de 25 ans, de supprimer l allocation insertion pour les primo-demandeurs d emploi, de restreindre l accès à l indemnisation chômage ; puis, en 1994, des décisions relatives au relèvement de l âge de versement des prestations familiales. Cela contribue à inciter à la prise en charge par la famille de la situation des jeunes, contraint l autonomisation (Labadie Francine, 2007) ; et influe, in fine, sur la redistribution envers les jeunes. 6 Commission nationale sur l autonomie des jeunes. (2009). 7 75% des jeunes de 16 ans vivent chez leurs parents, 44% des jeunes de 20 ans, et 18% des jeunes de 25 ans 2
départ du domicile entraine des conditions de vie difficiles, notamment pour des jeunes en rupture familiale. 32% des jeunes n ont pas de lien financier avec leurs parents, dont la moitié entretient un niveau de vie inférieur à 1048 euros mensuels. 51% des jeunes ont des revenus d activité au cours de leur année scolaire 8. Quant aux parcours scolaires, 62% des jeunes d une génération accèdent au baccalauréat alors qu environ 750 000 jeunes quittent le système scolaire chaque année, dont 20 % sans diplôme, soit 150 000 jeunes 9. A l inverse, 40% d une génération est diplômée de l enseignement supérieur. Trois ans après leur sortie, 11% d entre eux sont au chômage. Le taux d emploi des 16/25 ans est de 28,5%, se situant parmi les plus bas taux d Europe ; à l inverse, le taux de chômage des jeunes est élevé et frôle les 25 % 10. Enfin, si dans l ensemble la santé physique des jeunes est relativement meilleure que celle des générations plus âgées, la santé mentale reste un sujet préoccupant. A titre d exemple, 26 % des jeunes reçus par les missions locales sont en souffrance psychique, due en grande partie aux difficultés au logement, familiales, financières, à incertitude face à l avenir et au stigmate de l étiquette «jeune en insertion» 11. Les difficultés liées au logement, à l emploi, à de faibles ressources constituent donc autant d obstacles majeurs pour l accès à l indépendance. La situation des jeunes est aujourd hui marquée par une dissociation de plus en plus forte entre l autonomie vécue et l indépendance matérielle qui suppose l existence de ressources personnelles permettant de réduire la dépendance vis-à-vis de leurs proches ou des aides qui leur sont accordées. Les inégalités sont croissantes entre les jeunes et le reste de la société, et entre les jeunes eux-mêmes. 8 OCDE, 2009 9 «De l université à l emploi». (2006). Rapport de la Commission du débat national Université Emploi. 10 OCDE, 2009 11 «La santé mentale des jeunes en insertion». (Décembre 2009). Etude conduite par les Missions locales et les Centres d examens de santé de l Assurance Maladie. 3
II. Alors que les difficultés des jeunes s accroissent, quelle part de la dépense publique leur est-elle consacrée? Le modèle français d intervention publique au regard de la jeunesse: évolutions, chiffres, enjeux et perspectives. La proportion de jeunes relevant d une intervention publique à un titre ou à un autre, s est accrue très rapidement, passant de 25% en 1975 à près de 75% en 2000 12. Les montants des politiques de jeunesse s accroissent-ils dans le même temps? Quelle part de la dépense publique est consacrée aux jeunes pour répondre aux difficultés auxquelles ils doivent faire face? Si les fonds destinés aux plus de 60 ans ont augmenté, qu en est-il de l effort public en direction de la jeunesse? 1. Bilan des années passées 1. Un diagnostic structurel Selon l INSEE, depuis le tournant des années 80, les revenus tirés de la croissance ont été «captés» par les générations les plus âgées au détriment des plus jeunes. On assisterait alors à l apparition d une fracture générationnelle, comme l ont souligné Bernard Legris et Stéphane Ollivier: alors que sur l ensemble des années 80, le pouvoir d achat des plus de 40 ans a augmenté de 16%, celui de moins de 40 ans a stagné. Une fracture semblable se dessine dans la mesure de la pauvreté: Pour les générations nées avant 1940, la proportion de pauvres recule, alors qu elle a tendance a augmenter pour les générations d après 1950, touchant surtout les plus jeunes. 2. Les 4 âges de la politique de jeunesse : développements conjoncturels a) Avant 1980 L Etat manifeste un intérêt tardif pour les jeunes, d abord limité à la conscription publique pour les garçons et à l instruction publique pour les plus jeunes. Après la seconde guerre mondiale, il organisera le développement de la branche famille de la Sécurité sociale. Deux piliers émergeront. Développement d une offre éducative: massification (scolarité obligatoire jusqu à 16 ans en 1959) et démocratisation (collège unique en 1975). Politique familiale: soutien à la natalité et poursuite des études. b) La décennie 1980 Montée du chômage, de la pauvreté et de la précarité: début du développement des mesures d insertion professionnelle (stages d insertion et de qualification, aides à l emploi, formations en alternance, et mise en place d une allocation d insertion, versée aux jeunes primo-demandeurs d emploi qualifiés) Diversification de l offre éducative autour de l objectif de conduire 80% des jeunes au baccalauréat: 12 Labadie Francine. (2007). Politiques locales de jeunesse et territorialisation de l action publique. Agora débats/jeunesse. no. 43., p. 33 4
développement de la filière professionnelle Deux lois importantes: RMI (1988) et l introduction d une «majorité sociale» ; Loi sur le crédit formation individualisée (1989) et l introduction d un «droit à une deuxième chance» pour les jeunes sortis du système scolaire sans qualification, et accompagnements personnalisés. Devient le Programme PAQUE. c) La décennie 1990 Face à l apparition du chômage touchant les jeunes diplômés, la politique de la jeunesse va se caractériser par deux mouvements Familiarisation: Maintien à 25 ans de l age d ouverture du RMI (1992), suppression de l allocation d insertion pour les jeunes, resserrement des critères d indemnisation du chômage, transfèrent le coût des jeunes demandeurs d emplois aux familles. La loi «famille» (1994) vient alors élargir la notion d «enfant à charge», jusque là réservée aux jeunes scolaires et étudiants, à tous les jeunes jusqu à 20 ans. Autonomisation: Élargissement de la base des aides (Allocation de logement social ALS, Aide personnalisée au logement APL) et du nombre de bourses étudiants. Lancement des programmes TRACE (accompagnement personnalisé) et «Nouveaux services- emplois jeunes» (contrats nouveaux au SMIC ) d) La décennie 2000 Elle est notamment déterminante quant au changement dans les institutions: Avant 1970, on observait une prédominance du milieu associatif (corporations de métiers et compagnonnage) faut de politique publique de jeunesse. Par la suite, elles relèveront de facto de la compétence de plusieurs ministères. 2009 marque l introduction d un «chef de file» de la question des jeunes avec un Haut commissariat dédié à la jeunesse, placé sous la tutelle directe du Premier ministre. Aujourd hui, il existe un véritable Ministère de la Jeunesse et des Solidarités Actives. Parallèlement, dans un cadre décentralisateur, le niveau territorial devient une compétence reconnue des politiques d emploi et d insertion des jeunes. Alors que l art.2 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a reconnu officiellement le role et la participation des missions locales au service public de l emploi (l Etat a injecté dans ce réseau 163 millions d euros en 2009) et a fixe l objectif d intégration et d égalité territoriale. 2. Autopsie d une politique de jeunesse: l exemple de l année 2000 En 2000 les dépenses collectives en faveur des jeunes s élevaient au total à 31,6 milliards d euros. a) Dépenses éducatives : 16 milliards d euros. L évolution de la politique éducative est double : Massification et diversification des dépenses: relèvement des qualifications et des diplômes autour de l objectif de porter 80% d une classe d age au niveau du baccalauréat. Revaloriser le soutien aux études : A la rentée 2000-2001, 590 000 jeunes (26%) bénéficient d une 5
bourse de lycée b) Dépenses pour l emploi et l insertion professionnelle: 7,92 milliards d euros Elle vise à structurer le passage de l école à l emploi, ainsi que les conditions d emploi des jeunes de 16-25 ans. En transition: Plus d un jeune sur deux passe dans les années qui suit sa sortie du système scolaire par au moins un des dispositifs d insertion professionnelle Une fois sur le marché: 40% des 16-25 ans en emploi bénéficient d emplois aidés ou de dispositifs généraux (allègements de cotisations sociales). en 2000, pour 2,8 millions de jeunes en emploi et 559 000 au chômage, 39% bénéficiaient d une mesure: 338 000 contrats d apprentissage, 219 000 en alternance hors apprentissage (contrats de qualification, d orientation et d adaptation), 197 000 emplois non marchands, et 300 000 exonérations de charge. c) Aides à la famille : 4,45 milliards d euros. Il s agit des prestations familiales et sociales et des dépenses fiscales versées aux familles au titre d «enfants à charge». Si ce sont les parents qui en dont les bénéficiaires, cette aide est duale: aides financières : principalement les allocations familiales et le complément familial. baisses d impôt: (1) mécanisme du quotient familial jusqu à 21 ans et une demi part a été ajoutée pour les étudiants jusqu à 25 ans; (2) déductibilité de la pension alimentaire; (3) réductions d impôts pour frais de scolarité Remarquons une évolution importante: la notion «d enfant à charge», jusque là réservée aux jeunes scolaires ou étudiants, a été élargie par la Loi de famille (1994) à tous les jeunes jusqu à 20 ans, (avec la seule condition qu ils aient un revenu d activité inférieur à l emploi), prenant ainsi en compte les difficultés d accès à l emploi. d) Aides aux étudiants : 1,72 milliard d euros. Elles prennent principalement la forme de bourses plurielles, et en expansion. des bourses multiples : bourses sur critères sociaux, bourses de mérite, et allocations d études sur une base familiale (ressources, situations familiales). Egalement les bourses sur critères universitaires, en expansion: augmentation des bourses lors du plan social étudiant de 1997. En 2000, 475 000 jeunes (28%) bénéficient d une aide financière pour l enseignement supérieur. e) Aides aux logements : 1,48 milliard d euros. Ces aides versées directement aux jeunes lorsqu ils disposent d un logement autonome se distinguent au plan européen par leurs dispositions de droit commun. Alors que 20% des jeunes de 18-29 ans en bénéficient en 2000, l évolution de cette politique est double: 6
Individualisation des droits: Le tournant de la politique d aide au logement est au début des années 90. Les aides personnelles au logement ont été étendues. Depuis 1991, l allocation de logement sociale (ALS) est ouverte à toute personne ayant charge de logement sous conditions de ressources. Les principaux bénéficiaires de cette évolution en sont les jeunes inactifs et les étudiants (38% des bénéficiaires). Le logement autonome est alors encouragé: 37% des jeunes de 18 à 29 ans ayant «décohabité» sont aidés. Familiarisation des droits: une aide est également accordée aux jeunes adultes qui résident chez leurs parents jusqu à leurs 21 ans (contre 20 ans avant 2001). f) Autres aides financières (variables) Fond d aides aux jeunes (FAJ): Couverture sociale des jeunes adultes soumis à un risque de grande pauvreté. 110 000 bénéficiaires Initiatives des collectivités locales, confrontées à une demande sociale croissante: Ex: «Bourse emploi 35» (Ille-et-Vilaine), Contrat d accompagnement à l autonomie (Gironde), «Revenu Insertion Jeunes» (Nantes), etc. D autres part, les 427 missions locales (depuis 1982) développent une approche intercommunale croissante (CIVIS). Elles sont financées à hauteur d 1/3 par l Etat, d 1/4 par les communes et intercommunalités, 1/5 par les conseils régionaux, et plus de 20% par le Fond social européen. L aide financière des associations concerne 1/3 des jeunes. Le modèle français de redistribution envers la jeunesse a deux composantes majeures: L insertion professionnelle, principalement sur retour à l emploi. La part des bénéficiaires des dispositifs mis en place dans le cadre de la politique de l emploi en faveur des jeunes est passée de moins de 5% au milieu des années 1970 à en moyenne 40% depuis le milieu des années 1990 (-26 ans). Le soutien au revenu des parents et la solidarité familiale (aides fiscales, prestations familiales). 3. Et demain? a) Enjeux majeurs Si la France se distingue par la faiblesse de ses droits d inscription à l université, la dépense annuelle moyenne de l Etat par étudiant du supérieur en France (10 150 ) ou pour l accès à une formation complémentaire est inférieure à la moyenne de l OCDE. Le financement des études repose essentiellement sur la solidarité familiale. Si les politiques d insertion professionnelle ont permis de prévenir un chômage et une exclusion durables à de nombreux jeunes durant leurs premières années de vie active, les difficultés d insertion restent particulièrement difficiles pour les jeunes en manque de qualification ou diplôme: Un jeune met en moyenne 5 ans entre la fin de sa formation et son entrée en CDI. Si plus de 682 000 étudiants perçoivent une aide au logement, à un niveau relativement élevé (en moyenne 140 / mois), la part des jeunes logés dans le secteur local locatif libre a difficilement augmenté de 42% en 1988 à 53% en 2006. 7
Soulignons la pertinence croissante de problématiques de santé (comportements à risque, addictions, etc.). b) Nouveaux regroupements et perspectives 2011 L existence d une véritable politique de jeunesse interministérielle, relevant de plusieurs ministères et de diverses missions budgétaires, a été reconnue lors de la loi de finances rectificative pour 2005 n 2005-1720 (décembre 2005). Elle établit un document de politique transversale (DPT) qui doit favoriser la coordination et l achèvement d une «performance» socio-économique sur les questions de jeunesses. L effort national est alors porté par 21 programmes relevant de 11 missions. Il doit être remplacé dans le projet de loi de finances 2010 par le document «Politiques en faveur de la jeunesse». Cette évolution va de pair avec l avènement d un Ministère de la jeunesse et des Solidarités actives. Selon le Ministère de la Jeunesse et des Solidarités actives, une augmentation du budget jeunesse et vie associative de 10% a été actée. 1. Prestations relatives au RSA jeunesse: 2078 Millions d euros. Ouverture aux «jeunes actifs» et outre-mer. 2. Service civique (soutien à l initiative et à l engagement des jeunes). 111 millions d euros 3. Politiques d insertion. 54 millions d euros. Priorité aux expérimentations et aux laboratoires territoriaux pour la jeunesse. 4. Maintien des crédits destinés au développement de la vie associative (47,8 millions d euros). Dont subventions accordées aux associations partenaires du ministère (10 millions d euros), financement des postes «Fonjep» (emplois associatifs), financement de la formation des bénévoles (3 millions d euros). III. L estimation de la dépense publique consacrée aux jeunes se révèle compliquée et les chiffres avancés sont à prendre avec précaution. Il parait essentiel de nuancer les chiffres avancés. Pour deux raisons essentiellement. D abord, les difficultés de la quantification sont liées au fait que les politiques de jeunesse nationales ne s organisent pas à partir d un département ministériel unique 13. En effet la nature transversale des politiques qui s adressent directement à la jeunesse ne permet pas de disposer de chiffres précis et clairs. Par ailleurs les difficultés théoriques liées à la définition même de la jeunesse et des politiques de jeunesse en limitent la validité. D une part il est difficile d agréger des sommes provenant de politiques publiques dont l intervention n est pas fondée sur une classe d âge mais qui touchent la jeunesse. Plus ou moins d ailleurs : certains politiques publiques ne concernent les jeunes que minoritairement, alors que d autres, ne se définissant pas comme 13 Loncle Patricia (2003). L action publique malgré les jeunes : Les politiques de jeunesse en France de 1870 à 2000. Paris : L Harmattan., p. 24. 8
des politiques de jeunesse, ont les jeunes pour principaux bénéficiaires. Par exemple, depuis les vingt dernières années, les politiques d insertion sociale et professionnelle ont pris de l envergure afin de répondre aux difficultés qui affectent plus particulièrement les jeunes dans un contexte de crise économique et sociale. On assiste à la dilution des dans politiques de jeunesse dans les politiques sociales 14. La politique de la ville, d aide dans les quartiers défavorisés, touche essentiellement les jeunes. Ce premier point souligne la difficulté de raisonner en termes de catégories d âge, alors même que la majorité des politiques publiques ne le font pas. D autre part, le niveau local se révèle fondamental dans l analyse. Le niveau local joue un rôle important dans la définition et la mise en œuvre de politiques à destination des jeunes. De fait, et historiquement d ailleurs, les politiques de prise en charge de la jeunesse sont définies au niveau local. D une part, l implication hétérogène des collectivités territoriales dans les problématiques de la jeunesse, d un point de vue financier notamment, la compréhension différenciée des injonctions nationales et la mise en œuvre de politiques dont l objectif est l autonomisation et l intégration des jeunes à la société, entraine des inégalités territoriales qui sont croissantes, des collectivités aux politiques sociales et de jeunesse les moins ambitieuses et les plus réduites aux départements les plus volontaristes et soucieux du sort de leurs jeunes. D autre part, l éclatement de la compétence jeunesse renforce l illisibilité de la part de la dépense publique territoriale consacrée aux jeunes. Les politiques de jeunesse ont la faveur des mises à l agenda, à tous les niveaux de décision de l Europe aux collectivités territoriales. Une large place est faite dans leur définition et leur mise en œuvre aux mobilisations volontaristes des collectivités. Toutefois il existe des défauts de coordination nationale de ces politiques, et des inégalités territoriales dans l investissement dans les politiques en faveur des jeunes et de la jeunesse. L estimation chiffrée exacte sinon précise de la dépense publique attribuée aux jeunes, en volumes financiers et en parts, est une question importante mais épineuse. Les politiques de jeunesse sont des politiques omniprésentes, mais «faibles» : ressources financières et humaines limitées, peu de réflexion sur la cohérence d ensemble Elles répondent à des objectifs multiples voire discordants. Ces nouveaux documents n intègrent cependant pas encore toute la réalité des dépenses engagées à l égard de la jeunesse. C est par exemple le cas d aides au logement dont le coût a été chiffré à 1 Milliard d euros par la Cour des comptes en 2006. D autres postes doivent également être prise en compte sur l ensemble de la dépense publique pour les jeunes: dépenses d éducation, de sécurité sociale, d assurance chômage, et dépenses des collectivités territoriales. La nomenclature budgétaire ne permettant pas d isoler les crédits en fonction de l age du public, il n est pas aisé de déterminer la part des dépenses pour l emploi spécifiquement attribuée aux jeunes. Un obstacle se dresse également dans le ciblage des publics, en rendant difficile l émergence d une réalité cohérente sur la jeunesse: tranches d age étroites (16-18 ans, 18-21 ans, 22-25 ans); dichotomies par lieu d habitation (ZUS, zone Franche), niveau de qualification, temps passé au chômage, etc. Enfin, une inflation de la dépense publique est liée aux doublons de structure et à la contractualisation dans le cadre de la décentralisation. 14 Ibid. 9
Références Rapport de la commission présidée par Jean-Baptiste De Foucauld (2002): http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/024000175/index.shtml Documents de politique transversale (DPT) 2008-2009-2010. http://www.performance-publique.gouv. fr/?id=198 http://www.cnle.gouv.fr/statistiques-sur-la-situation-des.html Budget 2011 ministère de la Jeunesse: http://www.jeunesse-vie-associative.gouv.fr/img/pdf/presen- TATION_BUDGET_2011_MJSA-2.pdf Rapport du Conseil d Etat : http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/brp/084000686/0000.pdf Rapport du Sénat : http://www.senat.fr/rap/r08-436-1/r08-436-1.html Article Libération: http://www.liberation.fr/vous/0101169049-le-niveau-de-vie-des-jeunes-stagne-depuis-15-ans-la-croissance-a-ete-captee-par-les-plus-de-40-ans Commission sur la politique de la jeunesse: http://www.actualite-de-la-formation.fr/img/pdf/livrevertjeunesse.pdf Emission France Culture «Grain à moudre»: http://www.franceculture.com/emission-les-jeunes-sont-ilsles-sacrifiés-du-modèle-français-2008-03-05.html 10