Le retrait d un permis peut-il être légalement notifié au-delà du délai de trois mois?

Le retrait d un permis peut-il être légalement notifié au-delà du délai de trois mois? Régime d utilisation du permis Retrait du permis Légalité Condition Notification enserrée dans le délai de trois mois prévu à l article L. 424-5 du code de l urbanisme Oui. CE (1/6 SSR) 13 février 2012, Association SPA de Vannes, req. n 351617 M. Raimbault, Rapp. Mme Vialettes, Rapp. Public SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, SCP Delaporte, Briard, Trichet, Av. Décision qui sera publiée au Recueil Lebon. Résumé La légalité d un retrait de permis de construire, d aménager ou de démolir, que ce permis soit tacite ou explicite, est subordonnée à la condition que la notification de ce retrait soit intervenue dans le délai de trois mois suivant la naissance du permis prévu par l article L. 424-5 du code de l urbanisme. Conclusions MAUD VIALETTES, rapporteur public Retrait d un permis tacite L association société protectrice des animaux de Vannes est propriétaire d un terrain sur la commune de Theix (Morbihan) sur lequel elle souhaite faire édifier un refuge pour animaux. Elle a déposé le 7 juin 2010 une demande de permis de construire pour laquelle le délai d instruction était de six mois. Le 2 décembre, le maire de Theix a refusé de lui délivrer le permis, mais à la demande du préfet qui l invitait à poursuivre les discussions avec l association, il a finalement retiré ce refus. L association s est donc trouvée titulaire d un permis tacite acquis à la date du 8 décembre. Elle en a d ailleurs obtenu un récépissé. Toutefois, par une décision du 7 mars, notifiée le 9 suivant, le maire de Theix a retiré ce permis tacite. Le maire a en effet retenu que le permis tacitement délivré était illégal, le projet n étant pas compatible avec les orientations d aménagement prévues par le nouveau plan local d urbanisme approuvé le 27 septembre 2010 pour la zone. L association a alors engagé plusieurs actions contentieuses, pour obtenir la suspension et l annulation de ce retrait. Son dernier référé-suspension a donné lieu à une ordonnance de rejet pour défaut de moyen sérieux rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Rennes le 21 juillet 2010. C est contre cette ordonnance que l association se pourvoit régulièrement en cassation. Délai de trois mois et notification L un des moyens qu elle présente nous paraît susceptible d entraîner l annulation de l ordonnance attaquée. Il est tiré de ce que le juge des référés aurait commis une erreur de droit en retenant que l unique moyen invoqué devant lui n était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Ce moyen était tiré de ce que le retrait de permis tacite était intervenu tardivement, au regard du délai de trois mois prévu par l article L. 424-5 du code de l urbanisme, puisque s il avait été arrêté dans ce délai, il n avait, en revanche, pas été notifié, dans ce délai. Le juge des référés ne s étant pas limité à écarter ce moyen comme n étant pas sérieux mais ayant pris le soin d indiquer dans son ordonnance que le retrait ayant été décidé dans le respect du délai de trois mois, la circonstance que la notification ait été effectuée hors délai était inopérante, il nous semble que cette question peut donner prise à un contrôle de l erreur de droit, y compris dans le cadre tracé par votre jurisprudence de Section du 29 novembre 2002, Communauté d agglomération de Saint-Étienne 1. Dans ses conclusions sur cette affaire, Laurent Vallée indiquait d ailleurs que votre contrôle 1 Req. n 244727 : Rec., p. 421. p. 128

pourrait s exercer de manière plus ou moins étroite «en fonction [ ] de la motivation de l ordonnance attaquée [ ]». Ceci étant dit, y a-t-il eu erreur de droit à retenir que la date à laquelle il convient de se placer pour apprécier le respect du délai de trois mois fixé par l article L. 424-5 du code de l urbanisme est celle où le retrait est arrêté et non celle où le retrait est notifié? Jurisprudence antérieure à la loi ENL Sous l empire de l état antérieur de votre jurisprudence, la réponse aurait été clairement positive. Vous jugiez, en effet, que l autorité compétence ne peut rapporter une décision implicite valant autorisation de construire que si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire du permis de construire avant l expiration du délai de recours contentieux et si la décision implicite est entachée d illégalité 2. Comme l expliquait Anne Roul dans ses conclusions sur la décision Fillipi, ce qui vous conduisait à considérer que le retrait du permis de construire tacite est réputé pris à la date de sa notification est une préoccupation de cohérence avec l article R. 421-12 du code de l urbanisme selon lequel le refus de permis doit être, non pas signé, mais notifié avant la date de naissance du permis tacite pour faire obstacle à cette naissance, sans quoi le refus de permis signé avant la naissance du permis tacite mais notifié après vaut retrait du permis tacite. La question se pose du maintien, ou non, de cette jurisprudence compte tenu de l intervention d un double changement. Changements de circonstances? 2 Cf. CE 26 janvier 2005, Fillipi, req. n 260188 : Rec., T., p. 725-1139 ; cf. antérieurement, CE Ass. 1 er juin 1973, Ministre de l Équipement et du logement c/ Époux Roulin, req. n 260188 : Rec., p. 390 ; CE 13 novembre 1981, Baumert : Rec., p. 412. 3 Cf. S. Pérignon, «La sécurisation des autorisations d urbanisme et des constructions existantes», AJDA 2006.1549. 4 Cf. le sous-amendement à l amendement n 57 rect. de la Commission des affaires économiques du Sénat présenté en deuxième lecture par M. Jarlier. Tout d abord, la loi n 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement est venue fixer, au second alinéa de l article L. 424-5, un unique délai de retrait des permis de construire, d aménager ou de démolir, qu ils soient tacites ou explicites 3. Ce délai est de trois mois «suivant la date de cette décision». Il ressort de l exposé des motifs de l amendement à l initiative de cette disposition 4 qui reprenait l une des «propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d urbanisme» formulées par le rapport du groupe présidé par Philippe Pelletier 5 qu elle poursuivait un double objectif : harmoniser le régime du retrait de ces décisions, qu elles soient explicites ou implicites, que la combinaison de la jurisprudence Ternon 6 et de l article 23 de la loi du 12 avril 2000 avait rendu quelque peu disparate ; «sécuriser» ce délai, en retenant, pour le déclenchement du délai, la seule date qui ne puisse pas faire l objet de discussion, c est-à-dire celle de la décision ellemême. Ensuite, l intervention de la décision Bretim 7, aux conclusions contraires d Yves Struillou, et au demeurant, à la réception peu enthousiaste 8, est venue préciser la jurisprudence Ternon en indiquant que l administration dispose, pour retirer une décision individuelle explicite créatrice de droit illégale, d un délai de quatre mois qui commence à courir avec l intervention de la décision et qui est décompté jusqu à l édiction de la décision de retrait, et non jusqu au moment de sa notification. La décision, rendue en matière de droit du travail, a une portée générale sous deux réserves : d une part, elle ne concerne que le retrait de décisions explicites ; d autre part, elle vaut «sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires». La question que pose le présent dossier est donc de savoir s il faut lire l article L. 424-5 à la lumière de la jurisprudence postérieure Bretim. On pourrait être tenté de répondre par la négative en arguant du fait que la question se pose dans le présent contentieux à propos du retrait d un permis tacite et que partant, la présente affaire n est, en tout état de cause, pas dans le champ de la jurisprudence Bretim. Mais l article L. 424-5 ayant retenu un régime unique pour les retraits de permis tacite et de permis express, la solution qui serait impliquée par la jurisprudence Bretim pour les permis explicites devrait nécessairement être transposée aux permis tacites. Notification enserrée dans le délai de retrait Toutefois, il nous semble qu on peut répondre par la négative à cette question, d une seconde manière, en retenant que l article L. 424-5 institue un régime législatif autonome et cohérent, dérogeant aux jurisprudences Ternon et Bretim. En effet, comme nous l avons dit, l ar- 5 Remis au ministre de l Équipement, des transports, de l aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en février 2005. 6 Cf. CE Ass. 26 octobre 2001, Ternon, req. n 197018 : Rec., p. 497. 7 CE S. 21 décembre 2007, req. n 285515 : Rec., p. 519. 8 Cf. notamment, la chronique de Béatrice Bourgeois-Machureau et Julien Boucher, AJDA 2008, p. 338. p. 129

ticle L. 424-5 a été adopté pour déroger clairement à la jurisprudence Ternon et, à cette fin, prévoit un délai particulier pour le retrait des décisions explicites et l étend au retrait des décisions implicites. Il ne pouvait, en revanche, déroger à la jurisprudence Bretim, puisqu il a été adopté avant cette jurisprudence. Mais dès lors que Bretim est l explicitation de Ternon, il nous semble que l article L. 424-5 doit être regardé comme dérogeant également implicitement mais nécessairement à Bretim. Au demeurant, l autre raison d être de l article L. 424-5 était une préoccupation de sécurité juridique et la lecture que nous vous proposons de cette disposition, comme dérogeant à Bretim, nous semble parfaitement en phase avec un tel état d esprit 9. Si vous reteniez une telle logique, alors il nous semble que vous ne pourriez que confirmer la jurisprudence née avec la décision d Assemblée du 1 er juin 1973, Ministre de l Équipement et du logement c/ Époux Roulin 10, confirmée en 1981, avec la décision du 13 novembre 1981, Baumert 11 et réitérée en 1995, avec la décision du 26 janvier 2005, Fillipi 12. En effet, il convient de relever, comme l avaient fait ces décisions, que plusieurs règles du droit de l urbanisme reposent sur l idée que le décompte du délai s arrête avec la notification de la décision prise, et non pas seulement, comme de manière classique, avec l édiction de la décision. Voyez notamment l article L. 424-2 du code de l urbanisme qui prévoit que le permis est tacitement accordé si aucune décision n est notifiée au demandeur à l issue du délai d instruction et les articles R. *424-1 et R. *424-2 venus le préciser. Il en résulterait à notre sens que pour éviter d avoir un double régime de décompte des délais, selon qu il s agit d une première décision de délivrance ou de refus d un permis, ou du retrait de celle-ci ou de celui-ci, ce qui ne serait pas très satisfaisant, il conviendrait de retenir que le délai pour retirer une décision individuelle d urbanisme court jusqu à la notification. Au demeurant, les inconvénients pour l administration d une telle solution seraient moindres que dans d autres matières. Les autorisations d urbanisme en cause n ont en effet pas à être notifiées à de multiples personnes, de sorte que le spectre d un délai de retrait qui n expire jamais faute de pouvoir toucher tous les destinataires de la décision nous semble à écarter 13. Par ailleurs, le code de l urbanisme rappelle la règle jurisprudentielle 14 selon 9 Cf. en ce sens P. Benoit-Cattin, Defrénois, 30 novembre 2008, n 20, p. 2304. 10 Rec., p. 390. 11 Rec., p. 412. 12 Req. n 260188 : Rec., T., p. 725-1139. 13 Cf. a contrario, pour la problématique tenant à l exigence de la notification collective de la délibération d un jury : CE S. 27 mars 1987, Simon : Rec., p. 108. 14 Cf. CE S. 24 janvier 1986, Mattei et Maymard : Rec., p. 13. laquelle c est la date de première présentation de la lettre recommandée qui est regardée comme la date de notification, non, la date de remise effective du pli 15 et il permet, en outre, les notifications, par voie électronique 16. Dans ces conditions, il nous semble que vous pourriez retenir que l article L. 424-5 a entendu prévenir la possibilité de décisions de retrait «occultes» et que partant, dérogeant à Ternon et donc à Bretim, il organise un régime de retrait des décisions individuelles d urbanisme ad hoc, qui, par cohérence avec les règles de notification figurant au code de l urbanisme et avec les considérations de sécurité juridique qui ont motivé toutes les réformes récentes du droit de l urbanisme, repose sur un délai qui est décompté jusqu à la notification de la décision de retrait. Cassation pour erreur de droit Si vous nous suivez, cela conduirait à censurer l erreur de droit commise par le juge des référés et à annuler son ordonnance, sans qu il soit besoin d examiner les autres moyens. Il vous faudrait alors régler l affaire au titre de la procédure de référé engagée. Défaut d urgence Vous pourriez alors constater que la condition tenant à l urgence n est pas satisfaite. En effet, l association SPA de Vannes fait valoir que le projet de construction de ce nouveau refuge a vocation à remplacer celui qu elle exploite actuellement, qui est trop étroit, mal situé et désuet, qu en raison de legs, elle va disposer prochainement de nouvelles ressources, et que ce nouveau projet devrait être à même de lui permettre de rééquilibrer sa situation financière structurellement déficitaire. Mais pour le reste, rien de précis ne vient étayer son allégation d urgence : aucun calendrier pour l édification du nouveau refuge, aucun budget prévisionnel, aucune mise en relation avec une entreprise de construction, aucun élément tangible quant à la nécessité de quitter rapidement le précédent refuge, aucun élément précis quant à sa situation personnelle financière. La circonstance que le permis tacite obtenu soit l aboutissement de plusieurs années de démarches ne suffit pas à caractériser une urgence 17. 15 Cf. article R. * 423-47. 16 Cf. article R. * 423-48. 17 Cf., par exemple, CE 18 novembre 2009, Commune des Vans, req. n 326199. p. 130

Ainsi la SPA de Vannes «ne justifie[-t-elle pas à notre sens] [ ] de la nécessité de bénéficier à très bref délai d une mesure provisoire dans l attente d une décision juridictionnelle statuant sur la légalité» 18 de la décision attaquée. Partant, nous vous invitons à rejeter la demande de première instance pour défaut d urgence. S agissant des conclusions présentées au titre de l article L. 761-1 du code de justice administrative, nous vous invitons à rejeter celles présentées par l association SPA et à mettre à la charge de l association la somme de 2 000 demandée par la commune. Décision Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 et 19 août 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d État présentés pour l association Société protectrice des animaux de Vannes [ ], représentée par son président ; l association demande au Conseil d État : 1 ) d annuler l ordonnance n 1102410 du 21 juillet 2011 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Rennes, statuant sur le fondement de l article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à la suspension de l exécution de l arrêté du 7 mars 2011 par lequel le maire de Theix (Morbihan) a retiré le permis de construire tacite qui lui avait été accordé le 8 décembre 2010 pour un projet de refuge pour animaux domestiques ; 2 ) statuant en référé, de faire droit à sa demande de suspension ; 3 ) de mettre à la charge de la commune de Theix le versement de la somme de 3 000 au titre de l article L. 761-1 du code de justice administrative ; [ ] Considérant, d une part, qu aux termes du premier alinéa de l article L. 521-1 du code de justice administrative : «Quand une décision administrative, même de rejet, fait l objet d une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l urgence le justifie, et qu il est fait état d un moyen propre à créer, en l état de l instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision» ; Considérant, d autre part, qu aux termes du second alinéa de l article L. 424-5 du code de l urbanisme : «Le permis de construire, d aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision» ; que, compte tenu de l objectif de sécurité juridique poursuivi par le législateur, qui ressort des travaux préparatoires de la loi du 13 juillet 2006 dont ces dispositions sont issues, l autorité compétente ne peut rapporter un permis de construire, d aménager ou de démolir, tacite ou explicite, que si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire du permis avant l expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle ce permis a été accordé ; Considérant qu à l appui de sa demande de suspension de l exécution de l arrêté signé le 7 mars 2011 par lequel le maire de Theix a retiré le permis de construire tacite qui lui avait été accordé, l association requérante faisait valoir que ce retrait était illégal, faute de lui avoir été notifié avant l expiration du délai fixé par l article L. 424-5 du code de l urbanisme ; que, pour juger que ce moyen n était pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l arrêté attaqué, le juge des référés du tribunal administratif de Rennes a relevé que la signature de cet arrêté était antérieure à l expiration de ce délai et que la date de sa notification était sans incidence sur sa légalité ; qu il résulte de ce qui vient d être dit qu il a, ce faisant, commis une erreur de droit ; que, par suite, et sans qu il soit besoin d examiner les autres moyens du pourvoi, l association est fondée à demander l annulation de l ordonnance attaquée ; Considérant qu il y a lieu, dans les circonstances de l espèce, de régler l affaire au titre de la procédure de référé engagée ; Considérant que, pour justifier l urgence qui s attacherait à la suspension de la décision de retrait du permis de construire qui lui avait été accordé, l association SPA de Vannes se borne à invoquer le caractère inadapté et insuffisant de ses installations actuelles ; que ces éléments ne permettent pas de caractériser une situation d urgence ; que, par suite, cette association n est pas fondée à demander la suspension de l exécution de cette décision ; Considérant que les dispositions de l article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par l association requérante ; qu il n y a pas lieu, dans les circonstances de l espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Theix au même titre ; DÉCIDE : Article 1 er : L ordonnance n 1102410 du 21 juillet 2011 du juge des référés du tribunal administratif de Rennes est annulée. Article 2 : La demande présentée par l association SPA de Vannes au juge des référés du tribunal administratif de Rennes, ainsi que les conclusions présentées par les parties au titre de l article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. [ ] p. 131

Observations Statuant conformément aux très convaincantes conclusions de Maud Vialettes, le Conseil d État juge que le délai de trois mois offert à l administration par l article L. 424-5 du code de l urbanisme pour retirer légalement les permis de construire, d aménager ou de démolir illégaux doit inclure la notification de ce retrait. C est donc une solution spécifique au droit de l urbanisme et contraire à celle adoptée pour le reste du droit administratif général 19, qui se contente de vérifier que la décision de retrait a été édictée dans le délai qui est retenue, eu égard à l objectif de sécurité juridique poursuivi par le législateur lors de l adoption de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement dont est issu l article L. 424-5 et de l importance toute particulière que revêt dans cette matière l information exhaustive et rapide des titulaires d autorisations quant aux décisions qui pourraient remettre en cause ces dernières, compte tenu du caractère difficilement réversible des travaux. On notera cependant, ce que soulignait déjà le commentaire de J. Tremeau de la décision de la Cour de cassation du 23 mai 2007, Société Passariello 20, qu en principe le pétitionnaire est tout de même nécessairement informé, avant son intervention, de l éventuel retrait de permis par l organisation de la procédure contradictoire préalable à cette décision défavorable. C. L. 18 Cf. CE 30 juillet 2003, Ministre de l Équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer c/ Mme Thenault, req. n 255368. 19 Voir la décision CE S. 21 décembre 2007, Bretim : au Recueil. 20 BJDU 1/2008, p. 29. p. 132