Nationalrat Conseil national Consiglio nazionale Cussegl naziunal 99.304 e Initiative cantonale. Axer sur la demande la formation continue et son financement Rapport de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture du 16 novembre 2000 Ladite initiative charge la Confédération de renforcer la formation continue, d'établir des modèles indiquant concrètement comment axer davantage sur la demande l'allocation des subventions pour la formation continue et de créer les bases légales nécessaires. Proposition de la Commission La commission propose à l unanimité de ne pas donner suite à l'initiative du canton de Soleure. Simultanément, elle propose de transmettre au Conseil fédéral un postulat l'invitant à présenter un rapport sur les possibilités qui s'offriraient de modifier le système de financement en matière de formation professionnelle continue, conformément à ce qui est demandé dans l'initiative. Pour la Commission Le président: Johannes R. Randegger Contenu: 1 Texte et développement de l'initiative 2 La formation continue aujourd'hui: situation actuelle et état des travaux de l'administration sur le sujet 3 Le Conseil des Etats 4 Considérations de la commission 5 Conclusions 6 Postulat de la commission
1 Texte et développement de l'initiative 1.1 Texte S'appuyant sur l'article 93 alinéa 2 de la Constitution fédérale, le canton de Soleure dépose l'initiative cantonale suivante: La Confédération est chargée de renforcer la formation continue de façon à augmenter le nombre des bénéficiaires. Elle établira à cet effet des modèles indiquant concrètement comment axer davantage sur la demande l'allocation des aides publiques (subventions accordées aux particuliers plutôt qu'aux institutions, par exemple en fonction de "bons de formation"). Elle établira également les bases légales nécessaires. 1.2 Développement La pratique actuelle des institutions publiques en matière de subventions allouées à la formation continue pose un certain nombre de problèmes, à savoir: une forte imbrication des bases légales de la Confédération et des cantons des disparités de traitement entre les différents niveaux de formation un manque de transparence en ce qui concerne les dépenses effectives de l'etat en matière de formation continue des critères de subvention parfois dépassés l'absence dans de nombreuses écoles publiques de comptabilité permettant de chiffrer les coûts totaux. A l'heure actuelle, la Confédération et les cantons soutiennent financièrement certaines institutions ou les cours qu'elles proposent, ou gèrent eux mêmes des écoles ou instituts de formation continue. En appliquant le principe d'un financement de la formation continue axé sur la demande, l'etat encouragera non plus l'offre, mais la demande; en d'autres termes, les subventions publiques seront dès lors accordées non plus aux institutions, mais aux particuliers, mettant ainsi les organismes de formation publics et privés sur un pied d'égalité. Quant au contrôle de la qualité, il continuera d'incomber à l'etat (soit à la Confédération et, le cas échéant, aux cantons). Un tel principe permettra sans aucun doute d'atténuer, voire d'éliminer les inconvénients que présente le système de financement actuel, en garantissant une plus grande transparence des coûts, une meilleure égalité des chances en matière de formation continue, une demande accrue de formation continue, une amélioration de la qualité des cours du fait de la concurrence, et des chances égales pour les organismes de formation. Seule une démarche coordonnée, de préférence menée et encouragée par la Confédération, permettra d'atteindre les résultats escomptés. Mme Doris Aebi, députée au Parlement du canton de Soleure, a précisé devant la commission que, dans le cas présent, le concept de formation continue devait être entendu au sens large, incluant notamment la formation des adultes. D'autre part, si la formation continue permet une meilleure intégration dans la société et contribue à prévenir dans une certaine mesure le chômage, elle constitue également une fin en soi. Le but visé n'est pas de rendre obligatoire la formation continue: seules les personnes ayant suivi avec succès une première formation et possédant un premier certificat délivré par un organisme de formation agréé peuvent faire valoir leur droit à un "bon de formation". Il importera donc d'accorder une importance particulière aux mesures d'appoint telles que l'agrément et le contrôle de la qualité. 2 La formation continue aujourd'hui: situation actuelle et état des travaux de l'administration sur le sujet 2.1 L'article 67 alinéa 2 de la constitution prévoit que la Confédération peut, en complément des mesures cantonales, favoriser la formation des adultes. Dans le rapport du 31 mars 1999 consacré à "La nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons (NPF)", il est proposé que la disposition constitutionnelle susmentionnée soit abrogée, avec 2
l'argument suivant: "Le perfectionnement général, soit la formation des adultes, qui est déjà proposé fréquemment à des conditions qui permettent de couvrir les coûts, est de la compétence des cantons et des organismes privés participant au financement. Ce domaine comprend toutes les formations qui permettent d'acquérir des connaissances générales et qui ne sont pas en rapport direct avec la profession actuelle ou future" (rapport du 31 mars 1999, p. 87). Il est proposé par ailleurs d'inscrire dans la constitution un nouvel article aux termes duquel la Confédération serait chargée de coordonner les formations professionnelle de base et continue qui relèvent de la Confédération, des cantons et des entreprises, la Confédération et les cantons assumant en commun la mise à disposition de l'offre et le financement (ibid., annexe, p. 14). 2.2 Afin de répondre aux préoccupations exprimées dans un postulat de la CSEC CN (97.3249), les offices fédéraux compétents (OFC et OFFT) ont chargé deux experts, MM. A. Schläfli et Ph. Gonon, d'établir un rapport sur la formation continue en Suisse ("Formation continue en Suisse: situation et recommandations" ; rapport paru en novembre 1998). Les auteurs y proposent une définition très large de la formation continue, entendue comme un apprentissage organisé entrepris après la formation de base, dans un but qui n'a pas à être précisé. Selon ces auteurs, les problèmes principaux résideraient dans l'éclatement des bases légales, l'abondance des offreurs de cours de formation continue et la quasiabsence de coordination en matière de qualité des formateurs. Dans son rapport du 18 septembre 2000 relatif au postulat susmentionné le Conseil fédéral salue cette "approche globale" de la formation continue. 2.3 Les principes généraux du rapport Gonon/Schläfli reçoivent également un écho favorable dans le rapport de la CDIP intitulé "Formation des adultes dans les cantons" (Dossier 56 B/Berne 1999). Ceux ci sont notamment d'avis qu'il ne serait pas judicieux que la Confédération se retire de l'encouragement de la formation des adultes en général. 2.4 Dans le rapport susmentionné (voir ch. 2.2), le Conseil fédéral annonce la création d'un forum suisse qui regroupera les différents acteurs impliqués dans la formation des adultes, qui se verront chacun confier un mandat de coordination en vue du développement d'aspects précis de la formation des adultes. Ce forum aura pour missions de créer une vue d'ensemble de l'offre en matière de formation des adultes et d'impulser deux projets, à savoir, d'une part, le lancement d'une campagne de promotion de la formation continue et, d'autre part, la mise sur pied à l'échelle suisse d'une coordination de la modularisation et, surtout, de la certification. 2.5 A l'heure actuelle, la Confédération dépense près de 50 millions de francs par an pour financer l'offre en matière de perfectionnement professionnel. Le projet de modification de la loi sur la formation professionnelle (art. 34ss), vise notamment à élargir le cadre étroit du perfectionnement professionnel, ce qui permettrait de reprendre une partie au moins des recommandations du rapport Gonon/Schläfli. Il est d'autre part prévu expressément de soutenir, puis d'évaluer, des projets allant dans le sens du principe du subventionnement de la demande. 3 Conseil des Etats CSEC CE Reconnaissant l'importance de la formation continue, la commission est convaincue de la nécessité de renforcer dans ce domaine la coordination et la recherche de solutions innovantes. En proposant d'axer le financement de la formation continue sur la demande, le canton de Soleure propose une idée certes intéressante, mais, selon l avis de la commission, à caractère trop général. La commission aimerait, d une part, se limiter à l aide liée à la formation professionnelle et ainsi éviter de dépasser les compétences prévues par la constitution en son article 63 alinéa 1er. D'autre part, la formation continue devrait prochainement être discutée à plusieurs reprises, ainsi dans le cadre des délibérations qui seront consacrées au nouveau projet de loi sur la formation professionnelle (cf. ch. 2). C est pour ces motifs qu elle a proposé, en juin dernier, de ne pas donner suite à l initiative mais de saisir le Conseil fédéral d un postulat par lequel elle demande qu un rapport soit présenté sur les possibilités, évoquées dans l initiative, d un changement du système de financement de la formation continue orientée sur la profession. Conseil des Etats, le 6 juin 2000 3
Le Conseil des Etats a suivi la proposition de sa commission : aucune suite n a été donnée à l initiative, alors que le postulat de la commission a été transmis. 4 Considérations de la commission Si la commission est favorable à l orientation générale des demandes formulées dans l initiative du canton de Soleure, elle émet néanmoins quelques réserves. Le fait d inverser l approche qui prévaut actuellement et d allouer les subventions en fonction de la demande, et non plus de l offre, ne peut réussir que si certaines conditions cadres sont réunies : il faut notamment que l utilité et la finalité du système des "bons de formation" soient prouvées. C est moyennant ces conditions que ce système de bons constituera un moyen adéquat permettant un accès plus facile à la formation continue aux personnes qui le désirent. Le bon de formation est prévu dans le projet de nouvelle loi sur la formation professionnelle. Ce qui, par contre, fait défaut aux yeux de la commission et que la commission considère comme nécessaire c est la présentation de projets pilotes. Ceux ci serviraient aussi de base à l assurance qualité et à l instauration de conditions de concurrence équitables entre établissements. La nouvelle loi sur la formation professionnelle prévoit de nouveaux modèles de financement permettant de lancer des projets pilotes. Ces essais n auront pas d implications financières trop élevées pour la Confédération parce que celle ci n est impliqué qu à hauteur d environ 25 pourcent dans la formation continue, le reste était pris en charge par l économie, les cantons et d autres fournisseurs. 5 Conclusions Pour toutes les raisons invoquées ci dessus, la commission ne veut pas donner suite à l initiative, celle ci étant d ailleurs en partie dépassée depuis la présentation du projet de nouvelle loi sur la formation professionnelle. Mais elle considère que la direction indiquée par l initiative est juste. C est pourquoi elle a décidé, quand bien même la révision de la loi sur la formation professionnelleest en cours, de saisir le Conseil fédéral d un postulat de la commission (cf. annexe) demandant qu un rapport soit présenté sur les possibilités de changer le système de financement de la formation continue selon les termes de l initiative. C est ici qu elle se distingue du Conseil des Etats : elle ne veut pas limiter la formation continue au seul domaine professionnel. 6 Postulat de la commission Conseil national concernant l initiative déposée par le canton de Soleure 99.304 00.3605 Postulat de la Commission de la science, de l éducation et de la culture Formation continue axée sur la demande Le Conseil fédéral est invité à présenter au Parlement un rapport indiquant les possibilités qui s'offriraient de modifier ou de compléter le système de financement actuel en matière de formation continue. Par formation continue, on entend toute formation perfectionnement professionnel, formation continue des adultes ou formation continue des chômeurs entreprise par un adulte ayant déjà achevé une première formation. Il s'agit de modifier ou de compléter le système de manière à financer la demande de formation en lieu et place, ou en complément, de l'offre, en vue d'augmenter le nombre des bénéficiaires d'une formation continue et de garantir l'apprentissage toute une vie durant. Il sera proposé différents modèles et, si possible, essais pilotes tenant compte, d'une part, des offres existantes en matière de formation continue, et, d'autre part, des différentes possibilités d'intervention réservées à la Confédération, aux cantons et aux communes, en fonction du mode de financement concerné. Le rapport indiquera les offres et les domaines, où un changement de système serait souhaitable, les conditions à remplir pour pouvoir bénéficier de "bons de formation", les conséquences de la mise en place d'un système de financement de la demande sur la diversité, la continuité et la qualité de l'offre, enfin la relation unissant bourses et bons de formation. Le rapport tiendra compte des expériences faites dans ce domaine à l'étranger, des travaux préparatoires à la révision de la loi sur la formation professionnelle, et du rapport sur la formation continue. Enfin, le Forum suisse Formation continue sera associé à l'établissement du rapport. 4
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