Les relations entre la Chine, l Inde et les États-Unis de la fin de la guerre froide à la signature de l accord de coopération nucléaire civile entre l Inde et les États-Unis (1991 2008) par Sophie AGOSTINI-HEINRICH, Docteur en sciences politiques de l université Panthéon-Assas Paris II, Chercheur associé au Centre Thucydide, Lauréate d un prix scientifique de thèse 2010 de l IHEDN, Lauréate d un prix de thèse de l université Panthéon-Assas Paris II. Cette thèse a été proposée par l université Panthéon-Assas Paris II pour un prix solennel de chancellerie (résultats à venir). Présentation de la thèse primée par un Prix de Thèse de l IHEDN : Cette étude porte sur l évolution de la relation triangulaire entre la Chine, l Inde et les États- Unis de la fin de la guerre froide en 1991 à la signature de l accord de coopération nucléaire civil entre l Inde et les États-Unis, le 10 octobre 2008. L idée initiale était qu au regard de l importance de ces trois États en Asie, des influences politico-stratégiques devaient exister dans leurs politiques extérieures respectives. Il s agissait dès lors de montrer comment cette relation triangulaire s est formée au fil de la période 1991-2008? Quels ont été les déterminants de son évolution et ses grandes caractéristiques? Pour apporter une réponse à ces questions, nous avons analysé les influences réciproques entre la Chine, l Inde et les États-Unis. Plus précisément, cette étude inclut d une part, l analyse de l influence des relations entre deux États sur la relation du troisième avec l un et/ou les deux autres États. D autre part, elle intègre l impact de la relation entre deux des trois États sur la politique extérieure et de sécurité en général du troisième pays. Enfin, l analyse porte également sur l influence de la politique extérieure en général de l un des trois États sur les relations entre les deux autres. Nous nous sommes concentrés sur les politiques extérieures de ces trois pays. Cependant, lorsque cela a été nécessaire pour éclairer certains choix et stratégies de ces États, nous avons également analysé les politiques intérieures, le contexte régional et le contexte international. Nous avons mis l accent sur les aspects politiques et stratégiques. En effet, dans le cadre de cette étude sur l évolution du triangle stratégique entre l Inde, la Chine et les États-Unis, les facteurs économiques, bien qu importants, n ont pas été déterminants jusqu en 2008. Nous renvoyons à notre introduction concernant le choix de l approche. 1
L analyse des influences réciproques des politiques extérieures et de sécurité de la Chine, de l Inde et des États-Unis depuis la fin de la guerre froide montre que la montée en puissance de la Chine a été l un des facteurs majeurs dans le rapprochement entre l Inde et les États-Unis. En effet, New Delhi et Washington ont revu leur politique bilatérale, auparavant entravée par les legs de la guerre froide, la question de la non-prolifération et la faiblesse politicostratégique de l Inde. Alors que disparaissaient progressivement ces écueils, et que la Chine poursuivait sa montée en puissance, l Inde et les États-Unis ont opéré un rapprochement majeur. En réaction à cette évolution, la Chine a accentué sa politique de bon voisinage envers l Inde, et les relations sino-indiennes se sont intensifiées. Cependant, la Chine a également été un facteur de prudence dans les relations indo-américaines, contraignant ces deux États à maintenir une certaine distance stratégique. La triangulaire sino-indo-américaine, faible en début de période, s est largement renforcée pour devenir, en 2008, l un des déterminants majeurs de l évolution des équilibres politico-stratégiques en Asie. Mais elle est restée fluide, asymétrique et marquée par l affirmation croissante de politiques extérieures chinoise, indienne et américaine où les mesures de coopération sont doublées de mesures de protection dans le cadre desquelles les capacités militaires jouent notamment un rôle de plus en plus important. Cette double dynamique ouverte entre coopération et mesure de protection, qualifiée de politique de «hedging», est une constante de la relation triangulaire, mais qui s est renforcée au cours de la période étudiée. En effet, la coopération s est accrue de manière bilatérale Inde/Chine ; États-Unis/Inde ; Chine/États-Unis - mais les mesures de protection vis-à-vis de l un et/ou des deux autres États se sont également renforcées. Outre le développement des capacités militaires, ces mesures de protection incluent le renforcement des alliances et la création de partenariats - le développement de relations politicostratégiques avec d autres États de la région dans le but, notamment d accroître les marges de manœuvre et les moyens de pression envers l un ou les deux autres États. Les grandes évolutions de la relation triangulaire sino-indo-américaine s'ordonnent autour de deux dates clefs, délimitant trois grandes périodes. La première période analyse «La genèse de la relation triangulaire (1991-1998)». Elle commence après la fin de la guerre froide et se termine lors des essais nucléaires de l Inde, effectués au mois de mai 1998. Ces derniers constituent la première date clef de cette étude. Durant cette première période (1991 - mai 1998), l Inde est un Etat faible et isolé, un acteur de second plan aux yeux de Washington et Beijing. L Inde tente alors de sortir des difficultés économiques intérieures, de son isolement régional et international, en menant des réformes intérieures accompagnées d une «Politique vers l Est» visant à développer les liens avec les États de l Asie du Sud-Est et à modifier son statut de puissance de peu de poids dans les équilibres régionaux. Elle tente également un rapprochement avec, d une part, la Chine et d autre part, les États-Unis. Mais les relations sino-indiennes et indo-américaines restent encore très limitées en cette fin de première période (1991-1998). En effet, malgré la détente amorcée en 1988 entre la Chine et l Inde, en cette première période, Pékin considère New Delhi comme un acteur secondaire, la relation sino-indienne demeure de peu de poids et l Inde perçoit la Chine comme l une des menaces majeures à l encontre de sa sécurité. Une 2
menace que renforce encore la relation entre la Chine et le Pakistan, ennemi traditionnel de l Inde. L Inde est d autant plus isolée que la relation avec les États-Unis est difficile en raison des legs de la guerre froide et de la critique indienne à l égard de l unipolarité américaine post guerre froide. Le développement de la relation bilatérale indo-américaine est en outre entravé par les ambitions d une Inde en quête de statut et qui n entend pas, pour des raisons politiques et stratégiques, renoncer à son programme nucléaire, malgré les nombreuses pressions de Washington. La position de l Inde par rapport à la Chine et aux États-Unis est d autant plus critique que force est de constater, à New Delhi, la centralité de la relation entre la Chine et les États-Unis, et la très faible influence dont l Inde dispose dans les relations sino-américaines. Alors que la Chine poursuit sa montée en puissance, la centralité d une relation de plus en plus complexe et difficile entre Pékin et Washington s accroit d autant. La situation de l Inde devient encore plus délicate lorsque Washington et Beijing entrent dans une période dite de «comprehensive engagement» (1996-1998). Au cours de cette période, malgré les difficultés de la relation bilatérale, la Chine et les États-Unis adoptent des positions partiellement convergentes concernant la prolifération des armes de destruction massives en Asie du Sud sur fond de négociations sur la reconduction du Traité de non-prolifération (TNP, 1995) et sur l adoption du Traité d interdiction complète des essais nucléaires (TICE, 1996). Durant cette première période, l Inde perçoit la politique de la Chine, la politique des États-Unis et la relation sinoaméricaine comme allant globalement contre ses intérêts politico-stratégiques. Ainsi, malgré une première révision à la hausse de la politique indienne des États-Unis à partir de la seconde administration Clinton, les États-Unis continuent de percevoir l Inde avant tout à travers le prisme de leur politique de non-prolifération et placent encore l Inde sur un même plan que le Pakistan. De même, malgré une révision à la hausse de la politique indienne de Pékin suite à la visite en Inde du président Jiang Zemin (novembre 1996), la Chine considère encore l Inde comme un acteur subrégional, confronté à la difficile question de la relation avec le Pakistan, et qu il est dans l intérêt de Pékin de maintenir comme tel. En somme, durant cette première période, la relation triangulaire n a pas encore un poids important dans les équilibres régionaux. Elle demeure faible et fortement asymétrique, largement à la défaveur de l Inde. Le poids politico-stratégique de l Inde est encore insuffisant pour lui permettre de figurer en bonne place dans la politique extérieure chinoise, dans la politique extérieure américaine et dans les relations sino-américaines. Pour New Delhi, en cette fin de période (1997-1998), devenir une puissance nucléaire de facto est l un des moyens de parvenir à modifier ces rapports de force. Ainsi, les évolutions des relations sino-indiennes, sino-américaines et indo-américaines durant la première période de notre étude figurent parmi les éléments expliquant la décision indienne de procéder à des essais nucléaires au mois de mai 1998. La recherche indienne de puissance et de statut est donc également à lire à travers le prisme de la relation triangulaire. 3
La seconde période, intitulée «La fondation de la relation triangulaire, 1998-2000» commence après les essais nucléaires indiens et se termine en 2000, année marquée par le voyage en Inde du Président William J. Clinton, le voyage aux États-Unis du Premier ministre indien A.B. Vajpayee et la mise en place d un dialogue de sécurité entre la Chine et l Inde. Cette seconde période se caractérise par un rapprochement sans précédent entre l Inde et les États-Unis dans le cadre du dialogue Talbott-Singh, établi peu après les essais nucléaires indiens. Ainsi, malgré les condamnations et sanctions internationales, notamment américaines, la période postérieure aux essais nucléaires indiens marque un tournant majeur, et positif, dans la relation indo-américaine. Au lendemain des essais nucléaires, l Inde a fait état de la «menace chinoise» comme justification sécuritaire dans une lettre adressée au Président Clinton. Cet argument n a pas immédiatement porté des fruits positifs pour l Inde. Cependant, très rapidement, au fil du dialogue Talbott-Singh, il apparaît que la Chine constitue un point de convergence sécuritaire majeur entre New Delhi et Washington. Ce point de convergence indo-américain devient plus fort sur fond de détérioration des relations sino-américaines (1999-2000), à une époque où la perception de la Chine comme une menace («China threat theory») se renforce dans certains milieux américains. Il apparait de manière plus nette qu une Inde forte est dans l intérêt des États-Unis en Asie dans le cadre d une politique visant à équilibrer la montée en puissance de la Chine. Les essais nucléaires indiens (11 et 13 mai 1998) ont également ouvert une nouvelle période dans la relation entre la Chine et l Inde. Tout d abord, l Inde nucléaire ne peut plus être considérée par Pékin comme un acteur de second plan. De plus, le développement de la relation indo-américaine donne à l Inde un poids accru aux yeux de la Chine. Cette dernière s inquiète d un possible «encerclement» par les États-Unis, s appuyant notamment sur des États partenaires. Ainsi, malgré les tensions de la relation sino-indienne suite à l utilisation par New Delhi de l argument de la «menace chinoise», la relation bilatérale sino-indienne a rapidement repris un cours non seulement plus stable mais qualitativement différent. Les rencontres sino-indiennes des années 1999-2000, ainsi que l établissement d un dialogue de sécurité sino-indien, montrent que la Chine a prêté une attention nettement plus soutenue qu autrefois à l Inde. Ainsi, la réponse chinoise à la nouvelle puissance d une Inde nucléaire et plus proche des États-Unis a été de se rapprocher de l Inde en mettant en avant sa politique de «bon voisinage» et ce qui pouvait apparaître comme une convergence entre les deux États sur les questions de multilatéralisme et de multipolarité. Car une politique chinoise plus dure vis-à-vis de l Inde aurait accentué le rôle de la Chine comme facteur de rapprochement entre l Inde et les États-Unis. Elle aurait également alimenté les partisans de la «théorie de la menace chinoise». La troisième période de l étude, intitulée «Le renforcement dans la continuité, 2000-2008», montre que le poids de la triangulaire s accroît encore en 2000-2008, selon une même ligne que durant la seconde période (1998-2000). L Inde et les États-Unis de la première administration Bush, et surtout, de la seconde administration Bush, ont encore intensifié leur 4
relation bilatérale, y compris sur le plan militaire. Les deux administrations Bush ont appuyé de manière nettement plus affirmée l émergence d une Inde forte, devenue en 2005 partenaire stratégique des États-Unis. Or, pour favoriser le développement de ce partenariat indoaméricain, il fallait notamment évacuer l écueil que constituait encore la question du programme nucléaire de l Inde. Dès lors, l administration Bush a accepté d établir avec l Inde une coopération dans le domaine du nucléaire civil, sans que le gouvernement du Premier ministre Manmohan Singh, aussi attaché que son prédécesseur à l indépendance politicostratégique de l Inde, n effectue de concessions majeures concernant le programme nucléaire indien. Au fil des négociations ayant abouti à la signature de l accord indo-américain de coopération nucléaire civil au mois d octobre 2008, l Inde s est gardée de prendre certains engagements internationaux pouvant limiter son indépendance stratégique. En 2008, New Delhi s est vue reconnaître, de facto, son statut de puissance nucléaire sans avoir signé, notamment, le TNP et le TICE. Durant cette troisième période, le facteur chinois a joué un rôle accru dans le rapprochement indo-américain. En effet, la première administration Bush a de la Chine une vision plus pessimiste que les administrations Clinton et critique la politique de «comprehensive engagement» menée sous Clinton. Sous les deux administrations George W. Bush, la politique américaine envers une Chine de plus en plus puissante, qualifiée au début du premier mandat de G.W. Bush de «strategic competitor» - rhétorique rapidement abandonnée par l administration Bush - a alterné une coopération nécessaire sur certains points et une volonté de se prémunir contre le défi stratégique majeur que constitue la Chine. L une des mesures visant à limiter l influence de la Chine et à accroître celle des États-Unis a été le resserrement des alliances américaines et l établissement de nouveaux partenariats. Parmi ceux-ci, celui avec l Inde a tenu une place centrale. Alors que la Chine a poursuivi le développement de sa puissance (comprehensive power), la relation entre l Inde et les États- Unis s est resserrée d autant. Mais il ne s agissait pas, ni pour l Inde ni pour les États-Unis, de s allier, stricto sensu, contre la Chine. Il leur fallait maintenir un équilibre entre une coopération nécessaire avec la Chine sur certains points et l établissement de mesures de protection visant à contrebalancer la puissance chinoise. De même, pour la Chine, il était indispensable de maintenir des relations aussi stables que possible avec les États-Unis, perçus comme le défi majeur auquel la Chine doit faire face, tout en poursuivant le développement de ses liens diplomatiques et celui de ses capacités militaires. Parallèlement, la Chine a poursuivi une politique de rapprochement avec l Inde pour maintenir des relations ayant l apparence non de la rivalité mais de la coopération. Cela était jugé nécessaire, pour le maintien d un environnement stable, à une période où l émergence d une Inde puissance nucléaire, non seulement proche des États-Unis et de leurs alliés en Asie, mais aussi de plus en plus présente en Asie du Sud-Est et renforçant ses capacités militaires, devenait une menace potentielle accrue pour la Chine. L Inde, désireuse à la fois de maintenir une relation stable avec la Chine et de garder des marges de manœuvre vis-à-vis des 5
États-Unis, a également œuvré au rapprochement avec Pékin. Les deux États ont ainsi développé leurs relations économiques, politiques et, dans une moindre mesure, militaires. En 2005, Pékin et New Delhi ont également établi un «partenariat stratégique». Puis, en 2008, la Chine et l Inde ont instauré un dialogue de défense annuel. Ainsi, si la Chine a été un facteur de rapprochement entre l Inde et les États-Unis, elle a également été un facteur de prudence, tant à New Delhi qu à Washington. Cet aspect a permis à Pékin de développer ses relations avec l Inde sans effectuer de concessions sur les questions clefs telles que le contentieux frontalier, la relation sino-pakistanaise et la présence accrue de la marine chinoise dans l océan Indien. Pékin a également poursuivi le développement de ses relations avec les États-Unis, sans non plus céder sur les questions clefs telles que le développement de ses capacités militaires, l opacité de ses intentions et de ses capacités, la question de Taiwan, les questions économiques. En développant ses relations avec l Inde et avec les États-Unis, et en poursuivant le développement de sa puissance, la Chine a incité ces États à la considérer comme un facteur de prudence. Cependant, malgré les efforts visant au maintien, voire à l élargissement de la coopération entre la Chine et l Inde, entre les États-Unis et la Chine, au maintien d une rhétorique bilatérale sino-indienne et sino-américaine plus positive, les sources de tension sont demeurées très fortes, à la fois entre l Inde et la Chine, et entre les États-Unis et la Chine. De plus, force est de constater, en fin de période (2008), que malgré le développement des relations politiques, militaires et économiques, malgré les aspects dits de «cercle vertueux» de la relation triangulaire, les questions difficiles, conflictuelles qui existent entre ces trois États n ont pas été résolues : développement des capacités militaires chinoises, politique des États-Unis en Asie (alliances, partenariats, présence militaire), relation entre le Pakistan et la Chine, contentieux frontaliers sino-indiens, déploiement de l influence indienne dans des zones considérées par la Chine comme sa zone traditionnelle d influence, développement des capacités militaires indiennes, et essor de la présence chinoise dans des zones considérées par l Inde comme sa propre zone traditionnelle d influence. En outre, si la relation indo-américaine a connu un très fort développement, il n en demeure pas moins, en cette fin de période, que ce partenariat politico-stratégique reste limité. Contrairement aux discours officiels américains et indiens, ou au ton résolument positif d une grande partie des publications indiennes et américaines des années 2000-2008, les points de convergence entre l Inde et les États-Unis ne sont ni aussi nombreux ni de long terme. Les divergences, réelles, entre les deux États, ont donc partiellement limité les réalisations concrètes dans le cadre du partenariat stratégique indo-américain. De plus, le discours sur l Inde, puissance mondiale, est en grande partie un artifice diplomatique. En effet, en termes d influence politico-stratégique, l Inde demeure encore une puissance essentiellement régionale, malgré le développement de ses relations extérieures et celui de ses capacités militaires. 6
Enfin, le développement des capacités militaires de ces trois États, et notamment, les ventes d armes américaines à l Inde, est un autre aspect qui les pousse, sur un plan bilatéral, vers une méfiance réciproque accrue. La rivalité entre ces puissances a donc, sous certains points, été renforcée par les évolutions d une relation triangulaire très ambivalente. Officiellement, ces trois États ne sont pas dans une relation de type triangulaire marquée par les rivalités. Mais, de fait, ils ne sont pas non plus dans une relation triangulaire dans le cadre de laquelle ils sont partenaires. Ainsi, au fil de ces trois grandes périodes, la relation triangulaire, faible en début de période, s est continuellement renforcée pour devenir l un des déterminants majeurs des équilibres en Asie. La relation triangulaire est cependant fluide et asymétrique. Fluide, ambiguë, puisqu il ne s agit pas d alignements fermes, clairs, de l un contre l autre ou contre les deux autres. La relation triangulaire a été instable, soumise à de constants réajustements. De plus, ce sont les questions de rivalité, les dilemmes de sécurité potentiels, les difficultés à trouver des compromis, des arrangements satisfaisants, un équilibre dans leurs relations et, plus largement, un équilibre régional, qui sont apparus de manière plus saillante au fil de cette étude. La relation triangulaire est demeurée asymétrique, car les États-Unis restent la puissance majeure, et la puissance «pivotale» de la triangulaire. L Inde a voulu tenir cette place de puissance «pivotale» en Asie, mais son ambition a rapidement rencontré des limites. En effet, malgré son émergence, l Inde demeure le moins puissant de ces trois États, en termes de comprehensive power. De plus, la relation centrale de la triangulaire est demeurée la relation entre la Chine et les États-Unis. En outre, la relation la plus faible reste celle entre l Inde et la Chine. Cette double caractéristique manifestée par une relative faiblesse politico-stratégique de l Inde par rapport à la Chine et aux États-Unis, les difficultés de la relation sino-indienne et les limites du partenariat indo-américain, maintient l Inde dans une position délicate face à la Chine. Si l émergence de l Inde est réelle, ce qui a été l un des facteurs du renforcement de la relation triangulaire, New Delhi reste le maillon faible, en partie tributaire, que ce soit concernant la Chine, les États-Unis ou plus largement, sa place sur la scène régionale et mondiale, des évolutions de la relation sino-américaine et de l intérêt que lui porte, ou non, Washington. Les évolutions qui se sont déroulées dans le cadre de la triangulaire ont donc été, par certains aspects, une source ponctuelle de stabilité en Asie. Cependant, elles ont également accru les incertitudes concernant la stabilité future de cette région, où le multilatéralisme demeure fragile et où se poursuit un net développement des forces militaires d un grand nombre d États. Les différentes politiques menées par la Chine, l Inde et les États-Unis n ont pas permis de prévenir le renforcement de certaines rivalités. Au contraire, puisque le jeu a en partie consisté à jouer la carte des rivalités ou des divergences politico-stratégiques existantes entre deux des trois États. Les États-Unis ont joué la carte de la rivalité sino-indienne, et ce faisant, l ont accrue. De plus, la méfiance chinoise envers les intentions américaines n en a été que plus grande. L Inde a joué celle de la rivalité sino-américaine et a dès lors renforcé la 7
perception chinoise de l Inde comme rivale. Il est possible, mais non obligatoire, d envisager que les effets positifs laisseront progressivement, sur le moyen et sur le long terme, une plus large place aux conséquences négatives de ce jeu triangulaire. Bibliographie et sources : Nous nous sommes appuyés sur des sources chinoises (en chinois), américaines et indiennes, ainsi que sur des documents bibliographiques indiens, chinois et américains. Nous avons également dépouillé les archives des principaux titres de la presse nationale chinoise, indienne et américaine sur toute la période d étude. Nous avons complété nos recherches par des entretiens menés dans ces trois pays, auprès de chercheurs, d universitaires et d anciens membres des administrations G.H. Bush, W. J. Clinton et G.W. Bush. La bibliographie portant directement sur la relation triangulaire est encore mince. En effet, la plupart des documents bibliographiques étudie des thèmes nécessaires à l étude de la relation sino-indo-américaine, non cette relation elle-même. Il y avait donc un réel intérêt à mener une recherche sur une relation devenue majeure dans les équilibres régionaux et mondiaux. 8