C.C.-342 CONSEIL DE LA CONSOMMATION AVIS sur le traitement des plaintes et des litiges dans le secteur des assurances Bruxelles, le 30 novembre 2005 1
RESUME Le Ministre de l Economie a formulé une proposition visant à centraliser le traitement des plaintes en assurance auprès du service de médiation de l Ombudsman des assurances. Ce service serait toutefois transféré au sein d une entité juridique distincte (asbl). Le Conseil accueille favorablement l idée de confier le traitement des plaintes en assurance à un seul organe et ce, dans un souci de transparence et d efficacité. Néanmoins, les parties en présence divergent sur les modalités permettant d'assurer l'indépendance et l'impartialité de cet organe extrajudiciaire de règlement des litiges. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes soutiennent la proposition du Ministre de l Economie qui permet, d une part, de garantir aux consommateurs un traitement objectif et indépendant des plaintes et, d autre part, de maintenir la souplesse nécessaire à un traitement rapide et efficace de ces plaintes. Néanmoins, au cas où cette proposition ne pourrait être suivie, ces représentants formulent une proposition complémentaire qui consiste à soumettre le fonctionnement du service à la norme ISO 10002, qui est spécialement conçue pour assurer une gestion optimale des plaintes. Un audit extérieur et indépendant serait effectué chaque année afin de contrôler le respect de la norme. Enfin, les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes estiment que la proposition des organisations de consommateurs de mettre sur pied un service de médiation bicéphale comparable à celui qui existe dans le secteur bancaire est inopportune car la proposition du Ministre prévoit d autres garanties pour les consommateurs. L asbl sera par exemple chapeautée par un Comité de surveillance au sein duquel siègeront des représentants de la CBFA, du SPF Economie et des organisations de consommateurs. Leurs réserves sont également liées aux spécificités des plaintes en assurance. Les représentants des organisations de consommateurs ne peuvent adhérer au système proposé par le Ministre. Ils déplorent l'absence de parité à tous les niveaux de fonctionnement de ce système et estiment qu'ils ne sont pas suffisamment associés à la gestion et au traitement quotidien des plaintes. Ils expriment également leurs plus vives inquiétudes par rapport au transfert des compétences de traitement des plaintes et litiges de la sphère publique vers une sphère privée. Ces représentants marquent une nette préférence pour le système bicéphale actuellement en vigueur dans le service Banques-Crédit-Placements qui présente toutes les garanties d'une représentation équilibrée et paritaire. Enfin, les représentants des organisations de consommateurs estiment que la norme ISO 10002 est insuffisante et ne répond pas à leurs préoccupations en terme de composition et de structure du service de gestion des plaintes. 2
Le Conseil de la Consommation qui a pris l'initiative d'émettre un avis relatif au traitement des plaintes et des litiges dans le secteur des assurances, s est réuni en assemblée plénière le 30 novembre 2005 sous la présidence de Monsieur Robert Geurts, et a approuvé l avis suivant. Le Conseil de la Consommation a prié le Président de remettre cet avis au Ministre de l'economie et à la Ministre de la Protection de la Consommation. AVIS Le Conseil de la Consommation, Vu la décision du Bureau du Conseil du 2 juin 2005 d'émettre de sa propre initiative un avis relatif au traitement des plaintes et des litiges dans le secteur des assurances; Vu la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises d'assurances; Vu l'arrêté royal du 22 février 1991 portant règlement général relatif au contrôle des entreprises d'assurances; Vu la loi du 25 juin 1992 sur le contrat d assurance terrestre; Vu la loi du 27 mars 1995 relative à l'intermédiation en assurances et à la distribution d'assurances; Vu la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers; Vu la Directive 92/49/CEE du Conseil du 18 juin 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive "assurance on vie") (art. 31) ; Vu la recommandation 98/257/CE de la Commission européenne du 30 mars 1998 concernant les principes minimaux applicables aux organes responsables pour la résolution des litiges de consommation; Vu la Directive 2002/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 novembre 2002 concernant l'assurance directe sur la vie (art. 36) ; Vu la Directive 2002/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 décembre 2002 sur l'intermédiation en assurance (art. 10) ; 3
Vu les travaux de la Commission "Services financiers" lors de ses réunions des 22 juin, 13 septembre et 27 septembre 2005 ; Vu la participation aux travaux des experts suivants : Mmes De Wachter (CBFA), Schamphelaere (Federatie voor Verzekerings-en Financiële tussenpersonen), Dedryvere et van den Broeck (CRIOC), Benlachhab (CEC), Van Elderen (ombudsman des assurances), MM. Borile et Kinnaert (SPF Economie), Van Baeveghem (Cab. Ministre de l'economie), Roeges (CBFA), Verhamme (Unizo), Nicolaï (SPF Economie) Vandercammen (CRIOC); Vu le projet d'avis établi par Madame Aline van den Broeck (CRIOC) et Monsieur Charles-Albert van Oldeneel (Assuralia); Vu l'avis du Bureau du Conseil de la consommation du 20 octobre 2005; EMET L'AVIS SUIVANT : 4
Introduction Actuellement, le traitement des plaintes et le règlement des litiges en matière d assurances sont assumés par trois entités : la Commission Bancaire, Financière et des Assurances (CBFA), le Service des assurances du Service Public Fédéral Economie et l Ombudsman des assurances mis en place par le secteur professionnel des assurances. Par ailleurs, la Direction Générale Contrôle et Médiation du SPF Economie examine un certain nombre de plaintes relatives à des infractions à la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce. Il ne s agit cependant pas de médiation. Lorsque la Direction en question constate que la plainte porte sur un litige civil, elle la transmet à la CBFA. L ensemble des acteurs concernés s'accordent à dire que la "tripartie" existante est peu efficace et manque de transparence aux yeux des consommateurs. La CBFA est née de l'intégration de l'office de Contrôle des Assurances (OCA) au sein de la Commission Bancaire et Financière (CBF). Depuis le 1er janvier 2004, la CBFA est l'autorité de contrôle unique du secteur financier belge. En vertu de sa mission légale, la CBFA examine tant les simples demandes de renseignements que les demandes d'intervention dans le cadre de tout litige relatif à la gestion d'un contrat ou d'un dossier sinistre et qui concernent les branches d'assurances énumérées à l'annexe I de l'arrêté royal du 22 février 1991. La CBFA a émis le souhait de se décharger de cette compétence de gestion des plaintes, au motif principal que celle-ci est difficilement compatible avec ses compétences prudentielles. De plus, n étant pas compétente pour connaître des plaintes relatives aux produits bancaires, la CBFA souhaite éviter un traitement différencié entre ces derniers produits et les produits d assurance. Au vu de son statut d'autorité administrative, la CBFA est tenue de limiter son rôle de traitement des plaintes au seul contrôle du respect des dispositions légales et contractuelles. Ceci dit, afin de lui permettre de continuer à exercer efficacement sa mission légale de contrôle prudentiel, la CBFA estime nécessaire de pouvoir continuer à disposer d informations relatives aux entreprises qu elle contrôle. Elle souhaite dès lors que la gestion des plaintes puisse continuer à se faire efficacement. La CBFA prône un transfert de ses compétences en matière de traitement des plaintes vers l Ombudsman des assurances, pour autant que l indépendance et l impartialité de celui-ci soient garanties, et qu'elle ait accès aux informations objectives relatives aux acteurs du secteur en possession de l Ombudsman. Etant donné qu'aucune disposition légale ne précise la compétence du Service des assurances du Service Public Fédéral de l'economie en matière de traitement des litiges et des plaintes dans le domaine des assurances, cette autorité a le sentiment que la médiation en cette matière ne relève pas strictement de sa compétence. 5
Enfin, l'ombudsman des assurances se dit toujours ouvert à l'élargissement des compétences de son service, compétences qui ont d'ailleurs évolué de manière significative depuis sa création en 1987. Remarque liminaire Le Ministre de l'economie a établi une note relative à la manière dont devrait être structuré le service qui devra, à l avenir, traiter des plaintes et des litiges en matière d assurances. La première partie du présent avis est consacrée à la note du Ministre (I). Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes soutiennent la proposition formulée par le Ministre qui leur paraît constituer un bon équilibre entre, d'une part, la protection des intérêts des consommateurs et, d'autre part, le maintien de la souplesse nécessaire à un traitement rapide et efficace des plaintes. Les représentants des organisations de consommateurs ne peuvent adhérer à la proposition du Ministre qui ne les implique pas suffisamment dans la gestion et le traitement quotidien des plaintes. Les représentants des organisations de consommateurs formulent une proposition alternative dans une deuxième partie (II). Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes présentent quant à eux une proposition complémentaire dans la troisième partie (III). I. Commentaires portant sur la note du Ministre Verwilghen datée du 29/03/2005 Cette note présente 5 objectifs principaux : 1. Transférer le service de gestion des plaintes actuel vers une entité indépendante jouissant de la personnalité juridiq ue; 2. Créer une structure générale qui peut garantir l'indépendance et le bon fonctionnement du système dans son ensemble; 3. Créer une structure qui permet - en collaboration avec différents organes actifs au sein de cette structure - de respecter certains équilibres; 4. Prévoir un canal d'information du service de l'ombudsman vers la CBFA, avec l'accent sur l'exercice de ses tâches et vers le SPF Economie, qui resteront ainsi au 6
courant des problèmes qui se poseront dans la pratique avec un oeil sur d'éventuelles adaptations légales; 5. Prévoir un cadre légal suffisamment large pour permettre d'éventuels ajouts. Le Conseil accueille favorablement l'idée de confier la compétence de traitement des plaintes et des litiges survenant entre les entreprises membres des associations professionnelles du secteur des assurances 1 et leurs clients, à un seul organe et ce, dans un souci de transparence aux yeux des consommateurs et d'efficacité du système. Il rappelle sa position déjà soutenue selon laquelle l'indépendance de la structure et l'impartialité d'un organe extrajudiciaire de règlement des litiges sont des éléments déterminants de la qualité du traitement et de la gestion des plaintes ainsi que de la cohérence des décisions rendues 2. Néanmoins, les parties en présence divergent sur les modalités qui garantissent l'indépendance et l'impartialité de cet organe extrajudiciaire de règlement des litiges. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes adhèrent aux objectifs poursuivis par la note du Ministre de l Economie et rappelés cidessus. Ils estiment que le système préconisé rencontre ces objectifs tout en conciliant les deux impératifs suivants : - d une part, garantir aux consommateurs un traitement objectif et indépendant des plaintes ; - d autre part, maintenir la souplesse nécessaire à un traitement rapide et efficace des plaintes, n entraînant pas de surcoût inconsidéré. Lesdits représentants plaident dès lors pour que l on s en tienne aux orientations définies par le Ministre. Ce système a été conçu comme un ensemble tenant compte, d une part, de la protection des consommateurs et, d autre part, de l efficacité de son fonctionnement. Dans l hypothèse où le système préconisé par le Ministre de l Economie ne pourrait pas être retenu, ces représentants formulent une proposition complémentaire qui consiste à soumettre le fonctionnement du service à la norme ISO 10002. Le respect de la norme serait contrôlé annuellement. Cette proposition complémentaire est développée dans la troisième partie de l avis (III). 1 Les organismes qui relèvent de la compétence de l'ombudsman des assurances sont : Assuralia - Union professionnelle des entreprises d'assurances, Datassur, FVF - Federatie voor Verzekerings- en Financiële tussenpersonen, Feprabel, UPCA - Union professionnelle de Courtiers d'assurance, UPC - Union Professionnelle du crédit (pour ses membres assureurs), Brocom. 2 C.C. 312, "Avis du Conseil de la consommation sur le traitement des plaintes et des litiges pour les services Banques - Crédit - Placements", p. 3. 7
Les représentants des organisations de consommateurs ne peuvent adhérer au système proposé par le Ministre. Tout d'abord, ils déplorent l'absence de parité à tous les niveaux de fonctionnement du système proposé. Par ailleurs, ils estiment qu'ils ne sont pas suffisamment associés à la gestion et au traitement quotidien des plaintes. Ils marquent dès lors une nette préférence pour le système bicéphale actuellement en vigueur dans le service de médiation Banques - Crédit - Placements qui présente toutes les garanties d'une représentation équilibrée et paritaire. Enfin, ces représentants ne sont pas favorables à un transfert des compétences de traitement des plaintes et litiges, de la sphère publique - à savoir la CBFA financée pour cette mission (voir infra p.11) - vers une sphère privée telle que l asbl proposée dans la note du Ministre. Ils émettent les plus vives inquiétudes quant à l'impact de ce transfert en termes d'efficacité du contrôle de la manière dont cet organe privé exercera ses missions. Ce dernier n'aura en effet de comptes à rendre qu'à ses organes propres (Assemblée générale - Conseil d'administration et Conseil de surveillance), sachant que la présence de représentants des organisations de consommate urs au sein du Conseil d'administration n'est pas prévue. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes ne comprennent pas ces inquiétudes. Ils soulignent que : - l Ombudsman des assurances traite déjà à l heure actuelle la grande majorité des plaintes et ce, en dehors de toute structure formalisée. L efficacité de ce traitement est très largement reconnue. La mise en œuvre du projet du ministre de l Economie ne pourra qu encore améliorer la situation ; - il n est pas exact que ce projet transfère l entièreté du traitement des plaintes au seul secteur privé puisque l association qui sera mise sur pied sera chapeautée par un Conseil de surveillance au sein duquel siègeront des représentants de deux autorités publiques de premier plan, à savoir la CBFA et le SPF Economie (outre des représentants des consommateurs) ; - des transferts d informations seront organisés vers ces deux autorités. Lesdits représentants se réfèrent par ailleurs à un rapport de la Fondation Roi Baudouin sur l information des consommateurs aux termes duquel la mise sur pied d un service d Ombudsman incombe davantage aux secteurs concernés qu aux pouvoirs publics. 3 Quant à la représentation des consommateurs qui serait insuffisante au sein de la nouvelle association, les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes font remarquer que, à l heure actuelle, les consommateurs ne sont pas représentés à la CBFA, tandis que, demain, ils seront présents au sein de la nouvelle 3 Koning Boudewijnstichting, Betere informatie voor de consument Eindverslag van een dialoog, Een project dat werd gerealisseerd door de Koning Boudewijnstichting op initiatief van mevrouw Freya Van den Bossche, federaal Minister van Werk en Consumentenzaken, Januari 2005, punt 2.3.9., p. 56 8
entité via l Assemblée générale et le Conseil de surveillance -, ce qui constituera une amélioration importante. A. La structure proposée par le Ministre Tout d'abord, cet organe de règlement de litiges prendrait la forme juridique d'une association sans but lucratif règlementée par la loi du 27 juin 1921. Il jouirait donc d'une personnalité juridique propre. Comme prévu par la loi de 1921, l'asbl serait composée de deux organes incontournables, soit : une assemblée générale et un conseil d'administration. Par ailleurs, et comme la loi de 1921 en laisse la possibilité, un organe supplémentaire appelé "Conseil de surveillance", serait créé. 1. L'Assemblée générale L'Assemblée générale serait composée des membres de l'asbl soit : les consommateurs; les assoc iations professionnelles des entreprises d'assurances et des courtiers. Les représentants des organisations de consommateurs sont d'avis que dans l'hypothèse où ce système serait mis en oeuvre, seule une présence de représentants des organisations de consommateurs (et non de consommateurs) est acceptable. 2. Le Conseil d'administration Cet organe assumerait un rôle de représentation et serait doté de toutes les compétences qui ne sont pas confiées expressément par la loi ou les statuts à l'assemblée générale ou au Conseil de surveillance. Les administrateurs seraient nommés par l'assemblée générale et une voix consultative serait octroyée à l'ombudsman. Il pourrait en aller de même pour le Président du Conseil de surveillance ou pour un de ses membres. Ce dernier point doit être réglé par les statuts. Tout d'abord, les représentants des organisations de consommateurs en déduisent que rien ne garantit la présence d'un représentant des consommateurs au sein du conseil d'administration. Au vu de l'importance des compétences confiées à cet organe, particulièrement en ce qui concerne la nomination de l'ombudsman (et dans l hypothèse ou un Représentant Permanent des Intérêts des Consommateurs ne serait pas présent (voir infra point II)), cela ne leur paraît pas équilibré. 9
Cette absence leur semble en effet contrevenir au 3ème objectif énoncé soit : "créer une structure qui permet - en collaboration avec différents organes actifs au sein de cette structure - de respecter certains équilibres". Par ailleurs, ces représentants perçoivent l'intention du Ministre de confier le traitement des dossiers de plaintes à l'ombudsman actuel qui est désigné par le secteur professionnel 4. Ils expriment à cet égard une nette préférence pour que cette gestion quotidienne des dossiers soit confiée à un service de médiation bicéphale composé d'un Ombudsman proposé par le secteur et d'un représentant permanent des intérêts des consommateurs proposé par les organisations de consommateurs. Enfin, partant du principe que le service compétent en matière de gestion et de traitement des plaintes serait bicéphale, les représentants des organisations de consommateurs estiment qu'un organe paritaire devrait intervenir pour trancher les dossiers pour lesquels le représentant des organisatio ns de consommateurs et l Ombudsman sont en désaccord. Lesdits représentants développent leur proposition plus loin (point II). Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes soulignent que le Conseil d administration est l organe chargé de la gestion interne de l association, notamment en ce qui concerne l élaboration des budgets et la répartition du financement entre tous les professionnels, le cas échéant via leurs associations. Le Conseil d administration et ses membres n interfèrent nullement dans le traitement des plaintes. En raison de ces compétences, il est légitime que seules les organisations qui contribuent au financement de l association soient représentées au sein du Conseil. Lesdits représentants estiment que ce mode de fonctionnement ne remet nullement en cause l objectif poursuivi par le ministre de mettre sur pied une structure équilibrée. La proposition de ce dernier prévoit en effet que les organisations de consommateurs seront représentées, d une part, à l Assemblée générale et, d autre part, au Conseil de surveillance. Ces représentants soulignent en outre que l application de la loi de 1921 sur les asbl, telle que révisée en 2002, entraînera une très grande transparence en ce qui concerne notamment la gestion financière et comptable de l association : élaboration des comptes conformément au droit comptable, dépôt et publicité de ceux-ci à la Banque nationale, etc. Par ailleurs, ils proposent, afin de répondre à la préoccupation des consommateurs exprimée ci-avant d être associés à la nomination de l Ombudsman, de prévoir que le Conseil d administration ne statuera sur cette nomination qu après avis du Conseil de surveillance. Les consommateurs étant représentés au sein de cet organe, ils auront de la sorte l occasion d exprimer leur point de vue sur le ou les candidats pressentis à la fonction d Ombudsman. 4 Cette intention est d'ailleurs clairement exprimée dans la note du Ministre Verwilghen qui traite au point 2.4. de l'ombudsman et de son équipe. 10
Enfin, les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes estiment que la proposition des organisations de consommateurs de mettre sur pied un service de médiation bicéphale est inopportune car la proposition du Ministre prévoit d autres garanties pour les consommateurs qui n existent pas dans le secteur bancaire. Leurs réserves sont également liées aux spécificités des plaintes en assurance. Le nombre de plaintes à négocier est ainsi plus de trois fois plus élevé que dans le secteur bancaire. Ces réserves sont développées infra (point II). 3. Le Conseil de surveillance Ce Conseil serait créé aux fins de garantir l'autono mie, l'indépendance et la compétence et l'efficacité de travail du service de règlement des plaintes et litiges. Selon la note du ministre, il serait composé : - d un représentant des entreprises d assurances ; - d un représentant des intermédiaires d assurances ; - de deux représentant des consommateurs ; - d un représentant de la CBFA ; - d un représentant du Ministre et du SPF Economie ; - d un représentant indépendant choisi pour son expertise et sa connaissance du monde de l assurance (p.ex. un professeur d université). Le Conseil de la consommation accueille favorablement le caractère «paritaire» de cette composition (deux professionnels pour deux consommateurs). Il estime toutefois qu il serait souhaitable de porter le nombre de représentants des interméd iaires d assurances à deux, l un représentant la partie néerlandophone du secteur, l autre la partie francophone. Afin de maintenir la parité, le nombre de représentants des assureurs serait également porté à deux tandis que celui des consommateurs passerait à quatre. Les représentants des organisations de consommateurs constatent néanmoins que dans la structure telle que proposée, ils se verraient mis en minorité par rapport au nombre total de représentants (2 voix pour un total de 7). Ceci les fait douter, à juste titre, du poids que pourront avoir leurs avis dans les décisions du Conseil de surveillance. Par ailleurs, le Conseil de surveillance se verrait confier les compétences suivantes : La formulation de lignes directrices et d'avis au Conseil d'administration concernant l'organisation et le travail du service Ombudsman; De l'avis des représentants des organisations de consommateurs, cette compétence est capitale et déterminante au niveau de l'orientation qui sera donnée aux avis du service. 11
Pour cette raison, ils accueillent positivement le fait que ce Conseil de surveillance soit composé paritairement. Néanmoins, ils déplorent l'absence de parité à tous les niveaux de fonctionnement du système proposé. Ils renvoient à cet égard à leur remarque formulée plus avant et relative à la composition du conseil d'administration. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes soulignent que c est au Conseil d administration qu il revient de déterminer les principes généraux de l organisation et du fonctionnement du service de médiation. La compétence du Conseil de surveillance doit dès lors être limitée à la formulation d avis et de recommandations. Le droit de regard sur l'indépendance et l'impartialité du service de l'ombudsman et la formulation à ce sujet d'avis à l'adresse du Conseil d'administration; Les représentants des organisations de consommateurs estiment que ce contrôle aurait nettement moins de raison d'être exercé par le Conseil de surveillance si le service de règlement des litiges avait un caractère bicéphale. En effet, du fait que les avis seraient toujours rendus par les deux représentants (secteur professionnel et consommateurs), cela susciterait nettement moins d'inquiétudes du point de vue de l'impartialité et de l'indépendance dans le traitement et la gestion des dossiers de plaintes. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes renvoient à leurs réserves formulées quant au caractère bicéphale du service de médiatio n préconisé par les consommateurs (infra, point II). Le rapport annuel au Roi concernant le fonctionnement du service. B. Le financement proposé par le Ministre Le Conseil constate qu un projet de loi modifiant notamment la loi du 27 mars 1995 relative à l intermédiation en assurances a été déposé à la Chambre 5. Ce projet permet au Roi d instaurer un système extrajudiciaire de traitement des plaintes en assurance. Le Roi a la possibilité de fixer les modalités de financement de ce système. Le financement se ferait par les entreprises d'assurances et tous les intermédiaires d assurances. Les représentants des organisations de consommateurs prennent acte du fait qu'il n'entre pas dans les intentions du Ministre de faire supporter par les organisations de consommateurs les coûts liés au fonctionnement de ce service. Ces représentants s'interrogent néanmoins sur l'affectation qui sera faite du budget provenant des contributions annuelles versées par les entreprises d'assurances, les fonds de pensions, les sociétés de capitalisation, les entreprises hypothécaires et les 5 Doc. Chambre 51 1993 du 26 septembre 2005, art. 15.9, p. 62. 12
intermédiaires d'assurances et qui visent à couvrir les frais liés à l'auditorat et à la protection des consommateurs 6. C. Le transfert d'informations vers la CBFA et le SPF Economie Le Conseil est favorable à l'organisation de ce transfert d'informations dans la mesure où ce transfert - pour autant qu'il soit effectué dans le respect de la législation en matière de protection de la vie privée - permettrait, tant à la CBFA qu'au SPF Economie, de renforcer leur action préventive et curative en matière de protection des consommateurs. A cet égard, le Conseil se demande dans quelle mesure il ne serait pas opportun de préciser le contenu et les modalités de communication des informations utiles aux services compétents. II. Proposition des représentants des organisations des consommateurs Les représentants des organisations de consommateurs proposent de se baser sur le modèle du Service et du Collège de médiation Banques Crédit Placement mis en place le 1 er novembre 2004. Ce modèle répond davantage aux préoccupations de ces représentants dans la mesure où il prévoit : 1. un service de gestion et de traitement quotidien des plaintes au sein duquel siège un représentant des consommateurs; 2. une composition strictement paritaire au sein du collège de médiation; 3. une présence strictement équilibrée des professionnels et des consommateurs au sein du comité d'accompagnement (organe comparable au Conseil de surveillance de l'asbl proposé ci-avant). Il est utile de savoir que ce service a récemment fait l objet d un premier rapport d évaluation par son Comité d accompagnement qui a conclu à la satisfaction de tous les intervenants 7. 6 Arrêté royal du 22 mai 2005 relatif à la couverture des frais de fonctionnement de la CBFA, pris en exécution de l'article 56 de la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers, et en exécution de diverses dispositions légales relatives aux missions de la CBFA (M.B. 27-05-2005), qui dispose en son article 5 : "Les entreprises d'assurances, visés aux articles 2 à 4 acquittent annuellement une contribution s'élevant à 2,97 % de la contribution dont ils sont redevables en vertu des articles précédents du présent arrêté, en vue de couvrir les frais liés à l'auditorat et à la protection des consommateurs. 13
Le modèle mis en place en matière de banques, crédit et placements, et que les représentants des organisations de consommateurs suggèrent, est le suivant : Le Service est composé de l'ombudsman ou de son représentant et d'un représentant permanent des intérêts des consommateurs. Tous les dossiers de plainte sont soumis à l'ombudsman pour vérification de la recevabilité et, si la plainte est recevable, pour instruction. Au terme de cette vérification et/ou de l'instruction, l'ombudsman établit ses conclusions (projet de déclinatoire de compétence ou projet d'avis) qu il soumet au représentant permanent des intérêts des consommateurs. En cas d'accord sur celles-ci, le Service transmet aux parties le déclinatoire de compétence ou l'avis définitif établi par l'ombudsman. En cas de désaccord, les deux membres du Service sont seuls compétents pour soumettre, conjointement ou non, un dossier au Collège de médiation. Le Collège de médiation rend ses avis si possible par consensus et, à défaut, à la majorité. Il est souverain pour apprécier la recevabilité d'un dossier. Ses avis ci ne sont pas susceptibles d appel. Sa composition est paritaire : trois représentants proposés par les organisations de consommateurs et trois représentants proposés par le secteur des assurances. Les membres du Collège sont choisis pour leur expertis e et leur indépendance. Ils sont capables de traiter les dossiers dans les deux langues. Un septième membre (personnalité reconnue pour son indépendance, si possible un magistrat) est désigné comme Président par le Comité d accompagnement. Un Comité d accompagnement assure la gestion du Service et du Collège de médiation (organisation des travaux, nomination du Président et des membres du Collège, jetons de présence, ). Il est un lieu de dialogue et de concertation. Il procède à l évaluation du système et fait, le cas échéant, des propositions d'amélioration. Sa composition est paritaire: trois représentants des consommateurs et trois représentants du secteur financier. L Ombudsman ou son représentant ainsi que le représentant permanent des intérêts des co nsommateurs siègent à titre d expert. Un représentant du SPF Economie et un représentant du Ministre ayant en charge la protection des consommateurs y sont présents. Les représentants des organisations de consommateurs sont d'avis que la structure bicéphale qu'ils proposent présente toutes les garanties de souplesse et de rapidité de gestion et de traitement des plaintes et litiges. Ce système est tout-à-fait viable dans la pratique pour le secteur bancaire (voir annexe) et doit à leur sens pouvoir être envisagé dans le secteur des assurances. 7 Rapport d'évaluation du 15 juin 2005 du service de Médiation Banques - Crédit - Placements approuvé par son comité d'accompagnement et destiné à la Ministre de l'emploi, chargée de la Protection de la Consommation. 14
Par ailleurs, il va de soi qu'il n'a jamais été dans l'intention des représentants des organisations de consommateurs de faire supporter le coût généré par leur présence par le secteur des assurances. Ils rappellent à cet égard que le système mis en place au service de médiation Banques - Crédit - Placements, qu'ils souhaitent voir transposer en l'espèce, n'a engendré aucun coût supplémentaire à charge de FEBELFIN. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes estiment que la présence d un représentant des consommateurs au sein de la gestion quotidienne des plaintes est inopportune car la note du Ministre de l Economie prévoit plusieurs autres garanties pour les organisations de consommateurs qui n existent pas dans le secteur bancaire. Tel est le cas par exemple : - de la structure d asbl (personnalité juridique distincte, transparence et publicité des statuts, des comptes, des nominations des administrateurs ) ; - de la présence des organisations de consommateurs au sein de l Assemblée générale ; - du Conseil de surveillance au sein duquel siège, outre deux représentants des consommateurs, la CBFA (cette dernière est totalement absente de la structure mise sur pied dans le secteur bancaire) ; - du transfert d informations vers la CBFA et le SPF Economie. Ces représentants soulignent par ailleurs qu il n y a pas lieu de transposer purement et simplement au secteur de l assurance le système applicable aux banques et ce, en raison des spécificités des plaintes et des produits concernés. III. Proposition complémentaire des représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes : norme ISO 10002 Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes rappellent leur soutien à la proposition du Ministre de l Economie. Cette proposition concilie en effet les deux impératifs suivants: - d une part, garantir aux consommateurs un traitement objectif et indépendant des plaintes ; - d autre part, maintenir la souplesse nécessaire à un traitement rapide et efficace de ces plaintes et limiter les coûts. Pour ces représentants, la meilleure solution est de s en tenir purement et simplement à la proposition du Ministre, sans mettre en péril le délicat équilibre qu elle présente. 15
Néanmoins, au cas où cette dernière ne pourrait être suivie, ils formulent une proposition complémentaire qui leur paraît de loin préférable à l option préconisée par les consommateurs, qui présente toute une série d inconvénients déve loppés ci-avant. La proposition des représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes consiste à soumettre le service de l Ombudsman à la norme ISO 10002 (Management de la qualité Satisfaction des clients Lignes directrices pour le traitement des réclamations dans les organismes). Cette norme, qui a été publiée en février 2004, est spécialement conçue pour assurer une gestion optimale des plaintes. Elle comporte toute une série d exigences qui doivent être respectées par l organisme concerné. Ces exigences concernent notamment : - la rapidité, - l objectivité, - la visibilité et la facilité d accès au service (brochures d information ), - la gratuité pour le plaignant, - la confidentialité, - la définition des responsabilités de chaq ue intervenant, - le souci d améliorer continuellement le traitement des plaintes, - la procédure (accusé de réception ) et l examen approfondi de tous les éléments relatifs à la plainte, - l élimination des causes sous-jacentes des plaintes (p.ex. recommandations aux entreprises), - la réalisation d enquêtes de satisfaction, - etc. Un audit extérieur et indépendant serait réalisé chaque année pour s assurer que le service respecte bien les diverses exigences qui découlent de la norme. L ensemble de ces exigences, de même que la qualité et le sérieux internationalement reconnus des normes ISO, permettent auxdits représentants d affirmer que le système proposé répond aux préoccupations de toutes les parties concernées, dont en particulier les consommateurs, tout en préservant un système souple, efficace et dont le coût reste raisonnable. Enfin, les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes précisent qu ils sont disposés à se référer à une autre norme internationalement reconnue dans l hypothèse où il serait démontré que la norme ISO 10002 ne serait pas la plus adéquate. Les représentants des organisations de consommateurs estiment que cette norme ne répond pas à leurs préoccupations en terme de composition, de structure du service de gestion et de traitement des plaintes et litiges, et pour cause, vu qu'elle a pour vocation à 16
s'appliquer à des services internes de réclamation et non à des organes extrajudiciaires de règlement des litiges. Elle ne répond qu'à un objectif de systématisation et d'amélioration d'un processus interne de gestion des réclamations, ce qui n'est pas suffisant. 17
ANNEXE Rapport d évaluation du Service de Médiation Banques Crédit Placements approuvé par son Comité d accompagnement et destiné à la Ministre de l Emploi, chargée de la Protection de la Consommation 15 juin 2005 18
En vertu du Protocole d accord sur la création d un Service et d un Collège de Médiation Banques Crédit Placements signé à Bruxelles le 28 octobre 2004 (ci-après : le Protocole), un Comité d Accompagnement a été mis en place. Il est composé de : Présidence : Monsieur Robert Geurts (membre du SPF Economie), invité permanent, élu Président en sa qualité de Président du Conseil de la consommation ; Monsieur Pierre Dejemeppe (membre désigné par le ministre en charge de la consommation), invité permanent, élu Président suppléant ; Représentants du secteur financier (Febelfin) : Monsieur Jacques Zeegers, membre effectif, et son suppléant Monsieur Michel Billocq; Madame Françoise Sweerts, membre effectif, et son suppléant Monsieur Ivo Van Bulck; Monsieur Marc Dechèvre, membre effectif, et son suppléant Monsieur Alain Sénécal. Représentants des organisations de consommateurs (désignés par le GOC Groupement des Organisations de Consommateurs) : Monsieur Christophe Quintard (FGTB), membre effectif, et son suppléant Monsieur Marc Vandercammen (CRIOC) ; Monsieur Jean-Philippe Ducart (Test-Achats), membre effectif, et sa suppléante Madame Françoise Domont (Test-Achats) ; Monsieur René Kalfa (Verbraucherschutzzentrake Ostbelgien - vsz) membre effectif, et son suppléant Monsieur Luc Van De Putte (Arco). Experts : Monsieur Claude Piq ueur (Ombudsman) ; Madame Marjorie Dedryvere (représentant permanent des intérêts des consommateurs). Le Comité d accompagnement est compétent pour évaluer le système mis en place au sein du Service de médiation, et pour proposer des améliorations. Afin de pouvoir procéder à cette évaluation, le Comité d accompagnement a, en sa séance du 23 mai 2005, demandé au Service de médiation de lui soumettre un rapport d activité basé sur des données qualitatives et quantitatives (rapport repris en annexe du présent document). Evaluation Le Comité d accompagnement approuve le rapport du Service de médiation. Il constate, sur base de ce rapport, que la mise en place du Service, conformément au Protocole, a eu comme effets principaux que : - le nombre de nouveaux dossiers ouverts a augmenté après la conférence de presse de la Ministre annonçant la création d'un Service de médiation paritaire ; 19
- les consommateurs semblent plus enclins à s adresser au Service de médiation et n hésitent pas à poser des questions sur la nouvelle fonction de représentant permanent des intérêts des consommateurs ; - le fait que les consommateurs puissent constater l intervention de ce représentant renforce la légitimité, la crédibilité et la transparence du Service ; - les courriers et avis sont rédigés/motivés de manière parfois plus détaillée puisqu une attention particulière est portée à la fonction didactique de l intervention du Service pour le consommateur ; - les services de médiation internes des banques se sont améliorés et plus de plaintes sont résolues à ce niveau. Le Comité d accompagnement estime dès lors, en sa réunion du 15 juin 2005, que le système mis en place est satisfaisant et répond aux attentes des consommateurs, des institutions financières et des pouvoirs publics. Le Comité d'accompagnement a chargé son Président de transmettre le présent rapport à la Ministre de l'emploi, chargée de la Protection de la Consommation. 20
MEMBRES AYANT ASSISTE A L'ASSEMBLEE PLENIERE DU CONSEIL DE LA CONSOMMATION DU 30 NOVEMBRE 2005 PRESIDEE PAR MONSIEUR GEURTS 1. Membres représentant les organisations de consommateurs : Effectifs: Madame DE ROECK-ISEBAERT (B.G.J.G.) Monsieur DUCART (Test-Achats) Monsieur VISEUR (RCR) Suppléant : Madame DOMONT-NAERT (Test-Achats) 2. Membres représentant les organisations de la production : Effectifs: Monsieur GHEUR (F.E.B.) Monsieur FELIX (Febelfin) Madame SWEERTS (Febelfin) Monsieur van OLDENEEL (Assuralia) Suppléant : Madame VAN OVERSTRAETEN (Agoria) 3. Membres représentant les organisations de la distribution : Effectifs: Monsieur de LAMINNE de BEX (FEDIS) Madame PINT (FEDIS) 4. Membres représentant les organisations des classes moyennes : Suppléant : Monsieur RIZZO (U.C.M.) 5. Observateurs : Madame D'HOOGHE (CBL) Madame GAUDIER (Ligue des Familles) Madame JACQUEMIN (Febecoop) Madame JONCKHEERE (C.G.S.L.B) Monsieur MEIRSMAN (CRIOC) Monsieur SENECAL (Febelfin) Madame SEPUL (Conseil de la Publicité) Madame VAN DEN BROECK (CRIOC) Monsieur VANDERCAMMEN (CRIOC) 21