Les services publics locaux

Les services publics locaux mars 2004

AVANT-PROPOS Le présent fascicule est la synthèse de l enquête sur la gestion des services publics locaux lancée par l Association des Maires de Grandes Villes de France début 2004. Cette initiative, mise en œuvre avec le soutien de la Direction des Etudes de Dexia - Crédit Local, a pour objectif de dresser un panorama de la gestion des services publics des grandes villes de France et de leurs groupements. Par souci de concision, deux axes ont été privilégiés. Le contexte actuel est celui d une couverture presque optimale des aires urbaines par le phénomène intercommunal ; il était donc nécessaire de mener un état des lieux des rôles respectifs des villes et de leurs groupements dans la mise en œuvre des services publics locaux. Les modalités de gestion de ces services locaux sont présentées synthétiquement puis analysées selon un axe financier. L objectif est d expliquer, en termes budgétaires, les conséquences, très différentes, de ces choix sur les masses financières des membres de l association. L enquête complète en ce sens les différents annuaires financiers mis à votre disposition en affinant la validité des comparaisons par ratios. Cette année, seuls les principaux services publics locaux que sont l eau, l assainissement, la collecte et le traitement des ordures ménagères, les transports en commun urbains et les cantines scolaires ont été traités. L actualité de l ouverture des marchés à la concurrence nous a poussé à aborder également les services plus atypiques de l électricité et du gaz. Dans un paysage décentralisé mouvant, la pérennisation de cette étude permettrait de suivre, d année en année, l évolution des compétences des collectivités et leurs conséquences sur les budgets locaux. Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 2

Introduction La note qui suit analyse les résultats de l enquête menée par l Association des Maires des Grandes Villes de France et Dexia Crédit Local sur la gestion des services publics locaux. Le questionnaire envoyé aux 88 membres de l association (47 villes et 41 groupements) concerne les 5 principaux services publics locaux que sont : l eau (production et distribution), l assainissement (collecte et traitement des eaux usées), les déchets (collecte et traitement), les transports en commun urbains et les cantines scolaires. Il répond, pour chacun d entre eux, à deux questions : qui détient la compétence? comment est géré le service? 69 questionnaires ont été reçus et traités : 37 villes et 32 groupements. 21 villes sont traités en même temps que leurs groupements, membres de l association. AMIENS ANGERS CA d'angers ARGENTEUIL AVIGNON BESANCON CA de BESANCON BORDEAUX CU de BORDEAUX BOULOGNE BILLANCOURT BREST CU de BREST CAEN CLERMOND-FERRAND CLERMONT COMMUNAUTE DIJON CA de DIJON DUNKERQUE CU de DUNKERQUE LE HAVRE CA du HAVRE LE MANS CU du MANS LILLE CU de LILLE LIMOGES CA de LIMOGES MARSEILLE METZ CA de METZ MONTPELLIER CA de MONTPELLIER MULHOUSE CA de MULHOUSE NANCY CU de NANCY NANTES CU de NANTES NÎMES ORLEANS CA d'orleans PERPIGNAN CA de PERPIGNAN REIMS RENNES CC de REIMS CA de RENNES ROUBAIX CU de LILLE ROUEN SAINT - ETIENNE ST DENIS STRASBOURG TOULON TOULOUSE CU de STRASBOURG TOURCOING CU de LILLE TOURS VERSAILLES CA du PAYS D'AIX CA de BAYONE-ANGLET CA de CALAIS CU de CHERBOURG CA d'evry GRENOBLE METRO CA du HAUT VAL DE MARNE CA de LORIENT CA de PAU CA de POITIERS SAN de SENART SAN VAL MAUBUEE La présente analyse s attache principalement à l année 2002, afin de permettre une mise en parallèle avec les résultats de l annuaire 2002 des comptes consolidés des grandes villes et des groupements réalisé par Dexia Crédit Local et l Association Des Maires De Grandes Villes De France. L évolution entre 2002 et 2003 est abordée en complément. Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 3

1 Présentation synthétique des résultats Le présent questionnaire part d un constat : les modes de gestion choisis par les collectivités pour leurs services publics locaux ont des conséquences budgétaires diverses qui atténuent la pertinence des comparaisons financières. Du fait des choix différents opérés par les villes et leurs groupements, la notion de comptes consolidés «budget principal budgets annexes», introduite par l annuaire 2002 des comptes consolidés des grandes villes et des groupements ne recouvre pas les mêmes champs d une collectivité à l autre. L objectif de la première partie de cette note, avant de s attarder sur l analyse détaillée du questionnaire, est de donner une vision synthétique de la manière dont chaque service public «pèse» sur les comptes de la collectivité. Le tableau qui suit retrace les résultats individuels de chacune des collectivités et permet de mieux apprécier les différences observées entre les données financières des collectivités membres de l Association des Maires de Grandes Villes de France. Il présente en colonne les services publics étudiés : - eau (E) - assainissement (A) - collecte des déchets (CD) - traitement des déchets (TD) - transports (T) - cantines scolaires (C) Différents cas ont été distingués pour chacun d entre eux et pour chaque membre de l association. Ils sont classés selon le poids financier que le service fait supporter à la collectivité, via un budget annexe ou le budget principal : - la collectivité n a pas la compétence : aucun impact budgétaire ; - le service public est géré en DSP ou par un établissement public et aucune recette relative au service délégué (TEOM, VT) n a pu être détectée au sein du budget principal ou du budget annexe : aucun impact budgétaire visible ; - le service public est géré en DSP, par un établissement public ou en marché public et un budget annexe retrace certains des flux relatifs au service (TEOM, REOM, versement transport, subventions d équilibre, prix du marché, dépenses d équipements etc ) : impact partiel sur les finances de la collectivité via un budget annexe ; - le service public est géré en gestion directe et l intégralité des dépenses et des recettes sont retracées au sein d un budget annexe : impact sur les finances de la collectivité via un budget annexe ; - le service public est géré en DSP, par un établissement public ou en marché public et le budget principal retrace certains des flux relatifs au service (TEOM, REOM, versement transport etc ) : impact partiel sur le budget principal de la collectivité ; - le service public est géré en régie directe : l intégralité des dépenses et des recettes sont retracées au sein du budget principal : impact sur le budget principal de la collectivité. Le niveau de coloration de chaque ligne est, de par cette méthode, un indicateur du poids des services publics locaux dans les budgets (budget principal budgets annexes) de chaque collectivité. Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 4

L impact budgétaire du choix des modes de gestion des collectivités Année 2002 E A CD TD T C AMIENS ANGERS ARGENTEUIL AVIGNON BESANCON BORDEAUX BOULOGNE BREST CAEN CLERMOND-FERRAND DIJON DUNKERQUE HAVRE LILLE LE MANS LIMOGES MARSEILLE METZ MONTPELLIER MULHOUSE NANCY NANTES NÎMES ORLEANS PERPIGNAN REIMS RENNES ROUBAIX ROUEN SAINT - ETIENNE SAINT DENIS STRASBOURG TOULON TOULOUSE TOURCOING TOURS VERSAILLES Année 2002 E A CD TD T C CA d'angers CA de BAYONNE-ANGLET CA de BESANCON CA de CALAIS CA de CLERMONT FERRAND CA de DIJON CA de GRENOBLE CA de LIMOGES CA de LORIENT CA de METZ CA de MONTPELLIER CA de MULHOUSE CA de PERPIGNAN CA de POITIERS CA de RENNES CA d'evry CA d'orleans CA du HAUT VAL de MARNE CA du HAVRE CA du PAYS D'AIX CC de REIMS CU de BORDEAUX CU de BREST CU de CHERBOURG CU de DUNKERQUE CU de LILLE CU de NANCY CU de NANTES CU de PAU CU de STRASBOURG CU du MANS SAN de SENART SAN VAL MAUBUEE E : eau A : assainissement CD : collecte des déchets TD : traitement des déchets T : transports C : cantines scolaires impact sur le budget principal impact partiel sur le budget principal impact sur le budget annexe impact partiel sur le budget annexe pas d'impact visible n'a pas la compétence Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 5

2- Analyse détaillée du questionnaire Présentation du questionnaire et des services étudiés La première partie du questionnaire étudie les compétences, liées aux 5 services publics étudiés (eau, assainissement, déchets, transports, cantines), détenues par chacune des collectivités membres de l association en distinguant 3 cas : la compétence est détenue par une ville, par un groupement à fiscalité propre (CC, CA, CU ou SAN) ou par un syndicat dédié. On distingue deux types de services publics locaux : les services publics industriels et commerciaux (SPIC) et les services publics administratifs (SPA). A l inverse de ceux des SPA, les comptes des SPIC ont l obligation d être équilibrés en dépenses et en recettes et leur comptabilité doit être retracée au sein d un budget annexe, autonome financièrement du budget principal. La distinction SPIC / SPA est, de fait, nécessaire pour expliquer les modes de gestion choisis par les collectivités. Les services étudiés sont, à l exception des cantines scolaires et de la collecte des déchets ménagers, des services publics industriels et commerciaux. Le service de la collecte des déchets est un cas particulier : il a une double qualification (SPIC ou SPA) selon son mode de financement. La collecte et le traitement des ordures ménagères ont été traités séparément dans le questionnaire. Quatre modes de gestion ont été différenciés : la gestion directe (avec ou sans budget annexe), l établissement public (administratif ou industriel et commercial), le marché public et la délégation de service public. Le mode de gestion du service n est étudié que si la compétence est détenue par la collectivité membre de l association. De même dans le cas où la collectivité ne gère qu une partie du service 1 seule la manière dont cette dernière est gérée par la collectivité est analysée. Les modes de gestion la gestion directe : la collectivité gère le service à l aide de ses services ou par le biais d un établissement public. Au sein de la gestion directe, on distingue, selon leur niveau d autonomie par rapport à la collectivité : o la régie simple : elle n a aucune autonomie (financière ou administrative) par rapport à la collectivité ; ce mode de gestion est, en principe réservé aux seuls SPA. Il ne donne pas lieu à la création d un budget annexe. o La régie dotée d une autonomie financière : elle possède des organes de gestion distincts de la collectivité, cette dernière conservant le pouvoir de décision. Le coût de fonctionnement du service est obligatoirement retracé dans un budget annexe distinct de celui de la collectivité. o La régie dotée de l autonomie financière et de la personnalité morale : c est un établissement public autonome (juridiquement et financièrement) de la collectivité, administré par un Conseil d Administration (désigné par le Conseil Municipal). Son budget est autonome, non annexé à celui de la collectivité et soumis aux règles de la comptabilité publique. La gestion indirecte dont on distingue deux principaux modes de gestion : o Le marché public : c est un contrat de prestation (travaux, fournitures, services) passé entre la collectivité et une entreprise qui porte sur tout ou partie du service public (administratif ou industriel et commercial). L entreprise est rémunérée par un prix. o La délégation de service public : c est un contrat par lequel la collectivité confie à un tiers l exploitation du service, sous son contrôle. Le délégataire est rémunéré pour l exploitation directement par l usager. 1 La collectivité peut, par exemple, gérer la distribution d eau et avoir transféré à un syndicat la production. Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 6

Exercice de la compétence : Les graphiques ci-dessous donnent une vision synthétique, pour chaque service public étudié, de la répartition des compétences entre chaque type de structure. Eau Assainissement 51% 10% SYNDICATS 12% SYNDICATS 66% 22% 39% Collecte des déchets Traitement des déchets 57% 43% 63% SYNDICATS 27% 10% Transports urbains Cantines scolaires 73% SYNDICATS 23% 4% 100 % Les principaux services publics locaux sont, en 2002, majoritairement gérés par les groupements intercommunaux, à l exception des cantines scolaires, qui sont restées de la compétence des communes. Les services publics dont la compétence est la plus largement transférée aux structures intercommunales sont les transports (gérés à 73% par des groupements), le traitement des déchets (63%) et l assainissement (66%). Le transfert de ces deux derniers services peut s expliquer par les coûts importants des usines de traitement des déchets et des stations d épuration et la nécessité qui en découle d atteindre une taille critique et de parvenir à des économies d échelle, ce que permet l échelon intercommunal. La gestion des services de transports par l intercommunalité naît souvent de la nécessité de gérer les déplacements sur l aire urbaine et non uniquement sur le territoire de la commune. Les communes restent plus souvent compétentes pour l eau (39%) et la collecte des déchets (43%). Les transports en commun urbains et le traitement des déchets sont, dans un quart des cas, gérés par des syndicats intercommunaux. Leurs interventions dans les autres domaines sont plus limitées. Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 7

Mode de gestion des services Les graphiques ci-dessous présentent les choix des collectivités compétentes en terme de mode de gestion. Les résultats des villes et des groupements ont été traités ensemble. Eau Assainissement MP 8% DSP 47% BA 53% 34% 58% DSP BA Collecte des déchets Traitement des déchets RD MP 41% 42% RD MP 34% 16% 3% BA DSP 2% 15% BA 47% DSP Transports urbains MP 15% Cantines scolaires MP 5% DSP 32% 52% RD 85% DSP EP 8% 3% BA RD régie directe (sans budget annexe) BA gestion directe avec budget annexe EP établissement public DSP délégation de service public MP marché public Le service public de l eau est géré en gestion directe (47% des cas) ou en délégation de service public (53%). Sa qualification en SPIC donne obligation à la collectivité, lorsqu il est géré en régie, de créer un budget annexe dédié. Sur les 17 structures intercommunales compétentes, 5 gèrent ce service par deux modes de gestion différents. Cette situation est due, dans 4 cas sur 5, au fait que la production et la distribution d eau ne sont pas gérées de manière identique. Le dernier cas est une communauté d agglomération qui n a pas encore homogénéisé, sur son territoire, les différents modes de gestion antérieurs de chacune des commues. Le service public de l assainissement a un schéma relativement similaire à celui du service public de l eau. Il est géré en gestion directe, avec autonomie financière (58% des cas), en délégation (34%) et en marché public (8%). Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 8

Là encore, 7 structures intercommunales ont un double mode de gestion : - 2 ont conservé le mode de gestion antérieur sur le territoire de chacune des communes, - 3 gèrent le service de collecte en régie et leur station d épuration en délégation ou en marché public 2. Le mode de gestion des services de l eau et de l assainissement explique l importance des budgets annexes eau et assainissement relevés dans l annuaire 2002 des comptes consolidés des grandes villes et des groupements. Ils représentent, pour les villes, respectivement, 21 et 35%, des dépenses totales de leurs budgets annexes. Ces pourcentages sont de 16 et 39% pour les groupements. Le service public de la collecte des déchets est plus complexe à appréhender du fait de sa double qualification possible en SPIC ou en SPA. Il est géré par les collectivités principalement en gestion directe (42% sans autonomie financière et 15% par le biais d un budget annexe), en marché public (41%) ou en délégation (2%). La qualification de la collecte des déchets dépend de son mode de financement : si la collectivité se finance par la TEOM ou le budget principal, le service est un SPA ; si la collectivité se finance par la REOM, le service est un SPIC. La TEOM est le mode de financement prépondérant des collectivités, ce qui explique l importance des régies directes et des marchés publics. Les cas de délégation ou de régie avec autonomie financière concernent plus particulièrement les centres de tri qui, dégageant des recettes commerciales, ont une structure de financement différente de la collecte proprement dite. Cinq collectivités ont deux modes de gestion 3. Le traitement des déchets est géré, par les collectivités compétentes, à 47% en DSP, à 34% en marché public, à 19% en régie directe (dont 16% sans budget annexe). 6 collectivités ont un double mode de gestion. Dans deux cas 4, il est lié à une gestion différente du centre de compostage, de la déchetterie et de l usine d incinération. Les transports en commun urbains sont gérés par les collectivités à 85% en délégation de service public et à 15% en marché public. Une collectivité a un double mode de gestion pour son service des transports (délégation de service public et marché public). En cas de délégation ou de marché public, les collectivités retracent, au sein d un budget annexe, en dépense, la subvention d équilibre (ou le prix) versée à leurs délégataires (ou au prestataire) et, en recette, le versement transport perçu des entreprises. Ceci explique le poids très important des budgets annexes transports relevés dans l annuaire financier consolidé des collectivités membres de l association, malgré l importance de la gestion indirecte. Les transports représentent 37% des dépenses des budgets annexes des groupements intercommunaux en 2002. La gestion des cantines scolaires, qui concernent uniquement les communes, sont gérés dans une majorité des cas (55%) en régie directe (dont 52% sans budget 2 2 collectivités ne nous ont pas communiqué de détail sur ce double mode de gestion. 3 Aucune information supplémentaire ne nous a été communiquée sur ces situations. 4 Les autres cas ne sont pas renseignés. Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 9

annexe). 32% ont délégués le service, 5% ont recours au marché public et 8% à un établissement public. Evolution 2002 / 2003 De 2002 à 2003, on note une accélération du mouvement de transfert des compétences des villes vers leurs groupements. C est pour le service de collecte des déchets, géré dans 43% des cas par des communes en 2002, que ce mouvement est le plus fort, 8 communes transférant ce service à leur groupement. Aucun de ces 8 transferts n est la conséquence de la création d une nouvelle structure intercommunale. Il est à noter qu une communauté d agglomération gère, depuis 2003, les cantines scolaires. Transfert du service. d'une commune à un EPCI d'un syndicat à un EPCI eau 0 0 assainissement 1 1 collecte des déchets 8 0 traitement des déchets 2 0 transports 0 2 cantines scolaires 1 0 Enfin, très peu de modifications sont à observer dans les choix opérés par les collectivités pour leur mode de gestion, y compris en cas de transfert. Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 10

3- Les services publics de l électricité et du gaz Législation et organisation des services Les directives européennes du 19 décembre 1996 (électricité) et du 22 juin 1998 (gaz) transposées en droit français ont organisé l ouverture progressive et partielle de la fourniture d énergie à la concurrence en Europe. Dans un premier temps, seuls étaient concernés les consommateurs d énergie les plus importants. La directive européenne du 26 juin 2003 impose de généraliser l éligibilité en deux étapes : - intégralité du marché des clients professionnels au 1er juillet 2004 - marché des ménages au 1er juillet 2007. Ce passage au marché d une activité exercée jusque là en monopole dans le cadre d un service public modifiera le contenu des missions d intérêt général dévolues aux communes et à leurs groupements, collectivités organisatrices de la distribution publique d énergie. Pour évaluer concrètement les conséquences futures de ces directives, il a paru intéressant de photographier, avant l ouverture des marchés, les modes de gestions de des grandes villes et de leurs groupements. En France, la composante «distribution» des services publics de l électricité et du gaz est locale. Certes la distribution est assurée dans la plupart des communes par une entreprise nationale (EDF et GDF), mais l autorité organisatrice est une collectivité locale. 5% des communes de France sont approvisionnées par des régies, des sociétés d économie mixte, des sociétés d intérêt collectif ou par des entreprises analogues. Ces entreprises locales de distribution n ont pas été nationalisées en 1946, comme le furent EDF et GDF. La distribution d électricité et de gaz reste un véritable service public, garant de l égalité de traitement des usagers, d un aménagement équilibré du territoire et de la qualité de l environnement. Les acteurs du système de distribution d énergie en France Activité de production et de fourniture Activité de réseau (acheminement) Transport Distribution Propriété des équipements EDF GDF Collectivités locales - Opérateurs actuels (EDF et GDF) - Nouveaux opérateurs - Distributeurs actuels à l ouverture des (EDF GDF) Gestion des équipements EDF GDF marchés - Entreprises locales de distribution Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 11

Analyse du questionnaire Sur les 70 questionnaires qui ont été retournés par les membres de l association, 46 collectivités (20 groupements et 26 villes) ont répondu à la partie concernant les services publics du gaz et de l électricité. Il ressort des réponses envoyées que les villes restent majoritairement compétentes pour la gestion de ces services (62% pour l électricité et 69% pour le gaz). Par ailleurs, près d un service sur cinq est géré par un syndicat. Electricité Gaz 62% 16% 22% SYNDICATS 69% 17% 14% SYNDICATS Une très large majorité des collectivités compétentes (86% pour l électricité et 92% pour le gaz) ont passé des conventions avec EDF ou GDF pour la gestion de ces deux services. Seules 3 ont adopté un mode de gestion différent : - mise en place d une régie autonome pour le service public d électricité, - gestion directe avec budget annexe pour les services de l électricité et du gaz, - autre mode de gestion 5. Electricité Gaz EP - 5% Autre - 5% BA - 5% Concession - 92% BA - 4% Autre - 4% Concession - 86% 5 Pas de renseignement complémentaire Dexia Crédit Local - Association des Maires de Grandes Villes de France 12