Mémoire de Nord Ouvert

Le rôle des données ouvertes et les bonnes pratiques internationales en matière de divulgation des données sur les marchés publics Mémoire de Nord Ouvert Dans le cadre des consultations publiques de la Commission d enquête sur l octroi et la gestion des contrats publics dans l industrie de la construction Déposé le 10 juillet 2014

Introduction Si la nécessité pour davantage de transparence a clairement été démontrée lors des audiences de la Commission Charbonneau, peu a été dit sur l importance des données publiques, alors même qu elles sont au coeur des problématiques identifiées. En effet, de nombreuses données sont actuellement recueillies par le gouvernement dans le cadre de ses activités, mais elles sont difficilement accessibles par le grand public, de piètre qualité ou dans des formats qui compliquent leur analyse par un tiers. Un plus grand accès aux données liées à l octroi et à la gestion des contrats publics dans l industrie de la construction permettrait de mieux comprendre le fonctionnement du secteur, d optimiser l utilisation des fonds publics en mitigeant les risques de corruption et de collusion, d améliorer l'application des règles existantes, de réduire le pouvoir discrétionnaire des agents publics et d accroître la transparence, puisque ces données seraient dorénavant soumises à l examen du public. Au-delà de la diffusion des données publiques, le gouvernement du Québec devrait saisir l occasion pour orienter ses actions futures vers les meilleures pratiques en matière de transparence, comme celles mises en place par la Sunlight Foundation, un organisme à but non lucratif apolitique qui utilise la technologie pour promouvoir la gouvernance ouverte, transparente et redevable. Le Québec devrait également rejoindre certaines initiatives internationales en matière de transparence des contrats publics et harmoniser ses normes techniques pour assurer la traçabilité des flux monétaires. Le but ultime du mouvement pour l ouverture des données publiques est de transformer notre gouvernement fermé par défaut en un gouvernement ouvert par défaut. Cette Commission est l occasion de donner un grand coup en faveur de la transparence : il importe donc de publier davantage de données pertinentes à la lutte à la corruption, de suivre les meilleures pratiquer et d harmoniser nos standards de transparence aux normes internationales.

1. L ouverture des données diminue la corruption Les données ouvertes sont au coeur d un mouvement mondial en faveur de la transparence, dynamisé par les nouvelles technologies et les médias sociaux. Les organisations sont soumises à l examen du public de par les données qu elles publient, créant ansi un environnement propice à la responsabilisation des entreprises et à la transformation des États en des entités plus efficaces. Le mouvement pour les données ouvertes milite en faveur de l ouverture des données publiques gouvernementales. Il s agit bien sûr de données non nominatives, c est-à-dire que ce ne sont pas des informations personnelles sur des individus ou sur des enjeux de sécurité nationale, mais bien des données sur les activités du gouvernement. (Voir l annexe 1 pour les dix critères des données ouvertes tels que décrits par la Sunlight Foundation.) Dans une société pluraliste et démocratique comme le Québec, de nombreux avantages existent à l ouverture des données, notamment celui d accroître la transparence en ce qui concerne les activités du gouvernement et des entreprises avec lesquelles celui-ci traite: En montrant comment les deniers publics sont dépensés, à quelles fins ils sont affectés, ce qui incitant ainsi le gouvernement à utiliser ces fonds le plus judicieusement possible et promouvant la responsabilisation des élus, de la saine gouvernance et du débat public; En donnant aux citoyens des informations détaillées sur les services qu ils reçoivent ainsi que sur les normes auxquelles ils sont en droit de s attendre; En fournissant aux individus et aux organisations les moyens de mettre au point des outils et des produits innovateurs qui utilisent ces informations désormais publiques; En incitant les entreprises à adopter les mêmes pratiques de données ouvertes que le gouvernement et à partager leurs propres données avec le public. En somme, la transparence par la libéralisation des donnée diminue la corruption tout en représentant un potentiel extraordinaire de croissance économique et d accroissement du niveau de vie.

2. Des données ouvertes accessibles, numériques et de qualité Au cours des dernières années, de nombreux gouvernements à travers le monde se sont dotés de portails de données ouvertes. C est le cas du Québec, où une telle plateforme existe depuis 2012 1. Néanmoins, même s ils recueillent une multitude de données, les gouvernements et les entreprises ne les partagent pas toujours selon des modalités permettant au public de les découvrir, de les comprendre et de les utiliser facilement. Il est donc essentiel que les données soient accessibles, c est-à-dire disponibles sur un portail en ligne, facile d accès et qu elles n exigent pas nécessairement de connaissances avancées en informatique. Il importe également que les données soient de qualité, c est-à-dire pertinentes et utiles pour les citoyens. Comparativement aux portails d autres gouvernements à travers le monde, il est juste d affirmer que les données publiées par Québec ne sont pas de très haute qualité ni présentes en très grande quantité. Les consultations publiques de la Commission sur l octroi et la gestion des contrats publics démontrent qu il existe de nombreuses informations qui pourraient être publiées, notamment : Liste des appels d'offres; Liste des soumissionnaires, incluant: Le montant de l'offre; Les détails pertinents de l'offre; Toutes les modifications au contrat ainsi que les dépenses supplémentaires; Liste des sous-traitants participant aux projets approuvés; Toute autre donnée que la Commission trouverait intéressant de publier. Même si des progrès importants ont été accomplis en la matière, il est important de réitérer l importance de publier les données dans un format informatique permettant d être lues et traitées par des ordinateurs. Il faut que leur possibilité d utilisation soit universelle, de préférence dans un format informatique à source ouverte. Nous soulignons le travail déjà réalisé avec les données du Système électronique d appel d offres du gouvernement du Québec par des développeurs montréalais, en collaboration avec le Conseil du Trésor. 2 1 http://www.donnees.gouv.qc.ca 2 Voir le groupe Google: https://groups.google.com/forum/#!forum/hackseaoquestions

Enfin, la mise en place du portail québécois de données ouvertes a été réalisée par le précédent gouvernement. La nouvelle administration devrait signaler clairement qu elle s engage à se conformer à un ensemble de principes 3 qui régiront l accès aux données. 3 http://sunlightfoundation.com/opendataguidelines/

3. Les bonnes pratiques internationales en matière de divulgation des données sur les marchés publics Les contrats sont essentiels à la bonne marche du gouvernement : ils sont au carrefour de la production de recettes, de la planification budgétaire, de la gestion et de la livraison des biens publics. Les investissements qu effectuent les gouvernements et les ententes qu ils prennent peuvent néanmoins être manipulés par des individus peu scrupuleux, comme nous pouvons le constater à la Commission, ce qui peut entraîner des pratiques inefficaces et injustes, du gaspillage et carrément du vol. Au cours de la dernière année, la Banque mondiale a entrepris un processus de consultation visant à définir un ensemble de principes liés à la divulgation et à la participation dans les marchés publics. Près de 200 entreprises, gouvernements, organisations de la société civile, donateurs et institutions internationales ont ainsi participé à l initiative Open Contracting. 4 Les principes d Open Contracting, en annexe 2, incitent les gouvernements à divulguer de façon proactive les informations sur les contrats publics et à favoriser une grande participation. Ces principes couvrent toute la chaîne des marchés publics, de la planification jusqu à la finalisation des obligations, en passant par les appels d offres, la réalisation du travail et l évaluation de la performance. Ils couvrent une variété d ententes, allant de simples achats de biens à des contrats complexes d entreprises communes, de licences et de partage de production. Open Contracting englobe tous les marchés publics, y compris les contrats financés par une combinaison de sources publiques et privées. De plus, le Québec devrait suivre l exemple du Royaume-Uni et de l Écosse en développant un plan de divulgation des données contractuelles en consultation avec les acteurs de la société civile dans le cadre de l Open Government Partnership 5 et conforme aux principes de Open Contracting. L adoption de ces principes facilite la recherche des données détenues sur les pouvoir adjudicateurs et sur les fournisseurs, de même que leur comparaison avec d'autres. Les données ouvertes sont au cœur de ce mouvement mondial, et les gouvernements, 4 http://www.open-contracting.org/ 5 http://www.opengovpartnership.org/tags/procurement

notamment ceux du G8 6, se sont engagés à respecter les normes de base de la gouvernance ouverte. Par ailleurs, la Sunlight Foundation a élaboré des directives 7 (en annexe 3) visant à orienter la façon dont les gouvernements publient les données relatives à leurs marchés publics. Elle a également publié une autre série de directives concernant la divulgation des activités de lobbying 8, qui décrivent les types de données qui devraient être divulguées, la façon dont elles devraient être récoltées et communiquées, ainsi que les mécanismes de contrôle et de sanction. 6 http://www.international.gc.ca/g8/open_data-donnees_ouvertes.aspx?lang=fra 7 http://sunlightfoundation.com/procurement/opendataguidelines 8 International Lobbying Disclosure Guidelines

4. À propos de Nord Ouvert Nord Ouvert est un organisme canadien sans but lucratif de régime fédéral qui crée des outils en ligne afin de sensibiliser les citoyens et de leur permettre de participer activement à la démocratie canadienne. Nous développons des outils et des standards de données pour la société civile et pour les gouvernements afin de réduire les obstacles à la participation citoyenne et améliorer l accès à l information. L équipe de Nord Ouvert est formée de Stéphane Guidoin, James McKinney, Jean-Noé Landry et Joel Ornoy. Elle peut être contactée à l adresse suivante : info@opennorth.ca, et plus d information sur l équipe est disponible ici : nordouvert.ca/equipe/

Annexe 1: Les dix critères des données ouvertes de la Sunlight Foundation 9 Il existe de nombreuses définitions pour décrire ce que sont les données ouvertes. Après une revue des différentes définitions existantes, nous souhaitons souligner les dix critères que nous considérons comme essentiels pour que des données puissent être qualifiées d ouvertes. 1. Données complètes: Lorsqu un jeu de données est publié, il doit l être dans son entièreté. Une publication partielle aurait pour effet de rendre les données non utilisables. Si certaines données ne peuvent être publiées (par exemple, si certaines régions insuffisamment peuplées permettent d obtenir des informations personnelles par déduction), la méthode d exclusion et le contour des données non publiées doivent être décrits. 2. Données brutes: Les données doivent être collectées à leur source, publiées avec le niveau de granularité le plus élevé, sans aggrégation ni modification. Si des manipulations doivent être réalisées pour différentes raisons (calibration, protection des renseignements personnels par inférence), la méthodologie suivie doit être publiée. 3. Données à jour: Les données doivent être récentes et mises à jour régulièrement. 4. Données utilisables par des processus informatiques: Les données doivent être mises à disposition de manière numérique pour en favoriser l analyse par des outils informatiques. 5. Données accessible et centralisées: Les données publiques doivent être mises à la disposition de tous dans un catalogue en ligne fournissant un point d'entrée unique pour que chacun puisse aisément trouver les données recherchées. Dans le cas de la ville de Montréal, et dans la continuité de ce qui s'est fait ailleurs dans le monde, ce catalogue pourrait être trouvé sur donnees.gouv.qc.ca. 6. Non discriminatoire: Les données doivent êtres accessibles à tous, sans obligation d enregistrementinscription. 7. Permanentes: Les données publiques doivent être mises à disposition de manière permanente pour que les services et applications qui les utilisent puissent continuer à 9 http://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open-data-principles/

fonctionner convenablement. En effet, si les données disparaissent, changent de format ou d'adresse, tous les services et applications qui en dépendent seront affectés par ce changement. 8. Licence ouverte: Les données publiques doivent être publiées sous une licence ouverte qui permet la réutilisation, le traitement et la redistribution des données. Cette licence doit également être permanente, c'est-à-dire qu'il n'est pas possible de changer la licence une fois les données publiées (mais celle-ci pourrait changer une fois les données mises à jour). Nous recommandons la licence Open Government utilisée par le Royaume-Uni et la Colombie-Britannique. 9. Format non propriétaire et ouvert: Les données publiques se doivent d'être mises à disposition dans un format ouvert et manipulable directement par un programme. Les formats PDF, MS Word et Excel sont à éviter, de même que les images (à moins qu il ne s agisse de photographies). 10. Standardisée: Lorsque des standards de données existent pour un domaine particulier, les données publiées doivent les utiliser.

Annexe 2: Principes de l initiative Open Contracting de la Banque mondiale A. Préambule Ces principes reflètent la conviction qu une plus grande transparence et davantage de participation au sein des marchés publics aura pour effet de rendre la sous-traitance plus concurrentielle et équitable, d améliorer l exécution du contrat et d assurer les résultats de développement. Tout en reconnaissant que des besoins légitimes de confidentialité peuvent justifier des dérogations dans des circonstances exceptionnelles, ces principes visent à guider les gouvernements et les autres parties prenantes vers la divulgation proactive de documents et de renseignements relatifs aux contrats publics d'une manière qui permet une compréhension approfondie, un suivi efficace, un rendement efficient et une obligation de rendre des comptes. Ces principes doivent être adaptés aux différents contextes et sont complémentaires aux initiatives sectorielles de transparence et aux mouvements globaux pour l ouverture gouvernementale. B. Divulgation proactive 1. Les gouvernements doivent reconnaître le droit du public d'accéder aux informations relatives à la formation, la passation, l'exécution, la performance et l'achèvement des contrats publics. 2. L attribution de contrats publics doit être menée de manière transparente et équitable, en conformité avec les règles divulguées publiquement qui expliquent le fonctionnement du processus, y compris les politiques en matière de divulgation. 3. Les gouvernements doivent exiger la publication en temps opportun de suffisamment d'informations sur la formation, la passation, l'exécution, la performance et l'achèvement des contrats publics pour permettre au public, y compris les médias et la société civile, de comprendre et surveiller les processus afin de prévenir l utilisation inefficace, non efficiente ou corrompue des ressources publiques. Cela nécessiterait la divulgation proactive de: a. Contrats, y compris licences, concessions, permis, subventions ou tout autre document portant sur l échange de biens, d avoirs ou de ressources publics (incluant toutes les annexes, les échéanciers et les documents incorporés par renvoi) et des modifications apportées; b. Pré-études connexes, les documents d'appel d'offres, les évaluations de rendement, les garanties et les rapports d'audit. c. Informations concernant la formation de contrats, y compris: i. Le processus de planification de la passation des marchés;

ii. La méthode d'acquisition ou d'attribution et la justification de celle-ci; iii. Le champ d'application et les spécifications de chaque contrat; iv. Les critères d'évaluation et de sélection; v. Les soumissionnaires ou les participants aux processus, leurs documents de validation et toutes les exemptions de procédure auxquelles ils ont droit; vi. Tout conflit d'intérêts découvert ou mesures d'exclusion émises; vii. Les résultats de l'évaluation, y compris la justification de l'attribution; et viii. L'identité du bénéficiaire du contrat et les déclarations de propriété véritable prévues; d. Informations relatives à la performance et à l'achèvement des contrats publics, y compris les informations sur les arrangements de sous-traitance, tels que: i. Les échéanciers généraux, y compris les principales étapes de l'exécution, et les modifications s'y rapportant; ii. Le statut de la mise en œuvre par rapport aux objectifs; iii. Les dates et montants des paiements effectués ou reçus (contre montant total) et la source de ces paiements; iv. La livraison et les prix du service; v. Les arrangements pour mettre fin aux contrats; vi. Les ententes et responsabilités finales; vii. Les évaluations des risques, y compris les évaluations des impacts environnementaux et sociaux; viii. Les évaluations des actifs et des passifs du gouvernement liés au contrat; ix. Les dispositions en place pour assurer une gestion appropriée des risques et des passifs en cours; et x. Les informations financières appropriées en ce qui concerne les recettes et les dépenses, telles que le temps et les dépassements de coûts, le cas échéant. 4. Les gouvernements doivent développer des systèmes de collecte, de gestion, de simplification et de publication des données sur les contrats en ce qui concerne la formation, la passation, l'exécution, la performance et la réalisation des contrats publics dans un format ouvert et structuré, conformément aux Open Contracting Data Standards, soit de façon conviviale et facilement consultable.

5. Les informations sur les contrats publics mises à la disposition du public doivent être aussi complètes que possible, les seules exceptions étaient définies strictement par la loi afin que les citoyens aient un réel accès à un recours dans les cas où l'accès à cette information serait en litige. 6. Les parties contractantes, y compris les institutions financières internationales, doivent soutenir la divulgation proactive dans les futurs contrats en excluant les clauses de confidentialité, en définissant les termes de confidentialité de façon à couvrir seulement les dérogations admissibles, ou en incluant des dispositions dans les conditions contractuelles pour permettre au contrat et aux informations connexes d être publiés. C. Participation, suivi et surveillance 7. Les gouvernements doivent reconnaître le droit du public à participer à la surveillance de la formation, la passation, l'exécution, la performance et l'achèvement des contrats publics. 8. Les gouvernements doivent favoriser un environnement propice (ce qui peut inclure la législation) qui reconnaît, promeut, protège et crée des possibilités de consultation et de suivi des contrats publics par le public, de la phase de planification à l achèvement des obligations contractuelles. 9. Les gouvernements doivent travailler de concert avec le secteur privé, les donateurs et la société civile pour renforcer les capacités de toutes les parties prenantes à comprendre, contrôler et améliorer la passation des contrats publics et à créer des mécanismes de financement durables pour soutenir des processus participatifs d attribution des contrats publics. 10. Les gouvernements ont le devoir de veiller à ce les autorités de surveillance, y compris les parlements, les institutions de contrôle et les organismes d'exécution, aient accès et utilisent l'information divulguée, reconnaissent et agissent en fonction de la rétroaction des citoyens, et encouragent le dialogue et les consultations entre les parties contractantes et les organisations de la société civile afin d améliorer les résultats de passation de marchés. 11. En ce qui concerne les contrats individuels d'impact significatif, les parties contractantes devraient élaborer des stratégies de consultation et d engagement des citoyens dans la gestion du contrat.

Annexe 3: Directives sur l'ouverture des données des marchés publics 10 La Sunlight Foundation a élaboré les directives qui suivent pour aider à orienter la façon dont les gouvernements publient les données relatives à leur processus de marchés publics. Plus de transparence dans les marchés publics peut réduire la corruption, rendre le processus plus efficient et efficace et accroître l'imputabilité. Note : bien que certaines directives puissent être jugées plus importantes ou significatives que d'autres, elles ne sont pas classées en ordre de priorité, mais organisées en vue d'aider à définir un scénario idéal de divulgation des données sur les contrats publics. Nous les avons rédigées de sorte qu'elles puissent s'appliquer à tous les niveaux de gouvernement : local, national ou international. A. Le processus de marchés publics 1. Lois sur les marchés publics. Toutes les lois et les politiques relatives aux marchés publics devraient toujours être accessibles publiquement. De plus, les gouvernements devraient produire un guide sur leurs lois et règlements concernant les marchés publics écrit dans un langage simple et accessible au public. 2. Documents sur les marchés publics. Les avis d'appel d'offres et les demandes de soumission ainsi que tous les documents d'accompagnement qui motivent ou expliquent des exemptions aux procédures et les exigences régulières devraient être accessibles au public et devraient le rester après l'octroi des contrats. 3. Acquisitions sans appel d'offres. Les données sur les achats directs, par cartes d'achat et autres modes d'acquisition sans appel d'offres devraient également être publiées. 4. Documents d'appel d'offres. Les documents d'appel d'offres de chaque contrat, de même que les coordonnées (nom, adresse, numéro de téléphone, numéro d'identification) de tous les soumissionnaires devraient être rendus publics. 5. Communications entre les participants. Les communications entre les soumissionnaires potentiels et les agents des organismes publics durant le processus d'appel d'offres ou de soumission devraient s'effectuer dans un forum public. 10 http://sunlightfoundation.com/procurement/opendataguidelines/fr/

6. L'octroi des contrats. Les contrats devraient être rendus publics dès l'octroi, y compris tout document spécifiant les motifs ou critères de la méthode de sélection. 7. Texte des contrats. Le texte intégral de tous les contrats octroyés de même que les modifications aux contrats devraient être divulgués de façon proactive. Des informations sommaires sur chaque contrat, incluant l'adjudicataire, le montant, la date, etc., devraient également être disponibles sous forme de données structurées. 8. Litiges relatifs aux contrats. Les informations sur les litiges découlant de contrats publics devraient être disponibles pour toutes les étapes du processus de résolution des litiges, y compris les informations sur les parties au litige, la plainte et le règlement. B. Les participants au processus de marchés publics 9. Performance des contractants. Des bases de données contenant des informations récentes et historiques sur les performances des contractants, y compris les suspensions ou exclusions, devraient être accessibles au public. En outre, les informations sur les entreprises préapprouvées pour certains désignations, exemptions ou achats devraient également être rendues publiques. 10. États des contrats. Les informations sur l'état des contrats devraient être accessibles au public durant et après la durée de vie des contrats. Ces informations pourraient comprendre la date d'achèvement prévue, la date d'achèvement réelle, les dépassements de coût, le rendement du contractant. 11. Sous-traitance. Si une partie importante d'un contrat s'effectue en sous-traitance, toutes les données disponibles sur le contractant principal devraient également l'être pour le sous-traitant, y compris le montant et la description de la sous-traitance. 12. Identification des contrats. Il devrait y avoir pour chaque contrat un identifiant unique utilisé de bout en bout du processus de marchés publics, de l'avis d'appel offres jusqu'au rapport des dépenses. Le résultat final devrait permettre de tracer toute dépense depuis l'appel d'offres initial. Cet identifiant devrait être utilisé dans toutes les données connexes afin de promouvoir l'interopérabilité des ensembles de données. 13. Identification des entités. Les entités qui soumissionnent ou à qui un contrat est octroyé devraient être identifiées par un identifiant unique légal, non propriétaire et accessible au public. Cet identifiant devrait permettre les relations parent-enfant entre les entités à identifier. Les identifiants d'entité devraient, si possible, être compatibles avec les schémas existants ou standardisés.

C. Comment rendre l'information accessible 14. Normalisation. Lorsque possible, les gouvernements devraient s'efforcer d'adopter les normes existantes pour la diffusion des données sur les marchés publics afin d'encourager l'interopérabilité des données entre les administrations des États. 15. Lisibilité par les machines. Toutes les données indiquées ci-dessus devraient être disponibles sous forme de données structurées dans un format lisible par les machines, en plus de toute autre structure existante. Elles devraient également être disponibles en ligne et dans un format brut. 16. Accessibilité. Toutes les données indiquées ci-dessus devraient être accessibles gratuitement et ne pas exiger d'inscription, soit en ligne ou en personne. 17. Actualité. Toutes les données devraient être publiées rapidement, au fur et à mesure de l'exercice financier courant. Des informations livrées en bloc à la fin de l'année ne sont pas utiles à la reddition de comptes publics. Les délais de divulgation pour des raisons de confidentialité devraient être réduits au minimum.