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1 La Faculté de Droit Virtuelle est la plate-forme pédagogique de la Faculté de Droit de Lyon Fiche à jour au 19 octobre 2009 FIICHE PEDAGOGIIQUE VIIRTUELLE Diplôme : Licence en droit, 2 ème semestre Matière : Droit constitutionnel Web-tuteur : Valérie Pouchelon-Martel LA PROCEDURE LEGIISLATIIVE SOMMAIIRE I. LES SOURCES DE LA PROCEDURE LEGISLATIVE 3 A. LA CONSTITUTION 3 B. LES REGLEMENTS DES ASSEMBLEES 3 Article 28 de la Constitution (extrait) 3 Article 61 de la Constitution (extrait) 3 II. L INITIATIVE DE LA LOI 4 Alinéa 1 de l article 39 de la Constitution 4 A. PROPOSITION DE LOI PAR UN PARLEMENTAIRE 4 Article 40 de la Constitution 4 B. PROJET DE LOI PAR LE GOUVERNEMENT 5 Alinéa 2 de l article 39 de la Constitution 5 Article 69 de la Constitution 5 Date de création du document : année universitaire 2005/06 Consultez les autres fiches sur le site de la FDV :

2 Article 70 de la Constitution 6 III. LA DISCUSSION DE LA LOI 6 A. L INSCRIPTION A L ORDRE DU JOUR 6 Article 48 de la Constitution 6 B. LE TRAVAIL PREPARATOIRE AU SEIN DES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES 7 Article 43 de la Constitution 7 C. LA DISCUSSION DE LA LOI 7 Article 42 de la Constitution 7 Article 31 de la Constitution 8 Article 33 de la Constitution 8 4 de l article 91 du règlement de l Assemblée Nationale 9 2 de l article 44 du règlement du Sénat 9 3 de l article 44 du règlement du Sénat 9 5 de l article 44 du règlement du Sénat 10 IV. L ADOPTION DE LA LOI 10 A. LE DROIT D AMENDEMENT 10 Alinéa 1 de l article 44 de la Constitution 10 Alinéa 2 de l article 44 de la Constitution 11 B. LES IRRECEVABILITES 11 Article 40 de la Constitution 11 C. LA NAVETTE PARLEMENTAIRE 12 Article 45 de la Constitution 12 D. L ADOPTION DEFINITIVE 13 E. LES PROCEDURES PARTICULIERES D ADOPTION DE LA LOI 14 Alinéa 3 de l article 44 de la Constitution 14 V. LA PROMULGATION DE LA LOI 14 Article 10 de la Constitution 14 VI. LA SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL 14 2

3 3 I. Les sources de la procédure législative A. La Constitution Les fondements de la procédure législative se trouvent dans la Constitution. B. Les règlements des Assemblées Un certain nombre de points de procédure sont prévus par les règlements des Assemblées. Chaque chambre a adopté un règlement afin de régler son fonctionnement. Article 28 de la Constitution (extrait) Les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée. Article 61 de la Constitution (extrait) Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. L existence de ces règlements est prévue par la Constitution de Remarque : Sous les IIIème et IVème République, les chambres avaient l habitude de prendre de grande liberté en rédigeant leur règlement mettant en place des procédures qui n étaient pas prévues dans la Constitution. L Assemblée nationale entreprit donc de recopier son ancien règlement intérieur au début de la Vème République, ajoutant de fait des procédures à la Constitution et remettant en cause l esprit de rationalisation régnant sur cette dernière. Le Conseil Constitutionnel déclara cette première version non conforme à la Constitution, ce qui obligea l Assemblée à réécrire son règlement intérieur.

4 II. L initiative de la loi 4 Alinéa 1 de l article 39 de la Constitution L'initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement. A. Proposition de loi par un Parlementaire Un sénateur ou un député fait une proposition de loi à titre individuel préparée avec ses attachés parlementaires (= collaborateurs des parlementaires l aidant notamment en faisant des recherches pour lui ou en rédigeant les textes qu il proposera). Mais : Article 40 de la Constitution Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. Le pouvoir de proposition est limité puisqu il ne peut porter atteinte aux ressources financières. Il s agit d une manifestation de la rationalisation parlementaire dans le sens de l encadrement des pouvoirs du Parlement. Cette disposition est inspirée par la crainte de la démagogie électorale : il s agit d éviter que les parlementaires ne dépensent de façon inconsidérée les deniers publics. La rédaction de la disposition est faite en des termes si larges qu elle peut aboutir à déclarer facilement l irrecevabilité. En fait la plupart des propositions de loi peuvent avoir des conséquences financières qui indirectement peuvent créer des charges publiques. Cependant, cette irrecevabilité financière a reçu une interprétation limitée : Le terme de «ressources» étant au pluriel, il est envisagé pour un impact global sur les ressources publiques. Il est donc possible de compenser la diminution d une ressource et d une dépense.

5 5 En revanche, en ce qui concerne les charges, il n est pas possible de compenser, il ne peut donc pas être créé une nouvelle taxation par exemple. Le contrôle de recevabilité est organisé par le règlement de chaque Assemblée : l irrecevabilité peut être invoquée à tout moment de la procédure soit par le gouvernement soit par un autre parlementaire et quand il y a une contestation, la commission des finances statue. B. Projet de loi par le gouvernement Alinéa 2 de l article 39 de la Constitution Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'état et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France sont soumis en premier lieu au Sénat. Le projet de loi est rédigé par l administration du ministère concerné (administration centrale). Les textes sont ainsi en général mieux rédigés que les propositions de loi. Le projet de loi fait l objet d un avis du Conseil d Etat qui est un avis obligatoire simple c est-à-dire qu il n existe pas d obligation pour le gouvernement de suivre l avis du Conseil d Etat. Article 69 de la Constitution Le Conseil économique, social et environnemental, saisi par le Gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de lois qui lui sont soumis. Un membre du Conseil économique, social et environnemental peut être désigné par celui-ci pour exposer devant les assemblées parlementaires l'avis du Conseil sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis. Le Conseil économique, social et environnemental peut être saisi par voie de pétition dans les conditions fixées par une loi organique. Après examen de la pétition, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu'il propose d'y donner.

6 Article 70 de la Constitution 6 Le Conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Le Gouvernement peut également le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental lui est soumis pour avis. Le Conseil économique et social peut être consulté. Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des Ministres. Le projet de loi est enfin déposé sur le bureau d une des deux Assemblées. Le principe est que le gouvernement peut choisir la chambre (Assemblée nationale ou Sénat) qui aura à connaitre du texte en premier. Par exception, les projets de lois de finances sont obligatoirement déposés à l Assemblée nationale alors que les lois relatives aux collectivités territoriales et instances représentatives des Français établis hors de France sont soumis au Sénat. III. La discussion de la loi A. L inscription à l ordre du jour Article 48 de la Constitution Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée. Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour. En outre, l'examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité. Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques. Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires.

7 Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement 7 Cet article, en vigueur depuis le 1 er mars 2009, laisse une place plus importante aux assemblées dans le choix de leurs ordres du jour. Auparavant, celui-ci était fixé par le gouvernement en priorité et dans l ordre qu il choisissait. Ce procédé faisait que 90% des lois étaient d origine gouvernementale. B. Le travail préparatoire au sein des commissions parlementaires Article 43 de la Constitution Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée. À la demande du Gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie, les projets ou propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet. Il peut exister jusqu à huit commission permanente depuis l entrée en vigueur de cet article le 1 er mars La version antérieure en prévoyait six. Il existe une Commission des lois. La composition de ces commissions reflète la composition de l assemblée (majorité/minorité). C. La discussion de la loi Discussion générale La discussion a lieu sur l ensemble du texte devant une des deux Assemblées. Il s agit d une discussion explicative ne donnant pas lieu à un vote. Article 42 de la Constitution La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie.

8 Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée. La discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission. L'alinéa précédent ne s'applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l'article 45. Il ne s'applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise. 8 Intervention Le Gouvernement peut aller défendre son projet devant les assemblées (Le Président de la République, quant à lui, traditionnellement, s adresse aux Chambres par le biais de message). Article 31 de la Constitution Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent. Ils peuvent se faire assister par des commissaires du Gouvernement. Article 33 de la Constitution Les séances des deux assemblées sont publiques. Le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel. Chaque assemblée peut siéger en comité secret à la demande du Premier Ministre ou d'un dixième de ses membres. Le rapporteur de la commission présente les modifications que la commission souhaite obtenir. Un député de chaque groupe parlementaire donne son avis. Il s agit cependant d une règle générale. Il arrive que plusieurs députés interviennent. Les incidents de procédure L exception d irrecevabilité

9 9 Cette motion de procédure tend à faire reconnaître à la Chambre que le texte est contraire à la Constitution, donc qu il doit être écarté pour cette raison. 4 de l article 91 du règlement de l Assemblée Nationale Il ne peut ensuite être mis en discussion et aux voix qu'une seule exception d'irrecevabilité dont l'objet est de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles et une seule question préalable, dont l'objet est de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer. L'adoption de l'une ou l'autre de ces propositions entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée. Dans la discussion de chacune d'elles, peuvent seuls intervenir l'un des signataires pour une durée qui ne peut excéder une heure trente sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond. Avant le vote, la parole est accordée, pour cinq minutes, à un orateur de chaque groupe 2 de l article 44 du règlement du Sénat L'exception d'irrecevabilité dont l'objet est de faire reconnaître que le texte en discussion, s'il n'est pas visé à l'article 45 ci-après, est contraire à une disposition constitutionnelle, légale ou réglementaire et dont l'effet, en cas d'adoption, est d'entraîner le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée. Sauf lorsqu'elle émane du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, elle ne peut être opposée qu'une fois au cours d'un même débat avant la discussion des articles. Le vote sur l'exception d'irrecevabilité a lieu immédiatement après le débat limité prévu à l'alinéa 8 La question préalable Cette motion de procédure tend à faire reconnaître par la Chambre qu il ne faut pas délibérer car l adoption du texte n est pas opportune. 3 de l article 44 du règlement du Sénat La question préalable, dont l'objet est de faire décider soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération. Elle ne peut être posée qu'une fois au cours d'un même débat avant la discussion des articles ou, lorsqu'elle émane de la commission saisie au fond ou du Gouvernement, soit après l'audition du Gouvernement et des rapporteurs, soit avant la discussion des articles, et, en tout état de cause, après la discussion d'une éventuelle exception d'irrecevabilité portant sur l'ensemble du texte. Le vote sur la question préalable a lieu immédiatement après le débat limité prévu à l'alinéa 8. Son adoption entraîne le rejet du texte auquel elle s'applique Voir aussi : 4 de l article 91 du règlement de l Assemblée Nationale (cidessus).

10 10 Renvoi en commission Cette motion de procédure tend à faire reconnaître par la Chambre qu il doit faire l objet d un examen supplémentaire par la commission avant de revenir à l ordre du jour. 5 de l article 44 du règlement du Sénat Les motions tendant au renvoi à la commission de tout ou partie du texte en discussion dont l'effet, en cas d'adoption, est de suspendre le débat jusqu'à présentation d'un nouveau rapport par cette commission. Lorsqu'il s'agit d'un texte inscrit par priorité à l'ordre du jour sur décision du Gouvernement, la commission doit présenter ses conclusions au cours de la même séance, sauf accord du Gouvernement. Une demande de renvoi en commission n'émanant ni du Gouvernement ni de la commission saisie au fond est irrecevable lorsqu'un vote est déjà intervenu sur une demande de renvoi portant sur l'ensemble du texte ; Cependant, le nombre de motions de procédure reste limité à une par session. En fait, depuis 1958, ces procédures sont extrêmement rares. On ne comptabilise qu une seule exception d irrecevabilité et deux questions préalables. IV. L adoption de la loi Le vote se fait article par article. A. Le droit d amendement Chaque amendement proposé doit être ensuite voté. Les titulaires Alinéa 1 de l article 44 de la Constitution Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique.

11 Les titulaires du droit d amendement sont les parlementaires et les membres du gouvernement. 11 Cependant ce sont avant tout les parlementaires qui l utilisent. En effet, le gouvernement usant du droit d initiative, il n a pas besoin d utiliser fréquemment le droit d amendement. A l inverse, les parlementaires compensent l absence du droit d initiative par l utilisation de leur droit. La portée du droit d amendement La portée du droit d amendement est limitée par la Constitution : Alinéa 2 de l article 44 de la Constitution Après l'ouverture du débat, le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission. Il est aussi limité par la jurisprudence du Conseil constitutionnel : - Un amendement ne doit pas porter sur un objet qui serait sans rapport avec celui du texte principal. - Un amendement ne doit pas être d une ampleur ou d une importance telle qu il serait l équivalent d un texte principal. Le Conseil constitutionnel crée des règles de recevabilité ex nihilo afin de conserver le sens d un amendement et d éviter qu un texte important ne soit adopté en catimini alors qu il devrait donner lieu à un véritable projet (ou proposition) devant déclencher une discussion. En outre, le droit d amendement est très strictement encadré pour les parlementaires par l irrecevabilité prévue par l article 40. B. Les irrecevabilités L irrecevabilité financière Article 40 de la Constitution Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.

12 On retrouve la même restriction en matière d amendement qu en matière d initiative. 12 L irrecevabilité du fait du domaine de la loi Celle-ci se dégage notamment de la lecture combinée des articles 34 et 37 de la Constitution. Cf. fiche : Droit constitutionnel_le règlement. C. La navette parlementaire Article 45 de la Constitution Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement. Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'assemblée Nationale et par le Sénat, demander à l'assemblée Nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'assemblée Nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat. La Constitution exige que les deux chambres votent un texte identique. En cas de divergence entre les deux chambres, le texte fait la navette. Il va donc d une assemblée à l autre afin que les deux chambres se mettent d accord. Dans le système antérieur à la Vème République, la navette durait tant que les deux chambres ne s étaient pas mises d accord. La rationalisation parlementaire qui préside l esprit de la Vème République a conduit à des options différentes afin de diminuer le temps de la discussion.

13 13 La navette classique Seuls les articles faisant l objet d un désaccord entre les deux chambres font la navette entre les deux afin de trouver une rédaction commune. La commission mixte paritaire En cas de désaccord persistant entre les deux chambres résultant soit de deux lectures par chaque chambre, soit d une seule si les Conférences des présidents ne se sont pas opposées à la décision du Gouvernement d engager la procédure accélée, la Commission mixte paritaire peut être réunie. Le premier ministre a, comme depuis le 1 er mars 2009 les présidents des deux assemblées parlementaires en ce qui concerne les propositions de lois, la faculté de convoquer cette commission mais s ils ne le font pas, le texte n est pas adopté. En pratique le recours à la Commission mixte paritaire a donc toujours lieu. La commission mixte paritaire comprend autant de sénateurs que de députés. Elle a pour but de trouver un texte de compromis. Quand ce compromis est trouvé, il est proposé à chaque chambre afin qu elle l adopte. Il s agit là encore d une faculté appartenant au Gouvernement. En cas de désaccord persistant, le Gouvernement peut rompre l égalité entre les deux chambres et donner le dernier mot à l Assemblée Nationale. Cette faculté est largement utilisée car elle permet d aller plus vite. Environ la moitié des textes donnent lieu à la réunion de la Commission mixte paritaire qui a toujours réussi à proposer un texte de compromis. Il s agit là de l intérêt des parlementaires car à tout moment le Gouvernement peut décider de retirer le texte. D. L adoption définitive Le texte doit être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées.

14 14 E. Les procédures particulières d adoption de la loi La procédure étant relativement longue et lourde, il existe plusieurs possibilités d aller plus vite. Le vote bloqué Alinéa 3 de l article 44 de la Constitution Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. L engagement de la responsabilité du gouvernement Cf. fiche : Droit constitutionnel_article 49 alinéa 3 de la Constitution V. La promulgation de la loi Article 10 de la Constitution Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée. Il peut, avant l'expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée. VI. La saisine du Conseil constitutionnel Cf. fiche : Droit constitutionnel_les compétences du Conseil constitutionnel

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