L INDUSTRIE CANADIENNE DE DÉFENSE :

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1 L INDUSTRIE CANADIENNE DE DÉFENSE : Un Partenaire Essentiel Dans Le Maintien De La Stabilité Économique Et Des Intérêts Nationaux Du Canada Engagement De L industrie : Saisir Les Occasions Et Relever Les Défis Auxquels Elle Est Confrontée, Dans Le Domaine De La Défense Et Des Achats Militaires Traduit par le bureau de la traduction. Décembre 2009

2 REMERCIEMENTS L Association des industries canadiennes de défense et de sécurité (AICDS) remercie le gouvernement du Canada pour son initiative de commanditer le présent processus de consultation. En outre, elle souhaite aussi remercier tous les participants qui ont consacré temps et efforts dans la réussite de ces vastes consultations. Traduit par le bureau de la traduction. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page ii

3 TABLES DES MATIÈRES Sommaire Sommaire des recommandations Rapport principal 1 Objectif 2 Méthodologie 3 Contexte 4 Observations générales 5 Constatations clés 6 Recommandations détaillées 7 Conclusion Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page iii

4 Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page iv

5 RÉSUMÉ La principale responsabilité de tout gouvernement national est d assurer la sécurité de sa population et la protection de son pays. Ainsi, les gouvernements doivent utiliser tous les atouts à leur disposition pour relever ce défi. Le succès du Canada dans la défense de sa souveraineté, ainsi que de ses intérêts nationaux sur le plan de l économie et de la sécurité, dépend largement de la manière dont deux intervenants importants, soit les Forces armées canadiennes et les industries de défense et de sécurité, opèrent indépendamment et collectivement. Individuellement, tous doivent être forts; conjointement, leurs efforts doivent être coordonnés. Par conséquent, le traitement efficace et efficient des enjeux relatifs aux acquisitions de matériel de défense est un important sujet de politique gouvernementale et une question de sécurité nationale. Au cours des prochaines années, les décisions contractuelles qui seront prises par le gouvernement du Canada définiront nos capacités militaires, ainsi que les capacités et la compétitivité internationales des industries canadiennes de défense et de sécurité, et ce, au cours des 20 prochaines années. Une attention urgente et des mesures immédiates sont nécessaires à la création d un environnement politique gouvernementale, de processus et de pratiques d approvisionnement qui nous permettront d assurer une prestation des programmes plus efficace, tout en offrant des résultats grandement améliorés pour l économie et les travailleurs canadiens. Si ces changements ne sont pas apportés, l infrastructure industrielle canadienne de défense accusera un déclin, reléguant le Canada à un rôle d acheteur de capacités étrangères dans le cadre de ses futurs processus d acquisition de matériel de défense. Cette situation aura des répercussions sur la capacité du Canada à protéger sa souveraineté et à promouvoir la création d emplois dans une économie axée sur le savoir. En réponse à la demande du gouvernement fédéral, lequel souhaitait recevoir des conseils de la part de l industrie canadienne de défense, l AICDS a lancé un vaste processus de consultations de 13 semaines avec l infrastructure de défense du Canada, afin de déterminer la manière dont le gouvernement pourrait obtenir l équipement requis par les Forces canadiennes et optimiser le rendement économique de ses investissements. Au sein de l industrie, les consultations ont généré beaucoup d intérêt et une anticipation des changements à venir. Les commentaires ont été nombreux; les participants ont communiqué leur expérience et leurs idées, et tous se sont entendus sur l orientation générale recommandée. En outre, les consultations ont permis de cibler le sentiment d urgence d agir, pour ne pas perdre l élan relatif à la stratégie de défense «Le Canada d abord» (SDCD) ou aux processus d approvisionnement en cours. Ce sentiment d urgence s ajoute à la conviction selon laquelle certains changements pourraient être immédiatement appliqués. Les consultations ont permis de cibler trois recommandations clés, prioritaires et interdépendantes : Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page v

6 Premièrement, le gouvernement devrait établir une politique industrielle de défense, laquelle serait appuyée par la mise en œuvre de stratégies harmonisées aux priorités en matière de souveraineté et d approvisionnement de la SDCD, ainsi qu aux objectifs économiques nationaux clés. Cette recommandation est jugée essentielle pour tirer profit des retombées économiques découlant des engagements de 240 G$ pris pour doter les Forces canadiennes de l équipement dont elles ont besoin. Une politique industrielle de défense permettrait de définir les capacités industrielles jugées essentielles aux intérêts économiques et à la défense stratégique du Canada, lesquelles devront être maintenues et développées au pays. Cela permettrait d établir une feuille de route à l intention de l industrie, visant notamment les investissements dans la recherche et le développement, l élaboration de nouvelles capacités, de stratégies en matière de ressources humaines, de partenariats et de stratégies pour remporter des appels d offres à l international. En outre, cela nous fournirait un cadre visant les interactions entre le gouvernement et l industrie, ainsi que des paramètres pour mesurer le progrès et le succès de la mise en œuvre de la politique. Deuxièmement, il faudrait favoriser un environnement où les processus d approvisionnement et la culture opérationnelle connexe donnent lieu à des prestations efficaces des programmes et à des retombées économiques optimales pour les contribuables. On a jugé qu une attention immédiate était requise pour corriger un processus d approvisionnement actuellement défini par la frustration, la confusion, l incohérence, différents niveaux de redondances, l évitement des risques systémiques et une perception de manque de transparence. Troisièmement, l obligation globale de rendre des comptes pour les responsabilités combinées de l équipement de défense et de l infrastructure industrielle de défense devrait incomber à un ministre du Cabinet. Contrairement à presque tous les autres pays industrialisés, le Canada divise la responsabilité ministérielle relative à l équipement et à son infrastructure industrielle de défense. Les pays ayant un marché intérieur modeste de défense, d une taille semblable à celui du Canada, ont établi des liens entre les capacités intérieures existantes et les intérêts nationaux. L absence d un seul point de responsabilité ministérielle au sein du gouvernement fédéral ralentit les processus d approvisionnement, en plus d accroître leurs coûts, affaiblit la capacité gouvernementale à défendre l intérêt national du Canada et d optimiser le rendement économique de ses investissements. Bien audelà de la portée de cette étude, il existe au moins trois options disponibles pour mettre en œuvre cette recommandation : créer un organisme distinct chargé des processus d acquisition de matériel de défense, établir un nouveau ministère de la production de défense, ou attribuer la responsabilité conjointe à un ministre au sein de la structure existante des ministères fédéraux. Le Canada se pénalise comme peu d autres pays le font. Ainsi, il retarde l acquisition de matériel militaire essentiel, ce qui accroît les coûts sans aucune valeur ajoutée pour lui-même et l industrie, et empêche ses champions industriels de remporter des appels d offres au pays ou à l étranger. Le moment est venu d éliminer les obstacles qui entravent l exécution efficace des processus d acquisition de matériel de défense : le statu quo n est plus une option. Nous croyons qu un bon nombre des recommandations pourraient être immédiatement mises en œuvre. Les éléments plus stratégiques pourraient être mis en place dans l année à venir. Le temps presse si le Canada souhaite rééquiper les Forces armées avec le matériel dont elles ont besoin pour exercer leurs fonctions et le faire d une manière qui bâtit et maintient une infrastructure industrielle nationale de défense viable. L industrie est prête à collaborer, et se réjouit de l occasion de communiquer son point de vue au gouvernement. L ensemble des recommandations est détaillé à la fin du présent rapport : les deux prochaines pages les résument. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page vi

7 RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS RECOMMANDATION 1 ÉLABORER ET METTRE EN APPLICATION UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE DE DÉFENSE RECOMMANDATION 2 AMÉLIORER LES PRATIQUES ET LES PROCESSUS D APPROVISIONNEMENT DE DÉFENSE Harmoniser la politique à la SDCD et aux objectifs économiques nationaux. Harmoniser les processus et les stratégies d acquisition de matériel de défense pour appuyer la politique. Cibler et maintenir les capacités industrielles de défense essentielles, requises pour appuyer les intérêts économiques, la souveraineté et la défense du Canada. Favoriser le succès de ces capacités essentielles au moyen de stratégies axées sur les grappes industrielles, la recherche et le développement, les retombées industrielles et régionales, les exportations et l approvisionnement. La défense et l économie sont des éléments interdépendants dans un Canada souverain, compétitif et ouvert. Favoriser un environnement où les processus d approvisionnement et la culture opérationnelle connexe donnent lieu à des prestations efficaces des programmes et à des retombées économiques optimales pour les contribuables, notamment par les moyens suivants : 2-1 Accroître les obligations de rendre des comptes : a b c d Faire en sorte que les gestionnaires doivent rendre des comptes sur la prestation des programmes, et non pas uniquement pour effectuer le suivi du processus. Équilibrer les objectifs de la prestation de programme et les risques contractuels et juridiques. Partager la gestion des risques entre le gouvernement et l industrie; attribuer la gestion de certains risques aux organismes pouvant mieux les gérer, et faire en sorte que les modalités contractuelles reflètent cet élément. Former un groupe de gestionnaires de projet et de professionnels de l approvisionnement. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page vii

8 Accroître la transparence : a b c Communiquer annuellement à l industrie le plan en cours visant à équiper les Forces canadiennes, y compris les échéanciers des projets et les budgets. Communiquer fréquemment et ouvertement avec l industrie, et ce, au tout début et pendant tout le processus. Supprimer certains niveaux de la structure organisationnelle et simplifier les processus. Modifier la prise de décision «par défaut» afin d encourager les approvisionnements auprès d entrepreneurs canadiens qualifiés, par exemple : a b c d Préciser clairement les objectifs industriels au pays pendant l étape de la définition du besoin (c.-à-d. avant que la stratégie d approvisionnement ne soit choisie). Passer des exigences obligatoires à des exigences cotées dans le cadre du processus de sélection afin de veiller à obtenir la meilleure valeur globale, y compris en ce qui a trait aux objectifs économiques. Passer à des services de soutien en service intérieurs, après la période initiale de garantie, pour tout équipement militaire important acquis auprès d entrepreneurs étrangers. Acheter les produits et les services que le Canada a développés conjointement avec l industrie canadienne lorsque les Forces canadiennes requièrent cette capacité. RECOMMANDATION 3 RENFORCER LA GOUVERNANCE DES PROCESSUS D APPROVISIONNEMENT DE DÉFENSE Créer un point de responsabilité unique, qui incombera à un ministre du Cabinet, relativement à l équipement et à l infrastructure industrielle de défense. Établir un comité consultatif de l industrie de défense, lequel rendra des comptes au ministre afin d offrir des conseils continus au gouvernement sur l élaboration, la mise en œuvre et la gestion de la politique industrielle de défense. Établir un conseil consultatif du gouvernement et de l industrie sur les questions d approvisionnement, lequel rendra des comptes au sousministre adjoint et visera à améliorer la connaissance et la gestion des enjeux d approvisionnement entre le gouvernement et l industrie. Rendre des comptes au Parlement, chaque année, sur l état de préparation et de compétitivité de l infrastructure industrielle de défense et de sa contribution à l économie nationale. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 1

9 1 OBJECTIF L Association des industries canadiennes de défense et de sécurité (AICDS) est heureuse de répondre à la demande du gouvernement du Canada, lequel souhaitait recevoir des conseils de la part de l industrie canadienne de défense afin de déterminer la manière dont le gouvernement pourrait obtenir l équipement requis par les Forces, tout en optimisant le rendement économique de ses investissements planifiés de 240 G$ au cours des 20 prochaines années. Le présent rapport, y compris les constatations et les recommandations reconnaît : la complexité des processus d acquisition de matériel de défense; que l unanimité au sein du gouvernement fédéral et de l industrie sur la marche à suivre est improbable; qu il n existe pas de solution miracle pour régler tous les enjeux connexes; et que le Canada n est pas le seul pays qui se questionne sur la meilleure manière de réaliser ses processus d achats militaires. Ainsi, nous avons mis l accent sur les enjeux globaux : Est-ce que les politiques publiques existantes «fonctionnent correctement»? Est-ce qu elles permettent d offrir au Canada les éléments nécessaires à la mise en œuvre d une stratégie de défense, tout en optimisant les retombées économiques de chaque dollar investi dans la défense? Est-ce que les processus sont «appropriés»? Est-ce que les mécanismes et les outils d approvisionnement permettent de livrer efficacement les biens et les services requis, d une manière largement perçue comme transparente et efficace? Est-ce que les structures de gouvernement et de gestion sont «efficaces»? Est-ce qu elles permettent de faciliter l exécution des politiques d une perspective pangouvernementale? L industrie canadienne de défense croit qu il y a une voie qui mène à un environnement plus positif, favorisant des achats militaires efficaces et efficients, ce qui nous permettra d accroître les capacités industrielles au sein de l économie canadienne. Certains facteurs seront essentiels à l atteinte de cet objectif : un leadership, de la fermeté et des communications bidirectionnelles efficaces entre le gouvernement et l industrie, comme en témoigne le fait que le gouvernement du Canada a demandé à l AICDS de participer à ce processus de consultation nationale. l infrastructure industrielle de défense fournit un appui essentiel à la défense et aux intérêts économiques nationaux. L industrie joue un rôle de plus en plus important en tant qu opérateurs directs des missions militaires, et un rôle continu en tant que fournisseur de services, technologies et produits clés. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 2

10 2 MÉTHODOLOGIE Les ministres Tony Clement (Industrie Canada [IC]), Peter MacKay (ministère de la Défense nationale [MDN]) et Christian Paradis (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada [TPSGC]) ont demandé à l AICDS de mener un processus de consultation de l industrie portant sur le système d approvisionnement militaire du Canada. Un des principaux objectifs de ces consultations était de déterminer les facteurs ayant une incidence sur les processus d approvisionnement et la meilleure manière d harmoniser les objectifs industriels nationaux aux priorités FIGURE 2-1 APERÇU DE LA MÉTHODOLOGIE AVIS PUBLIC DU PLAN D ACTION DE L AICDS RELATIF À L ENGAGEMENT DE L INDUSTRIE en matière d approvisionnement militaire. En outre, on a demandé à l AICDS de formuler des recommandations sur la manière d améliorer le système d approvisionnement et de générer de plus grandes retombées économiques sur les investissements. Voir l annexe A, laquelle présente l Énoncé des travaux. Afin de donner l occasion à tous les intervenants de fournir des commentaires dans le cadre des consultations, l AICDS a utilisé une méthode en quatre volets, telle qu illustrée à la Figure 2-1. Recherche internationale Propositions écrites Recherche : Groupe de consultation Entretiens avec les leaders de l industrie et d opinion RAPPORT DÉFINITIF PRÉSENTÉ AUX MINISTRES CLEMENT, MACKAY ET PARADIS L annexe B décrit la méthodologie, laquelle a permis de produire les éléments suivants : un rapport comparatif de recherche internationale; vingt (20) propositions écrites; huit (8) groupes de consultation, de septembre à octobre, à Calgary, Halifax, Montréal, Québec, Toronto, Vancouver et Winnipeg, ainsi que dans la Région de la capitale nationale; vingt (20) entretiens individuels avec les leaders de l industrie, des universitaires et des leaders d opinion, parallèlement aux groupes de consultation. L annexe C comprend le cahier de consultation produit pour aider l industrie à rédiger ses propositions écrites, à orienter les discussions des groupes de travail et des entretiens. L annexe D comprend les documents d information mis à la disposition de tous les intervenants. L annexe E est un résumé des consultations, présentant les rapports des groupes de consultation et des séances individuelles. L annexe F fournit un recueil des propositions écrites. L annexe G présente la recherche internationale. L annexe H présente la liste des entreprises participantes. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 3

11 3 CONTEXTE Le gouvernement fédéral est au centre d un investissement de 240 G$, étalé sur 20 ans, visant à rééquiper les Forces canadiennes en systèmes terrestres, aérospatiales et maritimes. Cet investissement majeur, le plus important des 15 dernières années, définira non seulement la capacité des Forces canadiennes, mais façonnera aussi la forme et la viabilité de l infrastructure de défense du Canada au cours des 20 prochaines années. Les décisions du gouvernement sur les engagements de dépenses de défense sont prises dans un environnement défini au niveau international par : les efforts multilatéraux visant à faire face à l instabilité et au terrorisme international, souvent perpétré par des acteurs non étatiques; la normalisation, la rationalisation et la recherche de solutions militaires interopérables entre les pays de l OTAN, poussées par le rythme et le coût du changement technologique; les nations souveraines qui utilisent des politiques et des stratégies nationales d approvisionnement pour protéger leurs capacités industrielles nationales de sécurité intérieure et leurs intérêts économiques; le soutien actif des gouvernements étrangers dans la recherche et le développement relatif à la défense, en raison de son rôle crucial dans le soutien aux opérations militaires et la compétitivité de l industrie; la collaboration et la coopération entre les gouvernements étrangers et leurs infrastructures industrielles nationales à l appui de la défense nationale et des objectifs économiques; le regroupement global de l industrie, réduisant le nombre des acteurs corporatifs. Ces derniers, de plus grande taille et intégrés verticalement, s appuient sur une chaîne d approvisionnement des meilleures capacités niches de leurs catégories. la concurrence industrielle agressive pour les clients des plus importantes plateformes, des solutions logicielles à architecture ouverte, l intégration des systèmes, les systèmes de commandement, contrôle, communications, informatique, renseignement, surveillance et reconnaissance (C4ISR), les solutions systèmes intelligentes - les joyaux de la Couronne de la défense pour les 15 prochaines années - et les fabricants d équipement d origine (FEO) effectuant une migration vers des entreprises de soutien en service; les budgets de défense en concurrence avec les autres priorités en matière de politiques gouvernementales au sein des nations alliées. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 4

12 Au pays, les décisions en matière de défense sont prises dans un environnement défini par ce qui suit : des intérêts divergents et des concessions relativement aux priorités de dépenses gouvernementales; l accélération des opérations des Forces canadiennes et l élaboration d importants programmes gouvernementaux de défense visant à améliorer l état de préparation de nos Forces armées; un engagement de financement à long terme du gouvernement visant à rebâtir la capacité de défense du Canada, principalement par l entremise de solutions commerciales ou militaires sur étagères acquises de FEO étrangers; d importants efforts déployés par le gouvernement actuel pour harmoniser les priorités d approvisionnement de défense aux avantages économiques du Canada. Par exemple, le document provisoire du cadre économique de la défense du MDN; le rapport 2008 du Conseil consultatif sur les sciences appliquées à la défense (CCSAD), le rapport sur les sciences et la technologie de RDDC, la Carte routière technologique des systèmes du soldat d Industrie Canada (IC); l Initiative stratégique pour l aérospatiale et la défense (ISAD) d IC, la Politique relative à la construction navale du Canada, les déclarations d intentions encourageantes des deux derniers budgets fédéraux, les discours du Trône et la Stratégie de défense «Le Canada d abord»; une infrastructure industrielle nationale de défense relativement petite, et de petits acteurs selon les normes globales. Les capacités de calibre mondial sont dictées par la technologie et les occasions d exportation; les entreprises sont parfois en mesure de vendre leurs produits à l étranger plus facilement qu au gouvernement canadien; une infrastructure industrielle nationale qui offre des produits, des technologies ainsi que des services aux marchés commerciaux et militaires de défense et de sécurité, ayant deux principaux clients : les FEO globaux et le gouvernement canadien. le rôle plus important joué par l infrastructure industrielle du Canada en tant que fournisseurs du soutien opérationnel direct aux missions militaires (p. ex., camp de base et la logistique, la formation de vol, la formation de simulation et le soutien dans les différents environnements de défense; les véhicules téléguidés et la robotique de soutien; les réservistes de l industrie dans les forces opérationnelles actifs dans les milieux de l ingénierie et des métiers technologiques clés); le rôle de facto de l industrie nationale en tant que gardien de l équipement des Forces canadiennes pour les services de soutien pour la durée de vie du matériel, en raison du roulement des effectifs de la fonction publique fédérale et des Forces, et de la longue période pendant laquelle l équipement canadien demeure en service; l infrastructure industrielle nationale de défense du Canada, fortement intégrée avec celles des États-Unis (É.-U.), estime que son essor technologique est affaibli par l International Traffic in Arms Regulation (ITAR) et par les niveaux de financement nationaux de recherche et de développement actuels pour les recherches, les mises à l essai et les évaluations dirigées par l industrie de défense; l échec de certains marchés et les entreprises qui choisissent de ne pas soumissionner les marchés fédéraux; les retards dans les programmes et les résultats économiques sous-optimaux des processus d approvisionnement militaires menés à terme; les processus et les pratiques d approvisionnement de défense décrits par les praticiens nationaux et internationaux sont lourds et inutilement complexes, ce qui compromet la transparence et l intégrité du système d approvisionnement. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 5

13 4 OBSERVATIONS GÉNÉRALES Les participants ont reconnu l engagement ferme du gouvernement actuel à l égard du renforcement des Forces canadiennes et des retombées économiques découlant des dépenses de défense. Les participants ont apprécié que le gouvernement s intéresse à leurs opinions sur la manière dont les processus d approvisionnement pourraient être améliorés afin d atteindre ces deux objectifs. En outre, ils ont aussi reconnu la valeur à long terme pour l industrie d un financement fédéral stable, tel que la SDCD. Les leaders de l industrie ont souligné la contribution de l infrastructure industrielle nationale de défense à la création d emploi, à l innovation et à la richesse au Canada et à ces occasions d exportation à l étranger. L industrie emploie Canadiens et Canadiennes, la vente des produits de défense et de sécurité s élève à 10 G$ et environ 50 % de ces produits sont exportés. Puisque la majorité des entreprises du secteur de la défense vendent aussi ses produits sur les marchés commerciaux et favorisent les chaînes d approvisionnement nationales, leur contribution directe et indirecte à l économie canadienne est beaucoup plus grande que leurs ventes à leurs clients de défense et de sécurité. L infrastructure industrielle de défense du Canada comprend notamment les industries navales et de construction de navires, l industrie aérospatiale, le secteur de la construction automobile, les munitions, l électronique, la simulation et la formation, les technologies de l information et de la télécommunication, l industrie textile, le soutien en service ainsi que les technologies spatiales et satellitaires. L infrastructure industrielle offre des produits, des technologies et des services dans toute la gamme industrielle, lesquels servent à équiper, favoriser, soutenir et protéger les soldats des Forces canadiennes et les agences de sécurité à exercer les fonctions qui leur sont assignées par le gouvernement fédéral, de manière aussi sécuritaire et efficace que possible. Les participants ont estimé qu il y avait place à amélioration du système d approvisionnement de défense du Canada : des améliorations qui permettraient de fournir aux Forces canadiennes l équipement dont elles ont besoin pour accomplir les missions d une manière plus opportune et rentable, tout en offrant plus de retombées économiques au Canada. Ils ne croient pas que ces deux objectifs sont incompatibles. De plus, les participants ont mentionné que les besoins aéronautiques, navals et terrestres ne peuvent pas être gérés de la même façon, et ont suggéré que chaque stratégie d approvisionnement soit adaptée aux besoins, afin d optimiser la participation des industries canadiennes. Les participants ont souligné l urgence de mettre en œuvre les mesures recommandées dans le cadre du processus de consultation, afin que le gouvernement puisse apporter d importants changements avant que les investissements de 240 G$ soient faits. Dans l ensemble, les participants espèrent que les consultations permettront d améliorer le contexte opérationnel de l industrie, tout en répondant de manière concurrentielle aux besoins des Forces canadiennes et des clients internationaux. Les leaders de l industrie ont souligné la contribution de l infrastructure industrielle nationale de défense à la création d emploi, à l innovation et à la richesse au Canada et à ces occasions d exportation à l étranger. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 6

14 5 CONSTATATIONS CLÉS DES CONSULTATIONS 5.1 L INFRASTRUCTURE INDUSTRIELLE DE DÉFENSE ET L ÉCONOMIE CANADIENNE La défense et l économie sont vitales pour le Canada et elles sont interdépendantes, sans être mutuellement exclusives : l infrastructure industrielle de défense fournit un appui essentiel à la défense et aux intérêts économiques nationaux. L industrie joue un rôle de plus en plus important en tant qu opérateurs directs des missions militaires, et un rôle continu en tant que fournisseur de services, technologies et produits clés. En outre, elle joue un rôle de plus en plus essentiel de «gardien» de l équipement de défense, en raison du roulement des effectifs de la fonction publique fédérale et des Forces, de la période pendant laquelle l équipement canadien demeure en service et de l utilisation connexe. Le marché de la défense n est pas régi par les accords de libre-échange : les gouvernements étrangers peuvent intervenir pour promouvoir et protéger les capacités industrielles qui appuient leurs intérêts nationaux. Ces interventions sont omniprésentes : Les politiques appuient directement la recherche et le développement d entreprises ciblées, et le matériel de défense est acquis conformément à des exceptions au titre de la sécurité nationale. Les stratégies d approvisionnement favorisent l attribution des contrats aux fournisseurs nationaux; Les mécanismes d exportation et de promotion du commerce appuient les ventes à l étranger. Des barrières non tarifaires sont érigées pour contrer la concurrence étrangère. De nombreux gouvernements étrangers prennent une participation dans les capitaux propres de leur infrastructure industrielle de défense. Les activités gouvernementales étrangères dans le secteur de la défense sont particulièrement répandues dans les pays dont le marché de la défense et l infrastructure industrielle sont relativement petits par rapport aux normes internationales, comme dans le cas du Canada. Les petits marchés de défense, comme celui du Canada, requièrent des stratégies d approvisionnement de défense proactives de manière à permettre la participation nationale. Toutefois, les petits marchés ne peuvent pas être autosuffisants dans l ensemble du secteur de la défense. Le Canada devrait cibler les capacités industrielles essentielles (comportant des intérêts stratégiques ou des avantages technologiques durables clairs ou des avantages d affaires équivalents), et les soutenir dans le cadre des programmes d acquisition et de soutien du cycle de vie utile. Il convient également de déterminer les éléments qui seront importants, ou qui présenteront des occasions pour le Canada dans un proche avenir. En outre, il faudra élaborer et mettre en œuvre des stratégies de manière à ce que les fournisseurs canadiens puissent contribuer à combler les lacunes ciblées. 1 Une grappe industrielle est un regroupement de partenaires, notamment des universités, l industrie, des organisations des secteurs privé et public qui s associent pour mettre l accent sur une capacité précise. Une grappe industrielle appuie la recherche et le développement, la commercialiser de produit et d idée, ainsi que l établissement d importants avantages commerciaux canadiens. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 7

15 Finalement, le Canada devrait harmoniser ses stratégies et ses processus d approvisionnement de défense afin d obtenir du succès dans ces secteurs choisis. Par exemple, les participants ont demandé au gouvernement de permettre la formation de «groupe de capacités» dans des domaines identifiés comme d intérêt de défense et économique au Canada, et d orienter les stratégies d approvisionnement pour acheter des produits de ces groupes lorsqu ils répondent aux besoins militaires. La recherche et le développement est un moteur clé de la compétitivité de l infrastructure industrielle - Dans un marché fortement influencé par les solutions technologiques, l infrastructure industrielle de défense du Canada voit la R et D comme un moteur essentiel de sa compétitivité. En outre, elle estime que son essor technologique lui échappe et que le gouvernement peut et doit jouer un plus grand rôle dans le financement de la R et D relative à la défense menée par le secteur privé. On comprend que l accès aux importants marchés de la chaîne d approvisionnement mondiale des FEO est réservé aux entreprises qui peuvent offrir et maintenir des technologies de pointe, et non pas des solutions patrimoniales. Le créneau de l industrie canadienne de la défense dans les marchés internationaux repose sur les capacités fondées sur les connaissances, plutôt que les biens et les services à faible coût. Étant donné la nature à double usage du secteur industriel de la défense, on estime que les investissements fédéraux dans la R et D du secteur privé engendreront des retombées économiques importantes pour le Canada, particulièrement dans la création d emploi et de richesse. Puisqu au cours des 20 prochaines années, les joyaux de la Couronne de la défense seront axés sur l électronique de défense, le matériel, les logiciels et les applications fondés sur le savoir, une plus grande aide à la R et D est essentielle à la capacité du Canada à se tailler une place dans ce marché. On comprend que l infrastructure industrielle du Canada ajoute une valeur significative aux systèmes de défense canadiens acquis de fournisseurs étrangers. Il s agit d un marché qui ne pourrait pas être maintenu de façon durable si de telles acquisitions ne comprenaient pas les droits de propriété intellectuelle afin de permettre à l industrie de la défense canadienne de fonctionner efficacement. Les participants reconnaissent la valeur d une R et D collaborative, alors que le gouvernement met l accent sur les besoins opérationnels des Forces canadiennes. Ils croient que la propriété intellectuelle sur les renseignements de base devrait demeurer la propriété de la partie qui les a élaborés. Ils demandent au gouvernement de fournir à l industrie une licence automatique, entièrement payée, sans droit d auteur pour toute propriété intellectuelle développée conjointement. L industrie croit qu elle est la partie la mieux placée pour exploiter la propriété intellectuelle développée conjointement sur les marchés commerciaux et de défense. L infrastructure industrielle de défense compte sur les marchés internationaux pour être concurrentielle - En raison de la compétitivité de l industrie canadienne, environ 50 % des revenus industriels de défense sont générés sur les marchés internationaux. Le créneau de l industrie canadienne de la défense dans les marchés internationaux repose sur les capacités fondées sur les connaissances. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 8

16 En raison des traités bilatéraux industriels de défense établis avec les États-Unis, depuis les années 1940, l industrie canadienne de la défense est profondément intégrée dans le marché industriel nord-américain de la défense. Aujourd hui, ce marché d exportation traditionnellement fort subit les effets indésirables de l ITAR, et les autres débouchés se réduisent, alors que l Europe se tourne vers l intérieur pour répondre à ses besoins de défense. En bref, les participants croient qu ils font face à des conditions du marché international de plus en plus difficiles et qu ils ont besoin d un appui du gouvernement pour surmonter ces obstacles. Les participants estiment que leurs efforts d exportation seraient grandement renforcés si le Canada était le «premier client» de leurs technologies, car les gouvernements étrangers hésitent à acquérir du matériel qui n a pas été acheté par le propre gouvernement d un fournisseur. Les participants estiment qu Exportation et développement Canada (EDC) et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) ne soutiennent pas efficacement l industrie de défense du Canada à l étranger; que la Corporation commerciale canadienne (CCC) pourrait avoir un profil de risque plus élevé vis-à-vis de l industrie nationale dans les marchés internationaux; que les attachés de défense du Canada devraient consacrer plus de temps à promouvoir les capacités nationales à l étranger; et que le gouvernement devrait fournir davantage de soutien à la participation des industriels canadiens dans les missions et les salons professionnels internationaux de la sécurité et de la défense. Les participants croient que le soutien ciblé du gouvernement permettrait de créer des occasions pour l industrie canadienne dans les marchés émergents, à l Organisation du Traité de l Atlantique Nord (OTAN) en raison de l accent mis sur les solutions interopérables, et dans le marché primordial américain, si l enjeu de l ITAR peut-être réglé. Ils croient également que l utilisation stratégique des retombées industrielles et régionales (RIR) pour positionner avantageusement l infrastructure industrielle du Canada dans les chaînes d approvisionnement des FEO pour des platesformes mondiales, que le Canada achète cette plate-forme ou non, est importante pour la croissance et le maintien de l infrastructure industrielle nationale. Les petites et les moyennes entreprises (PME) ne sont pas engagées adéquatement dans les processus d approvisionnement de défense - Les entreprises nationales de défense sont mécontentes de leur accès réduit aux marchés du gouvernement canadien. Elles perçoivent les programmes, les stratégies d approvisionnement et de regroupement de contrats, ainsi que les pratiques de RIR comme des obstacles à la participation des PME à d importants programmes d investissement. Plusieurs participants ont mentionné qu il était plus facile de vendre leurs produits sur les marchés internationaux qu au Canada. Ils ont aussi exprimé leurs frustrations de ne pas être en mesure d obtenir des renseignements en temps opportun sur les petites occasions d affaires, ou d identifier la personne avec qui communiquer pour connaître les marchés et les programmes de défense à venir. À cet effet, le MERX n est pas considéré comme un outil efficace. Les participants croient aussi qu ils pourraient contribuer davantage aux programmes de défense du Canada. À cet égard, les participants ont exprimé leur intérêt pour la Carte routière technologique des systèmes du soldat et l établissement d un «centre d analyse des capacités» comme deux bons moyens préalables à l appel d offres pour inclure plus de PME dans l arène des approvisionnements de défense. Efforts d exportation seraient grandement renforcés si le Canada était le «premier client» Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 9

17 On comprend que la collectivité des PME est le principal générateur de nouvelles technologies, et on souligne que le Small Business Innovation Research Program (SBIR) des États-Unis serait un modèle que le Canada pourrait suivre pour financer les nouvelles entreprises. L ITAR est un obstacle critique à la compétitivité des industries canadiennes - Le marché américain représente 80 % des exportations de matériel de défense canadiennes, et les technologies développées par des partenaires canadiens sont interreliées à la technologie américaine. Les entreprises canadiennes font face à une tâche presque impossible : respecter les dispositions de l ITAR, les droits de la personne et les droits du travail canadiens. Si ce problème n est pas résolu, les participants croient que les emplois relatifs à la technologie continueront d être perdus, affaiblissant ainsi l infrastructure industrielle et la compétitivité du Canada. Le Canada possède des capacités industrielles de défense de renommée internationale, dont les valeurs associées à la défense et à la rentabilité pour le pays peuvent être entretenues et développées avec succès, grâce à des politiques, des stratégies et des processus d approvisionnement gouvernementaux - Les participants ont souligné que, dans plusieurs des domaines d intérêts stratégiques et économiques, le rôle proactif joué par le gouvernement a contribué à créer des capacités et des moyens qui permettent aujourd hui à l industrie canadienne d être concurrentielle à l échelle mondiale. Les participants croient aussi qu une collaboration accrue entre l industrie et le gouvernement dans des domaines d intérêts stratégiques ne peut qu accroître la capacité du Canada à mettre à profit les succès que nous avons obtenus dans le passé. Lorsque le Canada cible les capacités industrielles de défense stratégique et/ou la valeur économique, il devrait harmoniser ses stratégies nationales de R et D, d exportations, de RIR et d approvisionnement afin d appuyer ces capacités : Les participants ont déterminé les capacités nationales clés de l industrie de défense et les intérêts relatifs à la souveraineté du Canada qui ont été inclus, mais sans s y limiter : les munitions; les capacités relatives aux conditions météorologiques de l Arctique et au froid; les connaissances du domaine maritime, les fonctions de surveillance et de renseignements, la cybersécurité, la surveillance et le contrôle des frontières et des ports; la capacité de survie des soldats; les systèmes C4ISR, et la capacité de modifier, d améliorer et d entretenir le matériel de défense du Canada dans l ensemble de son cycle de vie. Une décision isolée récente du gouvernement canadien, relative à la protection des capacités nationales aérospatiales, satellitaires et de télédétection, a été perçue par les participants comme une illustration de la prise de décisions stratégiques pour des raisons de sécurité nationale, comme dans le cas de la décision prise relativement aux contrats de formation et de simulation avec les fournisseurs canadiens. Les participants ont ciblé les capacités industrielles nationales clés ayant une valeur économique pour le Canada qui comprend notamment les éléments suivants : La construction navale, en raison de sa contribution à la création d emploi dans des chantiers maritimes et à l engagement des centaines d entreprises dans la chaîne d approvisionnement de l industrie maritime et du marché de soutien en service. Afin d optimiser la participation industrielle canadienne, les participants croient qu il serait approprié que le gouvernement fédéral utilise la Politique canadienne relative à la construction des navires pour exercer son droit de construire des navires au Canada et d établir un modèle national d attribution et de calendrier de production, en consultation avec les industries maritimes et de construction navale canadiennes. Une industrie aérospatiale forte y compris l avionique, les composantes, les moteurs et les trains d atterrissage. La robotique et les drones, étant donné le potentiel de progression du marché et l applicabilité à la géographie du Canada. La formation et la simulation multiplateformes. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 10

18 Les véhicules terrestres blindés, en raison de l efficacité militaire de la capacité canadienne actuelle, de sa popularité dans les marchés internationaux et l aide qu elle fournit à des centaines d entreprises dans la chaîne d approvisionnement nationale du secteur de l automobile au Canada, de l acquisition jusqu au soutien du cycle de vie. Ils croient que l industrie nationale de véhicules blindés terrestres devrait être un fournisseur privilégié, dans les cas où le Canada dispose des capacités, et qu elle devrait être le maître d œuvre par défaut des achats gouvernementaux de solutions étrangères. Le soutien en service. Parmi ses alliés, le Canada est le seul pays à ne pas avoir une politique industrielle de défense assortie de stratégies de mise en œuvre pour guider la relation entre le gouvernement et son infrastructure industrielle et à ne pas harmoniser formellement ses objectifs économiques à l approvisionnement militaire - La recherche internationale menée dans le cadre du processus de consultation a confirmé que d autres économies ayant de petits marchés de défense harmonisent leurs politiques industrielles de défense aux occasions de marché et aux besoins militaires. Les participants ont convenu d appuyer la création d une politique industrielle de défense canadienne : pour définir un cadre visant la collaboration entre le gouvernement et l industrie; pour améliorer l harmonisation des autres politiques et programmes fédéraux en appui à l infrastructure industrielle de défense et de cibler les mesures de progrès et de succès; pour permettre à l industrie canadienne d investir dans la R et D, les ressources humaines, les programmes et les stratégies de marché d exportation; pour renforcer l harmonisation des processus, des stratégies et des priorités d approvisionnement avec les objectifs industriels nationaux. Ils ont reconnu que la politique devrait être un document évolutif, revu et mis à jour régulièrement, afin de s assurer qu il continue de s appliquer aux changements technologiques et aux besoins du Canada. On a jugé que la toute récente mise à jour de la Defence Industrial Policy (politique industrielle de défense) de l Australie était un bon modèle, que le Canada devrait étudier. Les participants ont convenu d appuyer la création d une politique industrielle de défense canadienne. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 11

19 5.2 LE PROCESSUS D APPROVISIONNEMENT DE DÉFENSE Le processus d approvisionnement de défense est inutilement complexe et onéreux, nuisant ainsi à la prestation des programmes - La politique gouvernementale précise que les processus d approvisionnement de défense devraient être ouverts, équitables et transparents. Toutefois, les participants rapportent que le processus actuel fonctionne au sein d un cadre juridique et politique trop complexe, ce qui crée un environnement qui n est pas considéré comme ouvert, équitable ou transparent. La réponse gouvernementale à la Commission Gomery a augmenté le nombre de processus administratifs : utilisation accrue des surveillants de l équité, l augmentation de la surveillance juridique et de la gestion des risques, et a mené à la création d un poste d ombudsman de l approvisionnement. Chaque nouveau processus rend toute la procédure encore plus réglementée et accroît l aversion pour le risque des responsables des processus. Les participants sont convaincus qu en raison de ces facteurs, le processus est opaque, ne semble pas être juste et, aux yeux de beaucoup, est irréalisable. Cela donne souvent lieu à des retards dans la prestation des programmes, ce qui occasionne des pertes de temps et d argent pour le gouvernement et l industrie et porte atteinte à leur représentation. Cela peut également compromettre la préparation des Forces canadiennes. Les processus et les stratégies d approvisionnement ne reflètent pas suffisamment les objectifs industriels nationaux - Les participants comprennent que le mandat de base du MDN est d obtenir le meilleur équipement requis par les troupes le plus rapidement possible et au meilleur prix. Par ailleurs, bien que les participants acceptent la primauté des besoins, ils croient qu on devrait davantage tenir compte des objectifs industriels nationaux avant qu une stratégie d approvisionnement d un programme soit sélectionnée et que le besoin de défense soit défini. En outre, les participants estiment que l industrie doit être informée des futurs processus d approvisionnement militaires afin qu elle soit en mesure de positionner les investissements privés dans les technologies et les systèmes qui répondront aux exigences futures des Forces canadiennes. Les exigences sont définies d une manière trop prescriptive, comptant un nombre trop élevé d exigences obligatoires, ainsi, certains processus sont voués à l échec, certaines entreprises décident de ne pas soumissionner les marchés de l État et il peut y avoir des retards dans la prestation des programmes Les participants reconnaissent le problème de répondre aux exigences définies par la base, fondées sur les «plates-formes» plutôt que sur les «résultats» ou le «rendement». L industrie croit que cette pratique limite l innovation industrielle et sa capacité à proposer d autres approches pour satisfaire aux besoins du MDN. Dans certains cas, les entreprises n ont pas pu proposer leurs meilleurs produits, puisque le besoin, tel que défini, était dépassé et exigeait une technologie obsolète. Les entreprises ont constaté que «la meilleure valeur» n est pas obtenue lorsqu il y a un trop grand nombre de critères de sélection obligatoires. Par exemple, les participants ont identifié des cas où presque toutes les exigences, sauf le prix, étaient obligatoires. Ainsi, dans ces cas-là, la soumission conforme ayant le prix le plus bas remporte l appel d offres. Cela empêche le gouvernement d accepter une proposition qui pourrait coûter plus cher, mais qui, en contrepartie, offre plus de capacités et d avantages au Canada. Ils ont aussi donné des exemples de cas où les entreprises, reconnues comme des chefs de fil mondiaux dans les capacités requises, n étaient pas en mesure de satisfaire à toutes les exigences obligatoires. Dans certains cas, la réponse de l industrie aux exigences obligatoires d une demande de propositions dépassait l enveloppe budgétaire et le gouvernement a choisi de ne pas aller de l avant avec le programme. Les entreprises croient que le gouvernement a énormément de difficultés à déterminer les coûts de ses projets, ce qui pose un réel problème à l industrie. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 12

20 Le système actuel est prudent, et ne récompense pas la prestation des programmes Les entreprises croient que le processus d approvisionnement valorise davantage les priorités contractuelles et légales que le succès du programme, ce qui peut causer des retards, une augmentation des coûts ou une inexécution. Chaque année, TPSGC attribue des dizaines de milliers de contrats, dont environ la moitié sont assujettis à un ou plusieurs accords commerciaux. Ceux-ci peuvent faire l objet de contestations auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE). Tous les ans, environ 50 contrats sont contestés et dans moins de la moitié des cas, le Ministère est jugé fautif. Le bon sens et les résultats créatifs ont leur place dans le système d approvisionnement. Le système est moins justiciable et transparent en raison de son aversion inhérente pour le risque. L industrie doit prendre des risques qui seraient mieux gérés par le gouvernement Les participants ont souligné que les risques associés à l ensemble d un projet sont atténués lorsqu ils sont assignés à la partie la mieux équipée pour les gérer. Les pratiques actuelles d approvisionnement du gouvernement ont divergé de cette norme acceptée; ainsi, on demande à l industrie d assumer des risques qui vont au-delà de son contrôle et de ses capacités. Cela se traduit dans l industrie, soit par une surfacturation des risques, ou le refus de participer dans de tels marchés déséquilibrés. Par exemple, les entreprises ont mentionné certains marchés où la position du gouvernement quant à l assurance-responsabilité des tiers était si onéreuse que les entreprises ont choisi de ne pas soumissionner. Toutefois, puisque le gouvernement prend des mesures et prend en charge les dommages dans le cas de défaillances catastrophiques, l industrie se demande pourquoi le gouvernement augmente le coût des programmes en obligeant l industrie à tenir compte de ces risques dans leurs propositions. Les critères relatifs aux prises de décision du gouvernement ne permettent pas d obtenir une prestation efficace des programmes et une participation optimale de l industrie canadienne dans les dépenses de défense - Les participants ont mentionné une culture d aversion pour le risque dans les processus d approvisionnement de défense. Ils croient que cette culture donne lieu à des prises de décision officielles visant à minimiser les responsabilités individuelles (ce qui a été appelé «l option par défaut» pendant la consultation), ce qui ne permet pas d assurer une prestation efficace des programmes ou l obtention de résultats optimaux pour l industrie canadienne. Voici deux exemples tirés du processus de consultation qui illustrent ce point : Premièrement, lorsque le gouvernement investit conjointement avec le secteur privé dans la R et D pour développer des capacités qu il prévoit acheter ultérieurement, il devrait acquérir ce produit du co-investisseur par l entremise d un processus non concurrentiel. À l heure actuelle, le processus par défaut est de lancer un appel d offres pour répondre au besoin, ce qui laisse croire à l industrie que le Canada tourne le dos à son partenaire du secteur privé. Certains ont déclaré avoir été disqualifiés d un processus d approvisionnement, car leur participation au développement de la solution pourrait avoir été interprétée comme un avantage concurrentiel injuste. Deuxièmement, la politique gouvernementale de recourir à des contrats à prix fermes fixes créé une illusion d évitement des risques. L industrie croit que, pour certains projets, le recours à une comptabilité à livre ouvert et à la Politique de TPSGC sur la marge bénéficiaire pourrait fournir une meilleure solution à long terme pour la prestation des programmes et la gestion efficace des coûts. Cependant, puisque cette approche n est pas la norme, le personnel d approvisionnement aurait à justifier le recours à cette procédure en tant qu outil contractuel et devrait aussi assumer de plus grandes responsabilités dans la gestion du contrat. l industrie doit être informée des futurs processus d approvisionnement militaires Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 13

21 Le faible nombre de gestionnaires fédéraux de programmes, de contrats et de processus d approvisionnement de défense expérimentés et bien informés réduit la transparence, la responsabilité et l uniformité des programmes de défense, tout en augmentant l aversion pour le risque ainsi que les procédures redondantes pour compenser Les participants se souviennent du processus d examen des programmes du gouvernement, au milieu des années 1990, qui avait permis de ciblé le MDN, IC et TPSGC comme étant les plus touchés. Plusieurs personnes ont quitté ces ministères et un gel de l emploi a été imposé sur tout le personnel au niveau d entrée. Aujourd hui, on constate les répercussions de ces mesures : il y a trop peu de fonctionnaires ayant des connaissances et l expérience des processus d approvisionnement de défense. Cette situation est aggravée par la retraite des baby-boomers des postes de gestion de niveau supérieur et par un manque concomitant de cadres intermédiaires pour aider à la formation des nouveaux fonctionnaires. En outre, même les fonctionnaires qui disposent de connaissances de processus d approvisionnements n ont pas, pour la plupart, d expérience des grands projets d achat en raison de la faible occurrence de tels achats au cours des 20 dernières années. Les participants sont convaincus que la fonction publique ne détient pas suffisamment de connaissances des capacités industrielles nationales et de l importance qu ont les entreprises rentables de l infrastructure industrielle de défense sur l économie canadienne. Par exemple, dans plus d un cas, certains analystes des coûts de TPSGC ont affirmé aux participants qu un profit de 0 % était approprié. Les participants demandent au gouvernement de mettre en œuvre un programme de ressources humaines visant à recruter et à former une nouvelle génération de professionnels des approvisionnements. Le point de responsabilité unique relatif aux acquisitions de flotte aérienne et du soutien en service n est pas un bon modèle d approvisionnement pour le Canada ou pour l industrie canadienne - La possibilité de modifier, d améliorer et d entretenir l équipement militaire est considérée comme une capacité nationale essentielle des pays souverains et la collectivité canadienne du soutien en service en est devenue le principal gardien. La collectivité nationale de soutien en service fournit d excellents emplois fondés sur le savoir, lesquels sont bénéfiques pour l économie canadienne. Étant donné les conditions difficiles dans lesquelles le Canada utilise ses flottes et la période de service connexe, la valeur des contrats de soutien en service dépassent la valeur du contrat d acquisition. Le Canada dispose d une forte infrastructure de soutien en service, qui lui a permis d exporter ses produits grâce à des méthodes innovatrices de soutien et de gestion des flottes, lesquelles ont été élaborées au cours des 40 dernières années. Toutefois, si le modèle actuel n est pas modifié, les capacités existantes de soutien de service de la collectivité de l aéronautique seront perdues. Les participants ont cité les modèles australien et britannique comme d autres stratégies d approvisionnement utiles. Dans ces modèles, le gouvernement donne le mandat du soutien en service aux FEO par l entremise d une période de garantie initiale, et pendant cette période, il lance un appel d offres pour sélectionner des entrepreneurs principaux nationaux qui géreront la flotte acquise pendant toute la durée de son cycle de vie. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 14

22 5.3 GOUVERNANCE Une gouvernance fragmentée contribue à ralentir la prestation de programme et réduit le rendement économique des investissements Les consultations ont démontré que l approche gouvernementale fragmentée par rapport aux approvisionnements de défense retarde la prestation des programmes de défense et réduit les résultats industriels. Alors qu ils étaient convaincus qu il y avait d autres facteurs interreliés qui entraînent le succès des processus d acquisition, y compris les processus et les pratiques comportementales, les participants ont signalé que le Canada est le seul pays de l OTAN qui gère ses approvisionnements de défense par l entremise de nombreux ministères fédéraux, et qui sépare les mandats des responsables de l équipement de la défense de ceux qui supervisent l infrastructure industrielle nationale. Les participants de l industrie ont souligné, que puisqu ils doivent répondre à des programmes de défense caractérisés par plusieurs cultures opérationnelles et attentes ministérielles, cela avait des répercussions au niveau des coûts, des délais, des risques et de l incertitude, pour eux-mêmes, mais aussi pour le gouvernement. Afin de permettre une prestation efficace des programmes et des résultats industriels nationaux optimaux issus des dépenses de défense, les participants croient qu il serait utile d avoir un seul point de responsabilité, dont serait chargé un ministre du Cabinet, pour l équipement de défense et l infrastructure industrielle de défense du Canada. Au niveau fédéral, aucun ne se démarque pour l industrie canadienne de défense - Les participants ont noté qu il y avait plusieurs ministères fédéraux qui influencent les approvisionnements de défense et le rôle connexe de l industrie nationale : TPSGC est responsable de l infrastructure industrielle nationale en appui au matériel de défense requis par le Canada en vertu de l article 12 de Loi sur la production de défense. Industrie Canada est responsable du Programme des RIR. Le MDN joue un rôle, par l entremise du Directeur général - Programmes internationaux et industriels, sous-ministre adjoint (SMA) Matériel. EDC, la CCC et le MAECI ont aussi des rôles de soutien. Toutefois, ils n étaient pas convaincus que l infrastructure industrielle de défense puisse compter sur un champion tout trouvé capable de mobiliser l appui à l échelle du gouvernement afin d encourager et de développer le secteur, conformément aux objectifs économiques et en matière de défense du pays. Les politiques, les programmes et les stratégies d approvisionnement de défense du gouvernement ne sont pas harmonisés pour obtenir le maximum d avantages économiques pour le Canada Les participants reconnaissent les efforts du gouvernement à promouvoir la compétitivité des industries canadiennes. Toutefois, ils s inquiétaient du fait que le manque d harmonisation opérationnelle des politiques, des programmes et des ressources humaines, pourrait faire en sorte qu il serait difficile d atteindre les résultats souhaités dans l environnement de défense. L absence de mécanismes de communication formels réduit la transparence et accroît les malentendus entre l industrie et le gouvernement Les participants ont exprimé de grandes inquiétudes envers ce qu ils perçoivent comme un manque de connaissances et de compréhension de la profondeur et de l étendue des capacités industrielles nationales de défense de la part du gouvernement. Les participants ont mentionné qu il semble y avoir une plus grande collaboration entre les gouvernements étrangers et leurs infrastructures industrielles de défense. Ils ont constaté qu il y avait un manque de compréhension et d appréciation mutuelles des pressions et des responsabilités, que ce soit du point de vue des clients ou des fournisseurs. Ils croient que la mauvaise communication entre le gouvernement et l industrie entrave la prestation efficace de programmes et réduit la confiance de l industrie envers la transparence et l intégrité du système d approvisionnement. Ils estiment qu il faut davantage de mécanismes de communication formels entre le gouvernement et l industrie de défense du Canada. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 15

23 6 RECOMMANDATIONS DÉTAILLÉES RECOMMANDATION 1 ÉLABORER ET METTRE EN APPLICATION UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE DE DÉFENSE Les participants recommandent que le gouvernement établisse une politique industrielle de défense harmonisée à la SDCD et aux priorités économiques nationales, laquelle devra être appuyée par les stratégies de mise en œuvre et d approvisionnement, et comprendre les éléments suivants : cibler les capacités industrielles de défense essentielles requises pour appuyer les intérêts économiques, la souveraineté et la défense du Canada, et élaborer des programmes et des pratiques visant à maintenir et développer ces capacités par l entremise de fournisseurs nationaux; déterminer quelles capacités industrielles seront importantes ou représenteront des occasions pour le Canada à l avenir, élaborer et appliquer des stratégies pour que les fournisseurs nationaux développent ces capacités; engagement en faveur d un financement accru du gouvernement dans la R et D menée par le secteur privé, en tant que moteur essentiel de la compétitivité de l infrastructure industrielle, à la fois pour les applications commerciales et de défense, selon les dispositions précises suivantes : engager un montant égal à 5% du budget d immobilisations du MDN à la recherche collaborative menée par le secteur privé dans des domaines de capacités essentielles; ouvrir les autres mécanismes fédéraux de financement de la R et D afin d appuyer les recherches des PME ciblées dans les secteurs de la défense ou d intérêts économiques, p. ex., Initiative stratégique pour l aérospatiale et la défense; utiliser les RIR pour motiver les fournisseurs étrangers de matériel de défense à investir dans les capacités industrielles canadiennes de défense, par l entreprise de mises en réserve et de multiplicateurs; acheter les produits codéveloppés avec l industrie canadienne si et lorsque les Forces canadiennes requièrent cette capacité; s assurer que tous les marchés de défense conclus avec des fournisseurs étrangers, qui visent des logiciels ou des systèmes d importance stratégique ou relatifs à la souveraineté, comprennent des dispositions pour obtenir une propriété intellectuelle suffisante pour permettre au Canada de personnaliser, de maintenir et d améliorer ces systèmes nationalement, tout au long de leur cycle de vie; renouveler le soutien financier et l engagement canadien à l Accord canado-américain sur le partage du développement industriel pour la défense signé avec les États-Unis. Harmoniser la politique et les programmes des ministères fédéraux pour promouvoir la croissance et la compétitivité de l infrastructure industrielle de défense du Canada. Favoriser la formation de groupes industriels de capacités dans des domaines d intérêt stratégique national, en les utilisant en tant que fournisseurs privilégiés lors de l achat de ces capacités et en faire la promotion dans la R et D, les RIR et les stratégies d exportation dans les chaînes d approvisionnement mondiales des FEO. Adopter des stratégies d exportations agressives qui permettent d accroître l accès de l infrastructure industrielle canadienne de défense aux marchés internationaux de défense, ainsi que son succès. Voici certaines mesures qui devraient être mises en œuvre : Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 16

24 Utiliser le programme canadien des RIR pour favoriser les industries de défense et de sécurité du Canada dans les chaînes d approvisionnement mondiales des FEO, que le Canada soit un acheteur de ces produits ou non (les récents changements apportés au programme des RIR rendent cette mesure possible). Participer à des programmes de défense multilatéraux dès leur création, lorsqu ils répondent aux intérêts économiques et de défense du Canada. Mandater EDC et la CCC d appuyer proactivement les industries canadiennes de défense et de sécurité dans les marchés comportant plus de risques, et ce, dans toute la gamme des capacités de défense. Élever les industries canadiennes de défense et de sécurité comme un secteur prioritaire au sein du MAECI et accroître le soutien et l engagement du gouvernement dans les missions et les salons professionnels internationaux de défense. S assurer que les attachés de défense du Canada promeuvent activement les capacités de défense du Canada lorsqu ils sont affectés à l étranger. Trouver une solution, de toute urgence, à l impact destructeur de l ITAR américain sur la compétitivité de l industrie canadienne de défense. Favoriser une plus grande participation des PME aux marchés publics de défense, au moyen des mesures suivantes : être le «premier acheteur» et s engager dans des programmes «d achat et d essai»; établir au Canada un centre d analyse des capacités, semblable au Rapid Prototyping, Development & Evaluation program de l Australie, et encourager les PME canadiennes à y participer; continuer l utilisation des cartes routières technologiques, semblables à la Carte routière technologique des systèmes du soldat actuellement en cours, en tant que moyen d engager la collectivité des PME dans les activités relatives à la défense; modifier l ISAD pour accroître l accès des PME des industries de défense et de sécurité; étudier la mise en œuvre d un programme semblable au Small Business Innovation Research (SBIR) pour le Canada et/ou un programme de marchés réservés aux PME. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 17

25 RECOMMANDATION 2 AMÉLIORER LES PRATIQUES ET LES PROCESSUS D APPROVISIONNEMENT DE DÉFENSE Les participants recommandent que le gouvernement améliore les pratiques et les processus d approvisionnement de défense, au moyen des mesures suivantes : harmoniser les politiques et les pratiques d approvisionnement de défense à la SDCD et à la politique industrielle de défense afin d assurer une prestation efficace des programmes et d accroître les retombées économiques; cibler les objectifs industriels nationaux avant de choisir une stratégie d approvisionnement et de définir les exigences du programme; cibler et éliminer du processus d approvisionnement de défense toutes les politiques ou tous les programmes gouvernementaux qui ne sont pas directement liés aux équipements militaires nécessaires et aux retombées économiques connexes; renforcer la flexibilité, la transparence et l efficacité de la prestation des programmes en réduisant la redondance administrative, la complexité et les différents niveaux de surveillance; utiliser les groupes de capacité en tant qu option d approvisionnement par défaut (état de fournisseur préféré) lorsqu ils répondent aux exigences militaires, et supprimer les obstacles contractuels ainsi que les politiques d approvisionnement qui nuisent à la formation de tels groupes et à leurs accès aux marchés; créer un environnement de communication avec l industrie qui est ouvert, collaboratif, et continu tout au long du processus d approvisionnement, et communiquer annuellement à l industrie le plan en cours visant à équiper les Forces canadiennes, y compris les échéanciers des projets et les budgets; acquérir par défaut des solutions canadiennes lorsqu elles répondent aux exigences militaires; passer à des services de soutien en service intérieurs, après la période initiale de garantie, pour tout équipement militaire important acquis d entrepreneurs étrangers; coter les capacités stratégiques et le contenu canadien dans l évaluation des demandes de propositions; acheter les produits développés conjointement avec l industrie canadienne si et lorsque les Forces canadiennes requièrent cette capacité; attribuer la responsabilité des risques liés aux programmes, aux opérations et aux contrats aux parties davantage en mesure de les gérer; équilibrer la réalisation de contrats fiables et les risques de programmes non exécutés; choisir un modèle contractuel qui s harmonise le mieux aux profils de risque des programmes; rendre les gestionnaires responsables de la prestation du programme, et non pas uniquement du processus de suivi; établir des exigences définies par le rendement, plutôt que par des spécifications de plateformes. réduire le nombre d exigences obligatoires en faveur d exigences cotées afin d obtenir la «meilleure valeur»; constituer un noyau de professionnels de l approvisionnement en établissant un système de perfectionnement professionnel pour les gestionnaires de programme et d approvisionnement responsables des acquisitions de défense, et en encourageant des programmes de formation conjointe sur la gestion des programmes et des contrats pour les membres de l industrie et les fonctionnaires. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 18

26 RECOMMANDATION 3 RENFORCER LA GOUVERNANCE DES PROCESSUS D APPROVISIONNEMENT DE DÉFENSE Les participants recommandent que le gouvernement renforce la gouvernance des processus d approvisionnement de défense, par l entremise des mesures suivantes : Créer un point de responsabilité unique, qui incombera à un ministre du Cabinet, relativement à l équipement et à infrastructure industrielle de défense. Bien que la mise en œuvre va au-delà de la portée du présent rapport, le processus de consultation cible aux moins trois options pour mettre cette recommandation en application : créer un organisme distinct chargé des processus d acquisition de matériel de défense, qui rendra des comptes à un seul ministre; regrouper les approvisionnements et les mandats commerciaux, contractuels et industriels dans un nouveau ministère, par exemple un type de ministère de la Production de défense, rendant des comptes à un ministre; attribuer la responsabilité conjointe de l équipement et de l infrastructure industrielle de défense à un ministre au sein de la structure existante des ministères fédéraux. Établir un comité consultatif de l industrie de défense, lequel rendra des comptes au ministre afin d offrir des conseils continus au gouvernement sur l élaboration, la mise en œuvre et la gestion de la politique industrielle de défense et des stratégies de mise en œuvre connexes. Établir un conseil consultatif du gouvernement et de l industrie sur les questions d approvisionnement, lequel rendra des comptes au sous-ministre et visera à améliorer la connaissance et la gestion des enjeux d approvisionnement entre le gouvernement et l industrie. Présenter un rapport annuel au Parlement sur l état de préparation et de compétitivité de l infrastructure industrielle de défense et de sa contribution à l économie nationale. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 19

27 7 CONCLUSIONS Le processus de consultation et le présent rapport fourniront au gouvernement de nombreuses preuves de la nécessité de changements aux pratiques, aux processus et aux stratégies d approvisionnement de défense du Canada. Les participants aux processus sont heureux que le gouvernement du Canada s intéresse à leurs opinions. Au sein de l infrastructure industrielle de défense, les consultations ont généré beaucoup d intérêt et une anticipation des changements à venir. Les participants estiment que les politiques, processus et la gouvernance doivent être améliorés au même moment, comme il s agit d éléments faisant partie intégrante de la solution globale. Apporter des améliorations à un seul de ces éléments, sans améliorer les autres, n offrirait aucun changement réel. Les participants estiment que la mise en œuvre d une politique industrielle de défense pourrait créer de la richesse, des emplois fondés sur le savoir et des possibilités d exportation pour l infrastructure industrielle de défense dans des domaines essentiels à la souveraineté et aux intérêts de défense du Canada. De même, les participants croient que des changements importants aux processus et aux pratiques d approvisionnement et pratiques du Canada amélioreraient les délais, tout en réduisant les coûts et risques associés à la prestation des programmes de défense. Ils croient aussi qu une structure de gouvernance plus robuste améliorerait l efficacité opérationnelle du gouvernement. Les investissements de 240 G$ en dépenses de défense prévues au cours des 20 prochaines années offrent une occasion en or pour le gouvernement de rebâtir les Forces canadiennes et de créer et soutenir l infrastructure industrielle de défense du Canada - un partenaire essentiel dans l appui des intérêts économiques et nationaux du Canada. La défense et l économie sont des éléments interdépendants dans un Canada souverain, compétitif et ouvert. Des mesures audacieuses sont requises immédiatement pour mener à bien de manière plus agressive et efficace, les programmes de défense en attente, et d offrir un rendement économique solide et stratégique issu des dépenses de défense. Les enjeux décrits dans le présent rapport ne sont pas nouveaux; avec le leadership, la conviction et la résolution continus du gouvernement, de conviction et de détermination, des améliorations peuvent être apportées rapidement. L industrie de défense du Canada est prête à travailler avec le gouvernement afin d optimiser les dépenses de défense pour les Forces canadiennes, les emplois au Canada et notre économie nationale. Des mesures audacieuses sont requises immédiatement pour mener à bien de manière plus agressive et efficace, les programmes de défense en attente, et d offrir un rendement économique solide et stratégique issu des dépenses de défense. Rapport sur l acquisition militaire, présenté par l AICDS Page 20