Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation

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1 Publié dans la série : Principes de la planification de l éducation - 67 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Claude Durand-Prinborgne Pour obtenir une copie de cet ouvrage, s adresser à : [email protected] Le catalogue des publications et documents peut être consulté sur le site Web de l IIPE : L Agence suédoise d aide au développement international (Asdi) a fourni une aide financière pour la publication de cette brochure.i Co-operation Agency (Sida) has provided financial assistance for the publication of this bookle Publié par l Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture 7 place de Fontenoy, F Paris 07 SP ISBN UNESCO 2000 Institut international de planification de l éducation

2 Dans cette collection* : 1. Qu est-ce que la planification de l éducation? P.H. Coombs 2. Les plans de développement de l éducation et la planification économique et sociale, R. Poignant 3. Planification de l éducation et développement des ressources humaines, F. Harbison 4. L administrateur de l éducation face à la planification, C.E. Beeby 5. Le contexte social de la planification de l éducation, C.A. Anderson 6. La planification de l enseignement : évaluation des coûts, J. Vaizey, J.D. Chesswas 7. Les problèmes de l enseignement en milieu rural, V.L. Griffiths 8. Le rôle du conseiller en planification de l enseignement, A. Curle 9. Les aspects démographiques de la planification de l enseignement, Ta Ngoc Châu 10. Coûts et dépenses en éducation, J. Hallak 11. L identité professionnelle du planificateur de l éducation, A. Curle 12. Planification de l éducation : les conditions de réussite, G.C. Ruscoe 13. L analyse coût-bénéfice dans la planification de l éducation, M. Woodhall 14. Planification de l éducation et chômage des jeunes, A. Callaway 16. Planification de l éducation pour une société pluraliste, Chai Hon-chan 17. La planification des programmes d enseignement primaire dans les pays en voie de développement, H.W.R. Hawes 18. Planification de l aide à l éducation pour la deuxième décennie du développement, H.M. Phillips 19. Les études à l étranger et le développement de l enseignement, W.D. Carter 20. Pour une conception réaliste de la planification de l éducation, K.R. McKinnon 21. La planification de l éducation en relation avec le développement rural, G.M. Coverdale 22. La planification de l éducation : options et décisions, J.D. Montgomery 23. La planification du programme scolaire, A. Lewy 24. Les facteurs de coûts dans la planification des systèmes de technologies éducatives, D.T. Jamison 25. Le planificateur et l éducation permanente, P. Furter 26. L éducation et l emploi : une étude critique, M. Carnoy 27. Planification de l offre et de la demande d enseignants, P. Williams 28. Planification de l éducation préscolaire dans les pays en développement, A. Heron 29. Moyens de communication de masse et éducation dans les pays à faible revenu : répercussions sur la planification, E.G. McAnany, J.K. Mayo 30. La planification de l éducation non formelle, D.R. Evans 31. Education, formation et secteur traditionnel, J. Hallak et F. Caillods 32. Enseignement supérieur et emploi : l expérience de l IIPE dans cinq pays en développement, G. Psacharopoulos et B.C. Sanyal 33. La planification de l éducation comme processus social, T. Malan 34. Enseignement supérieur et stratification sociale : une comparaison internationale, T. Husén 35. Un cadre conceptuel pour le développement de l éducation permanente en URSS, A. Vladislavlev 36. Education et austérité : quelles options pour le planificateur? K.M. Lewin 37. La planification de l éducation en Asie, R. Roy-Singh 38. Les projets d éducation : préparation, financement et gestion, A. Magnen 39. Accroître l efficacité des enseignants, L. Anderson 40. L élaboration des programmes scolaires à l échelon central et à l échelon des écoles, A. Lewy 41. Planification des ressources humaines : méthodes, expériences, pratiques, O. Bertrand 42. Redéfinition de l éducation de base en Amérique latine : les enseignements de l Ecole Nouvelle colombienne, E. Schiefelbein 43. La gestion des systèmes d enseignement à distance, G. Rumble 44. Stratégies éducatives pour les petits Etats insulaires, D. Atchoarena 45. Evaluation de la recherche en éducation fondée sur l expérimentation et sur les enquêtes, R.M. Wolf 46. Droit et planification de l éducation, I. Birch 47. Utilisation de l analyse sectorielle de l éducation et des ressources humaines, F. Kemmerer 48. Analyse du coût de l insertion scolaire des populations marginalisées, Mun C. Tsang 49. Un système d information pour la gestion fondé sur l efficience, Walter W. McMahon 50. Examens nationaux : conception, procédures et diffusion des résultats, John P. Keeves 51. Le processus de planification et de formulation des politiques d éducation : théorie et pratiques, W.D. Haddad, assisté par T. Demsky 52. A la recherche d un enseignement adapté : l orientation vers le travail dans l éducation, W. Hoppers 53. Planifier pour l innovation en matière d éducation, Dan E. Inbar 54. Analyse fonctionnelle de l organisation des ministères d éducation, R. Sack et M. Saïdi 55. Réduire les redoublements : problèmes et stratégies, T. Eisemon 56. Faire davantage participer les filles et les femmes à l éducation, N. P. Stromquist 57. Installations et bâtiments éducatifs : ce que les planificateurs doivent savoir, J. Beynon 58. La planification de programmes d alphabétisation des adultes centrés sur les élèves, S.E. Malone et R.F. Arnove 59. Former les enseignants à travailler dans des établissements et/ou des classes réputés difficiles, J.-L. Auduc 60. L évaluation de l enseignement supérieur, Jeanne Lamoure Rontopoulou 61. A l ombre du système éducatif. Le développement des cours particuliers : conséquences pour la planification de l éducation, Mark Bray 62. Une gestion plus autonome des écoles, Ibtisam Abu-Duhou 63. Mondialisation et réforme de l éducation : ce que les planificateurs doivent savoir, Martin Carnoy 64. La décentralisation dans l éducation : pourquoi, quand, quoi et comment? T. Welsh et Noël F. McGinn 65. L éducation préscolaire : besoins et possibilités, David Weikart 66. La planification de l éducation dans le contexte du VIH/SIDA, Michael J. Kelly * Série publiée également en anglais. Autres titres à paraître.

3 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Claude Durand-Prinborgne Paris 2000 UNESCO : Institut international de planification de l éducation

4 L Agence suédoise d aide au développement international (Asdi) a fourni une aide financière pour la publication de cette brochure. Publié en 2000 par l Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture 7, place de Fontenoy, Paris Maquette de couverture : Pierre Finot Composition : Linéale Production Imprimé en France par SAGIM ISBN UNESCO 2000

5 Principes de la planification de l éducation Les ouvrages de cette collection sont destinées principalement à deux catégories de lecteurs : ceux qui occupent déjà des fonctions dans l administration et la planification de l éducation, dans les pays en développement comme dans les pays industrialisés ; et d autres, moins spécialisés hauts fonctionnaires et hommes politiques, par exemple qui cherchent à connaître de façon plus générale le mécanisme de la planification de l éducation et les liens qui la rattachent au développement national dans son ensemble. Ces ouvrages sont, de ce fait, destinées soit à l étude individuelle, soit à des cours de formation. Depuis le lancement de cette collection en 1967, les pratiques et les concepts de la planification de l éducation ont subi d importants changements. Plusieurs des hypothèses qui étaient sous-jacentes aux tentatives antérieures de rationaliser le processus du développement de l éducation ont été critiquées ou abandonnées. Toutefois, si la planification centralisée, rigide et obligatoire, s est manifestement révélée inadéquate, toutes les formes de planification n ont pas été abandonnées. La nécessité de rassembler des données, d évaluer l efficacité des programmes en vigueur, d entreprendre des études sectorielles et thématiques, d explorer l avenir et de favoriser un large débat sur ces bases s avère au contraire plus vive que jamais pour orienter la prise de décision et l élaboration des politiques éducatives. Pour faire des choix de politique générale judicieux, il est capital de dresser un bilan précis de la situation, de déterminer les objectifs visés, de coordonner les moyens propres à les atteindre et de contrôler les résultats obtenus. La planification est donc aussi un moyen d organiser l acquisition des connaissances : par la définition de plans, de cibles, d actions et de mesures correctives. La planification de l éducation a pris une envergure nouvelle. Outre les formes institutionnelles de l éducation, elle porte à présent sur toutes les autres prestations éducatives importantes, dispensées 5

6 Principes de la planification de l éducation hors de l école. L intérêt consacré à l expansion et au développement des systèmes éducatifs est complété, voire parfois remplacé, par le souci croissant d améliorer la qualité du processus éducatif dans son ensemble et d évaluer les résultats obtenus. Enfin, planificateurs et administrateurs sont de plus en plus conscients de l importance des stratégies de mise en œuvre et du rôle joué à cet égard par les divers mécanismes de régulation : choix des méthodes de financement, d examen et de délivrance des certificats et diplômes, ou d autres structures de régulation et d incitation. La démarche des planificateurs répond à une double préoccupation : mieux comprendre la valeur et le rôle de l éducation par l observation empirique des dimensions particulières qui sont les siennes, et contribuer à définir des stratégies propres à amener le changement. Ces ouvrages ont pour objet de refléter l évolution et les changements des politiques éducatives et de mesurer leurs effets sur la planification de l éducation ; de mettre en lumière les questions qui se posent actuellement en la matière et de les analyser dans leur contexte historique et social ; et de diffuser des méthodes de planification pouvant s appliquer aussi bien aux pays en développement qu aux pays industrialisés. Pour les décideurs et les planificateurs, l expérience d autrui est extrêmement riche d enseignements : les problèmes auxquels d autres sont confrontés, les objectifs qu ils recherchent, les méthodes qu ils expérimentent, les résultats auxquels ils parviennent et les résultats involontaires qu ils obtiennent méritent d être analysés. Afin d aider l Institut à bien identifier les préoccupations actuelles dans les domaines de la planification et de l élaboration des politiques de l éducation dans diverses parties du monde, un Comité de rédaction a été mis en place. Il comprend deux rédacteurs en chef et des rédacteurs associés, venus de différentes régions, tous éminents spécialistes dans leurs domaines respectifs. Lors de la première réunion de ce nouveau Comité de rédaction en janvier 1990, ses membres ont défini les sujets les plus importants à traiter dans les numéros ultérieurs sous les rubriques suivantes : 6

7 Principes de la planification de l éducation 1. L éducation et le développement. 2. L équité. 3. La qualité de l éducation. 4. Structure, administration et gestion de l éducation. 5. Les programmes d enseignement. 6. Coût et financement de l éducation. 7. Techniques et approches de la planification. 8. Systèmes d information, suivi et évaluation. Chaque rubrique est confiée à un ou deux rédacteurs. La collection correspond à un plan d ensemble soigneusement établi, mais aucune tentative n a été faite pour éliminer les divergences, voire les contradictions, entre les points de vue exposés par les auteurs. L Institut, pour sa part, ne souhaite imposer aucune doctrine officielle. S il reste entendu que les auteurs sont responsables des opinions qu ils expriment et qui ne sont pas nécessairement partagées par l UNESCO et l IIPE elles n en sont pas moins dignes de faire l objet d un vaste débat d idées. Cette collection s est d ailleurs fixé comme objectif de refléter la diversité des expériences et des opinions en donnant à des auteurs venus d horizons et de disciplines très variés la possibilité d exprimer leurs idées sur l évolution des aspects théoriques et pratiques de la planification de l éducation. Les aspects légaux de la planification et l administration de l éducation sont l objet de cet ouvrage. En se fondant en partie sur le cas de la France qui représente un exemple achevé d un système de droit écrit, l auteur développe les aspects essentiels du cadre légal dans lequel s inscrit l éducation et offre aux responsables des planifications scolaires un cadre d analyse illustrant la part du droit dans le processus de planification des systèmes éducatifs. Loin d être uniquement l expression du règlement social par l autorité politique, ce cadre offre aux planificateurs de précieux instruments de réalisation d objectifs, à partir du moment où ils appréhendent correctement l organisation des règles de fonctionnement et de responsabilités de chaque acteur du système. En analysant l encadrement juridique des systèmes scolaires, cet ouvrage démontre l importance des dispositions légales qu elles soient issues des 7

8 Principes de la planification de l éducation traditions nationales ou des conventions internationales en effectuant un travail de définition précis des éléments du processus de planification scolaire et une étude approfondie de la relation entre le droit et les instruments, les acteurs, les règles de fond et les procédures de la planification de l éducation. Professeur émérite à l Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, Claude Durand-Prinborgne est l un des plus éminents spécialistes du droit de l éducation auquel il a consacré de nombreux ouvrages. L IIPE lui exprime sa vive reconnaissance pour avoir partagé sa connaissance avec les lecteurs des Principes de la planification de l éducation. Gudmund Hernes Directeur, IIPE 8

9 Composition du Comité de rédaction Président : Rédacteurs en chef : Rédacteurs associés : Gudmund Hernes Directeur, IIPE Françoise Caillods IIPE T. Neville Postlethwaite (Professeur Emeritus) Université de Hambourg Allemagne Jean-Claude Eicher Université de Bourgogne France Claudio de Moura Castro Banque interaméricaine de développement États-Unis d Amérique Kenneth N. Ross IIPE France Richard Sack Secrétaire exécutif Association pour le développement de l éducation en Afrique (ADEA) France Rosa Maria Torres Consultante internationale Argentine 9

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11 Préface La mise en œuvre d une réforme éducative, sa pérennité aussi, passe par sa traduction en lois, en règlements et en différentes circulaires. Une grande attention doit donc être apportée à l élaboration des textes juridiques, puis à leur application. Ces aspects sont très souvent ignorés dans la littérature sur la planification de l éducation et la formulation des politiques éducatives. Les textes légaux sont autant d instruments dont peuvent user les planificateurs et les décideurs soit pour imposer leur politique (loi d obligation scolaire, loi qui oblige les entreprises à financer la formation professionnelle en fixant les prélèvements sur la masse salariale), soit pour influer sur les comportements des différents acteurs et les inciter à prendre différentes mesures (le cas des contrats de plan). User mais pas abuser. Trop de lois dévalorisent la loi, comme le souligne maintes fois l auteur de cette monographie. Dans certains pays les dispositions législatives sont si nombreuses et détaillées que personne ne les respecte vraiment. Personne non plus n a les moyens de les faire respecter : c est le cas des lois sur l obligation scolaire dans certains pays en développement, où ni l État ni les communautés ou les familles ne sont en mesure de les financer. Tout autant que des instruments pour appuyer sa politique, les lois sont aussi des contraintes que le planificateur se doit de respecter. Ces contraintes peuvent venir de conventions internationales que le pays a signé, de la constitution ou de règlements édictés à un niveau juridique supérieur. Ainsi les articles dans la constitution de certains pays portant sur la liberté d enseignement, l obligation de non discrimination sont des données qui s imposent aux décideurs et planificateurs de l éducation. Des articles similaires dans la Déclaration universelle des droits de l homme adoptée par l Assemblée générale des Nations Unies, et plus récemment la convention relative au Droit de l enfant sont des dispositions qui s imposent peut-être avec moins 11

12 Préface de force mais qui ont néanmoins un poids moral extrêmement important. À un niveau législatif bien inférieur le statut des enseignants et leurs obligations sont aussi des éléments dont les planificateurs et administrateurs doivent tenir compte, même s il est toujours possible en principe de les modifier par une nouvelle loi. Dans cette monographie, Claude Durand-Prinborgne démontre l importance du cadre légal pour la planification et l administration de l éducation. Il rappelle quels sont les différents types de dispositions juridiques qui constituent le cadre légal dans lequel s inscrit la politique éducative, de la constitution et la convention internationale au niveau le plus élevé jusqu au décret et à la jurisprudence. Un certain nombre de principes et de règles de fond existe qu il faut connaître, comme celui de la hiérarchie des textes selon lequel un décret ne peut contredire une loi qui elle même ne peut contredire la constitution, ou celui du respect de la loi «nul n est censé ignorer la loi», ou celui de la transparence. Il développe quelques-uns des domaines où s exerce le droit de l éducation intéressant directement les planificateurs, comme la détermination des autorités compétentes, les instruments et les procédures de planification. Plusieurs thèmes récurrents de la planification de l éducation sont ainsi analysés sous l angle juridique. La mise en œuvre de la décentralisation est un domaine particulièrement important du droit de l éducation. La modernisation du rôle de l État qui intervient de moins en moins seul et de plus en plus en partenariat avec les régions, les communes, etc., qui fixe des finalités et cherche à guider et inciter plutôt qu à dicter des solutions trop détaillées nécessite le développement de nouveaux instruments juridiques. Les nouvelles dispositions que sont les contrats de plan, les contrats locaux d éducation et même les projets d établissement sont particulièrement intéressants de ce point de vue. Qui dit Droit dit aussi contrôle et résolution de conflit : qui exerce ce contrôle et comment. Quels sont les recours des administrés, des parents, des élèves, des enseignants face à l administration scolaire? Comment aussi prévenir ces conflits? Autant de questions qui prennent une place de plus en plus importante dans une démocratie. 12

13 Préface Cette monographie est la deuxième que l Institut consacre au thème de la loi et l éducation. La première monographie écrite par Ian Birch présentait le cas des pays de tradition coutumière (common law) essentiellement. Celle-ci présente le cas des pays de Droit écrit dont la France constitue une très bonne illustration sans en être il s en faut de beaucoup le seul exemple. Le droit écrit est tout aussi important dans les pays de tradition germanique et les pays d Europe de l est que dans tous les pays d Amérique latine. Claude Durand-Prinborgne, professeur émérite à l Université de Paris I, ancien recteur d académie, ancien directeur général des enseignements scolaires au ministère de l Éducation nationale de France, connaît parfaitement bien tous les aspects juridiques de la mise en œuvre des politiques éducatives. Auteur de nombreux livres et articles sur le droit de l éducation, il était particulièrement bien placé pour écrire cette monographie sur les aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation. Le comité de rédaction de la collection lui est très reconnaissant d avoir accepté d écrire cette monographie qui intéressera les planificateurs et décideurs soucieux d inscrire leur politique éducative dans la durée. Françoise Caillods Corédacteur en chef 13

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15 Table des matières Préface 11 Introduction 17 I. Les définitions préalables : planification, administration, aspects légaux 21 Planification et administration 22 Planification 23 Administration 33 Aspects légaux 33 II. Pourquoi un cadre légal 41 Pourquoi un cadre légal : l explication 41 Pourquoi un cadre légal : la justification effets recherchés - buts poursuivis 43 III. La détermination légale des autorités compétentes 47 L État 48 Les collectivités locales 51 Les établissements 56 IV. La détermination légale des instruments de planification et d administration 61 La loi, instrument de planification 61 La loi et les dispositions de portée générale cadres d administration 66 Le recours au procédé contractuel 69 V. La détermination légale de règles de fond 72 Détermination de finalités et orientations 73 Détermination d objectifs 77 Détermination des principes d organisation et d action 81 15

16 Table des matières VI. La détermination légale des procédures de planification et d administration 86 Les enjeux 86 Les règles de procédure de planification et d administration 89 La résolution des conflits 96 Conclusion 100 Bibliographie

17 Introduction L ouvrage se propose d illustrer la part du droit dans le processus de planification des systèmes éducatifs et leur administration. Il le fait principalement à partir du cas de la France, celle-ci étant représentative d un système socio-politique caractérisé par la part exceptionnelle du droit dans le domaine scolaire et universitaire,tant par la quantité des textes et de leurs interprétations jurisprudentielles que par leur poids. L importance des textes peut être génératrice d inconvénients même si elle s explique par le long terme dans lequel se sont inscrites les interventions publiques. Elle peut être une gêne pour les administrés comme pour les administrateurs. La compilation des textes constitue une tentation permanente en éducation pour améliorer le système éducatif ou suivre le changement mais on peut considérer que trop de droit tue le droit parce que la valeur de la règle est dévaluée et parce que les méconnaissances de bonne foi se multiplient par ignorance. Une attention particulière doit donc porter sur l opportunité de textes nouveaux et sur la qualité de leur rédaction. Il faut, ensuite, souligner le fait que, dans la classique opposition, parfois exagérément simplificatrice et excessive, entre pays de common law et pays de droit écrit (de tradition latine préférerions nous dire par opposition à la tradition coutumière), la France est une illustration très achevée du dernier système. Pour autant, le cas français est pris comme exemple, au sens d illustration, mais n est pas retenu pour une exemplarité, comme un modèle. Il est retenu dans la mesure où son examen et sa présentation permettent d abord de formuler des problématiques, ensuite de théoriser les problèmes de planification puis d administration scolaire, enfin d envisager les modes d analyse de ceux-ci, l élaboration des réponses, leur expression juridique et ses effets. Sans doute est-il habituel, et normal, de souligner le fait que les systèmes scolaires et leurs encadrements juridiques sont le résultat d une histoire, d une culture, d un environnement socio-économique. Ceci a longtemps justifié le peu de curiosité de chaque système national pour les autres, largement fondée sur la conviction d une impossible 17

18 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation transposition ici des expériences vécues là, des résultats ou des solutions du droit. C est oublier l identité des grands problèmes à résoudre par les pouvoirs publics, lato sensu, dans l organisation d un système scolaire. Des traditions politico-juridiques forgent des démarches voisines dans la relation au droit, même lorsque paraissent les plus profonds fossés entre des situations nationales. Ainsi, si nul ne peut nier l écart des situations scolaires des États d Europe occidentale et des États africains du Maghreb ou de l Afrique subsaharienne, il existe pourtant de nombreuses ressemblances dans les approches et traitements juridiques, depuis la commune détermination législative de finalités et d objectifs assignés à l éducation à des fins socio-économiques jusqu aux réglementations des obligations des familles ou de leurs droits! Dans la société internationale contemporaine deux facteurs contribuent de plus en plus à rapprocher le droit introduit dans les systèmes éducatifs nationaux. Le premier facteur est l identité des problèmes concrets à traiter. Il en est ainsi dans l espace juridique européen l Union européenne de la lutte contre l illettrisme, du traitement du problème de la violence en milieu scolaire et, de façon plus limitée, des questions de laïcité scolaire ou de la prise en compte du fait religieux. Le second facteur est la fonction d alignement sur des solutions éducatives communes qu imposent les grands textes internationaux. Telle est, par exemple, le cas pour l affirmation du droit individuel à l éducation, celle de la responsabilité de l État, celle de la place des parents ou celle du principe de non discrimination (article 26 de la Déclaration universelle des droits de l homme du 10 décembre 1948, article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, articles 28 et 29 de la Convention relative aux droits de l enfant, article 17 de la Charte africaine des droits de l homme et des peuples). Il faudrait ajouter le rôle de l UNESCO dans le domaine de l éducation. Au total, la classique opposition nord-sud, capitale dans l observation des réalités scolaires et dramatique pour les pays en voie de développement ne justifierait pas un manque d intérêt d une analyse des aspects légaux pour ces pays. On peut laisser de côté la présentation des aspects légaux de la planification et de l administration dans les pays de common law, de tradition anglo-saxonne, bien que problèmes et solutions ne soient pas si éloignés de ce qu ils sont dans des pays dits de droit écrit. Le 18

19 Introduction système de droit écrit de tradition latine concerne la majorité des États d Europe occidentale, de nombreux États d Amérique latine, de non moins nombreux États africains, largement aussi les pays d influence germanique et les États d Europe de l Est, ces derniers rapprochant leurs institutions scolaires (et universitaires) des constructions européennes occidentales et renouant parfois avec un passé latin (Roumanie) ou influencé par l Allemagne et ses institutions du XIX e. Le but de cette brochure est de développer, à l intention des responsables des planifications scolaires, les aspects essentiels de la relation entre planification et droit. Les planificateurs ne peuvent, tout d abord, ignorer des contraintes juridiques résultant de dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires. À titre d exemple citons : l obligation de non discrimination ethnique dans l accueil des élèves, de non discrimination sexuelle, l obligation scolaire imposée aux familles et aux élèves, la durée de cette obligation, l organisation réglementaire des études, la détermination des obligations des enseignants, etc. Mais le droit est aussi pour le planificateur un précieux instrument de réalisation d objectifs ; ainsi l obligation juridique faite à des collectivités de participer au financement de la dépense éducative, d aider à l établissement d une carte scolaire, de prendre part à la lutte contre l analphabétisme passe par la décision de créer une obligation scolaire contrôlée et sanctionnée (au moins pour l éducation formelle). L étude de ces aspects légaux suppose, au préalable, que soient apportées des précisions sur les termes mêmes de l objet d étude. Il s agit là, d ailleurs, moins d une démarche intellectuelle de délimitation de sujet que d une première approche de fond. Ceci fera l objet d un premier chapitre. Selon un déroulement logique, nous retiendrons ensuite en un second chapitre l interrogation initiale «Pourquoi un cadre légal?». Réponse faite, nous parcourrons la relation planification/droit en retenant successivement «la détermination légale des autorités 19

20 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation compétentes» (chapitre III) puis celle-ci effectuée, «la détermination légale des instruments de planification et d administration» (chapitre IV). Alors, après avoir envisagé qui planifie, et avec quels instruments, il faut envisager comment s effectue la planification. Cette question reçoit deux réponses : l une au niveau de la «détermination légale des règles de fond» (chapitre V), l autre au niveau des modalités de «détermination légale des procédures de planification et d administration» (chapitre VI). Il nous semble important de préciser dès à présent que la relation planification/droit ne doit pas être conçue et (ou) perçue comme statique. Il s agit d une relation dynamique variable dans le temps par elle-même et variable aussi parce que des changements politiques, économiques, sociaux peuvent modifier l un ou l autre (ou l un et l autre) des deux termes de la relation. Nous illustrerons ce point dans le chapitre V ; qu il nous soit simplement permis de donner ici trois exemples de relations. Le dispositif juridique de reconnaissance des mérites individuels des enseignants pour organiser les déroulements de carrière peut être contraire au souhait du planificateur de développer des démarches pédagogiques d actions collectives. La contradiction doit être résolue, premier exemple. Dans l autre sens, celui, cette fois, des effets du plan sur le droit, la planification prévisionnelle de l activité des enseignants peut servir à construire une évaluation dont il serait possible de tirer des conséquences juridiques. Troisième exemple, enfin, l absence de prescriptions impératives de limitation des redoublements et de limitation d accès des élèves âgés favorise un vieillissement des populations scolaires qui impose au planificateur de calculer les taux apparents et les taux réels de scolarisation parfois avec des manipulations pour dissimuler la réalité. 20

21 I. Les définitions préalables : planification, administration, aspects légaux Les aspects légaux devant être au centre de nos développements, c est volontairement que nous terminerons par ceux-ci dans cette présentation de définitions préalables. Trois observations doivent être faites sur les autres termes, avant leur examen. Première observation : les pays de droit écrit sont actuellement largement héritiers d une histoire qui a d abord été d administration des systèmes scolaires, la planification étant un phénomène politique partout plus récent. Il reste beaucoup de traces de cette histoire. D une certaine manière, pour de tout autres raisons qui vont du rôle de l éducation dans la constitution de l unité nationale, de son rôle dans le développement économique et de l insuffisance des allocations possibles de ressources, les pays en voie de développement privilégient souvent l encadrement de la fonction éducation sur la planification, notamment dans l espace. La seconde observation est, au-delà du constat de la forte armature des constructions juridiques tant en planification qu en administration, que la distinction des deux fonctions est plus tranchée dans les systèmes de type français qu elle ne l est dans le monde anglo-saxon. Ce n est sans doute pas là l effet d un seul penchant intellectuel pour une certaine rationalité. Ce qui est en cause, c est la conception même de la gestion scolaire et des démarches qu impose cette gestion. La troisième observation est le fait même qu une production juridique abondante présente à la fois des avantages et des risques. Nous passerons, bien qu il ne soit pas négligeable, sur le risque de céder à une ambition démesurée dans la détermination des objectifs assignés au système éducatif national. Certains États africains n ont pas échappé à cette tentation que justifie, certes, la générosité, la légitimité de certaines ambitions, dont celle de généraliser l accès à l éducation (éducation pour tous ) et la volonté de motiver pour l effort 21

22 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation vers des buts ambitieux. Ce risque n est pas lourd de conséquences en droit. En revanche, il peut l être politiquement par les effets de la prise de conscience des écarts entre les ambitions affichées et la réalité. Les rédactions des textes, qu elles soient parlementaires ou gouvernementales, doivent être réalistes. Hors ce risque, l abondance du droit, et surtout sa précision, comporte techniquement l avantage d une sécurité des relations mais aussi le risque d une réduction de la capacité d adaptation et d innovation. Ceci implique que les décideurs politiques connaissent les problèmes de planification et d administration scolaire et que les administrateurs aient, eux, une connaissance exacte et précise des règles du droit. Encore faut-il préciser le sens de l expression utilisée de production juridique abondante. Elle peut signifier soit qu il y a un grand nombre de textes soit que des textes moins nombreux sont très détaillés et complexes. La solution n est pas neutre. Ainsi la mesure du libéralisme qui, dans une démocratie libérale, préside à l activité privée dans le domaine éducatif prouve que les contraintes peuvent être plus lourdes avec peu de textes qu avec beaucoup, si les textes sont détaillés et contraignants dans le détail. Planification et administration Il convient de bien distinguer les deux situations regroupées ici : planification et administration. Leur dénominateur commun est d être réunies dans une commune soumission au droit. Mais la différence entre elles apparaît si l on retient le niveau de l établissement scolaire. La planification, en tant qu elle tend à organiser une offre d éducation, inclut l établissement école, collège, lycée dans un ensemble dont il est une composante. Elle lui est imposée. C est d elle que dépend la création même de l établissement, la détermination de ses fonctions, le mode d exercice de celles-ci. L administration, en revanche, est juridiquement encadrée pour les administrateurs propres à l établissement, comme elle l est pour ceux qui, au niveau national, régional ou local, exercent sur lui des fonctions d animation, d encadrement, de contrôle, de tutelle. Il existe plusieurs relations entre planification et administration. L acte de planification est une des manifestations concrètes de 22

23 Planification, administration, aspects légaux l administration du secteur éducatif par un État ou par l une de ses composantes (région, département, province, cercle, préfecture ), administration étant entendue ici au sens général de gestion de l éducation. C est, en outre, une administration, cette fois au sens d institution chargée d une mission de service public elle-même soumise au droit, qui décide des choix planificateurs lorsque la loi lui en donne le pouvoir ou qui va préparer la décision que prendra le pouvoir politique (gouvernement, conseil élu, exécutif local ). La procédure administrative de préparation de cette décision puis la prise de décision sont juridiquement encadrées. Les décisions de planification les choix adoptées encadrent ensuite le fonctionnement du système éducatif, c est-à-dire son administration. En effet, la légalisation des décisions de planification est constitutive de contraintes pour les administrateurs. Ainsi, dans le système de décentralisation qui a affecté l éducation en France depuis le début des années 1980, le législateur précise que les choix de planification nationale s imposent aux collectivités territoriales. Planification Le concept n est pas si clair qu il n y paraît. L acceptation est souvent, dans les systèmes envisagés, plus étroite qu elle n est dans certaines traditions internationales et anglo-saxonnes. Ceci s explique partiellement par la distinction tranchée entre planification et administration, bien que la première soit incontestablement acte d administration. Les textes et les pratiques administratives définissent la planification par une série d objets qui sont soit inscrits effectivement dans un processus de planification et traduits dans un dispositif juridique, soit considérés comme des objets qu il conviendrait de retenir, mais qui ne peuvent l être pour diverses raisons circonstancielles (par exemple les implantations géographiques des écoles et établissements scolaires secondaires dans des systèmes qui scolarisent seulement un enfant sur quatre ou cinq durant la scolarité obligatoire, si l État, faute de ressources financières suffisantes, entend laisser ouvert un champ d initiatives privées) 1. Les relations planification/droit sont variables 1. Une autre solution serait certes concevable, l État pouvant assurer par des décisions la couverture préalable ou même exclusive de ses propres priorités). 23

24 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation selon les objets. Quelques exemples le montreront. Il est de la logique planificatrice de fixer des objectifs éducatifs ; ils peuvent l être dans une loi c est le cas en France dans la loi d orientation sur l éducation du 10 juillet 1989 mais il n est pas un juriste ou un spécialiste de l éducation qui ne sache les limites des obligations juridiques réelles. À l opposé, la détermination juridique éventuelle des obligations de service hebdomadaire d enseignement des professeurs est une contrainte réelle dans l évaluation des moyens disponibles par le planificateur. L existence d une planification génératrice d obligations recouvre cinq objets distincts. La détermination des objectifs éducatifs Il s agit du premier objet. Cette détermination constitue un acte hautement politique. Dès lors, l expression des objectifs peut se trouver, alternativement ou cumulativement, dans la Constitution, dans une disposition législative, dans un Plan. Cette détermination peut être de compétence nationale et relever du Parlement et du gouvernement (France), relever d États fédérés dans un État fédéral aux compétences éducatives réduites (République fédérale allemande), relever de communautés (Belgique) ou relever de l État et de Provinces comme en Espagne Dans les pays développés à forte décentralisation, le mouvement général va dans le sens d une intervention croissante de l État pour assurer une cohérence et garantir le niveau de l éducation. Dans ceux à forte centralisation, le mouvement va dans le sens d un transfert de responsabilités vers des niveaux de planification (et d administration) régionaux et locaux, dans le souci d une plus grande efficacité (capacité d adaptation et d innovation ) et d une meilleure gestion. Partout la détermination des objectifs par les textes pose les mêmes problèmes. Soumise à la pression de groupes sociaux, légitimement ambitieux, elle trouve difficilement le juste équilibre dont a besoin le système éducatif. Les objectifs doivent être clairs. Ils doivent être connus. Ils doivent être compris. Ils doivent permettre une évaluation des résultats atteints. Ils doivent constituer l expression d une volonté politique suffisamment ambitieuse pour être mobilisatrice et motivante pour les acteurs. Mais si les objectifs sont trop divers et s ils posent des problèmes d articulation, les acteurs effectueront des choix ; si les 24

25 Planification, administration, aspects légaux buts proposés sont trop lointains et trop élevés, ils généreront l indifférence ou le découragement des acteurs. Les exemples sont nombreux d affichages d une politique d égalité sociale, ou d égalité des sexes démentie par les pratiques éducatives ou d objectifs de taux de scolarisation irréalistes. Encadré 1 : Le plan national en France Le plan national correspond à une planification souple et quadriennale. Elle porte sur l ensemble de la vie économique et sociale de la Nation. L éducation en constitue généralement une partie, plus ou moins importante. Il y a ici intervention du ministre ou du secrétariat d État au Plan, du gouvernement et du parlement. L organe de préparation est le commissariat général du Plan. Le premier plan qui a suivi la réforme de la procédure de planification en 1982 devait couvrir la période Le IX e Plan dit «de développement économique, social, et culturel» a fait l objet de deux lois : l une fixant les orientations principales, la seconde arrêtant les moyens d exécution notamment sous la forme de douze programmes prioritaires. Son exécution a été affectée par le changement de majorité parlementaire de mars L élaboration du X e Plan, , a débuté par la consultation des membres du gouvernement. Le secrétaire d État chargé du plan a rédigé une esquisse, soumise à une dizaine de commissions, dont l une intitulée «Éducation, Formation, Recherche» composée de représentants des ministères concernés, de personnalités qualifiées, de représentants des organisation syndicales, d associations de parents d élèves, de forces économiques Le gouvernement a examiné les avis des commissions et arrêté un premier projet de plan. Celui-ci a été examiné par le Conseil économique et social puis approuvé en conseil des ministres en mars 1989 et voté par le parlement le 10 juillet 1989 (Larminat, 1990). Ce Plan affirmait la «priorité absolue» donnée au système éducatif. Il retenait l éducation et la 25

26 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation formation au nombre des cinq grands chantiers. Les travaux de la commission ont été publiés (Secrétariat auprès du Premier ministre chargé du Plan, ). La préparation du XI e Plan a vu également l intervention d un groupe «Éducation-Formation» composé de trois ateliers. Les travaux ont également été publiés (Commissariat général du Plan, 1993). Le rapport présente une analyse de la situation, puis une série de dix propositions qui portent sur un certain nombre de défauts sensibles, sur des facteurs d évolution, sur l élargissement des perspectives 3. Au total, l intérêt majeur de l élaboration du plan national tient à la fois à la procédure de préparation qui ouvre, plus ou moins largement, un débat national sur l éducation et la formation et à la détermination d orientations, plus qu à des mesures concrètes qui, elles, seront prises par les autorités compétentes. En 1994, le rapport au Premier ministre de la commission présidée par Alain Minc sur le thème La France de l an 2000 consacre un chapitre de 17 pages seulement à l éducation 4. Ceci s explique par un déplacement des priorités de travail de réflexion vers la loi d orientation qui détermine les finalités et les objectifs, ainsi que par la place prise par la politique contractuelle entre l État et les régions et la fixation légale des modes d intervention en investissements de l État au profit des régions. 2. La commission a volontairement poursuivi ses travaux au terme de son mandat (Secrétariat d État au Plan, 1991). 3. Présentation : B. Toulemonde Savoir, p Minc, A La France de l an Rapport au Premier ministre de la commission présidée par Alain Minc. Paris : Éditions Odile Jacob, La Documentation Française. 26

27 Planification, administration, aspects légaux La détermination de la nature des formations Celle-ci constitue le second objet de planification scolaire. Elle dépend des choix politiques d objectifs. Elle présente un aspect technique : cursus organisés, sanction des études, rythmes scolaires, programmes. Mais ce sont là autant de choix politiques autour de l organisation de l école fondamentale, de l accès à l enseignement secondaire, de la relation entre enseignement général, enseignement technologique, enseignement professionnel. Cette détermination va dépendre largement des ressources susceptibles d être affectées à la fonction d éducation mais à son tour elle engagera des coûts publics. Elle suppose donc une fonction prévisionnelle de qualité et une capacité de choix politique mesuré. Les formations l expression est entendue au sens le plus large d organisation générale des études et des formations particulières sont définies par le droit : organisation générale du système éducatif, organisation de chaque cursus, organisation des études, etc. Le respect de ce très fort encadrement juridique s impose au planificateur et à l administrateur. Ce cadre offre l avantage d une lisibilité pour les familles et (ou) les élèves si la rédaction est de qualité et la présentation des textes attentive à la clarté et à la simplicité. Il donne également des garanties de stabilité de sécurité juridique aux employeurs, d une part, qui sont assurés de la permanence des niveaux de diplômes, de chacun des diplômes, des contenus des formations diplômantes et aux familles et aux élèves, d autre part, qui sont protégés du risque de changements trop rapides des formations ou simplement de leur contenu. Mais si le droit est trop méticuleux, trop détaillé et trop rigide il peut soit compliquer la nécessaire adaptation qu impose la prise en compte de particularismes locaux ou celle des spécificités des publics scolaires (élèves en situation d échec, élèves de familles immigrées, élèves handicapés, élèves psychologiquement difficiles ) soit, à un niveau plus général, réduire la capacité d évolution du système scolaire (maintien de formations obsolètes, maintien d offres d enseignements rares sans demandes correspondantes, lenteur d adaptation des programmes à l évolution des connaissances scientifiques). Le colloque organisé par la Commission nationale française pour l UNESCO et le Centre international d études pédagogiques, en 27

28 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation coopération avec l UNESCO, en juillet 1999, pour la préparation de la cinquième édition du rapport mondial sur l éducation en l an 2000 sur le thème «Le droit à l éducation vers de nouveaux contenus pour le XXI e siècle», a montré l importance de la capacité de changement. Ce ne sont ni les finalités éducatives ni les conditions d organisation de l éducation qui sont les plus affectées par le changement économique et social mais bien les contenus de l éducation, contenus au sens de matières enseignées, de programmes, de cursus scolaires, mais aussi contenus au sens de valeurs transmises (tolérance, respect de l autre, droits de l homme, préservation de l environnement, aptitude à travailler en équipe ) 5. La détermination dans le temps des moyens affectés Elle constitue le troisième objet possible d une planification. L ensemble des questions relatives à ces moyens se ramène à un problème de financement, donc de la part de la Production Intérieure Brute affectée à la fonction éducative, de la part du budget consacrée à cette fonction, et d évolution prospective de l une et de l autre. L argent constitue ces moyens. Mais, en réalité, les masses financières en cause seront utilisées de trois manières, qui, à des titres divers, vont être juridiquement réglementées, alors que le financement dans son ensemble relève quant à lui de l économie de l éducation ou de l économie budgétaire (coûts, affectations, rendement social, rendement économique ). L argent paie des équipements, paie des personnels, couvre des budgets de fonctionnement des établissements. Les équipements sont soit immobiliers (constructions, gros entretien des locaux ) soit mobiliers (mobilier scolaire, matériel scientifique, matériel audiovisuel, machines outils ). Dans tous les systèmes de droit scolaire écrit, la réalisation et l acquisition de l équipement sont soumises à des corps de règles très strictes que les planificateurs et les administrateurs doivent connaître. Celles-ci constituent un dispositif à trois volets : d abord la construction (immeubles) ou l acquisition (meubles), ensuite 5. Centre international d études pédagogiques. «Le droit à l éducation vers de nouveaux contenus pour le XXI e siècle». 2 tomes. Dans : Revue internationale d Éducation. n 24, décembre 1999 et 25 mars Sèvres. 28

29 Planification, administration, aspects légaux l affectation des biens à la fonction scolaire, enfin la détermination du régime juridique du bien affecté. Les règles applicables sont, pour une partie, celles d un droit administratif général (marchés publics de travaux et de fournitures, par exemple) et pour l autre, spécifiques à l administration scolaire (règles de sécurité des établissements scolaires, adaptation de la fonction du mobilier scolaire, par exemple ). La connaissance de règles extérieures au système éducatif s imposera avec d autant plus de force et d évidence aux planificateurs de l éducation que le droit des marchés publics aura tendance à s internationaliser dans le cadre de la lutte contre les monopoles et les situations dominantes d abord mais aussi, ensuite, dans le cadre de la lutte contre la corruption lors de financements sur des crédits extérieurs aux États. Par un double mouvement, locaux et matériel pèsent sur la scolarisation et sur ses formes, mais, à l inverse, les choix d éducation (taille des classes et divisions, par exemple) peuvent déterminer des équipements. Si les disponibilités de financement sont une préoccupation capitale, si les possibilités matérielles le sont aussi (par exemple constructions en dur, en banco, en paillote dans tel État africain) la procédure juridique d exécution de la dépense, le respect des codes des marchés, le respect des normes d hygiène et de sécurité sont tout autant essentiels. Les personnels enseignants et non enseignants (administratifs et de service) qui constituent la ressource humaine vont, eux aussi, comme les équipements, poser des problèmes de planification assez éloignés du droit pour certains et, au contraire, pour d autres très liés à des aspects légaux. Il faut, d un côté, dégager des enveloppes financières, organiser des calendriers de recrutement, planifier les créations d emploi, répartir celles-ci, affecter les personnels puis les gérer. Il faut aussi prendre en compte les statuts des personnels. On a trop tendance dans certaines comparaisons internationales à exagérer l importance des statuts. En fait ni la personne de l employeur État, collectivité, établissement, personne privée ni la qualité juridique de l agent fonctionnaire, agent public, salarié de droit privé ni la nature du lien qui le lie à l employeur statut imposé, statut octroyé, lien contractuel ne sont en eux-mêmes des éléments déterminants de la flexibilité ou non des institutions de formation. Si la relation entre statut et absence de souplesse dans la 29

30 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation gestion des enseignants est ici ou là réelle, elle ne peut être généralisée. Un statut de fonctionnaire, même d État, peut offrir la sécurité des rémunérations mais garantir au planificateur et au gestionnaire la parfaite maîtrise des premières affectations et celle des mutations. En revanche, les coûts des rémunérations statutaires inspirés du système de l ancien colonisateur grèvent lourdement les efforts de certains États. Ici, ce sont les dispositions statutaires elles-mêmes qui sont en cause. Ailleurs, elles sont satisfaisantes mais appliquées sous de fortes contraintes syndicales. Cependant, ces contraintes peuvent aussi peser sur un contrat privé. Plus généralement, il n est nullement établi que le localisme, le caractère «privé» et contractuel d un recrutement, soient le gage d une qualité du recrutement (comme l affirment trop rapidement certaines analyses récentes). Les avantages et inconvénients des diverses formules en choix politiques doivent être mesurés avec deux échelles d appréciation : celle des effets de la situation juridique de l enseignant sur la qualité de l enseignement et celle des effets sur la planification. La véritable question est celle de l équilibre entre les dispositions qui, partout, s inspirent du souci de prendre en considération les garanties et avantages des personnels et celles qui procèdent du souci d assurer le service de l institution scolaire. Les difficultés et les risques qui, malheureusement, ne sont pas toujours évités sont de deux ordres. D une part, la multiplication des diversifications catégorielles introduit des rigidités contraires aux exigences des évolutions du système éducatif. En ce sens, l imitation par certains pays en voie de développement des solutions de l ancien colonisateur s avèrent graves de conséquences fâcheuses, d autant que les rigidités de gestion qui résultent de la diversification des situations statutaires sont plus lourdes pour quelques milliers d agents qu elles ne le sont lorsqu il y en a des centaines de milliers. D autre part, catégorie par catégorie, les déterminations des obligations de service et des modes d accomplissement de celles-ci ont d importantes conséquences sur les affectations des personnels, sur la couverture des emplois affectés, et sur les capacités de scolarisation. En définitive, il est extrêmement important que le régime applicable aux enseignants ne fasse pas obstacle aux décisions nécessaires pour l adaptation du système soit 30

31 Planification, administration, aspects légaux dans ses formations soit dans la répartition géographique des établissements. Encadré 2 : La programmation nationale des recrutements en France Il s agit d une programmation pluriannuelle effectuée par le ministère. La mesure est intervenue devant l ampleur des besoins et les difficultés du recrutement du personnel enseignant (faible nombre de candidats, faible rendement des concours). Il s agissait pour le législateur, par l article 16 de la loi du 10 juillet , de provoquer un effet d annonce, de dépasser le cadre de l annualité budgétaire, de permettre enfin aux candidats d organiser leur préparation aux épreuves des concours. L intérêt de la disposition législative s est fortement réduit avec l augmentation très sensible des candidatures aux concours et la fin de la crainte de pénurie. Au demeurant, dans un système éducatif dont les moyens en personnel relèvent, quant aux postes budgétaires, d une gestion nationale, la gestion prévisionnelle des emplois et des recrutements est particulièrement délicate. L importance numérique des personnels constitue une première source de difficulté pour la gestion. Celle-ci se trouve affectée par les changements qui peuvent intervenir dans la détermination des besoins disciplinaires à la suite de changements de programmes ou de modification des cursus. Elle est compliquée par le fait que les jurys des concours de recrutement sont indépendants et peuvent donc ne pas pourvoir tous les postes mis aux concours «Un plan de recrutement des personnels est publié, chaque année, par le ministre de l Éducation nationale. Il couvre une période de cinq ans et est révisable annuellement» (art.16 de la loi d orientation sur l éducation du 10 juillet 1989). 7. Sur la gestion prévisionnelle : Berger-Levrault «Politique de recrutement : modèles prévisionnels et répartition dans l espace». Dans : École nationale d administration. Séminaires, I Le système scolaire en France, p

32 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Le financement du fonctionnement suppose, quant à lui, l observation de dispositions relatives à l exécution des dépenses publiques. L organisation dans l espace de l offre éducative Cette organisation constitue un quatrième objet possible pour la planification. Celle-ci peut intervenir pour réaliser l organisation dans l espace de l offre éducative (carte scolaire). Cette fonction se présente en des termes différents, sans que ceci ait des incidences en droit, si dans le cadre de la scolarisation obligatoire, l objectif de la scolarisation pour tous est atteint, c est-à-dire que la scolarisation est effective, ou si, au contraire, l objectif n est pas atteint. Cette fonction n a pas, non plus, la même importance dans la première des situations précédentes selon que la démographie scolaire s inscrit dans un mouvement de baisse des effectifs qui libère des moyens en locaux et en personnels enseignants ou qu il y a, au contraire, une augmentation de la population à scolariser. Le droit, en revanche, est en cause pour ce qui concerne les établissements privés et les familles. Les établissements privés d enseignement se créent et fonctionnent dans le cadre d un principe de liberté que le droit international affirme qui peut comporter des limites dans l intérêt général. Les options politiques peuvent être soit de ne pas soumettre le secteur privé à la planification en limitant celleci au secteur public, parce qu il y a dans ce secteur des investissements publics, soit, au contraire, d entendre planifier l ensemble de l offre d éducation, ne serait-ce que pour assurer la convergence d efforts dont l addition est nécessaire pour faire face aux besoins. La planification dans l espace peut imposer ou ne pas le faire une sectorisation du recrutement des établissements scolaires. Le droit tranche ici entre la liberté pour la famille d opter pour l établissement de son choix ou, au contraire, l obligation pour les enfants de fréquenter tel établissement. On retrouve ici le problème de la démographie scolaire et celui de la relation entre l offre et la demande d éducation. 32

33 Planification, administration, aspects légaux Administration La planification est acte premier au sens de préalable par rapport à l administration. Celle-là prépare un dispositif d intervention, le système scolaire. Celle-ci va administrer, ensuite, les personnels, les locaux, les élèves, l enseignement, les diplômes... Mais si l administration apparaît ainsi seconde, la planification suppose, en réalité, des révisions périodiques qui font que coexistent, dans le temps, la permanence d une administration et la révision périodique de décisions de planification. Chronologiquement, la préoccupation politico-administrative a souvent précédé la planification au sens actuel du terme. En France, par exemple, c est l obligation d instruction stipulée par la législation du dernier quart du XIX e siècle qui conduit à imposer aux communes une obligation d accueil en enseignement primaire (en réalité formulée dès 1833) au titre du service public, dès lors que, ce qui est le cas le plus fréquent, les parents respectent l obligation d instruction de leurs enfants qui leur incombe en scolarisant ceux-ci. Ce ne sera qu ensuite que le boom démographique de l après seconde guerre mondiale qu un auteur a qualifié d «explosion scolaire» joint aux effets de la prolongation de la durée de l obligation scolaire, provoquera la mise en place d une carte scolaire. La décentralisation du début des années 1980 verra apparaître le concept de schémas régionaux prévisionnels des formations (voir encadré 3). Aspects légaux Tout débat sur le pouvoir et l autorité est écarté ici, ainsi que toute interrogation sur la légitimité d interventions étatiques ou, d une manière plus générale, publiques dans le domaine scolaire par rapport aux familles, aux églises, aux divers groupes sociaux. Nous écartons également le cadre socio-politique dans lequel s effectue la prise de décision en matière scolaire. Nous ne retenons ici que les décisions susceptibles d effets pour la planification et l administration. Il ne s agit pas non plus, ceci posé, d analyser les effets réels les pratiques ni d opposer le «discours» la lettre des textes et les réalités. Ceci relève d une étude de sociologie ou de science administrative. 33

34 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation La présentation initiale des aspects légaux suppose d abord la description de la composition du cadre légal, ensuite des modalités de la mise en œuvre de ce cadre, enfin, de celles du contrôle. Composition du cadre légal L adjectif légal pris stricto sensu est trop restrictif : il circonscrit à la loi. Lato sensu, le légal inclut non seulement la loi, mais aussi des actes créateurs de droit de catégories juridiques supérieures (Constitution, lois organiques ) ou inférieures (ordonnances, décrets, arrêtés ). Les dispositions constitutionnelles remplissent deux fonctions. L une est d opérer une détermination des autorités responsables en matière scolaire. Ceci s opère de deux manières : une détermination personnelle de compétence réalisée parfois selon deux modes de répartition, parfois de compétence exclusive entre État, collectivités territoriales, États fédérés, l autre de répartition entre Parlement et gouvernement, ou assemblées locales et exécutif. Ceci revient à déterminer le siège de pouvoirs dans l ordre scolaire. L inobservation des règles signe une incompétence sanctionnable. La seconde fonction constitutionnelle est, le plus souvent, de poser des règles de fond pour le système scolaire : égalité d accès, obligation scolaire, laïcité ou confessionnalité, gratuité, etc. Sans doute les solutions des systèmes juridiques nationaux varient, mais les différences sont beaucoup moins importantes qu on ne le croit. Elles se réduisent sous l effet des processus d imitation, des considérations d environnement international et de la déférence qu elles imposent vis à-vis de certains principes. Si l on ajoute les dispositions internationales elles-mêmes, il est possible d expliquer l existence d un fonds juridique commun. Les dispositions internationales pèsent de plus en plus dans l ordonnancement juridique du domaine scolaire : la convention du 15 décembre 1960 concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l enseignement, la convention du 26 janvier 1990 relative aux droits de l enfant signée à New York entrée en vigueur le 6 septembre 1990 «substituée» avec une force contraignante pour les États à la déclaration adoptée le 20 novembre 1959 par l Assemblée générale des Nations Unies, par exemple. Cette dernière précise le 34

35 Planification, administration, aspects légaux droit à l éducation, le principe d égalité garçons/filles, le libre choix de l école, l accès à l information et à l orientation scolaire et professionnelle, l accès aux études supérieures, les responsabilités et les droits de la famille, le respect des convictions philosophiques et religieuses, le respect de la personne de l enfant, de sa dignité, de droits (association, réunion, expression ). Certes l application est souvent en-deçà des impératifs de droit. Il ne faudrait pas, pourtant, considérer qu il s agit ici de vœux pieux. Progressivement, les obligations formulées se frayent un chemin lorsque les conditions matérielles le permettent. Cette évolution est favorisée par l introduction des normes internationales par les constitutions elles-mêmes dans les ordres juridiques nationaux avec une valeur supra-légale ou légale. La sanction des violations peut exister juridiquement. D autre part, en l absence de recours possible à la sanction juridique dans l ordre national ou international, la sanction morale existe de plus en plus. À côté de l ordre international mondial, il faut aussi évoquer la place et le rôle de conventions ou accords couvrant des zones géographiques plus restreintes, comme l Union européenne. S ajoute, enfin, toute une série d accords et traités bilatéraux parmi lesquels ceux qui traitent de scolarisation de minorités. D ores et déjà, de nombreux exemples d influence de dispositions internationales peuvent être notés : conséquences de la libre circulation des personnes dans l Union européenne sur le recrutement des enseignants, régime des avantages sociaux des étrangers, contestation du recours aux châtiments corporels, liberté d expression mieux garantie Il faut ajouter que les interventions financières de fonds internationaux Banque mondiale, Banque africaine de développement, etc. venant en aide à certains États en voie de développement contribuent efficacement à la prise en compte d orientations que, par ailleurs, l UNESCO «vulgarise». Les dispositions légales interviennent en matière scolaire selon des procédures et dans des domaines qui varient selon les systèmes nationaux. Certaines solutions sont, pour autant, communes : le rôle déterminant de l initiative gouvernementale, la portée générale des dispositions légales, leur poids. C est d abord à elles que l on se réfère pour connaître un système éducatif. Elles formulent les objectifs de ce système, précisent l organisation générale de celui-ci, déterminent les compétences des établissements, garantissent les droits des familles, précisent les obligations des élèves. Les options politiques nationales 35

36 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation et les choix techniques fondamentaux s expriment essentiellement dans les dispositions législatives. Les dispositions infra-législatives sont quantitativement d autant plus importantes que le système éducatif est évolué et complexe et ceci cumulativement ou non au fait que ce système est unitaire et centralisé. L émission des règles à portée générale a pour finalité soit de compléter des dispositions législatives, soit de traiter des problèmes dont la technicité ne permet pas un traitement parlementaire. C est une fonction gouvernementale ou, au moins, ministérielle. C est principalement à ce niveau que se réalise la différenciation des systèmes généraux entre common law et systèmes de droit écrit, déjà partiellement effectuée au niveau de la loi. Pour des raisons sur lesquelles nous reviendrons, la part du droit écrit est très importante. Ce droit constitue le mode d expression privilégié des responsables titulaires de pouvoirs au service d intérêts généraux et le mode de traduction d un souci de protection juridique des administrés, et plus largement des individus-citoyens, au service desquels est l institution politique dans les démocraties libérales. À côté de cette réglementation (nationale, fédérale, fédérée ou régionale) existe un niveau subordonné d élaboration de normes. C est celui des établissements eux-mêmes, soit en auto-organisation, soit pour compléter, éventuellement en s adaptant, des dispositions supérieures. Longtemps les mesures de ce type ont été, sous des dénominations diverses, considérées comme des mesures d ordre intérieur dont le contrôle de la légalité n était pas effectué par les juges. Le développement du contrôle dans l intérêt d une protection des droits et libertés individuelles est tout à fait évident dans la période la plus contemporaine. Il l est d autant plus, dans des États de plus en plus nombreux, que se développe un mouvement en faveur de l autonomie des établissements scolaires justifié par un souci soit de mobilisation au plus près du terrain, soit d adaptation aux spécificités des publics scolaires. Ce mouvement multiplie les risques de méconnaissance des objectifs nationaux et comme il multiplie le nombre des décideurs, il fait croître les dangers d illégalités pour les personnels, 36

37 Planification, administration, aspects légaux les parents, les élèves. Ceci nous conduit à la présentation du rôle de la fonction juridictionnelle. Les dispositions jurisprudentielles. Il est possible d écarter de tout examen la nature du contentieux juge administratif ou juge judiciaire et les procédures contentieuses, pour centrer la présentation sur la place de la fonction juridictionnelle. Celle-ci se définit d abord par ses modes d intervention : contrôle de légalité et responsabilité. D une manière simplificatrice et très générale, la planification ne relève que rarement d un contentieux de responsabilité. L État de droit est garanti ici par un contrôle des compétences, des procédures, du contenu des actes. C est la voie que prendront les contestations des refus d ouverture de sections, de classes, d écoles, des décisions de fermeture, des refus d autorisation de création d établissements privés. Quoi qu il en soit, toute l action de planification et d administration du système scolaire est soumise au droit et donc au contrôle du juge. Celui-ci est effectif. Il est quantitativement d une importance variable selon les systèmes nationaux. Le juge donne des réponses dont l intérêt excède, plus ou moins souvent, la solution du seul litige qu il connaît. Tel est le cas de nombreux arrêts du Conseil d État dans le cas de la France, qu il s agisse du problème de la légalité des subventions des collectivités publiques aux établissements privés, de celui de l organisation par les élèves de réunions dans les locaux scolaires, des procédures disciplinaires Le contentieux est plus critiqué pour ses délais, l intérêt du jugement qui donne satisfaction au requérant se réduisant plus ou moins souvent à une satisfaction de principe. Mais, alors même qu est parfois jugée trop simple l affirmation selon laquelle le rôle du juge est d interpréter le droit, non de le créer ce que les juristes anglo-saxons nomment le «cas» dans leur tradition juridique la référence au précédent judiciaire ne se retrouve pas dans les pays de tradition de droit écrit. La référence reste le texte. Ceci fait mesurer l intérêt de la question : pourquoi un cadre légal? 37

38 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Modalités de mises en œuvre du cadre légal L un des aspects majeurs du cadre légal est sa construction selon un principe de hiérarchie des textes. Celle-ci est parallèle, schématiquement parlant, à une hiérarchie des autorités. Pour l État, elle se décline en autorité constituante, parlement, gouvernement, ministres, autorités des services extérieurs d État. À côté de cette pyramide, existent les collectivités territoriales et les établissements, scolaires en ce qui nous concerne. Les unes et les autres sont personnalisés et ont des compétences déterminées. Si nous évoquons ce principe de hiérarchie des textes (en en réduisant la présentation au strict minimum) c est qu il a des conséquences capitales en planification et en administration scolaire. Le principe, en effet, entraîne l obligation pour toute autorité compétente prenant une décision de ne pas méconnaître les textes hiérarchiquement supérieurs. Deux conséquences peuvent en être déduites. La première est que le contrôle de légalité de toute décision peut s effectuer par rapport au cadre légal de celle-ci. Les compétences sont donc susceptibles d être strictement circonscrites : auteur compétent, objet relevant de sa compétence, procédure régulière. Ceci est particulièrement important, par exemple, pour le contrôle des actes de représentants de l État, ou de ceux des collectivités locales ou encore de ceux des établissements. Idéalement, le maillage du filet de la réglementation est assez serré pour que l illégalité ou la faute dommageable ait fort peu de chance de se produire et moins encore de rester sans sanction. La seconde conséquence est que la hiérarchie permet à l État d imposer un cadre à l action d autres acteurs et de faire prévaloir ses orientations. Ainsi, l État français impose aux régions, aux départements, aux communes, aux établissements scolaires de respecter le plan national et les orientations de la politique éducative de l État, que ce soit pour le service public de l Éducation nationale ou pour l enseignement relevant du secteur agricole. Reste que la compatibilité au plan national d un schéma régional des formations serait beaucoup plus malaisée à apprécier que le renvoi d un élève pour une faute que sanctionnerait illégalement un chef d établissement. La solution présentée n en est pas moins essentielle dans le processus de planification, ainsi que pour encadrer le développement récent de 38

39 Planification, administration, aspects légaux la politique favorisant l existence de projets d établissement et maintenir ainsi une unité de service public tout en acceptant une certaine diversité des actions. On peut faire observer sur ce dernier point qu une des orientations dominantes dans l évolution des systèmes éducatifs est la prise en compte de l aspect local de l éducation et, partant, la recherche d une intégration de responsabilités éducatives locales diversifiées dans une politique éducative nationale. Modalités du contrôle Celui-ci peut être exercé d abord par les parlementaires. Il s agit ici principalement d une appréciation, contradictoire, des résultats d une politique éducative s appuyant ou non sur une évaluation objective ; la discussion des résultats, par rapport aux objectifs, et des méthodes n apparaît pas, le plus souvent, comme un contrôle de légalité. En revanche, les parlementaires peuvent soulever des problèmes d interprétation ou d application des textes. Ceci concourt à une bonne utilisation du droit. Le contrôle peut procéder, ensuite, de la contestation par l administré, l usager du service, d une décision ou de ses conséquences soit auprès de l auteur de celle-ci recours gracieux soit auprès de son supérieur hiérarchique. Le procédé d emploi du recours administratif va soit éviter le contentieux soit le précéder. Reste, enfin, le contrôle contentieux par le juge. Une présentation exacte juridiquement, bien que fort peu usitée, permet de distinguer dans ce contentieux trois composantes : le contentieux de la légalité contestation directe de la légalité de décisions, le contentieux de la responsabilité du fait de l accomplissement d actes illégaux la faute est l illégalité et le contentieux de la responsabilité qui peut luimême, mais ce n est pas la généralité des cas, il s en faut, procéder d une méconnaissance des règles par exemple de consignes de sécurité dans la réalisation d un équipement ou dans la surveillance d élèves en classe ou en récréation. 39

40 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation C est dans ces trois situations que s exprime une politique jurisprudentielle. L administration, planification comprise, entendue lato sensu conseils élus, exécutifs élus, autorités nommées, fonctionnaires est très majoritairement défenderesse. Il ne faut donc pas considérer que le fait pour les textes de privilégier un traitement des compétences des autorités, de partir plus rarement de la situation de l élève ou des parents, et de le faire rarement par l expression de leurs droits et non de leurs obligations, traduirait une situation de subordination constante et contraignante. Le fait de l existence d un strict contrôle de l administration est une garantie juridique des élèves, des familles, des enseignants, des collectivités locales dans leurs droits et libertés. Le niveau de garantie est fonction de l importance et de la qualité du contrôle. 40

41 II. Pourquoi un cadre légal? La réponse à la question «pourquoi un cadre légal» (au sens, de cadre de droit, d ensemble de règles juridiques) peut recevoir deux réponses : l une en forme d explication historico-sociologique le pourquoi de l existence l autre centrée sur les raisons «techniques», les effets attendus, les objectifs poursuivis le pour quoi, en deux mots. Pourquoi un cadre légal : l explication Historiquement, l existence d un cadre légal accompagne largement la constitution de l État unitaire et correspond à cette forme politique d État ou se perpétue ensuite. Le cas français est caractéristique d un État qui très tôt s intéresse à l École (XVI e siècle), s appuie sur elle pour réaliser l unité linguistique (XVIII e et XIX e siècles), s en sert pour réaliser l unité de la Nation et transmettre des valeurs républicaines. Beaucoup plus récemment, les mêmes volontés nationales justifient un encadrement juridique dans nombre d États africains accédant à l indépendance. Après 1870, la constitution de l unité allemande s accompagne d une imitation du système prussien. L existence d un cadre légal d ensemble repose en définitive sur la réunion de trois conditions : d abord un équilibre politique entre l État (qu il soit unitaire, état fédéral ou état fédéré) et les «communautés» infra étatiques (Provinces, villes, églises ), assurant une détermination des fonctions de chacun, ensuite une volonté nationale qui veut s exprimer dans ou par un système éducatif (qui peut être infra-étatique : Flandres belges, Wallonie, Catalogne ), enfin une tradition juridique de droit écrit. Les formes les plus modernes d un interventionnisme juridique se constatent dans des sociétés non autoritaires mais dont le libéralisme ne va pas jusqu à admettre de laisser l enseignement au seul jeu des initiatives privées ou publiques locales, lorsque ces sociétés interviennent pour des raisons économiques de recherche de qualité 41

42 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation de l enseignement ou pour des raisons politiques et sociales de poursuite d une égalité de traitement. Cette attitude est facilitée par le fait que l intervention publique joue un rôle de règlement social de relations de type conflictuel entre des groupes de pression ayant tous intérêt à influencer les politiques scolaires mais ne souhaitant pas le faire dans le même sens ou pour de mêmes buts : familles, employeurs, églises, mouvements philosophiques, formations politiques, économistes, gouvernement Il est tout à fait remarquable que, dans les sociétés politiques de tradition d encadrement juridique fort des fonctions de planification et d administration scolaires, le débat contemporain ne porte ni sur l existence de cet encadrement, ni sur le principe de l intervention publique. Il porte sur le degré d encadrement d une part pour la détermination de la place des initiatives privées et de leur régime dans le cadre général de la liberté de l enseignement (France) et d autre part, pour la détermination des responsabilités des collectivités «infraétatiques» (provinces espagnoles, régions italiennes, collectivités territoriales françaises) ou étatiques à divers niveaux (Belgique, Canada/ Québec, Allemagne/Länder ). Ce cadre légal a pu et peut répondre à l un et/ou à l autre des deux modes d interventions publiques dans le domaine de l éducation. L un des modes est le procédé simple de l intervention légale et réglementaire publique pour encadrer l activité éducative privée. La recherche de la satisfaction du besoin d intérêt général collectif d éducation est assurée par le jeu de la formulation juridique de contraintes dans l intérêt de l enfant et de l adolescent élève (protection morale et physique) ou de celle de la famille (garantie de la qualité de l enseignement) ou de l économie (encourager les formations nécessaires ou utiles pour l avenir) ou de la collectivité nationale (formation civique). Dans un régime général de liberté de l éducation sont ainsi formulées des conditions et des limites d exercice de cette liberté. Si l intervention publique se limite à ce seul mode les fonctions d administration et de planification sont réduites. À la limite, la régulation entre l offre d éducation et la demande d éducation s opère d elle-même par le jeu de la concurrence. L autre mode est celui dans lequel l État, ou toute autre collectivité, s engage dans la fourniture 42

43 Pourquoi un cadre légal? directe de prestations d éducation. Il y a alors un service public d éducation, service non marchand d utilité générale. Les fonctions d administration et de planification s imposent quel que soit le niveau décisionnel reconnu pour créer les établissements, décider de leurs activités, gérer les biens et les personnels. Pourquoi un cadre légal : la justification effets recherchés buts poursuivis Le cadre légal qui vient d être évoqué, est d abord l expression du règlement social, par l autorité politique responsable et compétente, de compétitions d objectifs ou de méthodes. L équilibre politique ainsi atteint n est jamais définitif. Il peut être remis en cause. Les intérêts à intervenir dans le domaine scolaire étant eux-mêmes divers au sein même des pouvoirs publics, le cadre légal va déterminer le siège des responsabilités entre État fédéral et États fédérés (Allemagne), ou entre État et provinces ou provinces entre elles (Belgique, Espagne), ou entre État et régions (Italie), ou entre État et collectivités territoriales (France). Le système scolaire s inscrira ainsi dans un fédéralisme, une régionalisation ou une simple décentralisation ou restera totalement, ce qui est de plus en plus rare, de la responsabilité d un pouvoir central. Le cadre légal a des effets de contrainte, son but étant de réaliser une détermination d obligations et a des effets d instrument au service de choix. Les effets de contrainte Définir le cadre légal comme ayant pour finalité de générer des contraintes peut surprendre. C est apparemment méconnaître le fait qu il puisse consacrer des droits ce qu il fait effectivement- pour les parents (droit à l information, droit de participation, etc.), pour les élèves (libertés des élèves, droit à l orientation, etc.) ou pour les personnels (garanties statutaires). En réalité, imposer à l établissement l obligation de respecter des programmes ou une procédure disciplinaire, c est bien imposer des contraintes (de fond, de procédure 43

44 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation ou de forme) ; imposer aux parents le respect d une obligation d instruction, c est encore contraindre, mais reconnaître aux lycéens le droit d organiser sous certaines conditions des réunions dans l établissement scolaire, c est contraindre le chef d établissement à respecter le droit des élèves, l obliger à en contrôler l exercice, le rendre responsable de l interprétation erronée de la règle en cas de refus illégal ou d acceptation illégale. Une analyse politique du système éducatif ou une analyse sociologique peut trouver intérêt à faire la part des droits et des obligations de chacun des acteurs et des utilisateurs. La mesure permettra d approcher une connaissance du système susceptible de permettre de le qualifier d autoritaire ou de libéral. Pour le juriste, toute obligation d un acteur respecter l égalité des candidats à un examen, par exemple est un droit pour l utilisateur du service ici le candidat et tout droit droit à la liberté de conscience et d expression des opinions, par exemple entraîne pour son titulaire le respect des règles d usage et pour l administrateur le respect du droit. Les contraintes d objectifs, que nous évoquerons ultérieurement, sont les premières que le politique responsable impose au système éducatif. Les manquements à l obligation de respecter ces objectifs et de les poursuivre peuvent être constatés par des évaluations et par des contrôles (inspections). Ils sont souvent mal aisés à constater et plus encore à sanctionner. Les contraintes d organisation et de fonctionnement constituent quantitativement la part la plus importante des déterminations légales. Il s agit, d une part, de tout un droit institutionnel d organisation du système éducatif : organisation en un ou plusieurs services publics, organisation ministérielle, organisation des services de l État sur le territoire, organisation des écoles, collèges et lycées, composition des divers conseils consultatifs ou de décision, etc. Il s agit, d autre part, d un droit de la fonction éducative elle-même : organisation des cursus scolaires, détermination des programmes, fixation des modes de contrôle et des sanctions des études, choix des procédures d orientation, imposition d une obligation scolaire, 44

45 Pourquoi un cadre légal? élaboration d une carte scolaire Ce droit de l action comporte de très nombreuses contraintes pour la planificateur et l administrateur : pour fixer une programmation, retenir un investissement, assurer un financement, affecter les personnels, inscrire les élèves, dispenser l enseignement, faire que la vie scolaire soit harmonieuse Les contraintes de protection formule volontairement audacieuse correspondent aux situations dans lesquelles des règles sont justifiées par une volonté de protéger des catégories sociales contre des risques administratifs. Ce sont les enseignants dans leurs compétences, leur indépendance, leur liberté d opinion. Ce sont aussi les élèves et leurs parents protégés contre l arbitraire d orientations scolaires, les procédures disciplinaires sans garanties, les manquements au respect dû à la vie privée, l atteinte à la liberté de conscience, les traitements inégalitaires Les effets d instrument du cadre légal Indépendamment des effets volontairement recherchés et poursuivis par la mise en place d un cadre légal, l existence de celui-ci entraîne des conséquences, hors celle des conditions de contrôle de légalité précédemment évoquées. Le profil bien défini de l organisation des règles de fonctionnement et des responsabilités de chaque type d établissement scolaire constitue une commodité pour le planificateur et l administrateur. En effet, ceuxci ne sont pas dans l obligation de prendre en compte des particularismes, souvent coutumiers d ailleurs. Les risques sont alors en premier lieu que ce qui est une conséquence facilitatrice ne devienne une finalité recherchée et, ensuite, que l uniformité ne vienne mettre obstacle à la part d autonomie de l établissement qui lui est nécessaire pour remplir ses fonctions et prendre en considération son environnement et sa population scolaire. La précision de l organisation de chaque cursus de formation initiale et celle des modalités de délivrance des grades, diplômes et titres présentent quant à elles nombre d avantages. Le planificateur peut travailler plus commodément aux relations délicates de mise en œuvre entre formation et emploi, niveaux des qualifications préparées, 45

46 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation spécialités industrielles et tertiaires. L employeur a des repères pour ses recrutements et l emploi de son personnel et ces repères présentent une permanence, une stabilité. Mais les effets du facteur temps doivent être mesurés. Pour que les avantages précédents puissent exister, première observation, il faut une stabilité dans le temps. Mais, seconde observation, une trop grande volonté de maintien de l existant empêche la prise en compte de l adaptabilité nécessaire dans les sociétés en évolution et la réalisation des adaptations. Enfin, il faut noter que toute intervention d une novation importante dans le système éducatif (nouvelle formation, nouveau diplôme par exemple ) ne sera réellement acceptée et reçue notamment par les employeurs qu au terme d un délai qui peut être de plusieurs années. Dès lors qu une part importante du curriculum n est pas souverainement décidée par l établissement scolaire et restreinte au secteur de recrutement de celui-ci, les parents d élèves ne rencontrent pas de difficultés en cas de mobilité géographique entraînant des changements en cours de scolarité. Les administrateurs des niveaux les plus modestes de l administration scolaire le chef d un petit établissement tout en ayant des responsabilités d organisateur et d animateur, savent ce qu ils peuvent faire ou ne pas faire : ce qui, dans la gestion des élèves, est compatible avec leurs droits ou s impose à eux, est permis ou interdit dans les relations avec les parents, peut être ou non imposé aux enseignants, est possible dans l organisation des études, etc. 46

47 III. La détermination légale des autorités compétentes Dans des systèmes éducatifs complexes, le droit est d abord une répartition des fonctions entre certains acteurs qui sont des autorités ayant des pouvoirs de décision et d autres qui assument des fonctions d exécution ; il est aussi une répartition entre ceux qui ont des compétences décisionnelles : État et collectivités, État et établissements d enseignement, pouvoir central et administrations territoriales, etc. Cette répartition concerne d abord la planification, ensuite l administration du système et de ses composantes, et enfin l action des intervenants en enseignement. Sur ce dernier point, la détermination initiale à effectuer est celle de la capacité reconnue à l initiative privée de créer des structures d enseignement et d enseigner. La reconnaissance de ce droit procède actuellement de dispositions internationales tendant à garantir aux parents le droit de choisir pour leurs enfants une éducation conforme à leurs choix philosophiques, religieux, sociaux. L article 26 de la Déclaration universelle des Droits de l Homme adoptée et proclamée par l Assemblée générale des Nations Unies le 10 décembre 1948 énonce en son alinéa 3 que «les parents ont, par priorité, le droit de choisir le genre d éducation à donner à leurs enfants» et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels adopté le 16 décembre 1966 est plus précis en son article 13.3 : «les États parties au présent Pacte s engagent à respecter la liberté des parents et, le cas échéant, des tuteurs légaux, de choisir pour leurs enfants des établissements autres que ceux des pouvoirs publics, mais conformes aux normes minimales qui peuvent être prescrites ou approuvées par l État en matière d éducation, et de faire assurer l éducation religieuse et morale de leurs enfants conformément à leurs propres convictions.» Cette exigence peut sans doute être satisfaite dans un système éducatif constitué d un seul service public mais cela suppose que celui-ci soit pluraliste philosophiquement. Elle peut être satisfaite et le sera plus 47

48 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation souvent dans un système comportant un service public et des établissements privés d enseignement ou seulement des établissements privés. Ceci suppose donc que soit autorisé l accès à divers établissements. L acte d enseigner est aussi une forme de traduction de la liberté d expression de la pensée. L exercice de ces droits relève des déterminations légales des règles de fond applicables à l enseignement. Pour l essentiel, celles-ci se traduisent par une police administrative de l enseignement c est-à-dire, rappelons-le, une détermination unilatérale par les pouvoirs publics d une réglementation de l activité privée dans le domaine de l éducation : contrôle de la compétence, de la moralité, de l hygiène des locaux et de leur salubrité. Les règles sont déterminées et sont appliquées par des autorités compétentes. Dès lors, l examen de la détermination légale réduit à la présentation de ces autorités est possible sur deux plans. Nous ne retiendrons pas le premier. Il s agit de la détermination légale en tant qu elle précise les objets de compétence et les procédures décisionnelles, c est-à-dire ce que peuvent faire les autorités et comment elles le peuvent. Le second plan est celui du partage de fond que doit régler tout système éducatif entre, d une part, le rôle de l État et, d autre part, celui des collectivités territoriales et des établissements d enseignement eux-mêmes. Les solutions données aux deux partages varient selon les systèmes éducatifs nationaux. Pourtant ceux-ci ont en commun de devoir trancher dans un cas comme dans l autre et de disposer pour le faire d éléments de choix politiques souvent différents et techniques qui, eux, rapprochent les solutions. L État Celui-ci peut être unitaire. C est le cas de la France. La question est alors celle des pouvoirs que cet État reconnaît aux collectivités territoriales et aux établissements. En l espèce, l État assure la prépondérance de ses choix de planification et de ses choix de politique éducative en imposant le respect aux collectivités et aux établissements. Il apparaît comme garant de l intérêt national. 48

49 La détermination légale des autorités compétentes Si l État est de type fédéral ou confédéral, la compétence dans l ordre éducatif peut être partagée entre la fédération ou confédération et ses composantes. La solution la plus fréquente est de situer la compétence de droit commun, donc toute la matière scolaire sauf exception limitée, au niveau des composantes : Länder allemands, cantons suisses, provinces canadiennes, régions belges. Dès lors, à ce niveau, le problème se pose dans les mêmes termes que dans un état unitaire. L analyse comparative internationale de l état du droit et des perspectives d évolution permet d avancer quatre propositions. La compétence d État est constitutionnellement exprimée et garantie. Elle se traduit par la voie législative ou, au moins, par des décisions gouvernementales et ministérielles. Telle est la première proposition. Elle se vérifie dans les exemples nationaux évoqués cidessus. Elle ne dépend en rien du champ des compétences en cause, de leur étendue. La seconde proposition avancée est que, précisément, cette étendue est extrêmement variable et largement fonction de l histoire de la constitution de la nation, des relations du pouvoir central avec les communautés ou avec les Églises. La variation concerne, précisément, les partages État/collectivités et État/établissements. La décentralisation ne devient effective en France qu en 1986 sur un corps de règles législatives antérieures de quelques années. Outre-Manche, il y a longtemps que se distinguent l Angleterre, le Pays de Galle, l Écosse et l Irlande du Nord. Mais les situations ne sont pas figées et le droit n apparaît pas comme consacrant seulement un état d équilibre. Par lui vont se traduire deux évolutions. La première qui constitue notre troisième proposition est que l ordre international, mondial (ONU, UNESCO) ou régional (Union européenne, OCDE...) conforte le pouvoir central d État dans la mesure où le signataire des grandes conventions et déclarations (Déclaration universelle des Droits de l Homme de 1948, Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels de 1966, Convention relative aux Droits de l Enfant de 1990) est l État, où celui-ci est garant de l application et doit en imposer le respect à 49

50 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation ses composantes ou (et) aux collectivités ou (et) aux établissements. Or, l ordre mondial et l ordre européen encadrent de plus en plus la fonction d enseignement par des déterminations de finalités et d objectifs (en faveur de l éducation des filles, des minorités, des migrants, par exemple). Il est même tout à fait clair qu ils le font de plus en plus même s il y a proclamation du principe de subsidiarité (Traité de Maastricht, par exemple). Mais tout cet encadrement relève des grands principes applicables à l éducation. C est un plan plus technique qu affecte la seconde évolution qui constitue notre dernière proposition. Pour des raisons diverses, et parfois opposées, il existe une tendance forte en faveur du développement des responsabilités infra-étatiques. Cela peut procéder d un désir d alléger la responsabilité étatique, d un désir de démocratisation, d un transfert destiné à favoriser le développement d engagements financiers locaux ou d une quête d efficacité. Les experts intervenants sur des financements internationaux de la Banque mondiale, mais aussi de la Banque africaine de développement, de la Banque de développement du sud-est asiatique ou de l Union européenne, incitent ainsi souvent à la décentralisation des systèmes éducatifs dans les États qui ont accédé à l indépendance il y a peu d années, à la fois pour ouvrir l éventail des ressources mobilisables, pour démocratiser en favorisant les responsabilités locales et libérer des capacités novatrices. C est sur la place de la compétence d État que les législations nationales peuvent différer. Dans le cas de la France, l État détermine les grandes règles de planification nationale, l organisation générale des études (cycles, programmes, horaires), les modes de sanctions de celles-ci (diplômes, grades, examens) ; il fixe le régime administratif et financier des établissements et écoles ; il gère les emplois et pour partie les crédits d équipement ; il recrute, forme, gère le personnel. Pour l essentiel, les décisions de portée générale relèvent du ministère lui-même, alors qu un certain nombre de décisions d application de celles-ci, par décisions individuelles le plus souvent, relèvent d autorités administratives des services déconcentrés de l État. Il en est ainsi grâce à la technique de déconcentration. Ceci concerne, par exemple, la nomination d un agent, sa notation, la création ou la suppression d un poste, l ouverture ou la fermeture d une option ou d une filière, l affectation des élèves 50

51 La détermination légale des autorités compétentes dans un établissement Le développement des responsabilités infraétatiques peut s effectuer au profit de deux catégories d intervenants précédemment évoqués : les collectivités territoriales et les établissements d enseignement. Nous avons précédemment traité des mobiles possibles de la décentralisation territoriale qui intervient dans le premier cas. La décentralisation dite technique ou décentralisation par services peut, quant à elle, correspondre à un choix plus éducatif. Elle concerne directement les problèmes des capacités d adaptation et d innovation du système éducatif dans la mesure où il est courant de considérer que celles-ci sont plus grandes dans un système décentralisé laissant une large autonomie aux établissements. Les collectivités locales Là encore, les compétences varient selon la place déterminée par l histoire de l autonomie locale. Elle est également fonction de l importance totale de la population de l État et des collectivités. Plus le premier est important, plus la charge de la fonction éducative peut contribuer à faire qu on ne lui laisse que les «hauteurs dominantes». Plus les secondes sont faibles en démographie et en ressources et plus elles ont besoin d un État qui aide ou d un regroupement pour assurer le maillage du territoire par un réseau scolaire : scolarisation rurale de base, scolarisation secondaire longue. Tant en pays développés qu en pays en voie de développement l insuffisance des ressources peut rendre des compétences attribuées en droit toutes théoriques : cela se vérifie pour la réalisation d équipements ou même leur entretien dans le monde rural. Trois problèmes, ainsi que les principes des solutions qu ils ont reçus en droit, sont communs à tous les systèmes. Le premier est que les collectivités ont dans l espace une «aire de juridiction», c est-à-dire qu existe une détermination du type de 51

52 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation celle d une circonscription administrative à l intérieur de laquelle la collectivité est compétente alors qu elle ne l est pas extérieurement. Le droit scolaire est alors dans l obligation de choisir soit de calquer ses propres découpages, de recrutement et d affectation des élèves par exemple, sur les limites des collectivités soit de n en pas tenir compte. Le problème des élèves du primaire domiciliés dans une commune et scolarisés dans une autre est d importance réelle en France parce qu il affecte le partage des charges financières des communes. Le droit scolaire doit ensuite prendre en compte l existence de niveaux divers d administration territoriale décentralisée. Ainsi le droit scolaire français situe au niveau de la commune l élaboration de la carte scolaire de l enseignement primaire, les ouvertures et fermetures de classe, la gestion du patrimoine immobilier, la responsabilité du fonctionnement des écoles. Il est permis d avancer que la tendance générale des droits nationaux est de confier ainsi «l école fondamentale», ou au moins ses premières années, à la plus petite des collectivités, celle qui est la plus proche des usagers du service. La décentralisation française des années 1980 confie aux départements l équipement et le fonctionnement des collèges scolarisation des 11/15 ans. Mais c est la région, composée de plusieurs départements, qui a la charge de la planification de l enseignement secondaire général, technique, agricole, aquacole et maritime, par l établissement du schéma prévisionnel des formations, puis du programme prévisionnel des investissements, de la construction, de l entretien et du fonctionnement des établissements secondaires du second cycle du second degré (lycée). Le second problème est celui du degré d autonomie des collectivités intervenantes. De facto celui-ci dépendra, d abord, de l importance des ressources propres dont elles peuvent disposer ou de la forme et de l importance des transferts d État. De jure, ce degré dépend, ensuite, de l existence ou de l inexistence d une tutelle de l État sur les décisions locales et des modes de mise en œuvre de celle-ci : approbation préalable, annulation, pouvoir de substitution. Ainsi les compétences des collectivités françaises qui viennent d être évoquées ne sont soumises à aucune tutelle ; les décisions prises par les autorités locales décentralisées organes exécutifs et le plus souvent délibérants sont soumises au contrôle de légalité assuré par un juge saisi par le représentant de l État comme il peut l être par un élu, un parent d élève, un enseignant. Le degré d autonomie dépend, 52

53 La détermination légale des autorités compétentes enfin, du contenu des compétences, de leur objet. Le fait pour les collectivités d être responsables des locaux, de l équipement, du fonctionnement est assez communément admis. Dans cette situation, les collectivités assurent simplement des responsabilités d ordre matériel. On a pu effectuer un partage entre l État et les collectivités territoriales sur la base d une distinction entre moyens et matériels d enseignement (locaux scolaires, crédits de fonctionnement, matériel pédagogique ) de responsabilité locale et enseignement proprement dit (personnel enseignant, principalement) de responsabilité nationale étatique, en considérant que l on cantonnait ainsi le pouvoir local à une simple gestion matérielle. En réalité, tel pouvait être le cas en Europe au XIX e siècle quand il s agissait seulement de payer les murs et le mobilier scolaire et telle peut être la situation dans les pays en voie de développement dans lesquels les conditions d un modeste fonctionnement matériel sont assurées par les efforts de communautés de villages. L introduction de technologies nouvelles de communication perturbe et perturbera plus encore à l avenir le partage traditionnellement effectué : les choix d équipements ne sont pas neutres pour l enseignement. Les collectivités qui payent exercent une influence de plus en plus grande sur l acte éducatif lui-même. La fonction de l État devra opérer un glissement vers une démarche de compensation des risques d inégalités que comporte l extension de fait du pouvoir local. Il n y a, en revanche, pas de règles communes généralisables aux systèmes éducatifs quant aux rôles des collectivités, ni en matière de recrutement et de gestion des personnels enseignants notamment, ni dans la détermination des programmes et des validations des études. Tout ceci est englobé en droit français dans le concept d action éducatrice relevant de la seule compétence de l État dans le cadre d un service public national. Le troisième problème à traiter est celui de l articulation des compétences des collectivités, entre elles et avec le niveau national. Il se pose en termes politico-juridiques de respect des compétences légales de chacun. Il peut aussi être posé en termes d unité ou à tout le moins de cohérence nationale. Dans le système éducatif français, trois règles donnent les solutions : d abord l obligation de respect des choix nationaux de politique éducative et du plan national, ensuite l absence de hiérarchie entre collectivités territoriales, enfin le contrôle juridictionnel de l exercice des compétences. En effet, l empiétement 53

54 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation par une collectivité sur le territoire, la compétence d une autre ou l intervention sur un autre objet que ceux qui entrent dans sa compétence constituent des illégalités. En matière de planification, depuis 1970, existe en Allemagne une commission État fédéral/länder (Kommission für Bildungsplanung BLK). Aux États-Unis, divers organismes fédéraux fournissent périodiquement des diagnostics sur l état du système éducatif et les perspectives de réforme aux collectivités responsables de l enseignement. En résumé, la cohérence étatique, que ce soit de l État unitaire ou fédéral ou des États fédérés entre eux et à l intérieur de chacun, peut être assurée soit par des voies très juridiques et contraignantes comme en France 8 soit par diverses formes de consultations ou de concertations comme en Allemagne, aux États-Unis. Le problème de l articulation de plans régionaux et du plan national se trouvera parfois réglé par la voie contractuelle donc par recours à un autre instrument juridique. Nous avons conduit toute la présentation qui précède sur la base de l existence de collectivités locales territoriales responsables dans l ordre de l Éducation. Les problèmes évoqués et les réponses juridiques données ne diffèrent pas de ce qui a été écrit lorsque ce ne sont pas des collectivités territoriales au sens strict mais des autorités locales scolaires impliquant plus ou moins les collectivités qui sont compétentes : comités scolaires des comtés en Suède, Local Education Authorities (LEA) au Royaume-Uni, autorités locales aux États-Unis, au Canada 8. Les systèmes administratifs sont le plus souvent à deux niveaux commune et collectivité plus vaste ou à trois niveaux. 54

55 La détermination légale des autorités compétentes Encadré 3 : La planification décentralisée en France La planification de la responsabilité des collectivités territoriales naît avec la décentralisation au début des années Antérieurement, elle relevait de représentants de l État, du ministère de l Éducation nationale, qu il s agisse des écoles ou des collèges et lycées pour lesquels le document de planification dans l espace l académie et le temps était la carte scolaire. Les responsabilités communales en investissement et gestion des écoles sont anciennes (XIX e siècle). Celles en matière de planification scolaire justifient peu de développements. Ce sont légalement les communes qui décident de la création et de l implantation des écoles et des classes élémentaires et maternelles après avis du représentant de l État, c est-à-dire sous réserve que l État puisse mettre en place les postes d enseignants. Il faut bien convenir qu en pratique administrative le pouvoir réel est entre les mains de celui qui détient les postes budgétaires et peut créer ou supprimer ceux-ci. La planification scolaire régionale. Pour l ensemble des enseignements et formations du second degré relevant de l Éducation nationale mais aussi les formations aquacoles, maritimes et agricoles, les régions ont deux titres de compétences en planification lato sensu. Chacune établit un schéma prévisionnel des formations qui définit, à un horizon pluriannuel, les besoins de formation de la région en termes quantitatifs et qualitatifs : niveaux de formations, nature des formations (enseignement général, technologique ou professionnel), localisation des formations 9. Il se fonde sur l évolution prévisible de la démographie scolaire et les choix des formations. Il prend en compte l ensemble des besoins, que leur couverture soit ultérieurement assurée par le service public ou par des établissements d enseignement privés. 9. La région a la même compétence pour l apprentissage (formation en alternance) et la formation continue, par opposition à la formation initiale. 55

56 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation L adoption est précédée de la consultation d un conseil académique. Le projet doit avoir l accord des départements qui constituent la région. Ce schéma doit respecter les choix nationaux 10 et est adopté par le Conseil régional. Sur la base du schéma prévisionnel des formations, la région élabore pour les établissements secondaires qui relèvent de sa compétence un programme prévisionnel des investissements qui doit recueillir l accord des communes d implantation des nouveaux établissements. Ce programme peut faire apparaître le coût prévisible de chaque opération. Il peut classer les opérations envisagées selon un ordre de priorité. La gestion des postes des personnels reste de la compétence des services de l État. La planification scolaire départementale : dans le cadre du schéma prévisionnel des formations régionales chaque département établit son programme prévisionnel des investissements pour les collèges, dans les mêmes conditions que celles présentées pour la région (Durand-Prinborgne, 1998). Les établissements Pour les établissements d enseignement, le droit va d abord traduire un choix de politique éducative se situant généralement entre deux extrêmes : l un est de ne voir en eux que les exécutants d une politique éducative, l autre est de leur reconnaître une autonomie entraînant un pouvoir de décision, soit en administration scolaire, soit en planification, soit en chacun des deux domaines. 10. Orientations du plan national et choix de politique éducative. Le ministère de l Agriculture, pour ce qui relève de sa compétence, «encadre» l élaboration : il publie un schéma prévisionnel national des formations de l enseignement agricole préparé par un groupe de travail, cf. ministère de l Agriculture et du Développement rural, Direction générale de l enseignement et de la recherche, schéma prévisionnel national des formations de l enseignement agricole

57 La détermination légale des autorités compétentes La première solution peut se concevoir et se rencontrer d abord dans des systèmes éducatifs de dimensions restreintes. Elle peut se trouver, pour des raisons politiques d unité nationale, dans de plus vastes systèmes, ou en début de constitution d une éducation nationale (pays en voie de développement). Elle peut, encore, se trouver lorsque le pouvoir souhaite décharger les établissements de toute préoccupation administrative et financière, tout en leur laissant une très grande autonomie pédagogique. Enfin, la solution s explique lorsque les unités d enseignement n atteignent pas la taille critique pour justifier d une administration propre. Dans toutes ces situations, l établissement peut ne pas être personnalisé au sens juridique du terme et ne pas avoir de budget propre. Tel est le cas des écoles primaires en France, ce qui n empêche nullement celles-ci d être soumises à l obligation légale d avoir un projet. L administration s y trouve restreinte à sa plus simple expression : actes d organisation interne du service, mesures conservatoires de sécurité, décisions individuelles pour la scolarité des élèves. La seconde solution est, au contraire, de reconnaître une autonomie de l établissement. Celle-ci se traduit juridiquement par deux traits principaux dans le régime de droit : la personnalisation et l existence d un budget propre. Cette autonomie peut n être qu une commodité administrative. Elle est alors décentralisation par services. Elle décharge l administration nationale ou régionale, mais elle peut devenir l instrument d une adaptation locale de la politique éducative nationale ou l expression de véritables politiques éducatives. La prise en considération des spécificités des publics scolaires de chaque établissement (passés scolaires, origines sociales, ethniques, urbaines ou rurales, etc., des élèves) et celles d un environnement (régionalisme fort, conditions géographiques) justifient ces adaptations. L autonomie accordée ou reconnue se traduit par la personnalisation de l établissement qui a son existence juridique propre. Tel est le cas des collèges et des lycées français. Elle implique l existence d une autonomie financière : l établissement dispose d un budget propre. Il est, d ailleurs, évident que l autonomie réelle et concrète dépendra de l importance même des ressources propres de l établissement, ce qui échappe au droit. 57

58 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Le droit détermine les caractères de la personne morale que constitue l établissement, ses organes de gestion (exécutif, organe délibérant), la composition et le fonctionnement des instances collégiales, les compétences exercées. Les degrés d autonomie peuvent être très variables. Ils le sont, en premier lieu, en fonction de l existence, ou de l inexistence, d une tutelle. Ils le sont, dans ce dernier cas, en fonction du mode d intervention de la tutelle, étant bien entendu que les pratiques peuvent être moins pesantes que les textes ne le donneraient à penser. Tel est le cas en France des collèges et des lycées soumis à la tutelle, financière principalement, de la collectivité qui finance, administrative de l État par son représentant (préfet) et «pédagogique» de l État par le représentant du Ministre (recteur d académie et/ou inspecteur d académie, directeur des services départementaux de l Éducation nationale). Ils le sont ensuite en fonction des objets de compétence reconnus. Il n y a guère de problèmes pour permettre à l établissement de disposer des moyens qui lui sont attribués, notamment en personnels, dans le cadre des dispositions statutaires qui les régissent. Il n y en a pas, non plus, pour qu il élabore son règlement intérieur, qu il procède au choix des moyens pédagogiques, organise les règles de discipline imposées aux élèves et leur sanction. Le problème est d une tout autre nature pour ce qui est de la marge de liberté admise ainsi que pour les pouvoirs d action sur la ressource humaine (recrutement et gestion des enseignants). À titre d illustration, la principale instance collégiale des collèges et des lycées français 11, le conseil d administration, vote le budget, arrête le règlement intérieur de l établissement lequel doit assurer le respect du pluralisme et de la laïcité, prévoir et favoriser l accès progressif des élèves à leur propre prise en charge et fixe les conditions de mise en œuvre de l autonomie pédagogique et éducative dans le cadre des orientations nationales et en conformité avec elles Il existe en effet à côté d elle un conseil de discipline, des conseils de classes, un conseil des délégués élèves, parfois une commission d hygiène et de sécurité. 58

59 La détermination légale des autorités compétentes Il convient, pour terminer la présentation de la détermination légale des autorités compétentes, de faire quelques observations finales. La première est pour préciser que l autonomie de l établissement peut se traduire (doit dans certaines législations) par l élaboration d un projet d établissement : analyse d environnement, analyse de moyens, détermination d objectifs, fixation d échéances, adoption d une évaluation. Dans un système d offre d éducation très ouverte, le projet peut se présenter comme l offre d un type de pédagogie et de vie scolaire donné, proposé aux choix parentaux. La seconde est pour préciser, également, que toute compétence d établissement ne peut être exercée que dans le respect, non seulement du contenu prédéterminé qui est le sien, c est-à-dire d un objet d exercice des compétences juridiquement déterminé par les textes avant tout exercice de celles-ci objet modifiable, bien entendu mais aussi de l ensemble du dispositif légal de protection des droits des familles, des élèves, des enseignants, etc. Une autre observation importante est que si l autonomie des établissements offre des ressources de souplesse et d adaptation, elle pose aussi le problème de la cohérence nationale des actions. Celle-ci peut être assurée par l obligation faite aux établissements de respecter les choix nationaux, par la tutelle sur les établissements, par la nomination d un chef d établissement représentant l État. À un moindre degré, le problème est le même pour le respect des plans régionaux. Le droit traduit, là encore, un équilibre. Il sera sujet à évolution. Au terme des comparaisons entre les systèmes éducatifs anglais, hollandais et français quant au rôle et aux limites de l autonomie des établissements scolaires, exprimé lors de l introduction initiale de l informatique notamment l enseignement assisté par ordinateur (EAO) en début des années 1980 s établit le constat classique suivant : l opposition entre le volontarisme d une partie seulement des établissements allant très sérieusement et très loin dans le recours à l EAO dans les deux premiers systèmes et une généralisation effective, mais souvent avec un faible engagement des établissements dans le troisième. La dernière observation est tout aussi capitale. Tout ce qui a été dit des établissements l a été dans la perspective d une prise en 59

60 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation considération d établissements de type public relevant d un service public d éducation. Mais en réalité, aucune des observations qui précèdent n est déplacée si les établissements sont privés. Ceux-ci auront une plus grande liberté d auto-organisation, la puissance publique n intervenant pas. Ils n en sont pas moins soumis, au minimum, à un corps de règles de police administrative d abord, parfois à des contraintes introduites comme conditions d octroi de subventions, et parfois à des obligations en contrepartie d avantages dans le cadre d un contrat les associant au service public. 60

61 IV. La détermination légale des instruments de planification et d administration La détermination légale des autorités compétentes a été effectuée au chapitre III. Il convient désormais en droit de déterminer les instruments juridiques de planification et d administration avant de préciser ceux des règles de fond applicables dans le système éducatif, au système éducatif et par le système éducatif, que ces règles s imposent aux autorités ou qu elles soient édictées par elles. La Constitution française ne précise qu indirectement ces instruments dans la mesure où elle détermine les compétences du parlement et du gouvernement : il y aura loi dans le premier cas, simple décret dans le second. Elle le fait, toujours indirectement, quand elle attribue un domaine de compétence donné à l un ou à l autre. Ainsi l article 34 de la Constitution de 1958, dans le titre V «Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement» précise que «la loi détermine les principes fondamentaux de l enseignement». Les divers types d interventions publiques en fonction de l objet planification, administration en fonction des niveaux de décision État, collectivités infra-étatiques, établissements conduisent à prévoir divers instruments juridiques. Trois catégories peuvent être distinguées : d abord la loi comme instrument de planification, ensuite la loi comme cadre d administration, ce dont on peut rapprocher les dispositions administratives de portée générale, enfin le contrat, le recours au procédé contractuel. La loi, instrument de planification Dans une démocratie libérale la planification scolaire et universitaire se réalise par voie incitative plus que par voie directive et contraignante. Si la détermination de l implantation des établissements 61

62 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation et celle des formations incombe à un niveau d administration décentralisée, sur un espace infra-étatique, le rôle de la planification nationale se réduit à l élaboration de principes et d orientations. Après avoir écarté celles des lois qui encadrent l administration ou règlent les compétences planificatrices non parlementaires ou gouvernementales, il existe sous des dénominations nationales variées diverses catégories de lois. La loi de plan Cette loi est l acte législatif qui, sur la base d un projet gouvernemental, arrête, pour la durée d un plan, des orientations et des objectifs pour la nation. En réalité, l élaboration n en est en rien parlementaire. L intervention du parlement se réduit généralement à une analyse critique du «plan». L intérêt dans le secteur éducatif de l élaboration de ce plan se situe à deux niveaux : celui de l élaboration et celui des effets. L élaboration en elle-même est moins importante pour l implication d élus locaux, de services déconcentrés d État, de forces économiques, que pour les travaux des instances consultatives préparatoires spécialisées dans la planification placées auprès du gouvernement. Le travail préalable du Commissariat général du Plan, en France, au sein de groupes d étude et de commissions fait l objet de publications et suscite des analyses 12. L aspect quantification des choix de politique éducative est limité, sauf pour les coûts. Il y a détermination d objectifs 12. Secrétariat au Plan Éduquer pour demain. Acteurs et partenaires. Paris : La découverte La documentation française. Commissariat général du Plan Éducation et formation : les choix de la réussite. Partis : La Découverte La Documentation Française. Il s agit des derniers rapports consacrés à l éducation : à chaque période de préparation d un plan, les thèmes principaux choisis par le gouvernement peuvent changer. Ils ont été le travail, l aide sociale Le rapport au Premier ministre de la commission présidée par Alain Minc, La France de l an 2000, consacre simplement son chapitre 8 à «l éducation en mouvement». Il s agit d une courte analyse de l existant et de propositions générales pour une évolution qui concerne les modes de fonctionnement du système éducatif pour une amélioration des résultats. Ce n est ni un acte de planification quantitative ni véritablement des propositions affectant les finalités. 62

63 La détermination légale des instruments de planification et d administration et d orientations : développement de la scolarisation rurale ou technique ou de l apprentissage, etc. Depuis un certain nombre d années, la planification s insère essentiellement dans une procédure de contractualisation négociée entre l État et les régions, notamment pour les réalisations d équipements universitaires. Les contrats régionaux expriment, avec un échelonnement dans le temps de la mise en place des participations financières de chacun des deux co-contractants, l accord sur des engagements en équipements qui s inscrivent dans les aspirations régionales et les orientations nationales. Encadré 4 : Les contrats de plan État-régions en France En liaison avec la planification nationale, des contrats de plan sont conclus entre l État et les régions. Amorcée pour le X e plan ( ), cette procédure a été poursuivie avec la préparation d une nouvelle génération de contrats pour , puis en La contractualisation porte sur les axes majeurs de la politique nationale. Ces contrats de plan n ont pas pour unique objet l éducation et la formation, bien au contraire, mais la formation, au sens large y occupe une grande place. Les contenus comportent ici pour les partenaires contractuels des engagements financiers précis accompagnés d un échéancier. L essentiel concerne les équipements techniques des lycées, le développement de certaines formations. En se liant contractuellement, l État peut conduire sa politique éducative de manière efficace sans utiliser des instruments de contraintes. En effaçant l aspect puissance publique souveraine, il s assure de l adhésion du cocontractant à ses choix ; ceci est le gage d une bonne réalisation des objectifs. L État peut aussi trouver les ressources complémentaires dont sa politique a besoin ainsi qu une politique de rééquilibrage au profit d académies défavorisées. Dans le cadre d un plan national dit Université 2000, la contractualisation a largement porté sur l enseignement supérieur (Gravot, Marchand, 1997). 63

64 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Les effets sont d incitation pour tous les acteurs autres que l État. Mais il a été précisé antérieurement que les collectivités et les établissements doivent respecter les orientations du plan. Ceci revient en pratique à interdire de contredire celles-ci mais laisse un assez large champ à des politiques éducatives qui peuvent privilégier telle ou telle orientation. La planification éducative apparaît partout justifiée et partout justifiable. Elle ne semble pas imposée par le fait que le cadre serait celui d une économie dirigée (anciens États d Europe de l Est) ou celui d une économie en voie de développement. Les coûts publics, d une part, le fait que l action d éducation s inscrit dans la durée durée des carrières enseignantes, durée des cursus scolaires, durée de réalisation des objectifs nationaux justifient une planification. Mais les procédures d élaboration et les contenus ne peuvent que varier en fonction de la relation État/collectivités infra-étatiques, de la situation des établissements (degré d autonomie). Le Plan à la française, dans son élaboration et son contenu, n est pas en soi un instrument transposable dont l utilisation, surtout par imitation, serait dans des pays en voie de développement toujours possible et efficace. Dans tous les pays doit exister une acceptation du processus de planification centrale. Cette acceptation dépend de la coïncidence de la planification avec des aspirations nationales profondes et de la crédibilité en l exécution d engagements de moyen terme. Nous avons déjà souligné comment les solutions françaises évoluaient par le biais d un système de contractualisation entre l État et les régions. Ceci posé, la planification dans le cadre légal a deux objets distincts et ce indépendamment de la forme qu elle peut prendre, que ce soit une norme d État imposée unilatéralement ou l encadrement par une politique de contractualisation avec des partenaires portant sur des engagements d orientations, d objectifs et de financements de la fonction d éducation. L importance de chacun des deux objets peut varier. Elle doit traiter un problème quantitatif de capacité d accueil. Les réponses possibles dépendent ici de choix politiques (durée de la scolarisation, mode de scolarisation, effectifs des classes, heures d enseignement ), de données démographiques (augmentation globale de la population, migrations intérieures, immigration) et de données sociales (demande sociale d éducation). Elles doivent aussi traiter d un 64

65 La détermination légale des instruments de planification et d administration problème qualitatif : celui des choix des formations. Dans les États développés dont la population vieillit, le second problème a plus d importance que le premier. Dans les pays en voie de développement et à forte croissance démographique, le problème qui est traité de façon prioritaire est celui de l accueil. La loi programme La loi programme existe sous des dénominations nationales diverses dans bon nombre de systèmes éducatifs. C est une loi de portée pluriannuelle comme la loi de plan mais qui constitue, sur un calendrier année par année, des engagements financiers de montants prédéterminés, en autorisation de dépenses et en crédits de paiement pour couvrir celles-ci. Le recours à cette loi correspond à des politiques de création d équipements publics lourds. La force obligatoire dépend beaucoup des effets sur cette pluriannualité de la règle d annualité budgétaire. La loi d orientation L objet principal de ce type de loi n est ni de programmer des dépenses dans le temps, ni de déterminer des objectifs pour la durée d un plan. Il s agit ici, bien plus, d un affichage de finalités éducatives, d objectifs devant être atteints, assorti de véritables décisions et d orientations. L aspect solennel est souligné. Le texte implique des conséquences juridiques variées selon la nature de ses diverses dispositions, certaines ayant une portée très contraignante. 65

66 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Encadré 5 : La loi d orientation en France La loi d orientation constitue une forme de planification. Votée par le parlement, elle a été préparée par le ministre et présentée par le gouvernement. Il s agit essentiellement, par exemple dans la loi d orientation sur l éducation du 10 juillet 1989, d une détermination de finalités et d objectifs assortis ou non d un échéancier. Celle-ci prévoit que «tout enfant doit pouvoir être accueilli, à l âge de trois ans, dans une école maternelle ou une classe enfantine» en son article 2 et que «la nation se fixe comme objectif de conduire d ici dix ans l ensemble d une classe d âge au minimum au niveau du certificat d aptitude professionnelle ou du brevet d études professionnelles et 80 % au niveau du baccalauréat» en son article 3. La planification nationale, pour l essentiel, n a pas relevé de ce type de loi, qui détermine essentiellement des finalités et des objectifs nationaux, mais longtemps de la loi de plan. Celle-ci est indicative. Elle explicite des choix. Au niveau de l État, celle-ci constitue le document essentiel. La méconnaissance des dispositions de l un ou l autre des textes précités, y compris si elle est le fait de l initiateur de ceux-ci le gouvernement peut donner lieu à débat politique : elle ne peut être invoquée devant un juge pour provoquer la reconnaissance d une faute ou d une illégalité. La loi et les dispositions de portée générale - cadres d administration Nous n envisagerons ici que l aspect instrumental des textes, entendus alors comme voies d action. Leur contenu, c est-à-dire l examen des règles de fond, sera examiné dans des développements ultérieurs au chapitre V. 66

67 La détermination légale des instruments de planification et d administration Loi et principes fondamentaux Ce sont des dispositions juridiques de nature législative qui déterminent les règles applicables aux matières «sensibles» qui touchent aux libertés publiques : consécration du principe de liberté de l enseignement en l absence de consécration constitutionnelle ; régime juridique de l exercice de cette liberté : conditions d ouverture des établissements ; règles de police applicables (capacité, hygiène, sécurité des locaux) pour accepter ou refuser l ouverture ou en cours de fonctionnement ; conditions d accès aux avantages financiers publics (subventions, mise sous contrat ). Le contrôle juridictionnel de légalité existe, ainsi que le contrôle de constitutionnalité des lois. Pour n être pas abondant, ce contentieux, en droit français, constitué de décisions du Conseil constitutionnel et d arrêts du Conseil d État, n en est pas moins très important pour son intérêt théorique et pour sa portée pratique. Si le juge se défend de créer le droit, la façon dont il dit le droit est capitale et très commentée. droits et obligations des collectivités territoriales dans le domaine de l éducation, l existence, les compétences, les relations avec l État de celles-ci étant constitutionnellement garanties ; obligations d instruction et (ou) de scolarité imposées aux familles, la première édictant que l enfant doit recevoir une instruction, la seconde, le cas échéant, que celle-ci doit être dispensée par l école, parce que ces dispositions, aussi fondées soient-elles, constituent des atteintes aux libertés individuelles ; détermination en milieu scolaire des modalités d exercice des libertés individuelles publiques de conscience, d opinion, d expression des opinions, de réunion, d association. Certains systèmes juridiques connaissent, à côté de la loi au sens strict, certains principes de valeur supérieure ou égale à la loi, aux 67

68 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation dénominations diverses, principes fondamentaux du droit reconnus par les nations, qui sont également des protections des libertés et situations individuelles. Il en est ainsi des droits de la défense, du respect de la personne Nombre de ces principes sont, de plus en plus, intégrés dans des dispositions d ordre international. Le droit applicable à l éducation ne se réduit pas aux dispositions qui traitent directement de celle-ci, même si ce sont sans doute les plus connues, c est-à-dire les dispositions écrites directement pour traiter de l un ou de l autre des cinq domaines qui viennent d être énumérés. L administration de l Éducation est également soumise, largement, dans tous les systèmes juridiques nationaux, à l obligation de prendre en considération et de respecter les dispositions législatives qui traitent, par exemple, du régime général des services publics, des relations de travail, de la protection sanitaire, de la protection sociale de l enfance, des dispositions statutaires propres à l ensemble des fonctionnaires et agents publics. Dispositions générales administratives Sous la double pression de l impossibilité pour l État de tout faire et de celle du législateur de tout régler, interviennent d autres dispositions à un degré moindre dans l échelle de la hiérarchie des textes. Ces dispositions viennent d abord organiser l institution scolaire : organes administratifs, répartition des responsabilités entre ceux-ci, nature des établissements, organisation de ceux-ci (organes délibérants, organes exécutifs, organes consultatifs), contrôles Elles règlent, ensuite, l exercice des fonctions, soit d enseignement elles-mêmes (programmes, horaires, certifications), soit de mise en place du réseau (carte scolaire, planification et programmation des équipements). Toutes les décisions d organisation des enseignements concernant les effectifs des classes ou des groupes pédagogiques, les horaires, l équipement scientifique nécessaire, la qualification requise des enseignants, sont en elles-mêmes génératrices de coûts. Elles doivent donc être appréciées dans leurs conséquences financières immédiates et à plus long terme, donc dans une planification. Il en va, bien entendu, de même des décisions particulières prises dans le cadre 68

69 La détermination légale des instruments de planification et d administration des dispositions générales : ouverture d une filière, d un cursus, d une section, etc. Les dispositions, enfin, règlent les conditions de déroulement de la scolarité des élèves et de la sécurité des établissements. Parmi les dispositions générales, il faut évoquer celles relatives au personnel, enseignant ou non enseignant. Si les distinctions selon le statut entre salariés de l État, d une collectivité ou d un établissement ont, du point de vue du fonctionnement d un système éducatif, moins d intérêt qu on ne le dit souvent, elles sont juridiquement importantes. Elles pèsent sur la fonction d administration au plan des procédures. De plus, l essentiel des problèmes des personnels concerne la nature des obligations des salariés et de leur employeur, avec les conséquences en coûts d éducation et en développement ou réduction de la capacité d adaptation et d innovation du système éducatif. Selon des procédures diverses, fonction des droits nationaux concernés, les décisions à portée générale précédemment évoquées peuvent être contestées pour illégalité. Il en va de même des décisions individuelles prises sur la base des précédentes : ouverture d une section, fermeture d une section, admission ou refus d admission d un élève, sanction disciplinaire frappant un élève, mesures individuelles de gestion des carrières. Le recours au procédé contractuel Le recours au procédé contractuel fondé sur diverses considérations se rencontre dans trois types de situations. Celles-ci supposent, les unes comme les autres, une société politique et culturelle qui assure aux co-contractants le respect des contrats et effectivité de ce principe. La forme contractuelle revêt souvent celle de la convention. Le premier type de procédé contractuel est la convention partenariale d objectifs communs qu un établissement scolaire ou une structure d administration scolaire signe avec des intervenants, le plus souvent des associations diverses, agréées ou habilitées parfois, 69

70 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation pour conduire des actions d accompagnement scolaire ou intervenir en milieu scolaire. L école qui souhaite initier ses élèves à la recherche historique est aidée par la ville qui souhaite favoriser une culture locale ; le collège, des associations, des collectivités unissent leurs actions pour lutter contre la violence ; des bénévoles prennent en charge les élèves en difficulté d apprentissage de la lecture. Ces actions ne peuvent nous retenir sous l angle de la planification ou de l administration. Elles n en sont pas moins intéressantes et importantes dans des zones difficiles pour donner un accompagnement culturel ou une aide scolaire à des élèves défavorisés ou encore permettre de reprendre à l âge adulte une scolarisation défectueuse (illettrisme, reconversion, mise à niveau). Le second type de relation contractuelle concerne directement la planification scolaire. Au niveau le plus modeste mais bien loin d être négligeable, il s agit de l engagement local d une communauté de réaliser un équipement contre l engagement de mettre en place l enseignant nécessaire à la scolarisation. Il n y a qu une différence de niveau et parfois de mise en forme juridique dans le contrat de plan État-région comme en France, par lequel l État alloue des ressources par contrat en acceptant une programmation régionale qui va dans le sens de ses objectifs contre un engagement financier d accompagnement, souvent important. La collaboration institutionnelle qui se constitue ainsi pose parfois la question de savoir si le contrat n est qu un moyen pour l État de prolonger sa propre politique éducative ou s il autorise des politiques éducatives (régionales en l espèce). L intérêt de telles formules est d élargir les attributions de ressources affectées à la fonction éducative (voir encadré 4). Le troisième type de relation contractuelle se rencontre, contrairement au précédent, au niveau du fonctionnement des établissements et ne peut qu assez exceptionnellement impliquer des conséquences au plan du réseau de scolarisation (ouverture de sections). Il se noue entre un établissement d enseignement, d une part, et l autorité administrative scolaire, d autre part (d État, de région, de province ). Deux considérations, très différentes au demeurant, expliquent l existence traditionnelle du recours à ce procédé ou sa récente apparition et son développement. La première est de fonder 70

71 La détermination légale des instruments de planification et d administration l action de l établissement et de son personnel sur la conviction et non la contrainte : l adhésion aux objectifs traduite dans le projet d établissement entraîne l attribution de moyens. La seconde considération, de pénétration récente en France, où elle a d abord été considérée comme contraire à une unité du service public, garante de l égalité de ses usagers, est de considérer que la diversité des publics scolaires justifie que l établissement, contraint de respecter des finalités et des objectifs nationaux dispose d une capacité de mise en œuvre. Il élabore un projet objectifs, voies et moyens en discute avec la «tutelle», celle-ci approuve et accorde une garantie de moyens et, enfin, au terme d un délai prédéterminé, une évaluation comparative sera effectuée entre objectifs visés et objectifs atteints. Le projet d établissement peut selon les législations nationales avoir des contenus différents : répartition des élèves (en groupes, classes, divisions), pédagogie adoptée, règles de vie scolaire Les questions qui restent en débat à propos du projet d établissement sont, d une part, celle de la possibilité ou non d affecter les horaires et les programmes et, d autre part, celle de la maîtrise de la ressource humaine que suppose le concept même de projet. Le projet postule un accord des personnels, il exclut la contrainte, il suppose donc que les recrutements ou les affectations échappent à l automaticité de règles qui ne prendraient pas en compte les choix d établissement. Or, précisément, si le type de statut juridique du personnel importait moins qu on le dit par sa nature et sa dénomination, la part faite à l intervention de l établissement dans la constitution de son corps (enseignant notamment) est tout à fait déterminante. Sur ce point, les droits nationaux diffèrent. 71

72 V. La détermination légale de règles de fond Il s agit d envisager ici celles des règles de fond qui s appliquent non au planificateur et à l administrateur mais aux utilisateurs du service que sont parents et élèves, par exemple l obligation scolaire ou l obligation de se soumettre à des contrôles et d accepter les sujétions de la scolarisation. Il faut simplement remarquer que l existence de ces obligations parentales ou d élèves n en a pas moins des conséquences pour ceux qui nous intéressent. Ainsi, par exemple, l obligation scolaire incombe aux parents pour leurs enfants et aux enfants-élèves durant la scolarité (présence en classe, discipline dans l observation de règles de vie collective...) mais l âge de début de la soumission et sa durée constituent avec la démographie naissances, flux migratoires, taux de mortalité infantile la démographie scolaire qui, tant en stocks qu en flux, va déterminer en planification les dépenses prévisibles et les conditions de mise en place de la carte scolaire ou d un schéma régional de formation. Autre exemple, le manquement à la discipline imputable à l élève entraîne la mise en œuvre par l administration d un pouvoir disciplinaire très encadré par le droit. Là encore, et pour ne pas y revenir, il nous faut préciser que la bonne application du corps des règles de fond par ceux qui en ont la responsabilité et l acceptation par les parents, les élèves, les personnels, les collectivités, de subir les conséquences de leur mise en œuvre, suppose une légitimité du décideur ou des décideurs, une transparence des règles et une impartialité. Non sans préciser que, tout en étant exacte, la présentation qui suit est parfois simplifiée, on peut distinguer les règles qui fixent des finalités et des orientations, celles qui assignent des objectifs, celles qui fixent les principes d organisation et d action des autorités et institutions scolaires. 72

73 La détermination légale de règles de fond Détermination de finalités et orientations L examen de ces règles conduit à répondre successivement à quatre questions : qui élabore et impose ces règles? à qui s imposent-elles? quel est leur contenu? comment est assurée l obligation de les respecter? L élaboration des règles En fonction de la répartition des compétences qui découle de la Constitution, écrite ou non, de l État considéré, la détermination des finalités du système éducatif relèvera du pouvoir constituant ou du pouvoir législatif ou de l un et de l autre selon un partage. Ainsi, le préambule de la Constitution française du 27 octobre 1946, qui a été maintenu en vigueur par la Constitution du 4 octobre 1958, stipule que «la nation garantit l égal accès de l enfant et de l adulte à l instruction, à la formation professionnelle et à la culture» et que «l organisation de l enseignement public, gratuit et laïc à tous les degrés est un devoir de l État». L article 34 du dernier texte précise quant à lui que «la loi détermine les principes fondamentaux de l enseignement». Ce sont des dispositions législatives qui précisent les finalités. Mais à côté des finalités et orientations constitutionnelles ou législatives, il faut faire une part, croissante, aux déterminations internationales. Le poids de l appartenance à la communauté internationale mondiale ainsi que celui de l appartenance à des régions du monde pèsent de trois manières sur les États (à l exception de ceux qui se placent hors de l ordre juridique mondial par leur régime politique). La première est l existence d une pression morale : l appartenance à la communauté des nations suppose l adhésion à certains principes d éthique et de déontologie et à un système de valeurs qui encadre la fonction d éducation. La seconde est celle d un processus d imitation volontaire ou indirectement suscité par les conditions mises à l octroi de financements par la Banque mondiale ou les banques régionales de développement (BAD, BID). La troisième est l inscription d obligations 73

74 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation dans des déclarations de droits (universelle ou de l enfant), des conventions internationales multilatérales ou l influence de résolutions (UNESCO). En dehors des dispositions que nous avons eu l occasion de citer à propos du droit des familles et de la relation entre le choix de cellesci et la liberté de l enseignement il faut citer ici les paragraphes 1 et 2 de la Déclaration universelle des droits de l homme de 1948 qui stipulent : 1. Toute personne a droit à l éducation. L éducation doit être gratuite, au moins en ce qui concerne l enseignement élémentaire et fondamental. L enseignement élémentaire est obligatoire. L enseignement technique et professionnel doit être généralisé ; l accès aux études supérieures doit être ouvert en pleine égalité à tous en fonction de leur mérite. 2. L éducation doit viser au plein épanouissement de la personne humaine et au renforcement du respect des Droits de l Homme et des libertés fondamentales. Elle doit favoriser la compréhension, la tolérance et l amitié entre toutes les nations et tous les groupes raciaux ou religieux, ainsi que le développement des activités des Nations unies pour le maintien de la Paix. On mesure l importance des déterminations de finalités au second paragraphe et celle de choix éducatifs au premier. Certains des principes et certaines des modalités politiques et techniques de mise en œuvre de l éducation sont plus développés encore dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en son article 13, qui mérite d être relu dans son intégralité : 1. Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à l éducation. Ils conviennent que l éducation doit viser au plein épanouissement de la personnalité humaine et du sens de sa dignité et renforcer le respect des droits de l homme et des libertés fondamentales. Ils conviennent, en outre, que l éducation doit mettre toute personne en mesure de jouer un rôle utile dans une société libre, favoriser la compréhension, la tolérance et l amitié entre toutes les nations et tous les groupes raciaux, ethniques ou 74

75 La détermination légale de règles de fond religieux et encourager le développement des activités des Nations unies pour le maintien de la Paix. 2. Les États parties au présent Pacte reconnaissent qu en vue d assurer le plein exercice de ce droit : (a) l enseignement primaire doit être obligatoire et accessible gratuitement à tous ; (b) l enseignement secondaire, sous ses différentes formes, y compris l enseignement secondaire technique et professionnel, doit être généralisé et rendu accessible à tous par tous les moyens appropriés et notamment par l instauration progressive de la gratuité ; (c) l enseignement supérieur doit être rendu accessible à tous en pleine égalité, en fonction des capacités de chacun, par tous les moyens appropriés et notamment par l instauration progressive de la gratuité ; (d) l éducation de base doit être encouragée ou intensifiée, dans toute la mesure possible, pour les personnes qui n ont pas reçu d instruction primaire ou qui ne l ont pas reçue jusqu à son terme ; (e) il faut poursuivre le développement d un réseau scolaire à tous les échelons, établir un système adéquat de bourses et améliorer de façon continue les conditions matérielles du personnel enseignant. À qui s imposent les règles relatives aux finalités et aux orientations? Celles de l ordre juridique international s imposent, toujours selon les modalités juridiques nationales, au pouvoir constituant, au pouvoir législatif, au gouvernement, aux administrateurs. Pour les autres, la hiérarchie des textes classiques est celle qui reconnaît d abord la supériorité de la Constitution, ensuite celle de la loi. Au demeurant, s agissant de la détermination de finalités et d orientations générales, les fonctions infra-législatives, gouvernementales notamment, ne peuvent qu édicter de simples mesures d application. 75

76 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Contenu des règles Le pouvoir politique compétent effectue pour le système éducatif les choix de finalités en prenant en compte l histoire nationale et l avenir, les intérêts individuels et les intérêts collectifs. Ceci exprime souvent la prise en compte d attentes diversifiées de composantes du corps social. Les différences de philosophies politiques nationales pèsent sur l expression de finalités mais beaucoup moins qu elles ne pèseront sur les choix de mise en œuvre de celles-ci, par exemple sur la relation école-égalité ou celle entre fonction de socialisation et fonction d enseignement de l École. L influence internationale explique, aussi, ce constat. Les finalités sont à la fois individuelles et collectives. Au premier titre, il est possible de relever l épanouissement de l individu, son accès à la culture, son insertion dans la vie active. Au second titre, on affichera pour le système éducatif l élévation du niveau des qualifications, la fourniture des cadres de la Nation, la formation du citoyen. L obligation de respect Elle existe. Les déterminations de finalités et d orientations générales ne sont pas des exercices de style gratuits. Pour autant, les déterminations en cause sont d abord l expression de buts, presque d ambitions. Elles ne sont pas sanctionnables dans les mêmes conditions que les règles édictant des obligations effectives de faire ou de ne pas faire à la charge d autorités administratives. La méconnaissance de finalités ne peut être (et n est pas) sanctionnée par un juge sur un recours d administrés et seul le Parlement pourrait politiquement relever un manquement gouvernemental. La poursuite des finalités, au demeurant, dépend largement des ressources qui peuvent être affectées au système éducatif. Il y a là un facteur de modération de fait qui, parfois, devrait tempérer les ardeurs des rédacteurs des textes. 76

77 La détermination légale de règles de fond Il faut souligner ici que s il est légitime et nécessaire de donner des ambitions au système éducatif, il est dangereux de trop demander, au risque de provoquer soit le choix entre les finalités d un traitement prioritaire de certaines, soit la renonciation à la poursuite d autres, faute de pouvoir les assurer toutes. Détermination d objectifs Celles-ci posent, de façon plus aiguë que la détermination de finalités (souvent tenues pour des déclarations de principe de caractère politique et de portée générale et relativement peu précises), le problème de la capacité institutionnelle à faire les choix. Les planificateurs de l éducation doivent se poser la question de la confiance que l opinion publique, les enseignants et les usagers portent aux conclusions du processus de détermination des objectifs. Ceux-ci doivent être reçus comme socialement légitimes et suffisamment réalistes. La relation entre le droit, la détermination des objectifs, les fonctions de planification et d administration est plus complexe que ne l est celle entre droit et détermination de finalités. Le droit peut d abord être sous forme, soit de loi de programmation, soit de loi de contrat, l expression de choix de planification scolaire. Il consacre une analyse politique et technique qu il rend opératoire et contribue à l imposer à l administrateur. Mais il se peut, ensuite, que soit inversé l ordre de l intervention : le législateur exprime des choix politiques, à charge pour le planificateur et l administrateur de mettre en œuvre les options ainsi effectuées. Tel peut être le cas, par exemple, de l option de développement de la pré-scolarisation ou des conséquences de l option en faveur de l élévation des niveaux de qualification à la sortie de l appareil scolaire. Ceci posé, les questions sont ici les mêmes que celles retenues pour la détermination des objectifs. 77

78 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation L élaboration des objectifs La détermination des objectifs s effectue aux divers niveaux d intervenants dans le système éducatif. Les contenus et la forme juridique des déterminations varient selon ces niveaux. Il est possible pour certaines de celles-ci de s en tenir à une simple présentation. L établissement, à la base, se donne des objectifs exprimés dans son projet. L élaboration s effectue selon une procédure faisant intervenir des instances consultatives et décisionnelles. Mais c est à lui-même que l établissement les impose. Le caractère d acte de droit du projet est parfois discuté. Les schémas prévisionnels des formations des régions traduisent, en France des objectifs régionaux. Ils définissent à un horizon pluriannuel les besoins de formation de la région en termes quantitatifs et qualitatifs. Cette détermination d objectifs peut s effectuer à des niveaux infra-étatiques dans tout système éducatif, soit par un représentant de l État dans le cadre d une compétence déconcentrée, soit par les instances compétentes d une collectivité décentralisée. Les programmes scolaires fixent des objectifs discipline par discipline. Les cycles d enseignement reposent sur une détermination d objectifs. Ceci se fera en des formes juridiques diverses en fonction de la répartition sus-évoquée des responsabilités entre État, collectivités, établissements. Enfin, le gouvernement et le parlement (ou l un ou l autre) fixent des objectifs au système éducatif. Ainsi, par exemple, après les finalités précisées en son article 1 er contribuer à l égalité des chances, permettre à chacun de développer sa personnalité, d élever son niveau de formation initiale et continue, de s insérer dans la vie sociale et professionnelle, etc. la loi d orientation sur l éducation n du 10 juillet 1989 fixe de véritables objectifs en ses articles 2 et 3 soit à la nation, soit à l État, soit au système éducatif lui-même, c està-dire aux pouvoirs publics responsables de celui-ci : 78

79 La détermination légale de règles de fond Article 2. Tout enfant doit pouvoir être accueilli, à l âge de trois ans, dans une école maternelle ou une classe enfantine le plus près de son domicile, si sa famille en fait la demande. L accueil des enfants de deux ans est étendu en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne. Article 3. La nation se fixe comme objectif de conduire d ici dix ans l ensemble d une classe d âge au minimum au niveau du certificat d aptitude professionnelle ou du brevet d études professionnelles et 80 % au niveau du baccalauréat. Tout élève qui, à l issue de la scolarité obligatoire, n a pas atteint un niveau de formation reconnu doit pouvoir poursuivre des études afin d atteindre un tel niveau. L État prévoira les moyens nécessaires, dans l exercice de ses compétences, à la prolongation de scolarité qui en découlera. Assigner des objectifs revient à donner des buts et des ambitions mais les systèmes souples de planification admettent que puisse exister une marge entre le voulu et le réalisable. Contenu des règles Celui-ci n est pas le même selon le niveau d intervention (étatique, infra-étatique, d établissement) et le domaine d intervention (objectifs quantitatifs et qualitatifs du système éducatif, objectifs qui sous-tendent l organisation générale des études, objectifs de cycles, objectifs de programmes). Les objectifs nationaux sont les plus importants en tant qu ils assignent des buts à atteindre (à condition que les moyens le permettent). Ces buts sont autant de mises en œuvre concrètes des finalités. Ils peuvent être très divers. Citons ainsi le développement de la pré-scolarisation, de la scolarisation, des formations professionnelles, des actions de formation continue, la réduction de disparités régionales, 79

80 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation l accueil des handicapés, ou la réduction et la suppression de l analphabétisme ou de l illettrisme, ou encore le renforcement d actions dans des zones défavorisées, etc. L importance de ces objectifs nationaux procède de leur portée : ils s imposent au planificateur national et à l administrateur national qui ont en charge de les mettre en œuvre, ceci va de soi, mais leur respect est imposé aux planificateurs infra-étatiques dont les plans ne peuvent infirmer les options nationales. Ils peuvent adapter, amplifier, choisir des modes d application, privilégier tel ou tel choix, mais ne pas contredire. Les objectifs régionaux des politiques régionales peuvent n en être pas moins capitaux. Dans le cas français, l observation de l élaboration des schémas régionaux prévisionnels de formation montre la difficulté d un plan fondé sur la relation formation/emploi, relation qui est difficile à cerner et révèle des schémas allant d une simple sommation d aspirations locales à une authentique planification. L obligation de respect Cette obligation se présente en termes différents selon que l on envisage l établissement se donnant dans son projet des objectifs ou la région se fixant ses objectifs de formation ou les conséquences d une détermination nationale d objectifs. Ceux-ci s imposent aux autorités d État des services extérieurs (par opposition aux administrations centrales), aux collectivités territoriales, aux établissements, aux personnels. Le respect des programmes scolaires peut effectivement être imposé (inspection, pouvoir disciplinaire). Il en est également ainsi de l organisation des cycles et cursus, le respect d obligations étant assuré par la mise en place des moyens. Mais si les objectifs sont plus précis que les finalités, qu ils déclinent parfois, ils ne le sont pas non plus tous suffisamment. Les véritables sanctions de l obligation de respect seront ici les évaluations, l appréciation par le Parlement des résultats de la politique gouvernementale et ministérielle, l appréciation ministérielle des résultats des acteurs, établissements et personnels. 80

81 La détermination légale de règles de fond Détermination des principes d organisation et d action Avec ces règles nous abordons des dispositions juridiques effectivement sanctionnables pour la plupart. Les obligations peuvent découler soit du droit de l éducation (ou droit scolaire) soit d autres dispositifs légaux, par exemple le droit des libertés publiques (droit syndical, droit d association, liberté d opinion, liberté d expression ) ou celui du service public (neutralité, égalité d accès) ou celui des personnes (droit au nom, droit de la famille, responsabilité des parents ). La connaissance, d abord, puis le respect des dispositions spécifiques à l éducation et des dispositions de portée plus générale simplement applicables, s imposent aux responsables des fonctions de planification et d administration. Il ne saurait être question d envisager toutes les dispositions en cause. Les développements privilégieront les règles spécifiques. Élaboration et origine des règles La place des règles internationales retient ici l attention. Celles-ci sont, sans doute, plus ou moins bien appliquées en fonction des ressources des États et de leur volonté. Mais elles sont souvent respectées, ou sont en passe de l être sauf dans ceux des États qui se mettent hors de la société internationale. Nombre de ces textes concernent à la fois les finalités du système éducatif, d une part, et l organisation et le fonctionnement de celui-ci, d autre part. La Déclaration universelle des droits de l homme adoptée le 10 décembre 1948 par l Assemblée générale des Nations Unies prohibe, dans son article 2, alinéa 1, les discriminations «de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d opinion politique ou de toute autre opinion». Elle prévoit que «toute personne a la liberté de manifester sa religion ou sa conviction, seule ou en commun, tant 81

82 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation en public qu en privé, par l enseignement» (article 18). Mais surtout l article 26, qui a été précédemment cité, contient nombre de précisions sur l organisation de l éducation que nous nous devons de souligner dans le texte : 1. «Toute personne a droit à l éducation. L éducation doit être gratuite au moins en ce qui concerne l enseignement élémentaire et fondamental. L enseignement élémentaire est obligatoire. L enseignement technique et professionnel doit être généralisé ; l accès aux études supérieures doit être ouvert en pleine égalité à tous en fonction de leur mérite.» 2. «L éducation doit viser au plein épanouissement de la personnalité humaine et au renforcement du respect des droits de l homme et des libertés fondamentales. Elle doit favoriser la compréhension, la tolérance et l amitié entre «toutes les nations et tous les groupes raciaux ou religieux, ainsi que le développement des activités des Nations Unies pour le maintien de la paix.» 3. «Les parents ont, par priorité, le droit de choisir le genre d éducation à donner à leurs enfants.» La Convention relative aux droits de l enfant signée à New York le 26 janvier 1990, également précitée, contient de nombreuses dispositions qui concernent l éducation : principe de nondiscrimination, intérêt supérieur de l enfant, droits reconnus aux enfants, liberté d expression, d opinion, liberté de pensée, de conscience et de religion, liberté d association, protection de la vie privée, responsabilité des parents, droit à l éducation. En dehors des règles de portée internationale précitées, il serait possible d ajouter celles que comportent diverses conventions de portée géographique plus restreinte, par exemple la Convention européenne de sauvegarde des droits de l Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre Les dispositions qui relèvent de l ordre juridique interne aux États sont, selon les normes posées par les droits constitutionnels nationaux, soit des lois, soit des dispositions réglementaires nationales, c est-à-dire applicables à l ensemble du 82

83 La détermination légale de règles de fond territoire national, soit des dispositions réglementaires non nationales, c est-à-dire applicables sur une portion seulement de celui-ci. C est dans le cadre de l ensemble de ces déterminations juridiques que seront prises les décisions de planification et d administration. Contenu des règles Les règles sont tantôt des règles d organisation du système éducatif, tantôt des règles de fonctionnement de celui-ci. Les premières diffèrent profondément selon les systèmes nationaux en fonction de l histoire, de données sociales et économiques. L organisation peut être le résultat d une planification antérieure : constitution initiale du système éducatif, mise en place du réseau d établissements. Mais le plus souvent, les règles d organisation précèdent les décisions de planification. Les choix successifs d organisation portent sur l option entre service public neutre et laïc ou service public pluraliste, sur la place de l initiative privée, puis sur l organisation générale du système d établissements (écoles primaires, écoles fondamentales, collège, lycée, centres ), ensuite sur le régime de chacun. Les règles de fonctionnement énumèrent des devoirs et des droits des services centraux et académiques, des établissements, des élèves, de leurs parents, des personnels. Elles ont donc une incidence très directe sur la planification scolaire et l administration. Ainsi, l obligation de respect du principe de liberté de l enseignement a des conséquences sur les prévisions d effectifs à accueillir dans les différents types d écoles et d établissements ; elle peut entraîner l application de règles d association au service public et peut avoir une influence sur le curriculum. Le fait d imposer une obligation scolaire aux parents entraîne comme corollaire logique l obligation de prévoir l accueil des enfants que les moyens financiers n autorisent pas toujours, faisant vivre aux pays en voie de développement les risques politiques d un trop grand écart entre le dit et le fait. Il est donc important de penser l âge de début de la scolarité obligatoire, sa durée et ses modes d accomplissement. 83

84 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation La matière que forment les filières d enseignement, l organisation des grades et des diplômes, constitue un autre domaine d intervention importante de textes. Il en est ainsi également de tout ce qui touche aux obligations des élèves (obligation d assiduité, obligation de respect des règles de vie de l établissement), à leurs droits (droits de la défense en cas de procédure disciplinaire, droit d association, droit de réunion, droit d expression), à ceux des parents et parfois élèves dans le système (droit à l information, droit de participation, procédures d orientation ). Les «statuts» des personnels le mot n étant pas entendu ici en son sens étroit et précis du droit de la fonction publique mais au sens de situation juridique constituent un autre domaine d intervention de textes nombreux. Ceux-ci ont un rôle déterminant en planification et administration. Nous avons précédemment évoqué le problème de la conciliation des nécessaires dispositions protectrices des personnels et de celles qui tendent à faire que l on puisse disposer en quantité et qualité des personnels nécessaires là où il le faut. L obligation de respect Quatre principes de droit dominent la matière. Le premier est que la règle est supposée connue de tous et notamment de ceux qui ont en charge de l appliquer ou qui ont le devoir de la respecter. Au «nul n est censé ignorer la loi» du droit français fait écho le «ignorance of law is no excuse» du droit anglais. Le second est que face au texte connu le planificateur ou l administrateur est tantôt en présence d une obligation tantôt d une possibilité. Le vocabulaire employé par les rédacteurs des textes marque la différence dans tous les droits : opposition entre «shall» et «may» qui est celle entre «duty» et «right» en anglais et en français entre doit, donc obligation, et peut, donc faculté. Le troisième est l application du principe de hiérarchie des textes, qui impose à l auteur de toute disposition nouvelle de respecter toutes 84

85 La détermination légale de règles de fond les dispositions qui, par leur auteur et par conséquent par leur nature, sont supérieures à celle qu il entend prendre. Le respect de la constitution s impose au législateur, celui de la constitution, de la loi et des décisions gouvernementales au ministre, etc. Le quatrième principe est que, si l on écarte le problème, juridiquement objet de solutions nationales diverses et parfois complexes, du contrôle de constitutionnalité des lois, les juges connaissent ici des illégalités. Ils peuvent sanctionner celles-ci soit en annulant pour illégalité, soit par engagement de la responsabilité de l auteur de l acte incriminé ou de la structure administrative au nom de laquelle il agit. 85

86 VI. La détermination légale des procédures de planification et d administration Logiquement, l examen de la détermination légale des procédures de planification et d administration aurait pu peut-être dû ne serait-ce que par respect de la chronologie, précéder l examen des règles de fond. Nous n avons pas choisi cette option parce que, sans réduire à l excès l importance des procédures, celles-ci n ont sans aucun doute pas celle des règles de fond. Leur examen, l expression procédures étant d ailleurs prise en son sens le plus large, n en est pas moins capital parce que les règles en cause peuvent être génératrices d obligations pour les autorités compétentes, être facteur de commodité ou de gêne dans l accomplissement des tâches qui incombent à ces autorités, être protectrices des administrés et plus généralement des citoyens, être, par de judicieuses formalités imposées aux responsables, le garant de choix réfléchis. Par procédures, nous entendons tout ce qui précède la décision, ce que l on nomme la phase dite pré-décisionnelle et, par extension, la résolution des conflits qui peuvent naître des décisions prises dans l ordre éducatif. Après avoir présenté les enjeux qui président à l adoption des règles de procédure, nous aborderons d abord ces règles elles-mêmes, puis le problème de la résolution des conflits. Les enjeux Toute la problématique de la détermination des règles de procédure tourne autour de la recherche d un équilibre entre le souci politique de protection des administrés et des citoyens, ainsi que celui d une bonne administration, d une part, et, d autre part, la nécessité de ne pas 86

87 La détermination légale des procédures de planification et d administration paralyser l administration mais, au contraire, de lui permettre de décider avec efficacité et quand il le faut avec célérité. C est cet équilibre que précisera le droit parfois sur des bases coutumières, droit dont le juge contrôlera le respect. Si l on considère que la règle de fond doit, dans l intérêt du système éducatif, être le barrage au favoritisme politique, de clan, d ethnie, de rang social ou de fortune et au népotisme, il est important que, non seulement les règles du jeu soient claires, mais que les règles de procédure contribuent elles aussi à la transparence. Seule celle-ci peut permettre de convaincre que les choix sont objectifs et faire qu effectivement ils le soient. Cela implique, selon diverses modalités, qu il existe une information sur les projets, une information sur les critères de choix, une information sur les conséquences et les risques des choix. La démocratie exige une lisibilité des projets d éducation ou touchant à l éducation, qu ils soient situés au sommet (parlement) ou à la base (directeur d école). Dans l absolu, la démocratie croît avec le développement de la transparence. Ceci peut d ailleurs contribuer à faire accepter les orientations et les projets. L information ne réalise toutefois qu une démocratisation partielle. Une forme plus avancée de celle-ci implique une démocratisation administrative par voie de participation. Nous disons démocratisation administrative en supposant qu au niveau national la voie politique parlementaire réponde à l aspiration à l information au moins partiellement et à celle de participation par le mandat représentatif conféré à l élu. Aspiration à la connaissance des choix projetés et aspiration à être associé à la discussion sur ceux-ci et à l option finale se situent donc bien à un niveau infra-étatique soit d élaboration des règles de fond, soit de détermination des modalités d application de celles-ci, soit de décisions d application. Si l on quitte le terrain politique pour descendre au niveau plus modeste des techniques d élaboration des actes d administration/ planification, l intérêt de l information et de la participation n est plus seulement de satisfaire des aspirations à une démocratisation administrative. Plus technique, il permet au décideur non seulement d éviter des obstacles à l application que généreraient des 87

88 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation incompréhensions écartées par une communication/information mais bien plus d éclairer sa décision, de la confronter à d autres idées, à d autres expériences, à d autres jugements. Sans doute cela suppose une renonciation à une conception impériale de l administration, représentative de la puissance publique et détentrice du pouvoir. Sans doute, cela suppose aussi la renonciation au secret comme protection durant la phase d élaboration, secret invoqué pour éviter l intervention de groupes de pression ou des actions de blocages. Les pays de tradition latine plus imprégnés d une culture de la souveraineté de l imperium sont plus réticents à aller dans ce sens que ceux de tradition anglosaxonne. Mais l importance des choix éducatifs, du plus élevé au plus modeste, dans leur portée individuelle, familiale, sociale et partant l aspect permanent d arbitrage de la décision entre des intérêts divers et souvent contradictoires (État, collectivités, familles, églises, écoles de pensée, forces économiques, groupes politiques, représentations de particularismes culturels ou ethniques) ne peuvent autoriser l autoritarisme, l «arbitraire» et moins encore l irresponsabilité et l incompétence. Mais si pressantes que soient les raisons de prendre en considération les volontés d être informé et de participer, il n est pas possible de négliger les risques qu elles peuvent créer. C est, d abord, le risque d alourdissement de la préparation des décisions, donc de lenteur. C est, ensuite, plus grave, le risque de voir les décideurs se réfugier dans un attentisme de recherche de la tranquillité. C est, enfin, le risque d assister de facto à un glissement de pouvoir, le détenteur légal s en trouvant de fait dépossédé par la docilité aux «avis» reçus et aux intervenants. Or, s il existe une justification au pouvoir politique planificateur et administrateur, dans l ordre de l éducation c est bien celle d incarner l intérêt général et d arbitrer entre des intérêts et aspirations diverses et parfois contradictoires. Abandonner la décision à un groupe ou à une coalition de groupes n est acceptable ni politiquement ni pour l école elle-même. Tout ceci montre l importance de la détermination par le droit des règles de procédure, telles que nous les avons définies, et aussi l importance du contrôle du respect de celles-ci, au même titre que le contrôle des règles de fond elles-mêmes dans les déterminations des 88

89 La détermination légale des procédures de planification et d administration compétences qu elles effectuent ou le respect des obligations qu elles édictent. Mais quelles sont ces règles de procédure? Les règles de procédure de planification et d administration Non sans un peu d arbitraire parfois, mais parce que cela constitue une commodité de présentation et exprime bien les grandes lignes de force des droits nationaux de l éducation, il est possible de regrouper ces règles autour de trois fonctions qu elles tendent à assurer à titre principal. Le premier groupe est celui des règles dont la fonction principale est d être protectrices de l élève, de la famille, des personnels Les règles relevant de ce groupe concernent d abord l administration scolaire. Le second groupe est celui des règles dont la fonction principale est d éclairer la décision de l autorité compétente. Nous nous trouvons ici, au premier titre, sur le terrain de la planification, à un second titre, sur celui de l administration. Les procédures réalisent ici, déjà, une démocratisation administrative. Le troisième groupe est constitué de règles dont le but principal est de développer le processus participatif pour lui-même. Elles sont à la charnière d une collégialité consultative et d une organisation collective de la prise de décision elle-même. Protection des personnes Selon des dispositifs juridiques largement voisins, parce qu inspirés du même souci de fond, les règles protectrices des situations individuelles concernent, d une part, les personnels du système éducatif et, d autre part, les administrés et usagers dans le système éducatif. Pour les premiers, les règles varient selon la nature juridique du lien unissant l agent à l institution scolaire, sans doute. Mais cela est moins déterminant qu on ne le dit parfois. En effet, il s agit ici de 89

90 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation donner des assurances d objectivité dans des procédures devant déboucher sur des choix entre des personnes recrutement, notation, avancement ou sur des décisions prises en considération de la personne attribution de responsabilités, sanctions disciplinaires, licenciement. Bien entendu, selon qu il y a pénurie ou, au contraire, pléthore d enseignants, le niveau des garanties peut croître ou décroître comme les rémunérations. Mais en tout état de cause, que l on applique ou non un droit de la fonction publique souvent, d ailleurs, adapté à la fonction enseignante, le problème de fond est celui de l équilibre entre garanties reconnues et intérêt du service. Ainsi, en premières affectations ou mutations, il est devenu difficile dans des pays développés de pourvoir des postes ruraux ou ceux de certaines zones urbaines (banlieues) et une même difficulté se retrouve dans les pays en voie de développement sur les périphéries de concentrations urbaines caractérisées par la misère, dans les zones rurales les plus reculées ou dans les zones d insécurité, voire de conflit. Le régime des personnels au-delà des aspects sociaux et culturels parfois n est pas toujours étranger à cette difficulté. Il est ainsi, par exemple, judicieux et facile de poser en principe que les premiers apprentissages et la réduction des échecs scolaires supposent l affectation des meilleurs maîtres dans les écoles et les classes difficiles ou devant les élèves en difficulté mais il faut aussi compter avec les comportements individuels et collectifs. On voit ainsi des pays prendre de facto l option contraire à celle exposée ici sans en mesurer les conséquences financières et humaines (taux d abandons scolaires, redoublements élevés, surcharge des classes ). Pour les élèves et les parents, trois observations préalables s imposent. La première est que les domaines décisionnels d exigence de garanties accordées ou qui le seront nécessairement un jour sont, et cela est parfaitement logique, tout à fait les mêmes dans tous les systèmes éducatifs. Il s agit de : l accès au système éducatif ou, quand celui-ci est réalisé, l accès à telle partie de celui-ci (enseignement secondaire, université) ou, quand cela est effectif, l accès à telle composante (telle université et non plus l université) ou à telle formation ; l orientation en cours de déroulement de scolarité ; 90

91 La détermination légale des procédures de planification et d administration l octroi d avantages sociaux favorisant la scolarité (bourses, bons de transport, cantine, prime d habillement, prime d acquisition d outillage, don ou prêt d ouvrages) ; l évaluation, notamment diplômante ; la discipline des élèves. La seconde observation est que si l on relève nombre de différences dans les systèmes juridiques nationaux existants, les grandes règles sont profondément identiques par delà ces différences. Enfin, il faut relever qu existe une très forte pression internationale qui peut imposer l introduction de ces règles là où elles n existent pas, ou l évolution de celles-ci quand elles existent mais sont insuffisantes ou mal appliquées. Cette pression procède d abord de l environnement international, d une sorte de contrainte d ordre moral découlant de l appartenance à la communauté des nations et du désir de n être pas dénoncé et montré du doigt bien qu ici on ne puisse guère trouver de dispositifs contraignants ou de refus de crédits de la part de banques de développement. Elle résulte ensuite de dispositions juridiques internationales, notamment sur les droits de l enfant. Nous nous bornerons, ceci dit, à énumérer les règles : publicité des règles générales qui seront appliquées aux situations diverses précitées, motivation des décisions individuelles prises sur la base de celles-ci, indication des voies de recours ouvertes, communication des griefs, respect du droit de la défense, procédures d aide et de conseil, communication des documents. L information sur l existence des règles et leurs exigences est particulièrement nécessaire ici parce que le terrain n étant pas celui de la planification scolaire mais celui de l administration, les décisions sont nombreuses, portent sur des objets très divers et souvent modestes de l appareil administratif du système éducatif, notamment de l établissement ou de l école (décision d orientation, évaluation des résultats, sanction disciplinaire, affectation dans une classe ). Information du décideur Toute décision, quel que soit le décideur appelé à la prendre, se doit de reposer sur une analyse complète et exacte qui envisage les modalités d application et dégage les conséquences ultérieures prévisibles et poursuivies. 91

92 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Au plan national, dans un système politique démocratique, cette analyse relève d abord du parlement mais aussi du gouvernement et du ministre ayant en charge l éducation. Ce dernier en est au premier chef responsable : il lui incombe, d une part, la présentation de propositions au gouvernement et au parlement, chacun pour l ordre de ses compétences, et, d autre part, de prendre les décisions qui relèvent de lui. Les débats parlementaires et ceux au sein du gouvernement mêlent l aspect technique de l analyse à son aspect politique en termes d évolution sociale ou de risque d agitation Il ne faut pas attendre de ces débats plus qu ils ne peuvent apporter : le constat a posteriori d existence d effets pervers de bonnes mesures n est jamais à exclure. Pour réduire ce risque, il est nécessaire que les instances techniques de planification et les instances administratives fournissent aux décideurs nationaux les informations voulues, que celles-ci soient complètes, exactes, et procèdent aux simulations ou aux comparaisons avec des projections ou des démarches prospectives. Pour ce faire et pour leur propre compte, planificateur et administrateur ont eux-mêmes besoin d être informés, de mesurer des réactions prévisibles, d anticiper l avenir. Ils ne sont pas en effet simplement pourvoyeurs d autorités supérieures. Ils sont souvent aussi décideurs. La fonction consultative se justifie alors à leurs niveaux pour faire admettre à l opinion publique et aux forces sociales que le développement quantitatif et qualitatif de l ensemble éducatif et lato sensu de formation est un chantier prioritaire, puis pour faire admettre à l intérieur même d objectifs fondamentaux les voies et moyens à retenir pour parvenir à ceux-ci. À titre d illustration, l analyse de l importante fonction consultative du système éducatif français fait apparaître «successivement» : un travail de préparation du plan national par des commissions qui sont le plus souvent de véritables lieux de rencontre et de réflexion, composées de personnalités représentatives des milieux économiques, sociaux et éducatifs, et de spécialistes des problèmes d éducation. Ces commissions entendent des experts divers (sociologues, économistes, spécialistes de sciences de l éducation), réalisant un rapport dont les résultats, éventuellement pris en 92

93 La détermination légale des procédures de planification et d administration compte, à des degrés divers, par le gouvernement, affecteront les choix de plusieurs années ; l intervention au niveau ministériel d un conseil supérieur de l éducation nationale consulté sur les grands textes ; l intervention au même niveau de commissions professionnelles consultatives qui, par secteurs et branches professionnelles, font des propositions de création, de transformation, de suppression de formations technologiques et professionnelles ; l intervention d un conseil national des programmes ; l intervention d instances statutaires dans la détermination de la réglementation applicable aux personnels et parfois à leur gestion ; la consultation par les services de l État dans la région, par la région elle-même de son côté, et pour chacune dans l ordre de ses compétences, d une instance consultative régionale, notamment pour l élaboration du schéma régional prévisionnel des formations, du programme pluriannuel d investissements et des mesures académiques de carte scolaire ; la consultation d une instance en tous points comparable à la précédente tant en composition qu en fonctions, mise en place au niveau de chaque département ; l existence d instances consultatives dans les établissements secondaires (conseil d administration, commission permanente, conseil des délégués des élèves, conseil des professeurs, commissions d hygiène et de sécurité, conseil de classe) et des écoles (conseil d école, conseil des maîtres), ces mêmes instances ayant, parfois, un véritable pouvoir de décision et n étant plus, alors, simplement consultatives. Pour l ensemble de la fonction consultative, il est évident que les solutions nationales peuvent différer et diffèrent effectivement profondément dans la mise en œuvre. Elles n en statuent pas moins en fonction de données communes. 93

94 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation La première est que sauf à ne pas retenir tel ou tel groupe, faute de représentativité ou par choix politique de ne pas prendre en considération tel ou tel groupe ou telle ou telle force sociale les consultations informelles et celles qui sont formelles doivent prendre en compte les familles, les élus locaux, les personnels, les acteurs économiques. La seconde est que, tantôt pour des raisons politiques au sens strict, tantôt pour des raisons techniques, fonction de l importance de la matière, le droit aménage la consultation sur une gamme de choix : décider et informer ; décider puis persuader pour faire accepter ; définir un problème et une ou des solution(s) et soumettre les définitions à observations, commentaires et suggestions ; définir un problème et souhaiter que soient proposées des solutions qui ne procèdent pas de la seule initiative du consultant mais bien de l instance consultée. La troisième donnée est que les conséquences juridiques doivent être très claires au moins dans leurs principes. S il y a obligation de consulter, l absence de consultation rend la décision illégale. Si la consultation réalisée est effectuée par une instance irrégulièrement composée ou illégalement réunie, la consultation n existe pas. Si la consultation de l instance compétente ne porte pas sur l objet même de la décision ou au moins ses aspects principaux, la consultation n existe pas. Si la loi a rendu obligatoire le suivi de l avis émis procédure rare d avis conforme la méconnaissance de celui-ci entache la décision d illégalité. Au demeurant, si les droits nationaux diffèrent à partir de bases et de techniques communes, il ne nous semble pas douteux que le sens général de l évolution nous paraît devoir être le développement de la fonction consultative soit dans le cadre de réductions des fonctions étatiques, soit dans celui d une décentralisation, soit dans celui d une croissance de l autonomie des établissements, soit dans le but de réaliser une démocratisation de l administration éducative qui trouve son expression achevée dans une participation non plus consultative mais décisionnelle. 94

95 La détermination légale des procédures de planification et d administration Participation décisionnelle Avec la participation décisionnelle on passe en réalité de la procédure préparatoire à la décision de planification ou d administration par un décideur A à un transfert sur un décideur B. Nous n évoquons cette solution que dans la mesure où, stade ultime d une évolution, elle est le moment ou l on bascule de la participation consultative au transfert de pouvoir dans le cadre d une participation décisionnelle d association. Celle-ci est un instrument de décentralisation et le passage évoqué est une voie de décentralisation. Elle peut être utilisée soit pour réaliser ou développer une décentralisation à base territoriale sur des collectivités autonomes, soit pour réaliser ou développer ce que l on nomme parfois une décentralisation technique, l accroissement de la compétence autonome d un établissement scolaire. Le droit consacrera la première forme de décentralisation pour réduire la fonction de l État, devant le développement d un système éducatif que sa taille rend difficilement maîtrisable par un centre unique, ou pour réaliser une implication plus grande de partenaires pour des raisons politiques ou financières (se procurer des ressources). L autorité dessaisie peut garder un pouvoir de contrôle, au moins pendant un certain temps. La consécration par le droit de la seconde forme correspond de plus en plus à deux types de démarches, qui peuvent d ailleurs se recouper. L une est de reconnaître aux établissements un pouvoir de décision octroyé sans précédent ou développé sur un existant antérieur pour leur permettre d adapter leurs choix pédagogiques, d avoir une stratégie propre. L autre, qui engage plus le plan du politique, est d admettre des différenciations de politiques éducatives d établissements pour tenir compte de différences de populations scolaires de ceux-ci : origines sociales, différences ethniques Le développement de tous ces pouvoirs locaux pose incontestablement en des termes renouvelés le problème de la résolution des conflits nés de choix contestés ou de l application des choix. 95

96 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation La résolution des conflits Deux situations supposent l aménagement par le droit de procédures de règlement de situations conflictuelles. La première est celle des relations internes au système éducatif, entre autorités compétentes. La seconde est celle des relations avec les administrés et usagers des services éducatifs. Prévention et règlement des relations conflictuelles «internes» Juridiquement (politiquement il en va autrement), il ne peut y avoir de problème dans les relations gouvernement/parlement et ministre/gouvernement ou parlement. Dans le premier cas, le parlement doit avoir le dernier mot. Il ne l a pourtant que dans l ordre de ses compétences qui peuvent être réduites à l énoncé des principes fondamentaux, ce qui est le cas de la France. Dans le second cas, le choix ministériel est simple : convaincre ou, à défaut, se soumettre ou se démettre. Le problème du règlement des conflits ou, mieux, de prévention de ceux-ci, se ramène à deux situations : celle des relations entre l administration centrale et les services extérieurs de l État, d une part, et, d autre part, celle des relations entre l État et les collectivités territoriales. Dans le premier cas, le pouvoir hiérarchique pourvoit au maintien de l unité de l administration scolaire. Il permet d encadrer l action des subordonnés par des instructions, sous des noms divers : circulaire, instruction, note de service, lettre, etc. ; il autorise la surveillance de l action des subordonnés. Il comporte le pouvoir de substitution du supérieur à l inférieur pour agir à sa place ab initio ou substituer une décision à une autre jugée inopportune ou illégale, y compris sur recours d un administré. Il est évident que l encadrement de l action contribue à définir les limites de la «décentralisation technique», de l autonomie 96

97 La détermination légale des procédures de planification et d administration des établissements et celle des pouvoirs déconcentrés accordés aux représentants de l État. Dès lors, doit être recherché le point d équilibre entre les nécessaires interventions pour guider, conduire, inciter, expliquer et les excès d encadrement (trop de textes, textes complexes, textes «dictant» solutions et attitudes) qui entravent et paralysent. Les problèmes des relations avec les collectivités territoriales relèvent d autres techniques juridiques parce que l existence de ces collectivités et leurs compétences sont juridiquement protégées. Deux grands modes de «contrôle» existent sur ce qui est un pouvoir autonome mais n est pas une indépendance. Le premier est l existence d une tutelle exercée selon les collectivités, selon la nature des actes, selon les choix politiques de fond sur la nature et la portée de la décentralisation, par subordination des actes à une approbation préalable, à leur annulation possible et par substitution d action. Le second, expression d une conception beaucoup plus décentralisatrice, se ramène au recours par les représentants de l État aux voies de droit du droit commun : saisir le juge d un recours pour illégalité contre la décision contestée, comme le ferait un administré. Là, encore, les choix juridiques permettent à l examen de préciser la portée réelle de la décentralisation et, point de vue moins scientifique, plus pratique, ils permettent de moduler des reconnaissances de compétences qui ne peuvent qu être variables, selon l importance du système éducatif (volume des affaires à gérer), la civilisation impliquée, les traditions nationales, les orientations politiques pour l avenir. Prévention et règlement des relations conflictuelles avec les administrés Les premières des formes de prévention sont constituées par toutes les règles de procédure administrative non contentieuse précédemment présentées : information, communication des griefs, respect du droit de la défense. Mais à côté de celles-ci existent des procédures juridiques qui, pour n être pas propres au monde éducatif puisqu elles relèvent du droit administratif général, peuvent être et sont effectivement utilisées par les administrés. 97

98 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Les premières sont la possibilité pour eux de former un recours gracieux auprès de l auteur d une décision pour lui demander, pour des raisons avancées d inopportunité ou de contestation de la légalité, de revenir sur celle-ci, ou de solliciter, pour les mêmes raisons, du supérieur du décideur, par recours hiérarchique, qu il modifie la décision contestée. Les secondes sont le recours au juge. Peu nous importe ici que le système juridictionnel soit unique ou comprenne deux ordres de juridictions dont un propre au contentieux administratif. Deux grandes voies d action existent, l une est l action pour engager la responsabilité de l administration, l autre la contestation de la légalité des décisions. Il ne nous appartient pas de traiter ici des problèmes de responsabilité dans leur ensemble. Retenues sous l angle de leurs effets juridiques pour les planificateurs et les administrateurs, les règles concernent trois situations dans lesquelles existent des conséquences de droit. La première est celle dans laquelle la responsabilité est engagée parce qu une illégalité commise a été génératrice de dommage. Il n y a là rien qui soit propre au système éducatif si ce n est les cas dans lesquels se présente cette situation : refus illégal d admission, éviction illégale, refus illégal de diplôme La seconde situation est celle des conséquences du mauvais fonctionnement du service d éducation, fait générateur de dommages aux élèves : il s agit essentiellement ici des problèmes de surveillance d enfants et d adolescents susceptibles d être victimes ou auteurs de dommages. La troisième situation est celle dans laquelle les dommages aux personnes et aux biens ont pour origine la mauvaise construction, le mauvais entretien ou le mauvais usage de locaux scolaires. Pour prévenir les deux dernières situations, le droit scolaire doit comporter des règles protectrices. Celles-ci intéressent au premier chef pour leur édiction et leur application le planificateur et l administrateur : conditions d encadrement, conditions de surveillance, conditions d accès à du matériel dangereux, règles de construction, règles de sécurité des locaux (prévention des risques, évacuation ). 98

99 La détermination légale des procédures de planification et d administration Les actions en annulation pour illégalité ont ceci de commun avec les procédures tendant à engager la responsabilité qu elles s appliquent au milieu scolaire mais ne lui sont pas propres. Elle sont efficaces pour imposer au système le respect de la loi (au sens large). Elles peuvent l être d autant plus que l administrateur éprouvera vis-à-vis de la fonction du juge une crainte révérencielle : ne pas être censuré par une décision de justice. Mais la portée du recours aux actions envisagées est souvent réduite par les réserves mises en œuvre par les administrés, soit par crainte de «représailles» administratives, soit parce que les lenteurs procédurales inhérentes à tout contentieux retardent le moment de la décision de justice attendue. Il faut noter ici que se retrouve à propos du contentieux de la légalité et aussi de celui de la responsabilité le problème du rôle du juge dans la détermination des obligations qui incombent aux administrateurs et aux planificateurs. La place de la disputation dans le cadre de la common law est connue. Mais en réalité, hors le cas des droits anglosaxons, la jurisprudence peut aussi largement contribuer à la détermination du droit applicable. Pour ne citer que quelques exemples, en France, le rôle du Conseil d État comme haute juridiction administrative a été déterminant sur d aussi délicats problèmes que l octroi des contrats aux établissements privés, la possibilité pour les collectivités territoriales d aider financièrement ces mêmes établissements, l exercice pour les élèves de leurs libertés, le régime disciplinaire qui leur est applicable 99

100 Conclusion En guise de conclusion, il suffit d évoquer l importance du droit dans les processus de planification et d administration du système éducatif, que celui-ci apparaisse comme technique de mise en œuvre, aspect instrumental d une politique éducative ou qu il soit, au contraire, le cadre contraignant de la mise en œuvre de celle-ci. Ceci suppose qu une attention particulière soit portée à la règle tant dans son élaboration que dans son application. Il ne s agissait pas dans cette monographie assez courte de traiter de tous les aspects que comporte l application à un système éducatif d une planification. Nous ne pouvons pour autant passer sous silence l un des problèmes essentiels de la planification. Celle-ci ne peut se concevoir ou au moins être effective, au sens d utile, qu à condition que les textes et surtout les pratiques administratives l accompagnent d une dimension importante : celle de l évaluation. Il faut ici une véritable culture de l évaluation, d une évaluation des politiques publiques qui porte à la fois sur la comparaison entre objectifs voulus et réalisations effectives et sur une appréciation constante des effets éducatifs, sociaux et économiques des politiques éducatives mises en œuvre. Le souci du droit, quant à lui, est socialement d autant plus capital que la règle présente souvent l aspect d un arbitrage entre des intérêts opposés. En même temps il lui incombe, ce qui n est pas l un des moindres problèmes, d être garante de l efficacité d un système éducatif qui se doit d être lui-même le lieu et le moyen de transmission de valeurs sociales collectives, de l introduction d une évolution des valeurs et de l élaboration des données pour demain. 100

101 Bibliographie I. Ouvrages Barrosa A. L. J. ; Pinhal, J. (Eds.) A Administraçao da Educaçao Investigaçao Dormaçaos e Praticas. Forum Portugues de Administraçao Educational Lisboa, 389 p. Bonami, M. ; Garant, M Systèmes scolaires et pilotage de l innovation. Émergence et implantation du changement. Perspectives en éducation. Paris, Bruxelles : De Boeck Université, 243 p. Boulier, J.-M. ; Gontcharof, G La France des points chauds, T. 8, L éducation nationale. Les changements de structures, T. 9, L éducation nationale. Les changements de financements, collection décentralisation. Paris : Syros-Alternative. Charlot, B. ; Beillerot, J. (Dir.) La construction des politiques d éducation et de formation. Pédagogie d aujourd hui. Paris : PUF, 293 p. Commissariat général du Plan Éducation et formation, les choix de la réussite. Paris : La découverte/la documentation française, 211 p. Dasté, P Gérer les personnels enseignants. Collection Former, organiser pour enseigner. Paris : Hachette éducation, 288 p. Delors, J L éducation : Un trésor est caché dedans. Rapport à l UNESCO de la Commission internationale sur l éducation pour le XXI e siècle présidée par Jacques Delors. Paris : UNESCO/ Éditions Odile Jacob, 312 p. Dias Da Graça, P Décentralisation, partenariat et carte scolaire : le cas français. Paris : IIPE/UNESCO. Dictionnaire encyclopédique de l éducation et de la formation Paris : Nathan Université, 2 e édition, p. 101

102 Bibliographie Droit scolaire (Le). Recueil de lois, arrêtés, circulaires, jugements et arrêts relatifs au droit de l enseignement, ASBL, Jeunesse et Droit, Liège, Belgique, (ouvrage à fascicules). Durand-Prinborgne, C L éducation nationale : une culture, un service, un système. Paris : Nathan Université, Fac. pédagogie, 3 e édition, 320 p. Durand-Prinborgne, C. 1998, Le droit de l éducation. Paris : Hachette éducation, Former, organiser pour enseigner, 2 e édition, 480 p. École nationale d administration Séminaires. Le système scolaire en France, Berger-Levrault, Paris : ENA, 511 p. Fialaire, J L école en Europe. Vivre en Europe. Paris : La documentation française, 207 p. Garant, P Droit scolaire. Québec : Les éditions Cowansille. Canada : Yvon Blais, inc., 379 p. Garant, P Code scolaire annoté. Québec : Les éditions Cowansville. Canada : Yvon Blais, inc., 561 p. Georgel, J. ; Thorel, A.M L enseignement privé en France du VIIIe au XX e siècle. Paris : Dalloz, 345 p. Greffe, X La formation professionnelle des jeunes. Paris : Anthropos, 240 p. Hallak, J La mise en place de politiques éducatives: rôle et méthodologie de la carte scolaire. Paris : Éditions Labor-Fernand Nathan-UNESCO/Institut international de planification de l éducation. Les presses de l UNESCO, Éducation 2000, 327 p. Hallak, J Investir dans l avenir. Paris : UNESCO/Institut international de planification de l éducation/éditions L Harmattan, 345 p. Leclercq, J.M. ; Rault, C Les systèmes éducatifs en Europe. Vers un espace communautaire. Notes et études documentaires, E Paris : La documentation française, 24, 152 p. Leclercq, J.M. ; Rault, C Quelle formation pour les ans d ici et d ailleurs? Paris : L Harmattan, 184 p. 102

103 Bibliographie Lecomte, J.M. ; Nestrigue, A-M L établissement dans la démarche de projet. Centre régional de documentation pédagogique de Dijon. Paris : Hachette éducation, ressources formation, 95 p. Legendre, R Dictionnaire actuel de l éducation. Montréal : Guérin ; Paris : Eska, Éducation 2000, 2 e édition, 1500 p. Louis, F Décentralisation et autonomie des établissements. Collection Former, organiser pour enseigner. Paris : Hachette éducation, 245 p. Malan, T. 1987, La planification de l éducation comme processus social. Principes de la planification de l éducation, n 33. Paris : IIPE/UNESCO, 98 p. OCDE Évaluer et réformer les systèmes éducatifs. Paris : OCDE, 96 p. Paul, J.P Administrer, gérer, évaluer les systèmes éducatifs. Une encyclopédie pour aujourd hui. Paris : ESF. Pelletier, G L évaluation institutionnelle de l éducation : défi, ouverture et impasse. Montréal : AFIDES, 167 p. Secrétariat d État auprès du Premier ministre chargé du Plan Une formation pour tous, rapport de la commission «Éducation, formation, recherche». La France, l Europe, X e Plan, Paris : La documentation française148 p. Secrétariat d État au Plan Éduquer pour demain, Acteurs et partenaires. Paris : La découverte/la documentation française, 362 p. Services d orientation scolaire et professionnelle pour le groupe d âge ans dans les États membres de la communauté européenne Série politique de l éducation. Maastricht : Presses interuniversitaires européennes, 2, 115 p. Teruhisa, H L éducation au Japon. CNRS sociologie. Paris : CNRS éditions, 283 p. Thélot, C L évaluation du système éducatif. Paris : Nathan Université, Fac. Éducation, 160 p. 103

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106 Bibliographie Robin, M «Les droits de l enfant au sein des établissements du second degré d enseignement général à travers les législations et l organisation scolaire». Savoir, n 1 et 2, p et p Starck, C «La base constitutionnelle du droit scolaire en Allemagne». Revue française de droit constitutionnel, p Paris : PUF. Vandenberghe, V «Le dispositif institutionnel scolaire belge : un mécanisme hybride alliant l État et le marché marqué par la ségrégation entre écoles». Savoir, n 3-4, p

107 Publications et documents de l IIPE Plus de ouvrages sur la planification de l éducation ont été publiés par l Institut international de planification de l éducation. Un catalogue détaillé est disponible ; il présente les sujets suivants : Planification de l éducation Généralité contexte du développement Administration et gestion de l éducation Décentralisation participation enseignement à distance carte scolaire enseignants Économie de l éducation Coûts et financement emploi coopération internationale Qualité de l éducation Évaluation innovations inspection Différents niveaux d éducation formelle De l enseignement primaire au supérieur Stratégies alternatives pour l éducation Éducation permanente éducation non formelle groupes défavorisés éducation des filles Pour obtenir le catalogue, s adresser à : IIPE, Diffusion des publications ([email protected]). Les titres et les résumés des nouvelles publications peuvent être consultés sur le site web de l IIPE, à l adresse suivante :

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109 L Institut international de planification de l éducation L Institut international de planification de l éducation (IIPE) est un centre international, créé par l UNESCO en 1963, pour la formation et la recherche dans le domaine de la planification de l éducation. Le financement de l Institut est assuré par l UNESCO et les contributions volontaires des États membres. Au cours des dernières années, l Institut a reçu des contributions volontaires des États membres suivants : Allemagne, Danemark, Inde, Irlande, Islande, Norvège, Suède et Suisse. L Institut a pour but de contribuer au développement de l éducation à travers le monde par l accroissement aussi bien des connaissances que du nombre d experts compétents en matière de planification de l éducation. Pour atteindre ce but, l Institut apporte sa collaboration aux organisations dans les États membres qui s intéressent à cet aspect de la formation et de la recherche. Le Conseil d administration de l IIPE, qui donne son accord au programme et au budget de l Institut, se compose d un maximum de huit membres élus et de quatre membres désignés par l Organisation des Nations Unies et par certains de ses institutions et instituts spécialisés. Président : Dato Asiah bt. Abu Samah (Malaisie) Directrice, Lang Education, Kuala Lumpur, Malaisie. Membres désignés : Torkel Alfthan Responsable de l Unité des politiques de formation et de l employabilité, Département de l amélioration des compétences, Bureau international du travail (BIT), Genève, Suisse. Eduardo A. Doryan Vice-Président, Réseau du développement humain (HDN), Banque mondiale, Washington D.C., États-Unis d Amérique. Carlos Fortin Secrétaire-général adjoint, Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), Genève, Suisse. Edgar Ortegon Coordinateur de ILPES et Liaison avec le Bureau du Secrétaire exécutif de l ECLAC, Institut de la planification économique et social (ILPES) pour l Amérique latine et les Caraïbes, Santiago, Chili. Membres élus : José Joaquin Brunner (Chili) Directeur, Programme d Éducation, Fundación Chile, Santiago, Chili. Klaus Hüfner (Allemagne) Professeur, Université Libre de Berlin, Berlin, Allemagne. Faïza Kefi (Tunisie) Ministre de l Environnement et de l Aménagement du territoire, Ariana, Tunisie. Tamas Kozma (Hongrie) Directeur général, Institut hongrois pour la recherche en éducation, Budapest, Hongrie. Teboho Moja (Afrique du Sud) Professeur invité, Université de New York, New York, États-Unis d Amérique. Teiichi Sato (Japon) Conseiller spécial auprès du Ministre de l Éducation, des Sciences, des Sports et de la Culture, Tokyo, Japon. Michel Vernières (France) Professeur, Université de Paris-I Panthéon-Sorbonne, Paris, France. Pour obtenir des renseignements sur l Institut, s adresser au : Secrétariat du Directeur, Institut international de planification de l éducation, 7-9, rue Eugène-Delacroix, Paris, France.