Fédération Française des Sociétés d'assurances. 13 septembre 2002

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1 Fédération Française des Sociétés d'assurances 13 septembre 2002

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3 RESUME L explosion de l usine AZF Grande Paroisse, sous filiale de Total Fina Elf (TFE), le 21 septembre 2001 à Toulouse constitue la plus grande catastrophe industrielle connue en France. Elle a immédiatement soulevé une vive émotion chez les Toulousains, partagée par l ensemble des français, d autant plus que ce sinistre survenait 10 jours après les actes de terrorisme perpétrés aux Etats-Unis. L origine du sinistre a constitué un problème important, notamment pour TFE et pour les assureurs. En effet, le mode d indemnisation et les acteurs concernés étaient différents selon que le sinistre résultait d un accident ou d un acte de terrorisme. Cette caractéristique de la catastrophe a retardé les processus d indemnisation et a été à l origine d un certain nombre de tensions. Le contraste entre les acteurs, AZF Grande Paroisse, filiale de TFE groupe multinational puissant et les victimes dont beaucoup étaient des personnes défavorisées (avec une proportion anormale de non assurés), le contexte politique particulier du moment, la proximité de l hiver, ont également contribué à tendre une situation qui était déjà complexe. Conscients de cela, d une part TFE a indiqué qu il assumerait les charges de AZF dans un contexte de présomption de responsabilité et d autre part les assureurs de la Fédération Française des Sociétés d'assurances ont décidé, dès le 25 septembre, de mesures exceptionnelles, dérogeant au contrat, pour faciliter le règlement des sinistres. Ces décisions ont été immédiatement transmises aux autorités nationales et locales et les circulaires d application adressées aux entreprises d assurance. Par ailleurs, la Fédération Française des Sociétés d'assurances a déclenché un plan de crise dès la survenance de l explosion. De surcroît, dès le 9 octobre, elle installait un bureau permanent d informations et de coordinations à Toulouse. Le 25 octobre, la Fédération Française des Sociétés d'assurances et TFE signaient un protocole d accord afin d améliorer le dispositif initial. La cellule de crise de la Fédération Française des Sociétés d'assurances a veillé à la mise en œuvre pratique des accords, en coordonnant notamment l action des experts d assurance dommages et la cellule TFE (Cabinet d expertise EQUAD, gestion financière AON). Les entreprises d assurance ont, quant à elles, souvent décidé de mesures complémentaires exceptionnelles en matière d expertise, de dérogations contractuelles, d avances et dans certains cas, de réparation directe. Néanmoins, différents problèmes épineux sont apparus dans le temps : la question des réparations provisoires (hors d eau, hors d air), la question des copropriétés (notamment difficultés des syndics à obtenir l accord des copropriétaires), certaines difficultés d expertise, de fournitures et de réparations, etc. A chaque fois, les représentants de l assurance se sont efforcés de régler ces problèmes ou les ont fait remonter à la cellule de crise pour trouver une solution, dans la mesure où la solution relevait de la maîtrise des assureurs. Il apparaissait en juin 2002 que la quasi totalité des dossiers de particuliers avaient été réglés. Cependant, certains professionnels, affectés directement ou indirectement par le sinistre, quelquefois avec un certain retard, connaissaient de graves difficultés. Les membres de la Fédération Française des Sociétés d'assurances, soucieux de soutenir l économie sinistrée de la région toulousaine ont décidé de nouvelles mesures exceptionnelles le 21 juin 2002, au bénéfice des PME, artisans et commerçants. 3

4 Ainsi, bien que les assureurs aient mis en œuvre des mesures exceptionnelles pour traiter au mieux les victimes de la catastrophe de Toulouse, les spécificités de ce sinistre ont révélé de nouveaux types de problèmes. Les pouvoirs publics ont produit assez rapidement des rapports d évaluation et de propositions (rapport Loos-le Déaut et rapport Essig janvier 2002). Les assureurs de la Fédération Française des Sociétés d'assurances, considérant la diversité et la complexité des problèmes, ont engagé des travaux approfondis avec les représentants des différents acteurs concernés et décidé de rendre public en septembre 2002 ce livre blanc, faisant le bilan du retour d expérience et proposant pour l avenir un certain nombre de dispositions qui permettraient d améliorer encore le processus d indemnisation des victimes. Ce livre blanc représente la synthèse des réflexions des assureurs, fondé sur leur expérience concrète et il doit être considéré comme leur contribution à l élaboration du projet de loi sur la maîtrise des risques technologiques. Les axes principaux des propositions sont les suivants : - Garantir la solvabilité du responsable et sa capacité à faire face aux crises. - Optimiser l indemnisation des victimes, notamment grâce à l assurance directe. - Organiser les relations entre les parties de manière à optimiser l expertise et les recours. - Organiser des relations permanentes avec les représentants des acteurs susceptibles d intervenir, pour mieux coordonner les actions, - Améliorer les plans de crise des assureurs. 30 morts blessés dont 800 hospitalisés logements d habitation touchés déclarations de sinistres déclarations de sinistres au titre des professionnels. 4

5 PLAN I L action des assureurs dans l indemnisation... 7 I.1 Le cadre juridique... 7 I.2 Les premières mesures exceptionnelles prises par les assureurs FFSA... 7 I.3 Mise en place d organes FFSA de gestion de la crise... 7 I.4 Renforcement des moyens de gestion des sociétés d assurances... 8 I.5 Les accords avec Total Fina Elf et ses assureurs relatifs à l expertise... 8 I.6 L accord complémentaire FFSA-TFE du 25 octobre I.7 La FFSA et le Comité National de Suivi... 9 I.8 Nouvelles mesures exceptionnelles pour accélérer l indemnisation des préjudices causés aux entreprises toulousaines... 9 I.9 L évolution des règlements II Les difficultés : II.1 La densité des sinistres II.2 La gestion du sinistre responsabilité civile de Grande Paroisse TFE II.3 Les expertises : II.3.1 La mobilisation : II.3.2 La détermination de l indemnisation : II.3.3 La dérive des coûts de la réparation : II.3.4 Le «provisoire durable» II.3.5 Le caractère définitif : II.3.6 La multiplicité d experts II.4 Les délais de réparation et les malfaçons : II.5 Les copropriétés : II.5.1 Le syndic : II.5.2 L expertise des dommages dans les immeubles en copropriété : II.5.3 Les conventions : II.6 Les entreprises : II.7 Le contexte politique : II.8 Les dommages corporels : II.9 La communication : III Propositions : III.1 Garantir la solvabilité des responsables III.1.1 Définir le niveau de solvabilité nécessaire III.1.2 Organiser et imposer la solvabilité du responsable III.1.3 Sécuriser et organiser les recours des lésés et des assureurs dommages envers les responsables et leurs assureurs RC III Exiger une garantie de service de la part des entreprises à risques III Mise en place d une convention de recours III.2 Rendre le service d indemnisation directe aux victimes assurées III.2.1 Les dommages matériels III.2.2 Les dommages corporels III.3 Engager des partenariats : III.3.1 Les copropriétés : III L environnement législatif : III Les parties immobilières privatives : III L expertise : III Le paiement des entreprises :

6 III.3.2 Les experts : III.3.3 Les entreprises de réparation : III.4 Participer activement aux structures de gestion amiable des difficultés et litiges entre assureurs et victimes III.5 Mettre en place des instances réactives au niveau de la profession III.5.1 Le Comité de crise de l assurance dommages III.5.2 Le Comité de coordination III.5.3 Suivi quantitatif des règlements Annexes Annexe 1 : Lettre de la FFSA au Président de la Compagnie des Experts Agréés Annexe 2 : Accord FFSA-TOTAL FINA ELF du 25 octobre 2001 Annexe 3 : Evolution du nombre de déclarations de sinistres et des indemnisations par la FFSA Annexe 4 : Synthèse de l enquête au 30 juin 2002 Annexe 5 : Projet de dispositif conventionnel de gestion des sinistres catastrophique d origine industrielle 6

7 I L action des assureurs dans l indemnisation I.1 Le cadre juridique Il faut rappeler que l explosion de Toulouse est survenue 10 jours après les attentats du World Trade Center et qu à sa survenance l hypothèse d un acte terroriste ne pouvait être exclue. Or, les processus d indemnisation diffèrent selon la cause de la catastrophe : dans le cas d un attentat ou d un acte de terrorisme, la responsabilité de l exploitant du site n est, a priori, pas engagée. L indemnisation des dommages matériels ou immatériels relève des contrats d assurance dommages sans recours en responsabilité ; les dommages aux biens non assurés restent à la charge de leurs propriétaires. L indemnisation des dommages corporels relève soit des garanties d assurances souscrites par les victimes, soit du Fonds d indemnisation des victimes d attentats et d infractions ; dans le cas de l accident industriel, les garanties dommages aux biens et pertes d exploitation sont aussi mises en jeu mais l assureur dispose d une action récursoire contre le responsable et ses assureurs ; les assurances de personnes de type indemnitaire sont également appelées à jouer avec recours contre le responsable. I.2 Les premières mesures exceptionnelles prises par les assureurs FFSA Elles ont été décidées dès le 25 septembre 2001 par la Commission Exécutive de la FFSA 1 et immédiatement annoncées. Ces mesures, qui avaient pour but de faciliter l indemnisation des victimes, étaient les suivantes : - pas d expertise pour les dommages inférieurs à dix mille francs ; - pas d expertise contradictoire pour les dommages d un montant inférieur à cent mille francs ; - indemnisation des dommages aux habitations des particuliers sans application des franchises ; - indemnisation directe (avant recours) des dommages aux véhicules sans application des franchises ; - avance de l indemnisation des dommages corporels par l assureur habitation ou par l assureur automobile. Pour répondre aux questions des victimes, la FFSA a mis en place un numéro vert le 24 septembre. Le CDIA a établi une fiche pratique, largement diffusée, explicitant les démarches à effectuer pour être indemnisé. I.3 Mise en place d organes FFSA de gestion de la crise La FFSA dispose depuis 2 ans de manuels détaillés de gestion de crise ; aussitôt après la catastrophe, elle a constitué une cellule de crise et mis en place un groupe de travail spécifique réunissant des directeurs de sinistres afin de coordonner la gestion de l indemnisation et d étudier les remontées sur les difficultés rencontrées localement. Le représentant départemental du Centre de documentation et d information de l assurance (CDIA), organisme de la FFSA, a été immédiatement opérationnel, ainsi que le coordinateur catastrophes naturelles qui a une action technique sur le terrain. En outre, la FFSA a mis en place à Toulouse, à partir du 9 octobre, une cellule de liaison pour favoriser le dialogue avec les victimes et les instances locales et régionales. Elle a été animée par 1 La Commission Exécutive est l organe statutaire de décision de la FFSA : elle est composée de membres de la direction générale de sociétés membres de la FFSAA (Fédération Française des Sociétés Anonymes d Assurance)et de la FFSAM (Fédération Française des Sociétés d Assurances Mutuelles). 7

8 un chargé de mission et par des spécialistes de la FFSA qui se sont rendus régulièrement sur place pour participer à des réunions de coordination et d information organisées par diverses instances locales. Ils ont, par exemple, informé les commerçants dans le cadre de leur chambre consulaire. Des informations pratiques ont été diffusées auprès des médias locaux, et plus particulièrement par la station de radio spécifiquement dédiée aux victimes. Le chargé de mission de la FFSA, en place à Toulouse jusqu au 30 novembre 2001, a également participé à la mise en place de la cellule assurance de la préfecture qui, avec l aide de professionnels de l assurance, était chargée d étudier les difficultés dont elle était saisie par les lésés et, en relation avec les sociétés d assurances concernées, d apporter une solution 2. I.4 Renforcement des moyens de gestion des sociétés d assurances Il ressort d une enquête effectuée par la FFSA auprès de ses membres en avril 2002 que la plupart de ceux-ci ont mis en place un dispositif spécifique pour la gestion des dossiers sinistres ouverts à la suite de l explosion d AZF : des cellules dédiées ont été créées, soit au niveau central, soit au niveau régional, parfois aux deux et les équipes habituelles de règlement des sinistres ont été étoffées ; certaines sociétés ont étendu les pouvoirs de règlement des agents et des gestionnaires locaux. Les sociétés se sont également préoccupées du nombre d experts intervenant à Toulouse et ont demandé à leurs réseaux d experts de diligenter sur place assez d experts pour traiter rapidement les missions qui leur étaient confiées. Concomitamment, la FFSA alertait le président de la Compagnie des Experts Agréés sur la nécessité d une mobilisation exceptionnelle des experts (cf. Annexe n I). I.5 Les accords avec Total Fina Elf et ses assureurs relatifs à l expertise Le principe dans tout sinistre pouvant engager la responsabilité d un tiers est que toute évaluation des dommages servant de base à l indemnisation contractuelle soit rendue opposable au responsable et son assureur. La structure de l assurance RC de Grande Paroisse (en fait du groupe Total Fina Elf) avait pour conséquence qu il n y avait pas d assureur fronteur répondant de l ensemble de l indemnisation. Les mesures relatives à la dispense d expertise et au seuil d expertise contradictoire ( F) ont donc été discutées avec les dirigeants de Total Fina Elf, à charge pour eux de les faire accepter par leurs divers assureurs et réassureurs. Le premier accord sur ce point a été formalisé par échanges de fax des 25 et 28 septembre 2001 puis complété d éléments pratiques liés à la mise en place de la cellule Equad. La lettre de Total Fina Elf du 9 octobre détaillait le dispositif convenu et précisait en tant que de besoin l engagement de Total Fina Elf en cas d insuffisance des garanties d assurance de RC. I.6 L accord complémentaire FFSA-TFE du 25 octobre 2001 Le déroulement des expertises contradictoires posant des difficultés et générant des retards (cf. partie 2), il apparaît que le seuil de l expertise contradictoire doit être relevé. D autre part, une demande pressante formulée dans le cadre du Comité National de Suivi (cf. 1.7 ci-après) relative au paiement direct par l assureur dommages de la réparation intégrale des dommages subis par les particuliers, aboutit à un accord complémentaire FFSA-TFE conclu le 25 octobre Ce nouvel accord (cf. Annexe n II) vise à diminuer le nombre d expertises contradictoires (entre l expert de l assureur dommages et Equad) et à simplifier les procédures de règlement (un seul règlement du préjudice intégral après l expertise sans que soit différée l indemnisation complémentaire valeur à neuf ou valeur de remplacement). Désormais, seuls les dommages supérieurs à FHT doivent donner lieu à une expertise contradictoire avec Equad ; en deçà, l expert de l assureur dommages évalue seul (ou contradictoirement avec l expert d assuré lorsque l assuré a fait appel à un expert d assuré) les dommages n excédant pas F. 2 Cette cellule a eu à intervenir sur environ 700 dossiers, soit 1 % du nombre des dossiers sinistres. 8

9 L assureur du particulier lésé fait l avance de la totalité de l indemnisation de droit commun. L accord prévoit également que Total Fina Elf règle directement les indemnités devant revenir aux autres lésés que les particuliers (Sociétés d HLM, copropriétés, SCI) dans les immeubles d habitation ; cette disposition ne sera que partiellement appliquée, les assurés concernés gardant évidemment le droit de demander à leur assureur direct l indemnité d assurance contractuellement prévue. Rendant caduque la dernière des mesures exceptionnelles décidées par la FFSA le 25 septembre (cf. I.2), l accord du 25 octobre prévoit le règlement direct des dommages corporels par Total Fina Elf et ses assureurs ; les assureurs habitation ou automobile n ont plus à faire l avance de l indemnisation (sauf évidemment application des contrats d assurance directe couvrant les personnes blessées ou tuées). Enfin, l accord du 25 octobre fixe à trois mois le délai maximum de remboursement par Total Fina Elf et ses assureurs des indemnités versées par les assureurs des lésés. I.7 La FFSA et le Comité National de Suivi Dans le cadre de sa mission d aide aux victimes, le Ministère de la Justice installe le 8 octobre un Comité National de Suivi où tous les acteurs concernés par la catastrophe de Toulouse sont représentés. A la différence des Comités similaires, mis en place pour de précédentes catastrophes, qui ne s occupaient que de l aide aux victimes de dommages corporels, ce Comité s est octroyé une compétence pour tous les dommages subis par les particuliers ou les entreprises. La FFSA a participé aux réunions de ce Comité qui fut un lieu d explications sur les difficultés et d échanges constructifs. Toutefois, elle n a pas signé la convention nationale pour l indemnisation des victimes de l explosion de l usine Grande Paroisse estimant qu il n était pas du ressort du Ministère de la Justice de faire signer une telle convention. Les accords exceptionnels nécessités pour la gestion d une catastrophe doivent être passés entre ceux qui s engagent dans un cadre contractuel privé. C est la raison pour laquelle, dans la logique du processus engagé avec Total Fina Elf dès les premiers jours qui ont suivi la catastrophe, les engagements réciproques de Total Fina Elf et des assureurs FFSA ont été concrétisés par l accord du 25 octobre. Comme l expérience l a prouvé, ce type d accord présente plus de flexibilité que les conventions régies par l Etat. Il convient de souligner qu en aucune façon les victimes de la catastrophe assurées par les sociétés de la FFSA n ont eu à pâtir de la non adhésion de la FFSA à la Convention Nationale puisque l accord FFSA-TFE du 25 octobre et la Convention Nationale prévoient des mesures similaires. En dépit des explications données, nombre d acteurs locaux et de médias ont vu dans cette non signature des indices d une «mauvaise volonté» des assureurs FFSA quant à l indemnisation, alors même que le fond et la finalité de l accord FFSA-TFE et de la convention nationale étaient les mêmes. Ce malentendu s explique peut être par le climat passionnel qui s est instauré à Toulouse, en octobre et novembre 2001, quand il est apparu que les réparations de clos et de couverts ne pourraient être terminées avant l hiver, d autant qu une autre confusion entre réparation (au sens de remise en état) et indemnisation a troublé le débat 3 : or, si l assureur du lésé doit, lui, donner le plus rapidement possible les moyens pécuniaires (indemnisations) de la réparation, il n est pas dans son rôle d effectuer la remise en état et il est bien évident qu à Toulouse, vu l ampleur des dégâts matériels, tout ne pouvait être remis en état en deux mois. On peut rappeler à cet égard que la remise en état des dégâts causés par les tempêtes de décembre 1999 a nécessité deux ans de travaux. I.8 Nouvelles mesures exceptionnelles pour accélérer l indemnisation des préjudices causés aux entreprises toulousaines En juin 2002 les pouvoirs publics et le Président de la FFSA ont été alertés sur la situation difficile de certaines entreprises toulousaines subissant des dommages matériels et immatériels consécutifs à l explosion de l usine AZF. L Assemblée Générale de la FFSA réunie le 25 juin a adopté de nouvelles mesures visant à accélérer l indemnisation des entreprises toulousaines : - versement, avant le 31 août 2002, d acomptes sur les indemnités dues au titre des garanties dommages aux biens et pertes d exploitation correspondant à l estimation minimale du préjudi- 3 Il doit être souligné que cette confusion est également commise dans le rapport Loos-Le Déaut. 9

10 ce subi à dire d expert dans la limite des plafonds contractuels de garantie. A noter que des acomptes substantiels ont été versés par les assureurs aux entreprises bien avant que cette mesure ne soit décidée par l Assemblée Générale de la FFSA ; - examen des dossiers présentant des difficultés par une Commission centrale des règlements, installée à la FFSA, qui doit prendre les décisions relatives à l indemnisation dans un délai de 15 jours. La Commission centrale des règlements examinera les dossiers qui lui sont transmis par la cellule indemnisation de la mairie de Toulouse et qui n ont pas pu se résoudre au plan local. Des collaborateurs de sociétés d assurances FFSA prêteront leur concours à l examen technique des dossiers tant à la cellule indemnisation de la mairie de Toulouse qu à la Commission centrale des règlements mise en place à Paris. Le dispositif est opérationnel depuis le 9 juillet 2002 mais il est à noter qu au 31 août 2002 aucun dossier n a été soumis à la Commission centrale des règlements ; - les PME pourront, après examen de leur demande par la Commission centrale des règlements précitée, obtenir de leur assureur l indemnisation des dommages causés à leurs bâtiments et à leur matériel d exploitation sur la base du droit commun (sans application des franchises ou des limitations contractuelles). I.9 L évolution des règlements La FFSA a mis en place une enquête statistique récurrente pour suivre régulièrement l évolution des règlements. Les tableaux en annexe III donnent l évolution d octobre 2001 à juin 2002 des déclarations et des règlements. Des données statistiques sur l état du dossier au 30 juin 2002 figurent dans l annexe IV. Au 30 juin 2002, la situation était la suivante pour les sociétés FFSA : 91 % des dossiers concernant les particuliers et 92 % des dossiers concernant les professionnels avaient donné lieu à un règlement partiel ou définitif. Le fait que ce taux n atteigne pas 100 % n est pas significatif ; en effet, dans les cas de catastrophes, nombre d assurés font des déclarations pour ordre après avoir constaté des dommages insignifiants pour lesquels, en définitive, ils ne demandent pas d indemnisation. S agissant de la cadence des règlements partiels ou définitifs, les chiffres des premiers mois suivant la catastrophe peuvent paraître faibles au regard du montant estimé des dommages ; cette appréciation doit être corrigée par les remarques suivantes : pour les petits sinistres (inférieurs à F), le délai de règlement dépend de l assuré qui peut tarder à produire sa réclamation et les pièces justificatives à son assureur et non de l assureur qui règle immédiatement l indemnité dès que le dossier est en état d être réglé. Pour les dommages immobiliers, nombre d assurés ne demandent pas d indemnisation avant que l entreprise qui va effectuer les réparations ne réclame un acompte sur les travaux. De règle générale, les assureurs ont eu une politique de versement d avances sur indemnité en fonction des démarches et des besoins de leurs assurés. Il doit être souligné que la cellule assurance de la préfecture (cf. I.3) n a reçu que 700 dossiers, soit 1 % des sinistres. Au 30 juin 2002, le montant des règlements effectués par les sociétés FFSA s élevait à 166,8 M pour les dommages au particulier et à 320 M pour les dommages aux entreprises. Les mesures décidées en juin pour accélérer l indemnisation des entreprises (cf. I.8) doivent notablement augmenter le montant des règlements qui leur ont été versés à ce jour. Cependant, la légitime attente d une indemnisation «urgente» n a pas été pleinement satisfaisante en raison des difficultés détaillées dans la 2 ème partie de ce livre blanc ce qui conduit à formuler des propositions pour l avenir dans la 3 ème partie. 10

11 II Les difficultés : Dans le contexte particulier qui a été décrit, les assureurs ont eu à faire face à de très nombreuses difficultés auxquelles ils ont donné réponse chaque fois que cela entrait dans leurs attributions. Parmi les principales, il convient de citer : II.1 La densité des sinistres Pour la première fois, les assureurs ont eu à traiter un sinistre d une telle importance dans un périmètre aussi réduit. Beaucoup d entre eux ont enregistré au niveau local à l occasion de cet événement autant de déclarations que pendant une année entière. MESURES PRISES : Les assureurs ont :! adapté leurs services de gestion ;! rappelé des retraités ;! embauché du personnel supplémentaire ;! désigné des responsables de la gestion ;! accordé des pouvoirs de règlement spécifiques II.2 La gestion du sinistre responsabilité civile de Grande Paroisse TFE Ainsi qu il a été rappelé, dans les premiers jours qui ont suivi l explosion, deux hypothèses paraissaient plausibles : l attentat ou l accident. Explorant la seconde hypothèse, les assureurs ont pris contact avec le groupe Total Fina Elf. Ce grand groupe international avait élaboré une couverture d assurance faisant appel à des assureurs et réassureurs du monde entier. Ce n est qu après la catastrophe et parce qu il lui était impossible de traiter les dossiers seul qu il a dû mettre en place une coordination reposant sur :! le courtier AON dont le rôle consiste principalement à activer les différentes lignes du programme pour disposer des fonds nécessaires au paiement des indemnités. Les assureurs et réassureurs de TFE-Grande Paroisse financent les règlements dus au titre de la responsabilité civile au fur et à mesure des besoins en fonction des recours des personnes non assurées et des sociétés d assurances dommages exerçant leur action en remboursement ;! le cabinet d expertise EQUAD chargé d expertiser les dommages subis par les personnes non assurées 4, de participer aux expertises contradictoires et de recevoir et vérifier les recours présentés par les sociétés d assurances. La conception de ces structures et leur activation a nécessité plusieurs semaines avant d être totalement opérationnelle. T.F.E. a rapidement admis les conséquences juridiques de la notion de présomption de responsabilité d une de ses sous filiales et accepté d en garantir les conséquences, éventuellement au delà des plafonds des couvertures d assurance. 4 Rappelons que, selon l enquête diligentée par la Mairie de Toulouse, près de 19 % des personnes ayant subi des dommages matériels n ont pas souscrit de contrat pour garantir leurs dommages. 11

12 Cette expérience démontre qu il est indispensable que les sociétés qui présentent des risques particulièrement importants pour leur environnement soient en mesure de proposer des garanties d organisation dans la gestion des sinistres. (Voir III.1) II.3 Les expertises : Dès le 21 septembre, les assureurs ont fait appel à leurs experts habituels qui ont débuté immédiatement leurs opérations. De nombreux griefs ont été formulés à l encontre des experts : insuffisance, incompétence, blocage des dossiers Ces propos injustifiés ont pu être formulés par des personnes qui ne connaissaient ni le droit de la responsabilité civile ni les problèmes particuliers qui se sont posés à Toulouse et qui sont décrits cidessous. II.3.1 La mobilisation : Les cabinets d experts sont répartis sur le territoire national pour faire face aux demandes courantes des sociétés d assurance. Lorsque survient un événement comme celui de l explosion de l usine AZF, les experts se mobilisent pour faire face aux demandes accrues des assureurs. La plupart d entre eux font partie de groupements nationaux voire internationaux qui ont délégué à Toulouse des membres venant de la France entière. Certaines sociétés d assurance ont également fait appel à leurs réseaux d experts salariés. Plus de 500 experts sur les recensés au niveau national toutes spécialisations confondues, sont intervenus à TOULOUSE pour le compte des assureurs dommage. Ceux qui venaient d autres régions ont, généralement, eu à traiter les dossiers les plus simples. Sur les dossiers d importance, il n a pas été constaté de changement d experts. Toutefois, lorsque des dommages n avaient pas été vus lors de la première visite, la mission complémentaire a pu être confiée à un expert différent. Il est cependant exact de noter que certains cabinets d experts ont accepté trop de missions pour pouvoir les réaliser dans des délais conformes aux souhaits des victimes. La recherche de l adéquation des moyens a également été une des préoccupations du cabinet EQUAD qui a du mettre un certain temps avant d atteindre sa vitesse de croisière en ce qui concerne tant le niveau des effectifs que la mise au point des procédures. MESURES PRISES : Afin de limiter les demandes d expertise, la FFSA a négocié avec T.F.E. les seuils d expertise. De la sorte, environ 70 % des dossiers ont pu être réglés sans expertise, 25 % avec une expertise simple et 5 % par expertise contradictoire. Par ailleurs, la FFSA est restée en contact permanent avec la Compagnie des Experts pour qu elle veille à ce qu il y ait toujours un nombre suffisant d experts. 12

13 II.3.2 La détermination de l indemnisation : Deux situations se présentent :! Un tiers est responsable : Selon le droit, le préjudice à charge du responsable est calculé en valeur de remplacement 5, c est-à-dire que la victime doit être replacée dans la situation qui était la sienne avant l accident.! Il n existe pas de responsable : Les modalités de l indemnisation sont définies par le contrat. De la sorte, si toutes les victimes, assurées ou non, doivent être indemnisées selon les mêmes règles en présence d un responsable, il n en est pas de même en l absence de responsable : les personnes non assurées ne sont pas indemnisées, celles qui sont assurées peuvent être dédommagées de façon différente, selon les dispositions contractuelles. Lorsqu une personne assurée est victime d un dommage causé par un tiers, son assureur n est tenu que par les obligations prévues au contrat et n a pas à faire l avance du recours : il doit payer les prestations prévues puis exercer contre le responsable le recours tant pour son compte personnel que pour celui de son assuré. Lorsque le recours a abouti, le client reçoit le solde de son préjudice. Dans le cas de l explosion de Toulouse, les experts ont reçu des missions conformes aux règles habituelles, c est à dire qu ils devaient procéder au chiffrage des dommages et proposer des indemnisations par application des dispositions contractuelles, exception faite des franchises. Après l accord du 25 Octobre avec T.F.E., il leur a fallu prendre en compte l évaluation en valeur de remplacement pour les dossiers qu ils n avaient pas encore traités. Par contre, lorsque les rapports étaient déjà déposés en valeur contractuelle, ils ont laissé le soin aux assureurs de prendre les décisions qu ils jugeaient les plus opportunes. MESURES PRISES : Afin d accélérer la procédure d indemnisation des particuliers, les assureurs se sont engagés à faire l avance de ce qui était dû par le responsable, ce dernier devant procéder au remboursement dans un certain délai. Lorsque le client a été indemnisé avant l entrée en vigueur de ces dispositions, les assureurs ont procédé à des versements complémentaires, exceptionnellement sur la base d un nouveau rapport. II.3.3 La dérive des coûts de la réparation : La ville de Toulouse s est trouvée confrontée à un problème de matériaux pour procéder aux réparations. Il a fallu relancer des chaînes de production de fenêtres. Le coût des matières premières a, naturellement, progressé. De plus, les prix de la main d'oeuvre ont également été majorés. On pourrait souhaiter, en pareil cas, que les autorités en charge de la concurrence et de la consommation mettent en garde les consommateurs contre d'éventuelles majorations excessives. Le rôle de l expert ne consistant pas à avaliser les prix horaires réclamés mais de définir le niveau du meilleur rapport qualité prix, il a été appelé à réclamer plusieurs devis, ce qui a certainement nui à la rapidité de la remise en état. MESURES PRISES : En accord avec EQUAD, des dépassements raisonnables des prix habituellement pratiqués ont été acceptés par les experts. 5 La valeur de remplacement correspond généralement au montant des réparations en ce qui concerne les dommages immobiliers et à la valeur d un bien similaire d état équivalent lorsqu il s agit d un dommage mobilier. 13

14 II.3.4 Le «provisoire durable» Le défaut de disponibilité immédiate de matériaux et d entreprises de réparation a conduit à envisager de réaliser dans un nombre important de cas des réparations de clos et de couvert qualifiées de «provisoire durable». Les experts ont du discuter des prétentions parfois exagérées quant à la nature et à la qualité de ces travaux. Il a été difficile parfois de s accorder sur une juste mesure en matière de provisoire durable. II.3.5 Le caractère définitif : Le souffle de l explosion a entraîné des dommages immédiats. D autres n ont été visibles que plus tard, parfois après le passage de l expert voire après le règlement effectué par l assureur. C est, notamment, le cas de certaines fissures qui ne se sont fait jour que plusieurs mois après le 21 septembre. MESURES PRISES : Les assureurs ont toujours été ouverts à la discussion pour traiter le sujet des dommages nouveaux ou non vus lors du passage de l expert. Ils ne se sont jamais retranchés derrière le fait qu ils avaient déjà déposé un rapport. II.3.6 La multiplicité d experts. Les démarches entreprises auprès de T.F.E. ont permis de limiter les situations susceptibles de multiplier le nombre d experts. L expertise contradictoire entre l assureur Dommage et Equad n est intervenue que dans moins de 5 % des dossiers. Mais rien n interdit à l assuré de se faire assister de l expert de son choix. Les rôles de chacun sont déterminés : l expert d assuré est chargé d établir un état des pertes qui est ensuite discuté par les experts «dommage» et «responsabilité civile». Parmi les dossiers les plus difficiles à régler, on constate que des personnes ont également proposé leurs services en tant qu'expert d'assuré sans avoir d'expérience en ce domaine. Les réclamations sont tellement exagérées qu il est très difficile de faire admettre au lésé la réalité de son préjudice. Bien entendu, ceci génère des délais inutiles et un sentiment compréhensible de lésion de la part des victimes. II.4 Les délais de réparation et les malfaçons : Beaucoup ont considéré que, si les dommages n étaient pas réparés, la responsabilité en incombait aux assureurs qui n avaient pas payé les sommes arrêtées ou versé des acomptes sur ce qu ils devaient. Il convient de rappeler que le rôle de l assureur est d indemniser, le lésé pouvant disposer de l argent perçu à son gré. S il désire réparer, il lui incombe de passer les marchés nécessaires avec les entreprises de son choix. MESURES PRISES : Certains assureurs ont mobilisé les entreprises avec lesquelles elles avaient noué des partenariats, d autres ont conclu des accords à cette occasion. Cette démarche a permis de procéder aux réparations sans que se pose, a priori, la question de l indemnisation. 14

15 Il semblerait qu un nombre significatif de sinistrés se plaignent de malfaçons dans les conditions dans lesquelles les travaux de réparation sont réalisés. Des actions sont engagées pour qu il soit remédié à ces défauts dans les meilleurs délais. Ces dommages ne rentrent pas dans le cadre des accords avec T.F.E.. Ils doivent être traités directement entre le lésé et l entreprise de réparation. II.5 Les copropriétés : Les assureurs de la FFSA ont été seuls concernés par les dommages subis par les copropriétés. Pour mieux comprendre les difficultés rencontrées, il convient de rappeler les composantes d une copropriété :! Les parties communes : il s agit des parties immobilières qui présentent un intérêt pour la collectivité (murs extérieurs, toiture, ascenseur, chauffage, jardins ). Chaque copropriétaire en détient un certain nombre de millièmes. Il décide des aménagements lors des votes en assemblée générale au prorata de ces millièmes. En général, un syndic est choisi pour administrer la copropriété.! Les parties privatives : chaque copropriétaire dispose d un droit sur les parties immobilières constituées par l appartement qu il occupe. Certaines de ces parties participent au «clos et couvert» de la copropriété (fenêtres notamment). Chaque copropriétaire est autonome dans ses décisions concernant ses parties privatives.! Les embellissements : ils sont essentiellement constitués des tapisseries, peintures des parties privatives. Ils peuvent avoir été réalisés par un locataire. Dans ce cas, la propriété est transférée au propriétaire en fin de bail.! Le mobilier qui appartient à celui qui s en est porté acquéreur. Ce simple exposé démontre que l on peut avoir une multiplicité de décideurs. II.5.1 Le syndic : Rares ont été les syndics qui ont organisé des assemblées générales dans les semaines qui ont suivi l explosion. Le formalisme est rigide (convocation, comptabilisation des millièmes, procès verbaux, contestations ). S il y a eu si peu d assemblées, c est parce que le syndic dispose de pouvoirs spéciaux en cas d'urgence : il peut engager des travaux qui permettent de remettre la copropriété en l état. Mais les difficultés sont nombreuses :! Ses pouvoirs : Ils se limitent aux seuls dégâts subis par les parties communes. Par souci d homogénéité, il aurait été souhaitable que les copropriétaires confient au syndic leur pouvoir pour les parties privatives. Certains ont refusé, d autres ont pris des dispositions pour faire réparer euxmêmes, d autres enfin en ont profité pour apporter des modifications.! Sa rémunération : Le contrat de désignation de syndic comporte en général une disposition relative à sa rémunération lorsque des travaux sont à réaliser. Mais, dans la mesure où les dommages sont imputables à un tiers, les normes contractuelles doivent laisser place à une approche au coût réel. La définition des modalités de rétribution pour les travaux supplémentaires a parfois pu être la cause d un certain délai de mise en œuvre des syndics.! Sa garantie financière : Les syndics doivent souscrire une garantie financière correspondant aux sommes les plus importantes qu ils peuvent conserver. 15

16 Devant l ampleur du sinistre, ces plafonds ont été susceptibles d être dépassés. Ainsi, dans l attente de solution sur ce sujet avec les caisses de garantie, les syndics ont pu refuser des acomptes proposés par les assureurs qui auraient permis de lancer les travaux. Il s agit d un état de droit sur lesquels les assureurs n ont pas de possibilité d action. Ils formulent, infra III.3.1, quelques propositions. II.5.2 L expertise des dommages dans les immeubles en copropriété : La complexité de l expertise tient à la distinction des différentes composantes d une copropriété énoncées précédemment. Certains ont pu voir un expert ne s occuper que des parties communes, puis un autre des parties privatives et des embellissements. Certaines copropriétés comportent plusieurs centaines d appartements. Initialement, les experts avaient pensé que des appartements voisins présenteraient des dommages similaires. L expérience a montré qu il n en était rien. Il a donc fallu procéder à une nouvelle visite de chaque appartement, en compagnie de l expert d EQUAD. Souhaitant apporter une réponse globale, les experts ont tenté de procéder à l évaluation des dommages subis par les parties immobilières tant communes que privatives (volets, fenêtres, ). Comme les syndics, ils se sont heurtés aux attitudes variées des propriétaires, parfois, ils n ont pu prendre contact avec eux. Lorsque ces propriétaires avaient fait appel à leur propre assureur, il a fallu prendre en compte les conclusions de l expert que ce dernier avait désigné et, le cas échéant, harmoniser les décisions. Afin de compléter le dossier de l assureur, ils ont demandé les justificatifs, état hypothécaire notamment, ce qui a pu être considéré comme une tracasserie. Il faut à nouveau rappeler que l assureur verse une indemnité dont le bénéficiaire jouit comme il l entend. La présence de créanciers privilégiés oblige l assureur à les désintéresser par priorité. Comme pour les syndics, des propositions seront présentées infra III II.5.3 Les conventions : On a pu constater que, dans une copropriété, on pouvait recenser une pluralité des décideurs. Ces derniers peuvent être assurés. Afin de régler les problèmes de cumuls d assurance, les assureurs ont conclu différentes conventions. L assureur qui avait indemnisé son client était en droit d exercer un recours contre un autre assureur (Assureur du locataire contre assureur du propriétaire pour les embellissements par exemple), quitte à ce que ce dernier intègre ce paiement au recours qu il présente à T.F.E.. MESURES PRISES : Afin d éviter ces circuits administratifs, il a été décidé de renoncer à l application des conventions, chaque assureur exerçant son recours contre T.F.E.. Malgré les difficultés qui viennent d être exposées, inhérentes uniquement à l environnement juridique, peu de litiges ont été portés devant les tribunaux ou la commission de conciliation sur les copropriétés mise en place par le Comité National de Suivi. 16

17 II.6 Les entreprises : Le tissu économique a été très touché : des entreprises ont subi des dommages directs et, du fait de la cessation ou du ralentissement de l activité, des dommages indirects. A cette occasion, nous avons pu noter que moins de la moitié des entreprises lésées avaient souscrit un contrat garantissant les pertes d exploitation. D autres entreprises n ont subi que des dommages indirects, essentiellement par perte de clientèle, qui ne sont pas garantis en perte d exploitation ; les recours sont alors présentés directement à T.F.E.. Les problèmes liés aux entreprises ont, en partie, la même origine juridique que ceux exposés pour les copropriétés : souvent le propriétaire des murs n était pas l exploitant du fonds de commerce. L autre particularité réside dans les modalités de calcul des pertes d exploitation, puisque, pour les calculer, il faut attendre que l entreprise ait recouvré son activité. MESURES PRISES : Les mesures prises pour accélérer l indemnisation des entreprises toulousaines sont exposées au I.8. II.7 Le contexte politique : Le contexte politique local et temporel, la politisation marquée de certaines associations ont contribué à complexifier la situation et à tendre ou biaiser certaines situations. On a pu noter la multiplicité des pôles de réclamation sans coordination entre eux à tel point que le Comité National de Suivi a renoncé à en établir l organigramme. D autre part, des dons ont afflué de toute la France. Il ne semble pas que les critères de répartition aient été clairement définis. De nombreuses personnes ont reçu des sommes d argent destinées à compenser des préjudices susceptibles de rentrer dans le champ d application soit de l assurance dommage soit de la responsabilité civile de Grande Paroisse SA. On est dès lors en droit de penser que certaines personnes ont perçu deux fois l indemnisation de tout ou partie de leur préjudice. II.8 Les dommages corporels : Le communiqué de presse du 25 septembre de la FFSA précisait que les assureurs prendraient en charge l indemnisation des dommages corporels subis par leurs assurés. Le Comité National de Suivi a décidé d une autre procédure en confiant aux médecins légistes le soin de procéder aux expertises pour le compte de l ensemble des organismes payeurs et en mettant à la charge de T.F.E. le soin de présenter directement aux victimes des offres d indemnisation. Ce changement de procédure a été de nature à perturber les acteurs. Les victimes ont été convoquées en fonction du médecin qui les assistait et non selon la gravité des blessures dont le médecin expert n avait, d ailleurs, pas connaissance. L indemnisation se base sur la jurisprudence habituelle de la Cour d Appel de Toulouse. II.9 La communication : Malgré les explications données à chaque client qui le souhaitait, la mise en place d un numéro vert, la présence de représentants de la FFSA sur le terrain, leurs interventions aux émissions de radio ou de télévision, la participation à la rédaction de brochures d information, toutes les victimes ont pu considérer ne pas avoir été suffisamment informées de leur droit et faire part de leurs difficultés. 17

18 MESURES PRISES : Les assureurs de la FFSA ont pris une part active à la mise en place et au fonctionnement de la cellule assurance mise en place par la Préfecture. Le personnel de cette cellule disposait de la liste des responsables des différentes sociétés, ce qui a permis de résoudre, sur simple intervention, la très grande majorité des litiges. Lorsque la difficulté dépassait les compétences de la cellule, le relais était pris par le siège de la FFSA. 18

19 III Propositions : Suite à la catastrophe de Toulouse, le rapport parlementaire sur la sécurité des installations industrielles réalisé par MM. LOOS et LE DEAUT a analysé, entre autres, le fonctionnement des dispositifs d indemnisation : la partie V du rapport concerne tout particulièrement l assurance et l indemnisation. Autour des deux besoins fondamentaux d organiser l indemnisation des victimes et de garantir la solvabilité des responsables, les rapporteurs proposent des solutions ou des orientations qui peuvent servir de trame aux propositions des assureurs. III.1 Garantir la solvabilité des responsables III.1.1 Définir le niveau de solvabilité nécessaire Afin de permettre les recours des assureurs directs et l indemnisation des non assurés, il est primordial de définir un niveau de solvabilité suffisant pour les entreprises «risquées», de type SEVESO par exemple. Notons toutefois, comme le souligne le rapport «Essig» au Premier ministre, que le champ des risques catastrophiques est beaucoup plus large que le seul champ des risques SEVESO. Les assureurs sont naturellement impliqués dans l analyse des risques et leur prévention. Mais il s agit ici de mesures visant la sécurité publique qui relèvent des prérogatives de l Etat : la fonction d évaluation des risques dans le cadre de processus certifiés afin de déterminer le niveau de solvabilité requis pour chaque entreprise ne peut donc être déterminée par les assureurs. S agissant de responsabilité civile, il est impossible de calculer un sinistre maximum possible car une succession d hypothèses pessimistes permet de construire des scénarios extrêmement destructeurs pour quasiment tout type de fait générateur. La multitude et la diversité des substances et des processus utilisés par l industrie rendent aujourd hui quasiment impossible la définition de règles et de méthodes d analyse universelle des risques. Dans son Livre Blanc sur la «stratégie pour la future politique dans le domaine des substances chimiques» 6 la Commission Européenne prend acte de ces difficultés et propose de renvoyer aux industriels le devoir d analyse des risques liés aux substances utilisées. Le fonctionnement proposé par la Commission Européenne est le suivant :! les Etats définissent globalement et grossièrement les substances «dangereuses» dont le traitement doit faire l objet d étude et d analyse de risque,! les entreprises concernées réalisent elles-mêmes (ou avec les partenaires de leur choix) ces études et les expérimentations nécessaires! les services des Etats reçoivent ces analyses et les acceptent ou non, autorisant ou non les activités concernées. Le rapport Essig 7 propose les modalités suivantes :! l entreprise réalise son étude de risques sur une base méthodologique normative, avec l aide de spécialistes, et éventuellement des assureurs ;! l entreprise est tenue à une obligation d audit interne et d adaptation de l étude des risques ;! l entreprise est tenue à une obligation de contrôle par des auditeurs externes certifiés ;! l Etat supervise l ensemble du dispositif, et notamment la certification des auditeurs externes. 6 7 Parution le 27 février 2001, voir également l avis du Comité économique et social sur ce Livre Blanc (Journal Officiel des Communautés n C036 du 5 février 2002 p ). Rapport au Premier Ministre (janvier 2002) après le débat national sur les risques industriels. 19

20 La profession de l assurance est d accord avec ces orientations relatives à la détermination du niveau de solvabilité nécessaire. Les assureurs des risques d entreprise disposent d expérience, de personnels et de méthodes pour analyser ces risques. Ils sont disposées à participer aux travaux qui devront être engagés pour mettre au point cette norme. Une telle démarche repose sur une double garantie de confiance :! une méthode normalisée d évaluation des risques et des dommages aux tiers ;! des opérateurs certifiés en charge de l évaluation des risques. III.1.2 Organiser et imposer la solvabilité du responsable Le rapport LOOS-LE DEAUT évoque la nécessité de garanties financières sans en préciser la forme. La profession peut légitimement faire valoir qu apporter une garantie financière permettant au responsable d un accident de dédommager les tiers victimes est la mission même de l assurance de responsabilité civile. La forme la plus immédiate d organisation de cette solvabilité serait l obligation d assurance de responsabilité civile (ou, à défaut, la présentation de garanties suffisantes) pour l industriel concerné (risques SEVESO et autres risques dangereux définis par la loi édictant l obligation d assurance) à hauteur du montant défini en III.1.1. Toutefois, les problèmes de capacité ne permettent pas de faire couvrir toute la solvabilité nécessaire par l assurance de responsabilité. Il conviendrait donc de mettre au point des solutions alternatives définissant l ensemble des garanties financières qui, conjuguées avec l assurance de responsabilité, couvriraient le niveau de solvabilité défini au III.1.1. A défaut de ce dispositif obligatoire qui présente des difficultés de mise en œuvre, il devrait être possible de convaincre les acteurs concernés (pouvoirs publics, direction de l entreprise, conseil d administration, actionnaires, ) de la nécessité de disposer d une garantie de solvabilité adéquate. La publication obligatoire de l analyse et de l évaluation des risques devrait en constituer le meilleur levier. La profession souhaite qu il soit imposé aux entreprises industrielles de rendre publics le résultat de l évaluation des risques et des dommages réalisée par un prestataire certifié ainsi que le dispositif de couverture de ce risque. Les actionnaires ou administrateurs des entreprises seraient alors en mesure d exiger un dispositif d assurance ou de garantie financière adéquat. III.1.3 Sécuriser et organiser les recours des lésés et des assureurs dommages envers les responsables et leurs assureurs RC Un renforcement des garanties d assurances directes tel que présenté au III.2 positionnera encore plus qu aujourd hui les assureurs dommages en interlocuteurs principaux, si ne n est exclusifs, pour les victimes assurées. L expérience de Toulouse nous montre qu il est important de sécuriser les conditions de recours des assureurs dommages vis-à-vis des responsables. La définition des rôles du courtier AON et du cabinet d expertise EQUAD, la négociation des conventions avec les assureurs dommages, la rédaction des procédures de recours, l organisation des expertises contradictoires ont été autant d éléments dont la durée de réalisation a pu nuire à une gestion fluide des dommages subis par les victimes. Les entreprises responsables doivent être capables en cas de sinistre de répondre rapidement par des équipes de gestion suffisamment nombreuses et compétentes aux demandes de recours et il est également souhaitable, dans l intérêt général, qu elles indemnisent dans des conditions 20