Budgétisation et planification financière. Evolution des systèmes de compensation des charges. Incertitudes et question

Transcription

1 Budgétisation et planification financière Evolution des systèmes de compensation des charges Incertitudes et question Dans la plupart des communes, les travaux relatifs au budget 2013 et à la planification financière des exercices suivants vont bon train. Or, l'évolution des systèmes de compensation des charges a donné lieu à un certain nombre d'incertitudes et soulevé différentes questions à cet égard. De fait, les modifications apportées par la révision de la loi sur la péréquation financière et la compensation des charges (LPFC 2012) et par la nouvelle loi sur la protection de l'enfant et de l'adulte (LPEA), en particulier, constituent pour les responsables des finances communales un important défi. La Direction des finances s efforce donc, par les présentes informations, de faciliter les travaux de budgétisation et de planification financière dans les communes et de répondre aux questions essentielles. Son but est avant tout de mettre en lumière les principales interactions entre la compensation des charges liées à la «répartition des tâches» et celle de l'«aide sociale». Les informations ci-après ont été élaborées en accord et en collaboration avec l'association des Communes Bernoises. «Bilan global LFPC» Nouvel instrument de compensation pour les transferts de charges entre le canton et les communes: la compensation des charges liées à la «répartition des tâches» au sens de l'article 29b LPFC Le projet LPFC 2012 s'est fondé d'emblée sur le postulat selon lequel les différentes modifications ne devaient entraîner aucune charge supplémentaire, ni pour le canton ni pour l'ensemble des communes (principe de la neutralité des coûts) Les transferts de charges résultant des réformes de la LPFC ont été inscrits dans le «bilan global LPFC», sur la base duquel un nouveau système de compensation des charges, axé sur la répartition des tâches, a été élaboré. Les principaux éléments de cette nouvelle compensation des charges peuvent se résumer comme suit: la compensation des charges liées à la répartition des tâches permet d'équilibrer ceux des transferts de charges entre le canton et les communes qui résultent d'une nouvelle répartition des tâches entre les deux niveaux étatiques; la répartition du solde du bilan global est déterminée en fonction du nombre d'habitants; les transferts de charges déterminants sont ceux opérés durant l'année de mise en œuvre. Les transferts de charges directement liés au projet LPFC 2012 représentant CHF 86 millions, la part que les communes doivent verser au canton en 2012 s'élevant à CHF 88 par habitant; ces CHF 86 millions constituent une valeur prévisionnelle. En vertu de la LPFC, le Conseil-exécutif a la possibilité de corriger les différences entre le budget et les comptes durant l'année de mise en œuvre. En 2013, cet écart sera calculé sur la base de la clôture des comptes 2012 et pourra être corrigé dans la perspective de 2014 par une augmentation ou une diminution de la part des communes; dans le cas de la compensation des charges liées à la répartition des tâches, le processus de compensation est «statique», ce qui signifie qu'une fois définis, les transferts de charges demeurent inchangés et ne sont soumis à aucune progression dynamique des coûts. Le montant de CHF 86 millions du «pot commun» varie uniquement - sous réserve de l'application du mécanisme de correction de l'écart entre le budget et les comptes décrit ci-dessus - lorsqu'un nouveau projet de répartition des tâches se traduit par des transferts de charges supplémentaires. 1

2 Evolution de la part liée à la répartition des tâches Le tableau ci-après illustre en détail l'évolution de la part imputée aux communes dans le cadre de la compensation des charges liées à la répartition des tâches (CHF par habitant): 1) En vertu de la LPFC 2012, le canton prend en charge à partir de 2012 un surcoût de CHF 100 par habitant dans le domaine de la péréquation financière et des mesures en faveur de communes supportant des charges particulièrement lourdes (indemnisation des charges de centre urbain, prestation complémentaire géo-topographique, prestation complémentaire socio-démographique). Un montant équivalant sera utilisé pour accroître les moyens octroyés aux communes ayant droit à des prestations complémentaires et pour libérer certaines communes des charges qu'elles supportaient jusquelà (part des communes d'agglomération à l'indemnisation des charges de centre urbain). 2) Les communes ne reçoivent plus de subventions pour les routes communales (parts perçues jusqu'ici au titre de l'impôt sur les véhicules à moteur et de la RPLP); cette perte est portée au crédit des communes, à hauteur de CHF 28 par habitant, dans le cadre de la compensation des charges liées à la répartition des tâches. 3) En contrepartie, les communes ne sont plus tenues de participer aux investissements dans l'assainissement des routes cantonales depuis 2008 déjà (nouvelle loi sur les routes). Dans le bilan global, respectivement la compensation des charges liées à la répartition des tâches, cette charge représente CHF 15 par habitant. 4) Cette position comprend différents transferts de charges des communes vers le canton à hauteur de CHF 17 par habitant. Pour plus de détails, voir «Finances» -> «Péréquation financière et compensation des charges» -> «Auxiliaire de planification». Les positions 5 à 8 concernent la compensation des charges de l'aide sociale: 5) Selon la nouvelle répartition des tâches, les dépenses du secteur des enfants et des adolescents handicapés ou nécessitant des soins sont désormais admissibles à la compensation des charges. Jusqu'ici le financement de ce secteur était assumé uniquement par le canton. Ce changement entraîne une augmentation de CHF 105 de la part des communes à la compensation des charges de l'aide sociale, un surcoût qui est porté au crédit des communes dans le cadre de la compensation des charges liées à la répartition des tâches. 2

3 6) Le secteur des personnes âgées (coûts des soins excédant le plafond des coûts des PC), par contre, ne bénéficie plus de la compensation des charges, ce qui réduit la part des communes à la compensation des charges de l'aide sociale de CHF 126. Il en résulte pour les communes une «charge» au débit de la compensation des charges liées à la répartition des tâches. 7) En ce qui concerne les bénéficiaires de l'aide sociale, la différence entre la réduction maximale des primes de l'assurance-maladie et la remise complète est désormais couverte par la compensation des charges de l'aide sociale. Cela se traduit par une progression de CHF 20 de la part des communes du côté de la compensation des charges de l'aide sociale et par un «crédit» correspondant du côté de la compensation des charges liées à la répartition des tâches. 8) Pour ce qui est des offres d'accueil extrafamilial et des centres communautaires, les communes paient désormais une franchise de 20 pour cent qui permet de réduire les coûts imputés à la compensation des charges de l'aide sociale; les parts du canton et des communes diminuent en conséquence. Le supplément de charge des communes est crédité d'un montant de CHF 6 par habitant au titre de la compensation des charges liées à la répartition des tâches. Les positions 9 à 10 portent sur la compensation des charges des prestations complémentaires. 9) Comme pour les bénéficiaires de l'aide sociale, la différence entre la réduction maximale des primes de l'assurance-maladie et la remise complète est désormais couverte, pour les bénéficiaires de PC, par la compensation des charges des prestations complémentaires, d'où une progression de CHF 76 de la part des communes à la compensation des charges des prestations complémentaires et un «crédit» correspondant dans le cadre de la compensation des charges liées à la répartition des tâches. 10) Les prestations complémentaires pour l'hôtellerie et l'encadrement, l'infrastructure, les contributions aux soins des résidants accordées aux personnes vivant durablement ou pendant une période prolongée dans un home ou un hôpital, ainsi que les coûts liés à une maladie et à un handicap sont désormais supportés uniquement par le canton. La part des communes à la compensation des charges des prestations complémentaires diminue ainsi de CHF 64 par habitant. 11) Une fois les «crédits» et les «charges» susmentionnés soldés, la part incombant aux communes pour 2012 se monte à CHF 88 par habitant. Les positions 12 à 14 concernent les transferts de charges résultant de la cantonalisation respectivement de la professionnalisation des autorités compétentes en matière de protection de l'adulte et de l'enfant prescrite par la Confédération. 12) Les transferts de charges imputables au bilan global respectivement à la compensation des charges liées à la répartition des tâches au titre de la cantonalisation des autorités ont été fixés à CHF 12,5 millions. Ce montant comprend d'une part les coûts relatifs aux autorités incombant jusqu'ici aux communes et d'autre part la professionnalisation prescrite par le nouveau droit fédéral (chiffre 13). La position 12, à hauteur de CHF 7, couvre les coûts appelés à disparaître suite au transfert de la tâche au canton. 13) A l'inverse, la position 13, d'un montant de CHF 6, représente un allègement «théorique» pour les communes correspondant au coût qui aurait été à la charge des communes si la professionnalisation avait dû être effectuée sans que la tâche ait été transmise au canton. 14) Avec le nouveau droit relatif à la protection de l'enfant et de l'adulte, le canton reprend à sa charge les coûts non recouvrables liés à l'exécution des mesures institutionnelles et ambulatoires, et indemnise aussi les activités des services sociaux communaux menées dans le domaine de la protection de l'enfant et de l'adulte. L'allègement qui en découle pour les communes au titre de la compensation des charges de l'aide sociale est estimé à CHF 70 par habitant. Ce même montant sera imputé aux communes dans le cadre de la répartition des tâches à partir de ) Dès 2013, une partie des frais de traitement du personnel dirigeant des services sociaux pourra également être mise à la charge des communes au titre de la compensation des charges de l'aide sociale. Un forfait correspondant à 10 pour cent de poste par poste de personnel spécialisé sera pris en compte. Le canton participera ainsi à raison de 50 pour cent aux frais correspondants. Un montant de CHF 3 sera imputé aux communes au titre de la compensation des charges liées à la répartition des tâches. 16) Une fois tous les transferts de charges en vigueur à partir de 2013 pris en considération, la part des communes à la compensation des charges liées à la répartition des tâches s'élève pour 2013 à CHF 175 par habitant. 3

4 17) Les transferts de charges découlant de la nouvelle loi sur l'encouragement des activités culturelles et imputables en 2014 à la compensation des charges liées à la répartition des tâches devraient représenter CHF 5 par habitant. 18) Selon les prévisions, la part des communes à la compensation des charges liées à la répartition des tâches correspondra en 2014 à CHF 180. Résumé concernant la compensation des charges liées à la répartition des tâches (bilan global LPFC) Actuellement, en 2012, la part des communes s'élève à CHF 88 par habitant. Ce montant compense les transferts de charges découlant directement du projet LPFC En 2013, la part des charges augmentera à CHF 175, une hausse qui s'explique principalement par les transferts de charges résultant de la nouvelle loi sur la protection de l'enfant et de l'adulte (LPEA). Cette part des chargea n'entraîne pour l'ensemble des communes aucun supplément de charge. Les coûts (solde bilan global) incombant aux communes en raison de la nouvelle compensation des charges (nouvelle répartition des tâches, modification des charges) sont compensés par des allègements des communes au titre d'autres instruments de compensation. Evolution de la part liée à l'aide sociale Le tableau ci-après illustre en détail l'évolution de la part des communes à la compensation des charges de l'aide sociale (CHF par habitant): Remarque liminaire: les communes versent «après coup» leur part à la compensation des charges de l'aide sociale. Concrètement, la part des communes pour les charges de 2012 est facturée en 2013 et celle pour 2013 en ) En 2011, la part des communes s'est élevée à CHF 428 par habitant. 20) Pour l'année de décompte 2012, la progression totale des coûts de l'aide sociale a été de CHF 73 par habitant, résultant principalement du secteur des personnes âgées. Cette hausse s'explique par le nouveau système national de financement des soins, introduit au 1 er janvier Depuis, le canton prend en charge le financement restant des coûts relatifs aux soins. Une augmentation des besoins et des prestations a en outre eu lieu dans le domaine des services de maintien à domicile. 4

5 21) Pour l'année de décompte 2012, les institutions actives dans le secteur des personnes âgées ont procédé à des remboursements d'investissements uniques et extraordinaires se montant à CHF 57 par habitant. En effet, depuis le 1 er janvier 2011, les infrastructures ne sont plus financées par les contributions du canton, mais par une contribution à l'infrastructure incluse dans le forfait. Ce changement de système a impliqué le remboursement des contributions cantonales antérieures. Le revenu résultant de ces remboursements a permis de limiter l'augmentation de la part des communes pour l'année de décompte ) La part des communes pour 2012 s'élève à CHF 444 par habitant. 23) Selon le chiffre 21), les remboursements extraordinaires des investissements dans le secteur des personnes âgées se sont montés pour l'année de décompte 2012 à CHF 57 par habitant. En l'absence de ces revenus extraordinaires, la part des communes en 2012 se serait située à CHF 501 par habitant. Les positions 24 à 27 concernent des changements réalisés dans le cadre du projet LPFC 2012 et compensés par le biais du «bilan global LPFC» respectivement de la compensation des charges liées à la répartition des tâches. Au final, ces changements se traduisent par un allègement de CHF 7 des finances communales au titre de la compensation des charges de l'aide sociale. En raison du décalage dans le temps du mécanisme de décompte exposé ci-dessus, les communes bénéficieront de cet allègement non pas en 2012, mais en 2013 seulement. 24) Voir chiffre 5) 25) Voir chiffre 6) 26) Voir chiffre 7) 27) Voir chiffre 8) 28) Voir chiffre 21) 29) Les autres changements pour l'année de décompte 2013 génèrent un allègement de la part des communes de CHF 4 par habitant. 30) Selon la planification actuelle, la part des communes pour 2013 représentera CHF 490 millions alors que la planification de l'année passée prévoyait une part de CHF 522 millions. La part est donc nettement inférieure aux valeurs prévues l'année dernière. 31) Voir chiffre 14) 32) Pour 2014, il faut tabler sur une augmentation des coûts de CHF 10 par habitant, qui concerne en particulier le secteur des enfants et des adolescents. 33) La part des communes prévue pour 2014 se monte à CHF 430 par habitant. Résumé concernant la compensation des charges de l'aide sociale Le nouveau système de financement des soins a généré d'importantes hausses des coûts entre 2011 et 2012, chiffrées à plus de CHF 70 par habitant. Ces augmentations ont été atténuées pour l'année de décompte 2012 par les remboursements uniques de subventions à l'investissement effectués par les institutions pour personnes âgées. Sans cet effet particulier, la part des communes se serait située en 2012 à quelque CHF 500 par habitant. Les changements découlant directement du projet LPFC 2012 engendreront en 2013 une réduction de la part des communes de CHF 7 par habitant et sont pris en compte dans la compensation des charges liées à la répartition des tâches. Pour pouvoir estimer l'évolution des coûts de la compensation des charges de l'aide sociale, il faut faire abstraction des remboursements extraordinaires enregistrés en 2011 (remboursement de contributions dans le secteur des personnes âgées), car ils n'étaient dus qu'une seule fois et ont ainsi abaissé les coûts pour 2011 de manière exceptionnelle. En l'absence de ces remboursements, les coûts se seraient élevés en 2011 à CHF 501 par habitant. Les coûts prévus pour 2014 équivalent à CHF 430 par habitant ce qui correspond à l'allègement de CHF 70 par habitant résultant de la cantonalisation de la protection de l'enfant et de l'adulte. On constate ainsi qu'en «chiffres réels» aucune augmentation de coûts n'est prévue pour l'année de décompte

6 En raison du mécanisme de décompte appliqué, les allègements de la compensation des charges de l'aide sociale liés aux effets de la LPEA seront perçus par les communes non pas en 2013, mais en 2014 seulement. Bref aperçu des principaux éléments Pour l'année de décompte 2012, les chiffres de la compensation des charges de l'aide sociale sont extraordinairement bas, ce qui s'explique par l'allègement exceptionnel de la facture de l'aide sociale dû au remboursement des contributions dans le secteur des personnes âgées. Pour les années suivantes, les coûts de l'aide sociale retrouveront un niveau «normal». L'année 2013 marquera l'entrée en vigueur du nouveau droit de la protection de l'enfant et de l'adulte. Les mesures y relatives ne seront dès lors plus financées par le biais de la répartition des charges, mais directement par le canton, ce qui se traduira pour l'aide sociale par un allègement de CHF 70 millions. En contrepartie, le canton mettra ces CHF 70 millions à la charge des communes dans la compensation des charges liées à la répartition des tâches (bilan global LPFC), pour que ce transfert de charges n'ait pas d'incidence sur le solde. Le canton devant assumer seul le financement des coûts relatifs à la protection de l'enfant et de l'adulte à partir de 2013, ces charges seront dues à compter de cette date-là. Le risque d'une augmentation des coûts dans le secteur de la protection de l'enfant et de l'adulte incombera dès lors exclusivement au canton. L'effet d'allègement ne se fera toutefois sentir qu'en 2014, car les communes paient les charges liées à la répartition des charges de l'aide sociale après coup, soit une année plus tard. En d'autres termes, les communes devront encore payer en 2013, par le biais de la compensation des charges de l'aide sociale, les mesures liées à la protection de l'enfant et de l'adulte prises en L'allègement réalisé à partir de 2014 (protection de l'enfant et de l'adulte, CHF 70 millions) se répercutera certes dans la planification financière, mais sera recouvert par le développement de la compensation des charges de l'aide sociale. La progression considérable des coûts de l'aide sociale dans les décomptes 2012 à 2013 n'est pas due en premier lieu à une augmentation réelle des coûts, mais bien plutôt au fait que la hausse enregistrée en 2012 (nouveau financement des coûts) a été compensée par des remboursements uniques (secteur institutionnel des personnes âgées, remboursement de contributions par les institutions). Le hasard veut que la suppression des coûts de la protection de l'enfant et de l'adulte, d'une part, et les modifications de la répartition des charges de l'aide sociale, d'autre part, correspondent toutes deux à quelque CHF 70 millions, ce qui donne l'impression (erronée) que les coûts de la protection de l'enfant et de l'adulte n'ont pas été neutralisés. 6