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2 ISSN PUBLIC CONTRACTS IUS PUBLICUM REPORT May 2011 TABLE OF CONTENT H. HOEPFFNER, Contrats administratifs FRA ENVIRONMENT F. DE LEONARDIS, The Legal Provisions Governing Waste in the Italian Legal System ITA LOCAL AUTHORITIES C. KNIGHT, Local Authorities ENG CIVIL SERVICE H. A. WOLFF, The Civil Service in Germany DEU JUDICIAL REVIEW AND REMEDIES K.F. GÄRDITZ, Judicial Review and Remedies in a Nutshell DEU J. GONZÁLEZ PÉREZ, Jurisdicción contencioso-administrativa ESP LIABILITY AND ACCOUNTABILITY B. DELAUNAY, Responsabilité FRA

3 CONTRATS ADMINISTRATIFS APPORTS DE L'ANNEE FRANCE (Mai 2011) Prof. Hélène HOEPFFNER 1 INDEX 1. SUR LA QUALIFICATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS 1.1 Théorie générale 1.2 Contrats spéciaux 2. SUR LE REGIME DES CONTRATS ADMINISTRATIFS 2.1 Sur la passation 2.2 Sur l exécution L année 2010 n a pas été un grand millésime pour le droit des contrats administratifs du point de vue de leur qualification et de leur régime juridique. Nul arrêt novateur. Nul bouleversement. La jurisprudence a simplement confirmé des principes, apporté des précisions ou confirmé des solutions relatifs tant à la qualification des contrats administratifs qu à leur régime juridique. 1 Maître de conférences en droit public à l'université Paris II- Panthéon Assas 1

4 1. SUR LA QUALIFICATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS Le législateur, longtemps taiseux, a, depuis quelques années, multiplié les contrats administratifs par détermination de la loi, rendant presque sans objet les critères jurisprudentiels traditionnels (v. cependant : TC 6 juillet 2009, Société coopérative agricole Agrial, n 3711). L année 2010 illustre cette problématique. Seuls quelques rares arrêts font référence aux critères traditionnels du contrat administratif. Au contraire, nombre de décisions précisent les critères d identification des contrats administratifs spéciaux. 1.1 Théorie générale Aux termes d une jurisprudence constante, l identification d un contrat administratif suppose la réunion de deux critères cumulatifs. Un critère organique d abord : un contrat ne peut être administratif que si l une des parties à celui-ci est une personne morale de droit public (CE 1er juillet 2010, n , Société Bioenerg, Dr. Adm. 2010, comm. 139, F. Brenet). Un critère matériel ensuite : un contrat est administratif s il comporte une clause exorbitante du droit commun (CE 31 juillet 1912, Société des Granits Porphyroïdes des Vosges, Rec. CE 1912 p. 909 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, par M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, Dalloz, 17ème éd., 2009, p.143) ou s il associe directement le cocontractant au service public (CE Sect. 20 avril 1956, Époux Bertin, Rec. CE 1956 p.167 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, préc. p.466). L arrêt rendu par la première chambre civile de la Cour de cassation le 6 octobre 2010 (pourvoi n n ) illustre, de façon somme toute étonnante, la relativité du critère organique. Statuant au visa de l article 4 de la loi du 28 pluviôse en VIII «alors applicable», la Cour, après avoir rappelé «qu ont le caractère de travaux publics, les travaux immobiliers répondant à une fin d intérêt général et qui comportent l intervention d une personne publique, soit en tant que collectivité réalisant les travaux, soit comme 2

5 bénéficiaire de ces derniers», conclut que le simple fait qu un contrat pourtant conclu entre deux personnes privées prévoie que «les équipements publics devant revenir à la commune lui seront remis gratuitement après leur réception» suffit à caractériser un ouvrage public et, par suite, à retenir la compétence de la juridiction administrative. Certes, un tel raisonnement est en principe retenu, en droit de la responsabilité extra-contractuelle, pour les dommages de travaux publics (TC, 15 janvier 1973, Société Quillery-Goumy c/ Société chimique routière, Rec. CE 1973, tables p.844). En droit des contrats, la notion de travail public n a en revanche jamais permis à elle seule de qualifier un contrat de contrat administratif. Les marchés de travaux publics conclus entre deux personnes privées ont toujours été qualifiés de contrats de droit privé (CE Sect., 14 mai 1974, Société Paul Millet et compagnie, Rec. CE 1974, p. 310), sauf lorsque l une des parties agissait «pour le compte» d une personne publique (CE, 30 mai 1975, Société d équipement de la région montpelliéraine, Rec. CE 1975, p. 326). En l espèce, la Cour aurait pu raisonner de la sorte et conclure que la société concessionnaire agissait pour le compte de la commune puisque le bassin à vocation portuaire, construction répondant à un but d utilité publique, a été remis, dès son achèvement, à la commune, à titre gratuit. Elle n a cependant pas retenu une telle solution. Procédant par la voie d une affirmation générale, elle semble considérer que toute opération de travail public au sens de la jurisprudence Commune de Montségur (CE, 10 juin 1921, Rec. CE 1921, p.573, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, op. cit. p.226) relève de la compétence du juge administratif. L arrêt rendu par le Conseil d État le 19 novembre 2010, Office National des Forêts c/ Girard-Mille (n ; RJEP n 684, 2011, comm. 12, concl. B. Dacosta ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 36, P. Devillers ; Dr. adm. 2011, comm. 19, F. Brenet ; JCP A. n 3, 17 janvier 2011, 2020, comm. J. Moreau ; AJDA 2011, p.281, comm. J.-D. Dreyfus ; AJCT 2011, p.141, comm. G. Clamour) réaffirme et précise la place de la clause exorbitante du droit commun comme critère du contrat administratif pour les contrats portant sur la gestion du domaine privé. 3

6 La multiplication des hypothèses de qualification textuelle des contrats administratifs a considérablement réduit la portée pratique du critère de la clause exorbitante du droit privé. À tel point que certains auteurs en ont conclu qu il a connu «une mort sans enterrement» (N. Symchowicz et Ph. Proot, «De la mort des critères du contrat administratif à celle de la théorie du contrat administratif», CP-ACCP, n 100, p.16). L arrêt Office National des Forêts prouve qu une telle conclusion était hâtive (v. aussi TC, 15 mars 2010, n 3755, M. Antony A. c/ Commune de Vallon en Sully ; Contrats- Marchés publ. 2010, comm. 242, F. Llorens). En l espèce, l établissement public avait conclu, en 2007, un contrat autorisant M. A. à occuper des dépendances de son domaine privé en vue d y exploiter un centre équestre. L occupant n ayant pas respecté ses engagements, l ONF a résilié la convention. En première instance, le tribunal administratif de Pau se déclara incompétent au motif que la convention portait sur la gestion du domaine privé d une personne publique. La cour administrative d appel de Bordeaux, au contraire, se déclara compétente au motif que ladite convention comportait des clauses exorbitantes du droit commun. Saisi en cassation, le Conseil d État confirme cette dernière analyse. Alors même que la présence d une seule clause exorbitante du droit commun suffit à entraîner l administrativité d un contrat (CE, 20 avril 1959, Société nouvelle d exploitation des plages, Rec. CE 1959, p.866), le Conseil d État s efforce d en relever trois : «Considérant ( ) qu'en vertu des stipulations de l'article 7-1 de la convention litigieuse, relatives au calcul de la redevance d'occupation due par l'occupant, l'office dispose d'un pouvoir de contrôle direct de l'ensemble des documents comptables du titulaire ; que si la clause de la convention permet à l'onf de procéder à tous travaux sur la parcelle occupée dans le cadre des compétences légalement dévolues à l'office par les dispositions du code forestier, elle stipule également qu'il peut exécuter des travaux sur la voie publique ou sur des immeubles voisins pour lesquels quelque gêne qu'il puisse en résulter pour lui, le titulaire n'aura aucun recours contre l'onf et ne pourra prétendre à aucune indemnité, ni diminution de loyer ; que la clause de l'article 9 de cette même convention, relative aux pouvoirs des agents assermentés de l'office, compétents en 4

7 vertu des dispositions des articles L et suivants du code forestier pour rechercher et constater les contraventions et délits dans les forêts et terrains soumis au régime forestier, impose au cocontractant d'observer les instructions que pourraient lui donner ces agents ; que la cour administrative d'appel de Bordeaux ( ) a exactement qualifié ces clauses ( ) d'exorbitantes du droit commun ; Considérant que l'existence de clauses exorbitantes du droit commun dans le contrat liant M A à l'onf lui conférant un caractère administratif, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que le litige né de l'exécution de ce contrat relevait de la compétence de la juridiction administrative ;». De façon assez paradoxale donc, l utilité du critère de la clause exorbitante du droit commun est réaffirmée dans un contentieux relatif à une convention d occupation du domaine privé d une personne publique (Ph. Yolka, «Une peau de chagrin : la clause exorbitante dans les contrats d occupation du domaine privé, JCP A. 2008, 2117), dans un contexte où le contentieux de la gestion du domaine privé relève pourtant très largement de la compétence du juge judiciaire (en ce sens, l arrêt reconnaissant la compétence du juge judiciaire pour connaître du contentieux des actes détachables de la gestion du domaine privé : TC 22 novembre 2010, n 3764, Brasserie du Théâtre c/ Commune de Reims ; AJDA 2010, p.2423, chron. D. Botteghi et A. Lallet ; Dr. Adm. 2011, comm. 20, note F. Melleray ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 26, P. Devillers ; RJEP 2011, comm. 13, G. Pellissier). Enfin, l arrêt rendu par le Conseil d État le 8 octobre 2010, Société d HLM Un toit pour tous (n ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 37, G. Eckert ; Dr. Adm. 2011, comm. 4, Ph. Billet ; JCP. A., n 51, 20 déc. 2010, 2375, A. Guigue) illustre le second critère matériel du contrat administratif : le service public. Il confirme une jurisprudence établie aux termes de laquelle un contrat est administratif lorsque, satisfaisant au critère organique, il a pour objet de confier l exécution du service public au cocontractant (CE, Sect., 20 avr. 1956, Époux Bertin, Rec. CE 1956, p.167) ou lorsque sa conclusion est le moyen même d exercer une mission de service public. 5

8 En l espèce, une société d HLM a fait construire un immeuble sur un terrain qu elle s est vu confier par l État dans le cadre d un bail emphytéotique. Elle a ensuite loué cet immeuble au CROUS de Montpellier afin qu il l affecte au logement des étudiants. Un contentieux entre la société anonyme d HLM et le CROUS relatif à la prise en charge de la taxe d enlèvement des ordures ménagères a cependant conduit à s interroger sur la qualification de ce contrat de location. Saisi en cassation à la suite d un arrêt confirmatif de la cour administrative d appel de Marseille, le Conseil d État juge que le contrat par lequel une société d HLM loue au CROUS un immeuble d habitation et n autorise sa sous-location qu au profit des étudiants revêt un caractère administratif au motif que «cette convention a ainsi eu pour objet l'exécution même du service public de logement des étudiants et revêtait en conséquence le caractère d'un contrat administratif». En effet, en l espèce, le propriétaire de l ouvrage était une personne privée (SA d HLM) qui le louait à une personne publique (CROUS), chargée par le législateur du service public du logement étudiant (c. éduc., art. L et s.). Le contrat ne pouvait donc pas avoir pour objet de déléguer la gestion du service public. En revanche, il constitue une modalité d exécution du service public, ce qui suffit à entraîner son administrativité (CE 26 juin 1974, Société La Maison des Isolants de France, Rec. CE 1974, p.365). 1.2 Contrats spéciaux L année 2010 a surtout été l occasion de préciser certains critères d identification de contrats administratifs dits «spéciaux», notamment les marchés publics et les délégations de service public. Trois «affaires» mais cinq arrêts illustrent cette tendance. La première concerne la qualification de marché public. En droit communautaire (directive 2004/18/CE du 31 mars 2004, art. 1er), comme en droit interne (C. marchés pub., art. 1er), les contrats conclus par des entités n exerçant pas une activité économique échappent à la qualification de marché public (CE, avis, 23 octobre 2003, n , Fondation Jean Moulin, EDCE, n 55, p.207 ; CP-ACPP 2004, n 34, note E. Fatôme et L. Richer). 6

9 Saisi d un recours pour excès de pouvoir contre la décision ministérielle de signer la convention d objectifs et de gestion liant l État et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), le Conseil d État, dans un arrêt rendu le 28 mai 2010, Société Enfenconfiance (n ), rejette le recours exercé par la société requérante au motif qu aux termes de la convention litigieuse chargeant la CNAF de diffuser gratuitement sur un site Internet des informations relatives aux structures d accueil des enfants, celle-ci n était pas chargée «d exercer une activité économique emportant intervention sur le marché». Il précise même qu il en va ainsi alors même que «cette convention a pu inciter certains départements à ne pas créer ou développer leur propre site d information» et donc à ne pas «faire appel à cette fin à des prestataires extérieurs». Par suite, la convention en cause échappe à la qualification de marché public et, par voie de conséquence, au respect des règles de publicité et de mise en concurrence. public. Les deux autres affaires concernent la qualification de délégation de service La première affaire concerne le premier critère de la délégation de service public, à savoir son objet : la délégation d une mission de service public. Ce critère a donné lieu à un véritable «feuilleton» : celui du stade Jean Bouin qui a démarré devant le tribunal administratif de Paris le 31 mars 2009 (n /7, Société Paris Tennis ; Contrats-Marchés publ. 2009, comm. 203, G. Eckert ; BJCP n 65/2009, p.312, concl. C. Villalba) et qui a connu son épilogue devant la section du Conseil d État, le 3 décembre 2010 (n et n , AJDA 2010, p.2343 ; AJDA 2011, p.18, étude S. Nicinski et E. Glaser ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 25, G. Eckert ; AJCT 2011, p.37, comm. J.-D. Dreyfus ; Dr. Adm. 2011, comm. 17, F. Brenet et F. Melleray ; RDI 2011, p.162, comm. R. Noguellou). L enjeu du litige opposant l association Paris Tennis à la Ville de Paris et à l association Jean Bouin était de savoir si la convention autorisant cette dernière association à occuper, pendant vingt ans, deux parcelles du domaine public communal correspondant au stade Jean Bouin et à vingt-et-un courts de tennis était bien une convention d occupation 7

10 du domaine public, laquelle pouvait être conclue sans avoir à respecter une procédure préalable de publicité et de mise en concurrence. Aux termes du contrat litigieux, les parties avaient clairement exclu la qualification de délégation de service public en stipulant que «le présent contrat d occupation du domaine public ne confère (pas) à l occupant ( ) la qualité de concessionnaire de service public». L association Paris Tennis a cependant contesté cette qualification, considérant que le contrat litigieux avait pour objet de confier au cocontractant la gestion d un service public, sous le contrôle de la collectivité publique. En première instance, ce raisonnement a été suivi par le tribunal administratif de Paris. «Considérant que le juge n'est pas tenu par la qualification des conventions donnée par les parties», il recherche «la réalité des intentions des parties et leur pratique en 2004». Constatant d une part que, malgré le silence du contrat, des courts de tennis continuaient à être affectés, à la demande de la ville, à l accueil des activités de sport scolaire et d autre part, que la ville de Paris conservait des pouvoirs de contrôle sur l activité de l association, il conclut que la convention litigieuse a pour objet de confier au cocontractant la gestion d'un service public et non pas simplement d'autoriser l'occupation du domaine public en vue de la réalisation d'une activité d'intérêt général et donc revêt «le caractère d'une délégation de service public». Saisi d une demande de sursis à exécution à l encontre du jugement rendu par le tribunal administratif de Paris (CJA, art. R.811-5), le Conseil d État, se référant à la lettre du contrat, a au contraire considéré que la convention en cause constituait une convention d occupation du domaine public dès lors qu elle laissait le cocontractant libre de déterminer les conditions d utilisation des installations (CE 13 janvier 2010, n et , Assoc. Paris Jean Bouin et Ville de Paris, Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 116, G. Eckert ; BJCP n 69/2010, p.115, concl. L. Olléon et obs. Ch. M. ; AJDA 2011, p.21, chron. E. Glaser ; RJEP, n 685, avr. 2011, comm. 20, chron. Ch. Maugüe ; Dr. Adm. 2011, comm. 17, F. Brenet et F. Melleray ; JCP A., n 3, 31 janvier 2011, 2043, comm. Cl. Devès). 8

11 La cour administrative d appel de Paris (CAA Paris, Plén., 25 mars 2010, n 09PA01920, 09PA02632, 09PA03008, Association Paris Jean-Bouin et Ville de Paris, Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 189, G. Eckert ; BJCP n 71/2010, p.297 ; Dr. Adm. 2010, comm. 93, F. Brenet ; AJDA 2010, p.774, obs. F. Lelièvre), statuant au fond, en appel, s est écartée de cette qualification. Considérant qu «il appartient au juge de prendre en compte non seulement les stipulations du contrat de concession mais également l ensemble des relations, organiques ou fonctionnelles, nouées entre cette personne et la collectivité propriétaire des équipements concédés, avant, pendant et après sa conclusion», elle a jugé que la convention revêtait le caractère d une délégation de service public. Saisi en cassation, le Conseil d État a cassé l arrêt de la cour administrative d appel de Paris. Confirmant la commune intention des parties, s appuyant sur les stipulations contractuelles et, plus largement, sur des «éléments extérieurs au contrat ( ) de nature à éclairer la commune intention des parties», il considère que : «la cour ne pouvait se fonder sur l ensemble des éléments qu elle a relevés et qui, s ils concernent des activités d intérêt général, ne se traduisent pas par un contrôle permettant de caractériser la volonté de la ville d ériger ces activités en mission de service public, pour en déduire l existence d une telle mission dont la gestion aurait été confiée à l association». Faisant application de la méthode du faisceau d indices, il examine successivement les arguments retenus par la cour administrative d appel pour qualifier l activité de service public et les rejette. Il rejette d abord l argument tenant à la présence du club de rugby professionnel laquelle «sans autres contraintes que celles découlant de la mise à disposition des équipements sportifs ne caractérise pas à elle seule une mission de service public». Il rejette ensuite l argument fondé sur l obligation d accueillir les élèves des collèges environnants : l annexe au contrat «s est bornée à constater la répartition hebdomadaire des créneaux d utilisation du stade Jean Bouin et de la piste d athlétisme par l équipe professionnelle de rugby du Stade Français et le public scolaire». Il rejette aussi l argument financier : il considère que le programme de travaux d un montant de dix millions d euros n excède pas les besoins propres de l occupant et ne constitue pas une 9

12 obligation de service public. Il considère également que si, aux termes du contrat, en cas de difficultés financières, «les parties conviennent de se rencontrer afin d établir les mesures propres à assurer la pérennité de l association Paris Jean Bouin, la continuité du service public et la préservation des biens concédés», ces stipulations ne visent qu à «garantir la meilleure utilisation du domaine». Confortant la subjectivité de la notion de service public découlant de la jurisprudence APREI (CE, Sect., 22 février 2007, Assoc. personnel relevant des établissements pour inadaptés, Rec. CE 2007, p.92), l arrêt permet de conclure qu une convention relative à la gestion d équipements sportifs appartenant à une collectivité publique ne constitue une délégation de service public que si les stipulation de ladite convention permettent de «caractériser la volonté de la ville d ériger ces activités en mission de service public». La qualification retenue par le Conseil d État peut prêter à discussion. Mais audelà, le «feuilleton» laisse perplexe. D une part, parce qu on peut légitimement se demander comment un même contrat peut donner lieu à des décisions aussi diamétralement opposées. D autre part, parce que la subjectivisation de la qualification du contrat risque d être interprétée par certaines collectivités publiques et leurs cocontractants comme leur permettant d échapper à la qualification de délégation de service public donc aux obligations de publicité et de mise en concurrence puisque, dans le même arrêt, le Conseil d État a précisé que la conclusion d une convention domaniale n a pas à être précédée d une procédure de publicité et de mise en concurrence (voir infra). La seconde affaire concerne le second critère de la délégation de service public : la rémunération du délégataire. Dans un arrêt rendu le 19 novembre 2010, Consorts Dingreville (n ; Contrats-Marchés publ., 2011, comm. 22, G. Eckert ; JCP A., n 48, 29 nov. 2010, act. 875, L.E. ; AJDA 2010, p.2240), le Conseil d État confirme que le critère de la délégation de service public demeure celui de la rémunération substantiellement liée aux résultats de l exploitation (CGCT, art. L et L. n , 29 janvier 1993, art.38 ; CE, 15 avril 10

13 1996, Préfet des Bouches du Rhône c/ Commune de Lambesc, Rec. CE 1996, p.137) mais que son appréciation fait l objet de nuances. Aux termes d une jurisprudence désormais classique, le juge a complété le critère législatif tenant à ce que la rémunération du délégataire soit «substantiellement liée aux résultats de l exploitation du service» et exigé qu une «part significative du risque d exploitation demeure à la charge de ce cocontractant» : environ 30% du déficit éventuel (CE, 7 novembre 2008, n , Département de la Vendée ; AJDA 2008, p.2143 et p.2454, note L. Richer ; Contrats-Marchés publ., 2008, comm. n 296, G. Eckert ; CCC 2009, chron. 1, J.-M. Glatt ; BJCP n 62/2009, p.7, étude T. Pez). L absence de réel risque l exploitation exclut la qualification de délégation de service public (CE 5 juin 2009, n , Société Avenance Enseignement et Santé ; JCP. A. 2009, avr. 744 ; RJEP, n 671, janvier 2010, comm. 3, D. Moreau ; Contrats-Marchés publ. 2009, comm. 236, note G. Eckert ; AJDA 2009, p.1129). Or en l espèce, le Conseil d État franchit un pas supplémentaire : il considère que la seule perspective d un déficit suffit à identifier un risque d exploitation qui n est pas ici quantifié. Le juge s appuie sur les modalités de calcul de la rémunération du cocontractant et conclut que celle-ci est susceptible d être inférieure aux dépenses d exploitation : «Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que le contrat conclu avec la société Beauvais Sports et Spectacles lui confiait une mission de service public tenant à l'exploitation du palais des spectacles communal sous le contrôle de la commune, s'agissant notamment de la programmation culturelle et des contraintes relatives à son occupation par les équipes sportives de la ville ; que ce contrat accordait à la société une rémunération composée d'une part fixe et d'une part variable calculée en fonction des écarts entre le budget prévisionnel et le budget réalisé, la rémunération globale étant susceptible d'être inférieure aux dépenses d'exploitation ; que le cocontractant supportait ainsi un risque d'exploitation ; que, par conséquent, la cour n'a pas inexactement qualifié le contrat de délégation de service public en relevant que la convention litigieuse confiait au cocontractant l'exécution d'un mission de service public, moyennant une rémunération substantiellement liée à l'exploitation». 11

14 2. SUR LE REGIME DES CONTRATS ADMINISTRATIFS. Parmi les solutions méritant de retenir l attention, certaines concernent la passation des contrats administratifs. D autres concernent leur exécution. 2.1 Sur la passation Le contrat administratif, comme tout contrat, naît d un accord de volontés (C. civ., art. 1101). Théoriquement, les personnes publiques, comme les personnes privées, bénéficient de la liberté contractuelle (CE 28 janv. 1998, req. n , Sté. Borg Warner, Rec. 20 ; Cons. cons., déc. n DC du 30 nov. 2006, Contrats-Marchés publ. 2007, comm. 24, G. Eckert ; Dr. Adm. 2007, comm. n 14, note M. Bazex ; RFDA , R. de Bellescize ; RDP 2006, p.1569, A. Duffy). Elles ne sont pourtant pas libres de recourir au contrat et encore moins de choisir librement certains types de contrats. Deux arrêts illustrent ces contraintes. Le premier est un arrêt rendu par le Conseil d État le 3 mars 2010, Département de la Corrèze (n ). Il permet de préciser l étendue des pouvoirs reconnus aux personnes publiques pour créer un service public à caractère industriel et commercial et, par suite, de le déléguer par le truchement d une convention de délégation de service public. Le département de Corrèze a créé un service public de téléassistance aux personnes âgées et handicapées puis en a attribué la gestion à un opérateur privé dans le cadre d une convention de délégation de service public. Le contrat ayant été conclu antérieurement à l arrêt Tropic du 16 juillet 2007, le concurrent évincé a exercé un recours pour excès de pouvoir contre la délibération de la commission permanente du Conseil général qui a retenu l offre et autorisé la signature du contrat. Il estimait que la création de ce service public portait atteinte au respect du principe de la liberté du commerce et de l industrie. Il soutenait que ce service public concurrençait illégalement les entreprises privées assurant des prestations similaires, ne bénéficiant pas de subventions publiques. 12

15 Rappelant le considérant de principe de l arrêt Ordre des avocats au Barreau de Paris (CE, Ass., 31 mai 2006, Rec. CE 2006, p.272), le Conseil d État rejette le pourvoi : «Considérant que le service de téléassistance aux personnes âgées et handicapées créé par le département de la Corrèze, dans le cadre de son action en matière d'aide sociale, a pour objet de permettre à toutes les personnes âgées ou dépendantes du département, indépendamment de leurs ressources, de pouvoir bénéficier d'une téléassistance pour faciliter leur maintien à domicile ; que ce service consiste, d'une part, à mettre à disposition de l'usager un matériel de transmission relié à une centrale de réception des appels, fonctionnant vingt-quatre heures sur vingt-quatre et sept jours sur sept, chargée d'identifier le problème rencontré par l'usager et d'apporter une réponse par la mise en oeuvre immédiate d'une intervention adaptée à son besoin, grâce à un réseau de solidarité composé de personnes choisies par l'usager, à un service médical, social ou spécialisé et aux dispositifs locaux existants, tels que les instances de coordination gérontologique, les plates-formes de service, le service de soins infirmiers à domicile pour personnes âgées, d'autre part, à intervenir au besoin au domicile de l'usager dans les vingtquatre heures suivant l'appel de l'usager ou moins, selon l'urgence ; que le délégataire, tenu d'organiser localement le service, doit envisager, en fonction de la montée en charge du dispositif, l'installation d'une agence locale dans le département ; que, pour le financement de ce service, le département de la Corrèze intervient en réduction du coût réel de la prestation pour les usagers ; qu'ainsi, même si des sociétés privées offrent des prestations de téléassistance, la création de ce service, ouvert à toutes les personnes âgées ou dépendantes du département, indépendamment de leurs ressources, satisfait aux besoins de la population et répond à un intérêt public local ; que, par suite, cette création n'a pas porté une atteinte illégale au principe de liberté du commerce et de l'industrie». Il confirme ainsi que l intervention d une personne publique sur un marché n exige pas la démonstration d une carence de l initiative privée, quantitative (CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce de détail de Nevers, Rec. CE 1930, p.583 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, par M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, Dalloz, 17ème éd., 2009, p.262) ou qualitative (CE, 20 novembre 1964, Ville 13

16 de Nanterre, Rec. CE 1964, p.563). Elle peut être justifiée par la seule existence d un intérêt public local. Le second arrêt illustrant l encadrement de la liberté de la personne publique de choisir le procédé contractuel de son choix est celui rendu par le Conseil d État le 23 juillet 2010, Jean-Pierre Lenoir et Syndicat national des entreprises de second œuvre du bâtiment (n et n ; BJCP n 72/2010, p.359, concl. N. Boulouis ; Contrats-Marchés pub. 2010, comm. 318, G. Eckert ; RJEP 2011, comm. 2, F. Brenet ; JCP. A., n 37, 13 sept. 2010, 2265, comm. F. Linditch ; Gaz. Pal., n , 1er oct. 2010, p.8, comm. J.-L. Pissaloux et C. Gisbrant ; Nouveaux Cah. Cons. cons., n 30/2011, p.189, comm. H. Hoepffner). Aux termes d une jurisprudence désormais classique du Conseil constitutionnel (voyez not. Cons. cons., déc. n DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ; déc. n DC du 2 décembre 2004, Loi de simplification du droit), le contrat de partenariat est un contrat dérogatoire du droit commun. Il doit être réservé à des situations répondant à un motif d intérêt général. Parmi celles-ci, le Conseil constitutionnel a cité «l urgence qui s attache, en raison de circonstances locales particulières, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d un équipement ou d un service déterminé». De cette réserve d interprétation «directive» est né l article 2 de l ordonnance du 17 juin 2004 aux termes duquel le recours au contrat de partenariat n est légal qu en cas d urgence, de complexité du projet ou, depuis l entrée en vigueur de la loi du 28 juillet 2008, lorsque le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d autres contrats de la commande publique. L affaire soumise au Conseil d État concernait l appréciation de l urgence. Dans un premier temps, le Conseil d État, se plaçant dans le prolongement de la jurisprudence constitutionnelle, rappelle que le recours au contrat de partenariat doit être dûment justifié, autrement dit qu il s agit d une procédure dérogatoire. Il souligne que 14

17 l urgence ne doit pas provenir de simples difficultés. Il confirme que la cour administrative d appel de Nantes n a pas apprécié «l urgence du projet, sur de simples difficultés ou inconvénients mais sur la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave, préjudiciable à l intérêt général et affectant le bon fonctionnement du service public de l éducation». Dans un second temps cependant, il affirme que l urgence n a pas à être extérieure aux parties, c'est-à-dire qu elle peut être imputable au pouvoir adjudicateur lui-même. Peu importe que le conseil général n ait pas anticipé l augmentation du flux d élèves à accueillir : l urgence, «quelles qu en soient les causes, est au nombre des motifs d intérêt général pouvant justifier la passation d un contrat de partenariat» (3e cdt.) ; «il n incombait pas à la cour administrative d appel de vérifier la circonstance, qui serait sans incidence sur la légalité du recours au contrat de partenariat, que le retard constaté aurait été imputable au département» (4e cdt.). Il affirme ensuite que l urgence peut être motivée par référence à des circonstances postérieures à la décision de recourir au contrat de partenariat : «la cour pouvait tenir compte, pour apprécier l urgence du projet à la date à laquelle le département du Loiret a décidé de recourir à un contrat de partenariat, de circonstances de fait qui, bien que postérieures à cette décision, éclairaient les conséquences du retard invoqué». Il considère enfin que l urgence n impose pas la démonstration préalable de la plus grande rapidité du projet de partenariat par rapport à que celles des autres formules de la commande publique : «il n appartenait pas à la cour administrative d appel, pour apprécier la justification du recours à un contrat de partenariat, de rechercher si celui-ci permettait la construction et la mise en service de l équipement dans un délai plus bref qu à l issue d autres procédures, c est pas un motif surabondant, sans incidence sur la solution, qu elle a estimé, inutilement, que le département du Loiret établissait que le recours au contrat de partenariat permettait en l espèce au projet d aboutir dans un délai inférieur d au moins une année». On mesure ici la bienveillance dont fait preuve le Conseil d État mais aussi son détachement par rapport à l esprit de la jurisprudence constitutionnelle qui entendait circonscrire l usage du contrat de partenariat. Pragmatique, le Conseil d État retient le sens courant de l urgence : quelles que soient ses causes, elle requiert une action immédiate. 15

18 Certes, la loi du 24 juillet 2008 dispose désormais qu il peut y avoir urgence «lorsqu il s agit de rattraper un retard préjudiciable à l intérêt général affectant la réalisation d équipements collectifs ou l exercice d une mission de service public, quelles que soient les causes de ce retard, ou de faire face à une situation imprévisible». Mais, comme le rappelle explicitement le Conseil d État dans le 1er considérant de l arrêt, cette loi n était précisément pas applicable au litige. Dès lors que la personne publique a décidé de recourir au procédé contractuel et qu elle a choisi le type de contrat approprié à son intervention, se pose une deuxième série de questions relatives à la procédure d attribution : faut-il mettre en concurrence le contrat? et dans l affirmative, comment doit se dérouler la procédure de dévolution concurrentielle? Une loi et un arrêt illustrent la première problématique. La loi d abord. Confrontées à la progression continue des obligations de publicité et de mise en concurrence, les autorités françaises ont, depuis quelques années, exploité les possibilités qui leur sont offertes par la jurisprudence communautaire de créer des entités à capitaux exclusivement publics susceptibles de relever du «in house» (M. Karpenschif, «SPLA, SPL, SLP. Un an après la communication interprétative sur les partenariats publicprivé institutionnalisés : où en est-on du développement de l économie mixte locale?», JCP. A. 2009, 2230 ; G. Terrien, «Le développement des sociétés publiques locales», Dr. Adm. 2010, étude n 18 ; S. Nicinski, «La loi du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales», AJDA 2010, p.1759). En 2006, la loi n du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (art. L c. urb.) a créé, à titre expérimental, des sociétés publiques locales d aménagement (SPLA) dont l objet est d effectuer, sur le territoire et pour le compte des collectivités territoriales qui en sont actionnaires, des opérations d aménagement. En 2010, cette expérimentation a été pérennisée par la loi n du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales (Contrats-Marchés pub. 2010, comm. 235, G. Clamour) créant des sociétés publiques locales (SPL) dont l objet est de permettre à plusieurs collectivités territoriales et à leurs groupements de réaliser des 16

19 opérations d aménagement, de réaliser des opérations de construction mais aussi de gérer leurs services publics industriels et commerciaux ou toutes autres activités d intérêt général. Bien que ces sociétés puissent prendre la forme de sociétés anonymes régies par le livre II du code de commerce et par les dispositions du code général des collectivités territoriales gouvernant les sociétés d économie mixte locales, les activités de ces nouvelles SPL sont exonérées de toute mise en concurrence préalable dès lors d une part, que les collectivités territoriales actionnaires détiennent la totalité de leur capital, c'est-à-dire qu elles exercent un contrôle analogue à celui qu elles exercent sur leurs propres services et d autre part, que ces sociétés exercent «leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres» (art. L CGCT). Incontestablement, ces sociétés sont inspirées du modèle communautaire du in house. Elles sont néanmoins soumises à une contrainte supplémentaire puisque la loi exige qu elles exercent leur activité «exclusivement» pour le compte de leurs actionnaires alors que la jurisprudence communautaire se contente d exiger, outre le critère du contrôle analogue, que l organisme bénéficiant du régime in house consacre «l essentiel» de ses activités au(x) pouvoir(s) adjudicateur(s) à l origine de sa création. L arrêt ensuite. Dans l arrêt précité du 3 décembre 2010, Ville de Paris et Association Paris Jean Bouin, le Conseil d État a clôt le débat sur l éventuelle obligation de mettre en concurrence les conventions d occupation domaniales. Alors que certaines juridictions du fond s étaient expressément prononcées en faveur de l obligation de faire précéder la conclusion des contrats portant occupation du domaine public (TA Nîmes, 24 janv. 2008, Société des trains touristiques G. Eisenreich, AJDA 2008, p.2172, note J.-D. Dreyfus ; Rev. Lamy Collect. Territ. n 7/2008, comm. 16, G. Clamour ; TA Versailles, 5 janvier 2010, n 06VE12319, M. Guyard, AJDA 2010, p.1196, concl. J. Sorin ; contrat : CAA Paris, 14 octobre 2010, n 09PA01472, Lilem A., Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 426, note F. Llorens) ou privé (TA Paris, 30 mai 2007, n , Préfet de Paris c/ Ville de Paris, AJDA 2009, p.1766 ; contra. : CAA Bordeaux, 29 nov. 2007, n 05BX00265, Dumoulin de Laplante, Rev. Lamy Collect. Territ.. 17

20 n 15/2008, comm. 1092, G. Clamour.) d une procédure de publicité et de mise en concurrence, le Conseil d État n avait pas eu l occasion de se prononcer directement sur cette question. Il ne s était qu incidemment prononcé par la négative dans un arrêt du 10 juin 2009, Port autonome de Marseille (n , Contrats-Marchés publ. 2009, comm. 286, W. Zimmer). Saisi directement de la question, le Conseil d État juge explicitement qu : «aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe n'imposent à une personne publique d'organiser une procédure de publicité préalable à la délivrance d'une autorisation ou à la passation d'un contrat d'occupation d'une dépendance du domaine public, ayant dans l'un ou l'autre cas pour seul objet l'occupation d'une telle dépendance ; qu'il en va ainsi même lorsque l'occupant de la dépendance domaniale est un opérateur sur un marché concurrentiel». Le débat semble ainsi être clôt. Il semble d autant plus l être si l on se réfère aux conclusions de l avocat général Mengozzi sur l arrêt de la Cour de justice de l Union européenne du 25 mars 2010, Helmut Müller (aff. C-451/08) considérant que l extension des obligations de publicité et de mise en concurrence au-delà des marchés publics et des concessions supposerait l adoption, en droit communautaire, d instruments législatifs appropriés qui, en l état actuel du droit, font défaut. Il pourrait néanmoins être réouvert sous un nouvel angle : celui de l arrêt rendu par la Cour de justice de l Union européenne, The Sporting Exchange Ltd, le 3 juin 2010 (Aff. C-203/08). Aux termes de cet arrêt en effet, la délivrance d un agrément c'est-à-dire d un acte unilatéral conférant à un opérateur un droit exclusif pour exercer une activité économique doit respecter les exigences de l article 49 du Traité CE, notamment le principe d égalité de traitement et l obligation de transparence. On peut donc se demander si cette jurisprudence n est pas amenée à avoir un effet sur les autorisations unilatérales ou contractuelles d occupation du domaine public. Certes, ces autorisations ne confèrent pas nécessairement à leur titulaire un droit exclusif d exercer une activité économique. Mais elles le font en revanche nécessairement bénéficier d un droit exclusif d occuper une dépendance domaniale qui servira de siège à une activité économique. La question pourrait 18

21 donc se poser de savoir si, à ce titre, elles ne devraient pas être soumises au principe de transparence. De nombreux arrêts illustrent la seconde problématique : celle de l organisation de la procédure de dévolution concurrentielle. L année 2010 se caractérise par un renforcement sensible des obligations de transparence, de publicité et de mise en concurrence lié à une interprétation rigoureuse des principes et des textes par le juge administratif. Cette tendance s est en particulier manifestée pour les marchés publics et pour les délégations de service public. En témoigne d abord l arrêt rendu par la section du Conseil d État le 10 février 2010, Perrez (n ; AJDA 2010, p.561, note J.-D. Dreyfus ; Contrats-Marchés publ., 2010, comm. 99 et repère n 3, F. Llorens et P. Soler-Couteaux ; Nouveaux Cah. Cons. cons. n 30/2011, p.187, comm. A. Vidal-Naquet ; BJCP n 70/2010, p.189, concl. N. Boulouis et p.195, obs. R. Schwartz) qui annule les dispositions du décret n du 19 décembre 2008 relevant à euros le seuil des marchés dispensés de publicité et de mise en concurrence. Dans cet arrêt, le Conseil d État a considéré qu en relevant de à euros le montant en deçà duquel tous les marchés publics de tous les pouvoirs adjudicateurs sont dispensés, quelles que soient les circonstances, de toute publicité et de toute mise en concurrence, le pouvoir réglementaire a méconnu les principes d égalité d accès à la commande publique, d égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. Il censure ainsi le caractère général de l exonération de publicité et de mise en concurrence et rappelle, implicitement, qu une telle dispense n est admissible que lorsque l application des règles de mise en concurrence est impossible ou manifestement inutile. Certes, cet arrêt était attendu à la suite de l arrêt de section du Conseil d État du 30 janvier 2009, ANPE (n ), imposant le respect, à tous les marchés publics, des principes du droit de la commande publique. Cette annulation n allait cependant pas de soi, compte tenu des critiques formulées par le Conseil d État lui-même dans son rapport public Collectivités publiques et 19

22 concurrence de 2002 (EDCE n 53, p.332) dans lequel il dénonçait le carcan du droit de la commande publique. Elle n allait pas davantage de soi au regard des pratiques de nos partenaires européens. L arrêt attire d ailleurs particulièrement l attention, car pour une fois le droit communautaire ne semble être pour rien dans cette extension des obligations de publicité et de mise en concurrence. En l espèce, ce ne sont pas ces principes communautaires qui ont servi de fondement à annulation du décret : ce sont les principes français d égalité d accès à la commande publique, d égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures auxquels le Conseil d État (CE Sect. Avis 29 juill. 2002, Sté. MAJ Blanchisserie de Pantin, Rec. p.297) a reconnu le caractère de principes généraux du droit et le Conseil constitutionnel (Cons. cons., déc. n DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit), valeur constitutionnelle qui, déconnectés du droit communautaire, ont justifié cette annulation. Depuis le 1er mai 2010 donc (date de la prise d effet de l annulation), le seuil des marchés dispensés de publicité et de mise en concurrence est à nouveau de euros. En-deçà, l exonération n est justifiée que dans les (seuls) cas où «de telles formalités sont impossibles ou manifestement inutiles, notamment en raison de l objet du marché, de son montant ou du degré de concurrence dans le secteur concerné». Témoigne également du renforcement des obligations concurrentielles, le rappel par l arrêt du Conseil d État du 24 février 2010, Communauté de communes de l Enclave des Papes (n ; AJDA 2010, p.415 ; Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 131, note W. Zimmer ) que, même en procédure adaptée, les pouvoirs adjudicateurs, doivent, dès l engagement de la procédure, informer les candidats des critères de jugement des offres et des conditions de leur mise en œuvre. Seules les conditions de mise en œuvre des critères de sélection des candidatures n ont en principe pas à être portées à la connaissance des candidats : ce n est que si le pouvoir adjudicateur entend restreindre le nombre des candidats qu il devra porter à leur connaissance les critères de sélection des candidatures et les renseignements et documents qui permettront d opérer cette sélection. 20

23 Témoigne encore de ce renforcement des exigences déduites des principes fondamentaux de la commande publique, l arrêt du Conseil d État du 18 juin 2010, Commune de Saint-Pal-de-Mons (n ; Dr. Adm. 2010, comm. n 129 ; Contrats- Marchés pub. 2010, repère n 8, F. Llorens et P. Soler-Couteaux et comm. 271, Ph. Rees) aux termes duquel des sous-critères de choix, pondérés ou hiérarchisés, doivent être «regardés comme des critères de sélection» des offres devant faire l objet d une publicité auprès des candidats «dès lors qu eu égard à leur nature et à l importance de cette pondération ou hiérarchisation, ils sont susceptibles d exercer une influence sur la présentation des offres par les candidats ainsi que sur leur sélection». Dans le cadre d une procédure formalisée en effet, les critères de sélection des offres doivent être annoncés dans l avis de marchés ou le règlement de la consultation, avec leur pondération ou, le cas échéant, leur hiérarchisation (art. 53 du code des marchés publics). En pratique cependant, le pouvoir adjudicateur recourt souvent à des «souscritères» afin d affiner son jugement, de sorte que l appréciation des offres consiste à additionner l appréciation de chacun des sous-critères. La question se posait donc de savoir compte tenu du silence du code dans quelle mesure le pouvoir adjudicateur était tenu d informer les candidats des conditions d utilisation de ces sous-critères. Après avoir défini la notion de critère de sélection des offres («tout élément d'appréciation qui, eu égard à sa nature et à l'importance de sa pondération ou sa hiérarchisation, est susceptible d'exercer une influence sur la présentation des offres par les candidats ainsi que sur leur sélection»), le Conseil d État considère que les candidats doivent dès le départ (dans l'avis de marché ou le règlement de la consultation) être informés de la pondération (ou la hiérarchisation) d un tel élément. Sa position est ainsi proche de celle retenue par le juge communautaire (CJCE, 18 oct. 2001, aff. C-19/00, SIAC construction ) en ce qui concerne l information des candidats sur la pondération ou la hiérarchisation des sous-critères : elle est obligatoire en cas d incidence sur la préparation et le jugement des offres. 21

24 La question se pose encore de savoir si la publicité des sous-critères doit être ou non faite en toute hypothèse. Aux termes de la jurisprudence ANPE (préc.), seuls les critères de jugement des offres et les conditions de leur mise en oeuvre doivent impérativement être publiés : la méthode de chiffrage ou d évaluation des offres n a pas à être portée à la connaissance des candidats. C est d ailleurs ce qui ressort d un arrêt du Conseil d État du 31 mars 2010, Collectivité territoriale de Corse (n ; Contrats- Marchés publics 2010, comm. 165, W. Zimmer). On peut cependant se demander dans quelle mesure un sous-critère, élément d appréciation venant immédiatement après le critère principal, constitue une modalité de mise en œuvre dudit critère au sens de la jurisprudence ANPE. Par suite, en attendant que la jurisprudence soit fixée, la prudence invite les pouvoirs adjudicateurs à informer de façon systématique les candidats sur ces sous-critères et sur leur poids respectif. Témoigne enfin de ce renforcement des obligations de publicité et de mise en concurrence, une série d arrêts alignant peu ou prou le régime de la mise en concurrence des délégations de service public sur celui des marchés publics. Cette tendance s est amorcée dès la fin de l année Dans un arrêt Établissement public du musée et du domaine de Versailles du 23 décembre 2009 (n ; AJDA 2010, p.500, note J-D. Dreyfus ; Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 83, Ph. Rees ; JCP. A. 15 mars 2010, 2103, comm. F. Dieu ; Dr. Adm. 2010, comm 36, G. Eckert ; JCP. G. 2010, act. 27, L. Erstein), le Conseil d État a considéré que la personne publique délégante doit comme le pouvoir adjudicateur dans le cadre de la passation d un marché public rendre publics les critères de choix des offres avant le dépôt des offres des candidats à la délégation. Il a néanmoins maintenu la spécificité du régime des délégations de service en précisant, le 3 mars 2010 dans l arrêt précité Département de la Corrèze, le 21 mai 2010 dans l arrêt Commune du Bordeaux (n , Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 259, G. Eckert ; AJDA 2010, p ; JCP. A. 2010, 2291, note J.-B. Vila ; JCP. A. 2010, 2218 et 2219, notes F. Linditch) et le 18 juin 2010 dans l arrêt Communauté urbaine de Strasbourg (n et ; Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 293, G. Eckert ; 22

25 AJDA 2010, p.1233 ; Dr. Adm. 2010, comm. 128, F. Brenet ; JCP. A. 2010, 2272, note F. Linditch) qu «aucune règle ni aucun principe n impose à l autorité délégante d informer les candidats des modalités de mise en œuvre des critères de sélection des offres». En effet, les articles L du code général des collectivités territoriales et 38 de la loi n du 29 janvier 1993 dite loi Sapin disposent seulement que «les offres (...) présentées sont librement négociées par l'autorité responsable de la personne publique délégante (...)». L article L.1411 du code général des collectivités territoriales précise en outre qu'«au vu de l'avis de la Commission, l'autorité habilitée à signer la convention engage librement toute discussion utile avec une ou des entreprises ayant présenté une offre». Le juge en a donc déduit que la personne publique délégante conserve la liberté de choisir le délégataire à l issue d une négociation, au regard d une appréciation globale des critères préalablement définis, sans être contrainte par des modalités de mise en œuvre pré-déterminées de ces critères. Elle conserve en outre la liberté d organiser la négociation : elle n est tenue ni de fixer un calendrier préalable de ses différentes phases, ni d engager une négociation avec l un des candidats retenus, ni même de faire connaître sa décision de ne pas poursuivre les négociations avec l un des candidats. Cette liberté des collectivités publiques n est cependant pas sans limites. La personne publique délégante est tenue, lorsqu elle entame une négociation avec une entreprise, de négocier réellement, c'est-à-dire mettre cette entreprise en mesure d'améliorer son offre : elle ne peut se contenter de simples auditions et demandes de précisions. Elle est également tenue de respecter les principes d'égalité et de confidentialité. Enfin, la liberté de la collectivité publique de ne pas informer un candidat de la décision de ne pas retenir son offre et de l écarter de la négociation est désormais largement atténuée par le décret n du 27 novembre 2009 relatif aux procédures de recours applicables aux contrats de la commande publique. Ce texte, complétant l ordonnance du 7 mai 2009, introduit une obligation de stand still après la publication d un avis d intention d attribuer le contrat, à défaut de quoi la convention de délégation de service public est susceptible de faire l objet d un référé contractuel et impose la publication d un avis d attribution du contrat dans le but de limiter à trente et un jours à compter de cette publication le délai dans lequel un référé contractuel pourra être exercé. 23

26 2.2 Sur l exécution Depuis quelques années, la logique concurrentielle s est progressivement étendue du stade de la passation à celui de l exécution des contrats dans le but d assurer une certaine continuité dans le processus conduisant de la passation d un contrat à son exécution. L année 2010 illustre cette problématique. La jurisprudence a en effet apporté d utiles précisions concernant tant la durée d exécution des contrats, que leur modification et leur résiliation. Dans un arrêt du 8 février 2010, Commune de Chartres (n ; Contrats- Marchés publ. 2010, comm. 147, G. Eckert) d abord, le Conseil d État a précisé l interprétation qu il convient de retenir des articles L du code général des collectivités territoriales et 40 de la loi Sapin relatifs à la durée des délégations de service public. Aux termes de ces dispositions : «les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire. Lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant de l investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée normale d amortissement des installations mises en œuvre». En l espèce, une convention de délégation de service public portant sur la construction d un parc de stationnement, la rénovation de trois autres parcs et l exploitation de ceux-ci a été conclue pour une durée de trente-deux ans. Saisi en cassation, le Conseil d État commence par confirmer sa jurisprudence aux termes de laquelle «la durée normale d amortissement des installations susceptible d être retenue par une collectivité délégante ( ) coïncide ou non avec la durée de l amortissement comptable des investissements», c'est-à-dire la durée devant normalement permettre au délégataire de couvrir ses charges d exploitation et d investissement compte 24

27 tenu des contraintes d exploitation liées à la nature du service et des exigences du délégant ainsi que de la prévision des tarifs payés par les usagers (CE 11 août 2009, n , Société Maison Comba). Puis il complète cette jurisprudence en précisant que «le point de départ de l amortissement étant la date d achèvement des investissements et de mise en service de l ouvrage, il convient, afin d évaluer la durée maximale de la délégation, d ajouter le temps nécessaire à la réalisation de ces investissements à leur durée normale d amortissement». Ainsi, dans le silence de la loi, le Conseil d État considère que la durée maximale d une convention de délégation de service public doit être calculée en additionnant la «durée normale d amortissement» au sens qu il lui donne et celle nécessaire à la réalisation desdits investissements. La jurisprudence interne et communautaire a également précisé les principes applicables à la modification des contrats administratifs. La jurisprudence française a précisé les conditions dans lesquelles l autorité gestionnaire du domaine public peut, unilatéralement, modifier les conditions pécuniaires de l occupation au cours de son exécution. C est l apport de l arrêt rendu par le Conseil d État le 5 mai 2010, Bernard (n ). Aux termes d une jurisprudence classique, il appartient à l autorité gestionnaire du domaine public de fixer, tant dans l intérêt du domaine public et de son affectation, que dans l intérêt général, les conditions des occupations privatives. Dans le cadre de ses pouvoirs de gestion, elle bénéficie d un pouvoir de modification unilatérale, notamment des conditions pécuniaires de l occupation, qui se distingue du pouvoir général de modification unilatérale des contrats administratifs. Ce pouvoir a néanmoins été encadré par la jurisprudence. D abord, dans le cas des autorisations unilatérales d occupation : c est ce qui ressort d un arrêt du Conseil d État du 12 octobre 1994, Visconti (Rec. CE 1994, p.442) aux termes duquel : «si l autorité 25

28 gestionnaire du domaine public peut tout moment modifier les conditions pécuniaires auxquelles elle subordonne la délivrance des autorisations d occupation et éventuellement abroger unilatéralement ces décisions, elle ne peut, toutefois, légalement exercer ces prérogatives qu en raison de faits survenus ou portés à sa connaissance postérieurement à la délivrance de ces autorisations». Ensuite, dans le cas des conventions d occupation : c est l apport de l arrêt du 5 mai Le Conseil d État, se fondant sur les prérogatives dont dispose la chambre de commerce et d industrie en sa qualité de gestionnaire du domaine public, conclut qu elle a le pouvoir de modifier unilatéralement les contrats qui la lient aux sous-concessionnaires du port, y compris dans leurs stipulations concernant le montant de la redevance dès lors que cette modification est justifiée «par un fait nouveau survenu postérieurement à la conclusion du contrat», à savoir, en l espèce, la réévaluation des valeurs locatives des taxes foncières. La jurisprudence communautaire a quant à elle précisé les conditions dans lesquelles les cocontractants peuvent modifier un contrat de la commande publique au cours de son exécution. C est l apport de l arrêt rendu par la Cour de justice de l Union européenne le 13 avril 2010, Wall AG (aff. C-91/08 ; Europe 2010, comm. 208, D. Simon ; Dr. adm. 2010, comm.109, R. Noguellou ; Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 222, W. Zimmer ; RFDA 2011, p.98, étude H. Hoepffner). Complétant sa jurisprudence antérieure (CJCE, 5 octobre 2000, aff. C-337/98, Commission c/ France, Rec. CJCE 2000, I, p.8377 ; CJCE 19 juin 2008, aff. C-454/06, Rec. CJCE 2008, I, p.4401 ; Dr. adm. 2008, comm. 132, R. Noguellou ; Contrats et MP 2008, comm. 186, W. Zimmer et repère n 9, F. Llorens et P. Soler-Couteaux; AJDA 2008, p.2008, note J.-D. Dreyfus ; MTPB 13 févr. 2009, p.88, commentaire F. Serre), la Cour précise dans quelle mesure les parties peuvent modifier d une part, le contenu de leur contrat et d autre part, céder leur contrat. Sur le premier point : la modification du contenu du contrat, la Cour confirme son raisonnement antérieur : une modification a un effet novatoire et le contrat modifié se transforme en nouveau contrat devant, le cas échéant, être précédé d une procédure de mise en concurrence, lorsque «des modifications substantielles» sont «apportées aux 26

29 dispositions essentielles» du contrat initial (arrêt Wall AG, point 37). Elle précise ensuite ce qu il convient d entendre par modification «substantielle» : la modification d un contrat en cours de validité peut être considérée comme «substantielle lorsqu elle introduit des conditions qui, si elles avaient figué dans la procédure de passation initiale, auraient permis l admission de soumissionnaires autres que ceux initialement admis ou auraient permis de retenir une offre autre que celle initialement retenue» (arrêt Wall AG, point 38). Concrètement, cela recouvre deux hypothèses, connues en droit interne : celle où la modification aboutit à substituer un nouvel objet à celui initialement convenu et celle où elle conduit à bouleverser l économie du contrat (voyez, pour les délégations de service public : CE avis, n , 8 juin 2000, AJDA , obs. L. Richer ; Contrats- Marchés publ. 2000, chron. 1, F. Llorens ; BJCP n 15/2001, p.94, note E. Glaser ; CE avis, n , 19 avr. 2005, obs. R. Schwartz et Ph. Terneyre, BJCP n 45/2006, p.107; AJDA , comm. N. Symchowicz et Ph. Proot ; Contrats-Marchés publ. 2006, étude n 19, H. Hoepffner ; et pour les marchés publics : CE Sect. 11 juill. 2008, Ville de Paris, req , concl. contr. N. Boulouis ; notes MTPB 22 août 2008, p.45, M. Judd ; JCP. A. n 36/2008, étude 2189 ; ACCP n 80/2008, p.19, note J.-P. Jouguelet ; ACCP n 82/2008, note N. Gabayet et H. Gérard ; LPA 10 sept. 2008, n 182, p.7, note A. Ledoré ; Contrats et MP 2008, comm. n 187, J.-P. Pietri ; JCP. G. 2008, act. 509, M.-Ch. Rouault, note D. Melloni ; JCP. G I.191, chron. B. Plessix ; CCC n 8/2008, comm. 2002, C. Prébissy- Schnall et E. Tachlian-Degras). Sur le second point : le changement de cocontractant, la Cour assouplit sa jurisprudence antérieure (arrêt préc. Pressetext). En 2008, la Cour a jugé qu «en général, la substitution d un nouveau cocontractant à celui auquel le pouvoir adjudicateur avait initialement attribué le marché doit être considérée comme constituant un changement de l un des termes essentiels du marché public concerné» (arrêt Pressetext, point 40). Autrement dit, elle a considéré que la substitution de cocontractant donne lieu à la conclusion d un nouveau contrat et suppose que soit organisée une nouvelle mise en concurrence. Cette solution avait alors provoqué la stupéfaction en raison de son caractère diamétralement opposée à celle retenue par le juge français (CE avis, 8 juin 2000, préc.). 27

30 L arrêt rendu le 13 avril 2010 ne revient pas sur cette jurisprudence. Il permet néanmoins dans cette affaire relative à une substitution de sous-traitant (et non de cocontractant) de l assouplir, à tout le moins pour les concessions de services. La Cour considère en effet qu en principe, la substitution de sous-traitant est possible, sans remise en concurrence du contrat initial et que ce n est que «dans des cas exceptionnels» qu un tel changement constitue une «modification de l un des éléments essentiels du contrat de concession» : «lorsque le recours à un sous-traitant plutôt qu à un autre a été, compte tenu des caractéristiques propres de la prestation en cause, un élément déterminant de la conclusion du contrat». Enfin et en dernier lieu, la jurisprudence a illustré le pouvoir général dont dispose l Administration de résilier le contrat auquel elle est partie, soit pour faute, soit pour un motif d intérêt général. La première hypothèse a donné lieu à l arrêt du Conseil d État du 27 octobre 2010, Syndicat intercommunal des transports publics de Cannes, Le Cannet, Mandelieu, La Napoule (n ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 7, W. Zimmer ; AJDA 2010, p.2076). Le Conseil d État rappelle qu en vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs, la personne publique peut modifier unilatéralement le contrat qui la lie à une entreprise, dès lors que cette modification est justifiée par l intérêt général, que cette modification ne bouleverse pas l économie du contrat et qu elle indemnise son cocontractant (CE, 21 mars 1910, Compagnie générale française des tramways, Rec. CE 1910, p.216 ; CE 2 févr. 1983, Union des transports publics urbains et régionaux, Rec. CE 1983, p.33). Dès lors que ces conditions sont remplies, le cocontractant est tenu d appliquer les stipulations contractuelles modifiées à défaut de quoi il engage sa responsabilité pour inexécution du contrat. Il commet une faute justifiant la résiliation pour faute de son contrat et la privation de son droit à indemnité : 28

31 «Considérant qu'il résulte de l'instruction que la société Azur Pullman Voyages a continué à assurer la desserte de la ligne des transports dont elle avait la charge, dans les conditions prévues par la convention du 8 novembre 1996 en refusant de prendre en compte la nouvelle organisation du service public des transports fixé par le syndicat et notamment les nouvelles modalités de billetterie alors qu'elle était tenue d'exécuter cette convention telle que modifiée unilatéralement par la personne publique ; que la société, qui n'établit pas que les modifications ainsi décidée par le STIP auraient conduit à bouleverser l'économie du contrat, a, dans les circonstances de l'espèce, commis une faute de nature à justifier la résiliation de la convention prononcée par délibération du comité syndical du STIP du 6 décembre 1999 ; que, dans ces conditions, la société Azur Pullman Voyages n'est pas fondée à demander la condamnation du STIP à l'indemniser à raison de cette résiliation ; que sa demande présentée devant le tribunal administratif de Nice doit en conséquence être rejetée». La seconde hypothèse a donné lieu à l arrêt du Conseil d État du 19 janvier 2011, Commune de Limoges (n , Contrats-Marchés publics 2011,comm. 87, G. Eckert ; AJDA 2011, p.136 et p.616, comm. J.-D. Dreyfus ; Dr. Adm. 2011, comm. 38, F. Brenet ; JCP. A., n 11, 14 mars 2011, 2101, comm. J.-B. Vila). Le Conseil d État considère que l intention d une collectivité publique de transformer en service public une activité antérieurement gérée par un opérateur privé dans le cadre d une convention d occupation du domaine public justifie à elle seule la résiliation pour motif d intérêt général de cette convention : «Considérant qu' il était loisible à la Commune de Limoges d'adopter un nouveau mode de gestion de l'activité d'hôtellerie et de restauration jusqu'alors exercée dans le cadre de la convention d'occupation du domaine public conclue avec la société Albatros ; que l'intention de la commune de soumettre le futur exploitant de l'activité d'hôtellerie et de restauration à des obligations de service public tenant notamment aux horaires et jours d'ouverture de l'établissement constituait un motif d'intérêt général suffisant pour décider la résiliation la convention d'occupation du domaine public conclue avec la société Albatros». 29

32 Cette solution n a rien de novatrice. Elle confirme d une part, que les collectivités publiques bénéficient de la liberté de choisir le mode de gestion des activités publiques et d autre part, que les titres d occupation du domaine public ont un caractère précaire et révocable (CGPPP, art. L ). 30

33 THE LEGAL PROVISIONS GOVERNING WASTE IN THE ITALIAN LEGAL SYSTEM ANNUAL REPORT ITALY (May 2011) Prof. Francesco de LEONARDIS INDEX 1. LEGAL PROVISIONS. 2. THE NOTION OF WASTE AND THE RELATED NOTIONS OF BY-PRODUCTS AND END-OF-WASTE MATERIALS. 3. THE PREVENTION OF WASTE: THE SO-CALLED HIERARCHY. 4. THE POLLUTER PAYS PRINCIPLE: THE CHARGE AND THE LIABILITY OF THE PRODUCER. 5. THE WASTE CONTROL STRUCTURE. 1. LEGAL PROVISIONS. The consumer society in which we live involves the production of a large quantity of waste: in the Italian legal system, these wastes are divided into two distinct categories, wastes from consumption processes (urban wastes) and wastes from economic activities (so-called special wastes). Among the latter, certain are classified as hazardous because of their extremely harmful chemical components. To get an idea of the scale of the phenomenon in Italy, consult the 2008 ISPRA report on wastes ( which shows that in our country, annual waste production is approximately 33 million tonnes 1

34 of urban wastes. This means that, on average, each of us produces more than 500 kilos of urban waste a year! Of this, more than one third (12.4 million tonnes) is made up of packaging materials (cardboard, wood, plastic, glass, etc.). The quantities of special wastes produced, however, amount to approximately 135 million tonnes (of which approximately 10 million are hazardous wastes), i.e. approximately four times the amount of urban wastes. These do not include so-called RAEE (electrical and electronic equipment waste), which totals approximately 500,000 tonnes per year, and end-of-life vehicles (approximately 1.5 million vehicles are removed from the motor vehicle register each year). Directive 2008/98 of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008, which sets down the fundamental principles and rules for definition and management of waste, was incorporated into the Italian legal framework by Part IV of the Environmental Code (Legislative Decree 152 of 3 April 2006) as amended by Legislative Decree 205 of 3 December 2010 (this covers some sixty articles, Articles ), to which the regional legal requirements must also be adapted (Article 177). The provisions set down in the Environmental Code can be divided into two sections: a general section containing about forty articles (Articles ), relating to the sphere of application of the associated provisions and corresponding exclusions, principles, prevention of wastes, definitions, the liability of the producer, by-products, so-called endof-waste materials, classification of wastes, powers and jurisdiction, and the associated department and authorisations, and a special section containing about twenty articles (Articles ), dedicated to coverage of specific types of wastes (packaging materials, electrical and electronic equipment, tyres, end-of-life vehicles, the various waste consortia, etc.). From an historical point of view, after the first transposition of the Community provisions through Presidential Decree 914 of 10 September 1982, it is essential to consider the so-called Ronchi Decree (Legislative Decree 22 of 5 February 1997), which was immediately subject to two substantial corrections and has constituted the basis for innumerable detailed provisions. On various occasions, specifically with reference to waste, Italy has been subject to infringement proceedings for failing to incorporate or incorrectly incorporating the Community provisions: among the various penalties imposed on Italy, see Court of Justice, 18 December 2007, C-263/05, Commission/Italy (on the notion of waste); Court of Justice, 10 April 2008, C-442/06, Commission/Italy, Court of Justice, 26 April 2007, C-135/05, Commission/Italy, Court of Justice, 9 April 2004, C-383/02, Commission/Italy and Court of Justice, 16 December 2004, C-516/03, Commission/Italy (in respect of waste dumps); Court of Justice, 24 May 2007, C-394/05, Commission/Italy (on end-of-life vehicles); Court of Justice, 18 December 2007, C-195/05, Commission/Italy (in respect of food waste); Court of Justice, 14 June 2006, C-82/06, Commission/Italy 2

35 (in respect of waste management plans); Court of Justice, 25 September 2008, C-368/07, Commission/Italy (in respect of management plans for port wastes); We should note that fairly often, especially over the past few years, given the exceptional and urgent nature of the problems that have arisen from time to time, nonstandard legal instruments have been used, such as emergency orders. In this regard, the experience of Campania is typical: a state of emergency in the waste disposal sector was declared for the first time through the Prime Ministerial Decree of 11 February 1994 and has not yet been lifted. The emergency has resulted in the non-application of the ordinary rules governing jurisdiction, with the appointment of extraordinary bodies (from 1994 to 2004, the role of Commissioner for the waste emergency was performed by the President of the Campania region, from 2004 to 2007, other commissioners were appointed to fill this role, and from 2008, the tasks of the commissioner were attributed to the Head of the Civil Defence Department), a host of non-standard legal instruments (ten or so Prime Ministerial Decrees on declaration of states of emergency; a dozen orders through which the responsibilities and powers of the commissioners were enacted), a series of decree-laws (such as Decree-Law 90/2008 (the so-called waste decree) converted into Law 123/2008, Decree-Law 172/2008 converted into Law 210/2008; Decree-Law 195/2009 converted into Law 26/2010), certain rulings of the Constitutional Court (including, among the many, Decision 314/2009) and the Court of Justice (4 March 2010, C-297/08, which found that Italy was guilty of not having created, in Campania, a sufficient network of treatment plants for disposal), and the creation of a Parliamentary commission of inquiry. 2. THE NOTION OF WASTE AND THE RELATED NOTIONS OF BY-PRODUCTS AND END-OF-WASTE MATERIALS. The first and fundamental problem facing Italian legislators was the definition of the notion of waste; this was absolutely essential, given that the inclusion of a substance or object in this category has important consequences in terms of how it is managed (requirement for authorisations, traceability obligations, criminal aspects, etc.). Thus, for example, for the purposes of preventing situations where wastes, and above all special hazardous wastes, might be released in an uncontrolled manner into the environment, it is necessary to implement a system to ensure the comprehensive tracking of the various movements, from the cradle to the grave. In the past, this took place through completion of hard-copy forms (the so-called Environmental Declaration Form) by everyone who had at any point had control of the waste (producer of the waste, transport operator, etc.), and fairly recently a computerised system was approved, the SISTRI (waste control and traceability system), which makes it 3

36 possible to monitor movements of waste products nationally in real time, using a GPS detection system and a complex computer system (Article 188bis of the Environmental Code). Waste means any substance or object that the owner discards or has the intention or the obligation to discard (Article 183(1)(a) of Legislative Decree 152/2006). This notion contains two elements: one objective (any substance or object) and one subjective (that the owner discards or has the intention or obligation to discard). With reference to the first element, it should be noted that, in Italian law, wastes are considered to include only movable property (and not, therefore, real property such as, for example, the contaminated land that is separated from a site for the purpose of performing clean-up operations), harmful emissions released into the air (such as the smoke from a factory) or waste water (which is covered by specific provisions). In relation to the subjective requirement, any object may become waste: if a ripe apple is thrown into a rubbish bin, it becomes waste, although it does not have the corresponding objective characteristics, merely by the fact that there was a intention for it to be discarded. It is important to classify the various types of waste, since, depending on inclusion in one or other category (urban; special; hazardous and otherwise: Article 184, Environmental Code), different types of obligations are assumed: for example, in general, Community provisions establish the objective of reducing and limiting movements of waste. On the basis of the principle of self-sufficiency and proximity (Article 182bis, Environmental Code), each optimal territorial area (which often coincides with the Province) must dispose of the waste that it produces. But this applies only for urban waste, while it does not apply for hazardous urban waste and for special waste (hazardous or otherwise), for which circulation outside the region is permitted. While in the past, the tendency of the Community legislators (and, as a consequence, national legislators) was to broaden the notion of waste as much as possible (one such legislator incisively commented that the concept that everything is waste prevailed), including within that concept practically any type of substance, the opposite trend has gradually moved to the fore, and this has resulted, on the one hand, in the exclusion from the category of waste, under specific conditions, of various substances and objects (so-called by-products) and, on the other hand, the removal from the category of 4

37 waste of substances that previously were classified as such (so-called end-of-waste materials or secondary raw materials). In the ongoing struggle between the concepts of everything is waste and nothing is waste, a median position has been adopted, whereby all waste can be referred to as being limited and constrained by the contiguous subsets of by-products and end-ofwaste materials. To clarify the notion of by-product, we should note that fairly often, industrial production creates unwanted secondary products that can be reused in the same process or in other production processes. Initially, it was believed that these secondary products should be classified as waste, as their owner does in any case tend to discard them. Between 1990 and 2000, there developed Community case law that was absolutely restrictive in respect of any scenario for reuse of production residues: "the essential purpose of Directives 75/442/EEC and 78/319/EEC would be compromised if application of those Directives were to depend on the intention of the owner of the waste as to whether to exclude economic reuse, by other people, of the substances or objects discarded" (Points 8, 11 and 12 of the grounds set out by the Court of Justice, 28 March 1990, C-359/88, Zanetti (in Foro it., 1990, IV, 293)). This closed position in respect of any reuse of production residues was confirmed by Court of Justice Decision C- 442/92 of 10 May 1995, EC Commission versus Germany, (in Riv.dir.amb., 1995, 653) and by Court of Justice Decisions C-304/330, 342/94 and 224/95 of 25 June 1997, Tombesi (in Riv.dir.amb., 1998, 47). In Court of Justice Decision C-129/96 of 18 December 1997, Inter Environment Wallonie, (in Riv.dir.amb., 1998, 497), the Community judges, discussing the meaning to be given to the term "discard", on which the sphere of application of the notion of waste depends, confirmed that "the mere fact that a substance is used, directly or indirectly, in an industrial production process does not exclude that substance from the notion of waste" (Point 34). Along the same lines, Court of Justice Decisions C-418 and 419/1997 of 15 June 2000, Arco, (in Riv.dir.amb., 2000, 691, with comment from A. Gratani) add that "simply because a substance is subject to performance of an operation listed in Annex II B of Directive 75/442/EEC does not mean that the operation consists in discarding that substance and that, therefore, that substance should be considered to be waste pursuant to the Directive " (see Point 51 in this regard). Subsequently, following the Palin Granit decision in 2002 (Court of Justice, 18 April 2002, C-9/00), there was a distinction made between "production residues", i.e. substances that are not specifically sought for the purpose of possible subsequent use 5

38 (which should be considered to be waste), and "by-products", i.e. substances that, although not constituting the primary purpose of the production operation, are however "intended to be exploited or sold under favourable conditions, in a subsequent process, without preliminary transformation" by the company (Point 34). In this ruling, the judges ruled that the difference between products and wastes lies in the absence of any preliminary transformation operations and in the certainty of reuse without causing damage to the environment and therefore "there is no justification for subjecting to the provisions of this latter, which are intended to envisage the disposal or recovery of wastes, goods, materials or raw materials that, in economic terms, have the value of products, irrespective of any transformation, and that, as such, are subject to the legal provisions applicable to those products" (Point 35). The positive position in respect of by-products was subsequently confirmed by the Court of Justice, 11 September 2003, C-114/01, Avesta Polarit Chrome, (in Riv.dir.amb., 2003, 995, with comment from L. Butti) through exclusion from classification as wastes of those goods, materials or raw materials ("by-products ) that, although obtained accidentally in the course of processing, i.e. as a result other than that principally intended by the production cycle, are actually reused, without preliminary transformation, in the course of the production process. And this was also confirmed by Court of Justice decision C-457/02 of 11 November 2004, Niselli, (in Riv.dir.amb., 2005, 275). While, in a preliminary phase, the notion of by-product was limited to scenarios in which the company that performed the production process subsequently used the byproduct in the same production process, that notion was later broadened to include the scenario whereby the same company used the by-product in a different production process or, actually, where the same by-product was used by third parties in another production process. We therefore arrived at the current definition of by-product, which means any substance or object that is generated on a secondary basis by a production process and that can be used, without any specific processing, in the course of the same or another production process (Article 184bis, Legislative Decree 152/2006). The new definition of by-product appears to be particularly important, as it clarifies two fundamental points: a) a by-product is not necessarily required to be used in the same production process but may also be used in a subsequent production process; and 6

39 b) a by-product is not necessarily required to be used by the same producer but may also be used by a third party. The notion of by-product is accompanied by the notion of end-of-waste or, to use the old terminology, secondary raw material. This type of product exists where the waste is subject to a recovery operation, including recycling and preparation for reuse, and there is a market or a demand for that substance or object and the use of the substance or object does not entail overall negative impacts for the environment or for human health (184ter, Legislative Decree 152 of 2006). The fundamental difference between by-products and secondary raw materials lies in the fact that the former have never become wastes and, in some way, can be reused as they are without any form of processing, while the latter have become wastes but, following various processing operations, once more become usable products with economic value in the market. The two notions contribute to limiting the scope of applicability of the notion of waste and, as such, obviously understood subject to the envisaged conditions, contribute to the creation of the recycling society, which constitutes the primary objective of the Community provisions in this area.il primo e fondamentale problema che si è posto il legislatore italiano è quello di definire cosa sia un rifiuto; ciò appare di assoluto rilievo dato che l inclusione di una sostanza o oggetto in tale categoria comporta importanti conseguenze in ordine alla sua gestione (necessità di autorizzazioni, obblighi di tracciabilità, aspetti penali etc.). 3. PREVENTION OF WASTE: THE SO-CALLED HIERARCHY. While, on the one hand, the notions of by-product and end-of-waste materials tend to reduce the objective scope of applicability of wastes, with a prevalence of the concept of nothing is waste, on the other hand, in current Italian law, there is an increasingly obvious trend towards preventing the formation of waste in all its guises. 7

40 And, therefore, while the regulatory approach in the past was geared fundamentally towards managing waste, essentially taking for granted the idea that this was a necessary product of contemporary society, a liability that could not be eliminated, today the priority trend is to avoid and/or drastically reduce the production of waste. The key issue in the waste Directive currently applicable (and recently implemented) is specifically recycling, which aims to achieve a real circular economy, or a recycling and recovery society. In the order of priority of the actions that are required to be performed (the socalled hierarchy in the management of waste or, more correctly, the hierarchy of the procedures for the approach to the environmental problems generated by the production of waste), first position is given over to prevention, with the associated activities (preparation for reuse, reuse, recycling and recovery) and disposal is considered only in very last place. Each of the steps making up the hierarchy has a specific technical meaning: this ranges from actions that make it possible to reuse the product that has become waste without any processing, such as preparation for reuse ( operations associated with inspection, cleaning, disassembly and repair through which products and components of products that have become waste are prepared so that they can be reused without any other pretreatment ; such as washing of glass bottles: Article 183(q), Environmental Code), and reuse ( any operation through which products or components that are not waste are reused for the same purpose for which they have been designed ; such as the use of glass bottles: Article 183(r), Environmental Code), to operations that entail processing such as recycling (in this case, the waste is treated to obtain products, materials and substances to be used for the original function: Article 183(u), Environmental Code) and recovery ( any operation where the principal outcome is to enable waste to perform a useful role, replacing other materials that would otherwise be used to perform a particular function or to prepare them to perform that function, within the plant or the economy in general ; such as use as fuel or as other means of producing energy; composting; recovery of metals; regeneration of oils, etc.: Article 183(t), Environmental Code). For the purpose of creating the so-called recycling society, the legislators have identified specific objectives (defined in quantitative terms) and have envisaged a genuine prevention programme, where failure to comply may incur Community penalties. With reference to the objectives for recycling, Article 181 of the Environmental Code provides that the reuse of materials originating from household waste, as a minimum cardboard, metals, plastics and glass, must be 8

41 increased in overall terms by 50% by 2020; and reuse of wastes from construction and demolition must be increased, also by 2020, by 70%. To achieve these objectives, the national legislators have envisaged a system of differentiated collection (Article 205 of Legislative Decree 152 of 3 April 2006), setting the percentages that must be achieved: 35% by 2006; 45% by 2008 and 65% by 2012 (in 2007, on the basis of the data from the ISPRA, this was 27.5%). Prevention, however, does not consist merely in the recovery or recycling of wastes, but also in directly avoiding the production of such wastes: significantly, the Environmental Code defines a prevention measure as those implemented before a substance, [a material] or a product has become a waste that reduces a) the quantity of wastes, including through reuse of products or extension of their life; b) the negative impacts of wastes products on the environment and human health; c) the content of hazardous substances in materials and products (Article 3(12) of Directive 98/2008 and Article 10 of Legislative Decree 205/2010). On the basis of the slogan the best waste is not produced, prevention, in this case, is based on intervention upstream from the production or consumption process aimed at reducing the quantity of materials produced and sold so as to obtain a saving in natural resources. This involves the application of the basic principle whereby the less industrial production there is, the less waste there is and, in terms of consumption, the fewer products sold, the less waste will be generated. And this is what is defined as the negative meaning of the principle of prevention: its application results in non-action (resulting in non-production or nonsale of products or materials that could become waste). In this regard, the principle of prevention may justify, for example, the adoption of real measures for prohibiting certain products: this is the case, for example, for certain products that are particularly damaging for the environment (such as asbestos, DDT, plastic shopping bags). 9

42 Still in terms of the same negative aspects, the principle of prevention may also justify the adoption of less extreme measures such as the imposing of taxes on products that may be deemed to be harmful for the environment or even actions intended to provide information to the public (such as labelling). A further meaning of prevention (defined, in turn, as the positive meaning) is that of production of products that become waste as late as possible or to the smallest degree possible. If we succeed in creating products that do not become waste (such as products that dissolve in the environment, because they are made of natural components); products that become waste over a longer period (technically durable products); products in which the components are reusable (multiple use); products in which the components are recyclable; products that are in case ecocompatible, we will truly and fully be applying the principle of prevention. So as to assess the pollution caused by a product, we need to assess the costs for the entire life cycle of that product: such as, for example, the traditional plastic shopping bag, which, in terms of price, is certainly less than a biodegradable one, but, if we consider the cost of disposal, it is the latter that is better value than the former. 4.. THE POLLUTER PAYS PRINCIPLE: THE CHARGE AND THE LIABILITY OF THE PRODUCER. Application of the polluter pays principle means that each consumer or each company that produces waste must pay in proportion to the quantity of waste produced. This therefore incentivises positive behaviours and penalises negative ones. The problem can be resolved more easily for special wastes and is however particularly complex for urban wastes, as it seems to be particularly difficult to measure, in concrete terms, how much waste each has produced and what are the costs that are common to the entire community (such as those for street cleaning). 10

43 Although it is possible to use other types of systems (such as those that envisage the weighing of the waste produced or the sale of bags at a cost that covers collection), legislators have developed a system based on assumptions. And therefore, in envisaging that the charge should be paid by anyone who has or owns premises for any purpose, legislators have established that this is commensurate with the average quantities and quality of the waste produced by unit of surface area, on the basis of the uses and the types of activities performed (Article 238, Environmental Code) (a dwelling produces less waste, for example, compared to a professional studio). This then poses the problem of whether this charge should be considered to be a fee and therefore whether it should be private, and the corresponding jurisdiction would therefore be the ordinary civil judge or, rather, a tax or levy and therefore should be public, and the corresponding jurisdiction would therefore be the tax offices. Recently, the Constitutional Court (Decision 238 of 24 July 2009) confirmed the nature of this levy but exclusively with reference to Article 49 of Legislative Decree 22/1997, i.e. the TIA (environmental hygiene tariff), which replaced the TARSU (urban solid waste disposal tariff) envisaged by Article 58 of Legislative Decree 507 of 15 November 1993: the Court avoided ruling on the nature of the TIA (integrated environmental tariff, the same acronym as the above but with a different meaning) envisaged, as we have seen, by Article 238 of the Environmental Code. A further application of the polluter pays principle is the so-called liability of the producer: logic says that a party introducing onto the market a product intended to last for a limited period where there is no possibility that the product could be recycled contributes more to the production of waste than a producer of a durable product with recyclable components. In the same way, a producer who reappropriates a product at the end of its life, even if for the purposes of recycling or recovering it, pollutes less. For certain types of waste, the legislators have envisaged systems of liability: this relates to electrical and electronic equipment, end-of-life vehicles and tyres, for example. In the implementation of a later Directive, the liability of the producer was expressly envisaged (Article 178bis of Legislative Decree 152/2006), whereby anyone producing or selling products of any type may be required to pay the costs for disposal of the products that have been introduced onto the market. The basic idea is to promote ecocompatible design and the reusability of various products, rewarding those producers 11

44 that sell products that are more compatible with the environment and making those that produce harmful products pay for them. 5. THE WASTE CONTROL STRUCTURE. The complexity of the problems facing the waste sector requires a series of entities acting together and that must therefore form the complete synergistic system to which reference is made in the Environmental Code (Article 177(6)). This covers about ten entities with fairly diverse tasks and functions: 1) nationally, there is the Ministry for the Environment; 2) and then the Regions; 3) then the Provinces; 4) the Municipalities; 5) the local water boards (ATO); 6) the companies (frequently fairly mixed) that actually organise the collection and disposal of the waste; 7) the National Waste Observatory (Article 206bis of Legislative Decree 152/2006 (as subsequently amended)); 8) the National Register of Environmental Management Companies (Article 212, Legislative Decree 152/2006 (as subsequently amended)); 9) the Waste Register (Article 189, Legislative Decree 152/2006 (as subsequently amended)); 10) the ISPRA (Article 177(8), Legislative Decree 152/2006 (as subsequently amended)); 11) the Consortia. In general, the Ministry for the Environment is responsible for setting policy and coordinating the system: it defines the general principles and objectives, the methodologies for integrated waste management, and the standards and technical requirements. At State level, there are also the organisations responsible for information and statistics functions, such as the National Waste Observatory, which is responsible for archiving and electronic documentation, with the support of the provincial observatories, such as the ISPRA, which coordinates the regional environmental protection agencies and performs a similar role for the regional territories, and such as the Waste Register (which records how much waste is produced, the types, where it is transported and where it is disposed of). Still at central level, there is the National Register for Environmental Management Companies, which is 12

45 responsible for certification and control functions (verification of the technical suitability of the entities operating in the sector). The Regions are attributed powers for planning and scheduling (preparation and approval of waste management plans) and authorisation (authorisation for creation of disposal and recovery plant for waste). The Provinces are responsible in general for powers associated with sanctions and for tasks relating to identification of dumps; the Municipalities and water boards have management authority (control of the management service); and the companies are responsible for operational tasks such as collection. And then there are the Consortia, which are characterised formally as entities with private legal personality and functionally as entities responsible for the specific and correct management of public interests: this includes the mandatory consortia such as the Used Oils Consortium created in 1982, the Consortium for Disposal of Used Batteries (COBAT) created in 1988, the National Packaging Consortium (CONAI), the National Consortium for Collection and Treatment of Waste Oils and Vegetable and Animals Fats (CONOE) and the Consortium for Recovery of Polyethylene, Plastic, Cardboard and Cellulose, and Steel (POLIECO) created in We cannot conclude this report without noting the fact that the fundamental entities required to create the recycling society are really the citizens and all those who perform economic activities: without the support and personal contributions of those people, any attempt to regulate and legislate seems inevitably doomed to failure. 13

46 LOCAL AUTHORITIES ANNUAL REPORT UNITED KINGDOM (May 2011) Christopher KNIGHT Barrister INDEX 1. INTRODUCTION 2. NON-JUDICIAL CONTROL OF LOCAL AUTHORITIES 3. JUDICIAL CONTROL OF LOCAL AUTHORITIES 3.1 Building Schools for the Future Litigation 3.2 Witness Evidence and Irrelevancy 3.3 Article 8 ECHR and Provision for the Destitute 3.4 Misfeasance in Public Office 4. ELECTION LAW 1

47 1. INTRODUCTION The position of local authorities in the United Kingdom is complex and closely regulated by a variety of pieces of primary and secondary legislation. To an already difficult area of law is added a further layer of complexity by the fact that there are usually distinct differences of local authority law between England, Scotland, Wales and Northern Ireland. The nature of devolution in the UK means that a good deal of flexibility is retained in different parts of the country. Scotland and Northern Ireland are governed by essentially separate legal systems and the control of local authorities in those parts of the country is a matter of specialist knowledge. Since the creation of the Welsh Assembley, local authorities in Wales are usually subject to broadly the same position as English local authorities but with important differences of detail, reflecting the concerns or simply differences in drafting of the Welsh Assembley. For ease of reference this report will focus on developments in the law relating to local authorities in England in the past year. In particular, it will focus on the control of local authorites through both judicial and non-judicial means by highlighting some of the more interesting recent decisions of the courts. It is important to flag a future change to local authority law in England. The Localism Bill is currently progressing through Parliament and will make significant changes to the powers of local authorities, the way in which local authorities exercise their powers, and the political themes underlying the triangular relationship between central governement, local authorities and the electorate. A future report will adress the changes made by the Localism Bill when it is passed into law. 2. NON-JUDICAL CONTROL OF LOCAL AUTHORITIES One of the most important forms of non-judicial control over the conduct of local authorities is the ability of members of the public to make a complaint to the Local Government Ombudsman ( LGO ). This is invariably a cheaper and quicker method of 2

48 having one s grievance heard by an impartial person where there is an allegation of maladministration. The problem for individuals is that LGO Reports do not have legally binding effect. Even when the LGO has upheld the complaint, the substance of the dispute between the individual and the authority may continue to persist if the authority refuse to implement the Report or certain of its recommendations. A recent example of this was seen in R (Gallagher) v Basildon District Council [2010] EWHC 2824 (Admin) where Basildon DC had published the personal details, including medical and educational needs, of a group of travellers (gypsies). The travellers complained that the publication was contrary to data protection law and to Article 8 ECHR. The LGO agreed, making a finding of maladministration and recommending a payment of 300 to each affected person. Basildon DC apologised but declined to make the payments. Kenneth Parker J noted that the amount of LGO Reports which were not implemented by local authorities had dropped to just 1%. However, the judge rejected a requirement upon authorities to have cogent reasons not to implement the recommended remedy in the LGO Report. At paragraph 27 he reasoned that: there is more scope for genuine disagreement on what, if any, steps are required to remedy a particular injustice. There may be a number of options, with varying effects on the use of scarce resources. Local authorities are, of course, accountable to their electors for the use of such resources. It seems to me that Parliament intended that local authorities should be entitled to consider the impact on the fair and efficient allocation of scarce local resources in deciding whether to accept a recommendation of the LGO and, in an appropriate case, to reject such a recommendation because of a disproportionate effect on such resources. In the Gallagher case itself, the court found that the authority had unlawfully failed to implement the LGO Report because it had failed to take into account relevant considerations, took into account irrelevant considerations, and gave manifestly 3

49 disproportionate weight to certain considerations. Basildon DC hd therefore acted irrationally. 3. JUDICIAL CONTROL OF LOCAL AUTHORITIES 3.1 Building Schools for the Future In R (Luton Borough Council and others) v Secretary of State for Education [2011] EWHC 217 (Admin), Holman J quashed the withdrawal of funding from Building Schools for the Future (BSF) projects on procedural grounds. The claims against the Secretary of State (SoS) by six local authorities succeeded, and the SoS has been required to reconsider his decisions, although he is not required to restore cancelled funding. Quashing of the SoS s decision to cancel funding for these projects was ordered on several grounds which the Judge summarised as being concerned with a failure by the SoS to consider the individual local authorities and their projects in a sufficiently case-specific way. The SoS had applied a strict rules-based approach. First, the Judge held that the SoS had unlawfully failed to consult with the authorities as to the effect on their individual projects of his possible decision options. Applying R (Bhatt Murphy) v Independent Assessor [2008] EWCA Civ 775, there was a procedural legitimate expectation of such consultation, even though there had been no relevant promise or practice of consultation, because of the pressing and focussed impact which the Department for Education past conduct had had upon the claimants. In short, because of the very large sums involved, and the way in which the authorities had continued to act and spend significant sums of money in reliance on the stage that they had reached in the approval process, along with the fact that they had been engaged in continuing dialogue with Partnerships for Schools, stopping the projects without prior consultation was so unfair as to amount to an abuse of power. There was no justification for dispensing with it altogether. 4

50 Secondly, Holman J held that the SoS had failed to comply with his statutory equality duties - specifically, the duties to have due regard to the need to eliminate unlawful race, sex and disability discrimination, to promote equality of opportunity between men and women, different racial groups and disabled persons and others, and to take steps to account of disabled persons disabilities and to promote positive attitudes towards them (now found in section 149 of the Equality Act 2010). It was said in evidence that the SoS had been aware, as a general proposition, that the earlier (and already funded) waves of BSF investment were likely to have delivered funding for schools with greater proportions of disabled or ethnic minority pupils, the Judge said that such a generalised approach [did] not begin to discharge the equality duties `in substance [and] with rigour, as required by R (Brown) v Secretary of State for Work and Pensions [2009] PTSR It would appear that the Judge did consider that the SoS should have been prepared to engage in case by case consideration of the relevance of particular pipeline projects to equalities issues before deciding which ones to cancel, at any rate to the extent that any special equality considerations pertaining to particular projects had been highlighted in the consultation that should have taken place. There had been no equality impact assessment (EIA) at the time of the decision. Thirdly, although his ultimate conclusion is expressed in terms of lack of consultation and breach of equality duties, it would seem that Holman J would also have characterised the case as one in which the SoS had unlawfully fettered his discretion under the grant-making power, section 14 of the Education Act Here, whilst the SoS had been entitled to adopt rules, each project was an individual case, to which the SoS should have been prepared to give individual consideration for the residual exercise of discretion, at any rate in marginal cases or those where consultation of authorities was required. Instead, the rules had been applied in a rigid and hardedged manner. Open-minded consultation would have avoided any such fettering. Importantly, attempts to challenge the decisions on rationality grounds were robustly rejected by Holman J. Given the heavy macro-economic and political content of the decision, the Judge s view was that to scrutinise the SoS s reasoning, beyond being satisfied that it was not inherently irrational, would have been a grave and exorbitant 5

51 usurpation by the court of the minister s political role. The Judge also rejected the suggestion that the claimants had had a substantive legitimate expectation that funding would continue to be made available. The basis for the alleged substantive expectation was put slightly differently by different authorities according to their own particular facts, but the essential point in each case was that the authority had reached a certain stage in the approval process, or had been encouraged by correspondence to think that approval would be forthcoming, without having reached the stage at which a final business case had been approved and a promissory note issued on behalf of the Government. Holman J acknowledged that high hopes had been raised, but held that no legitimate expectation was created that any given project would definitely proceed. The decision was quashed on grounds which went to the manner in which it had been reached, rather than to its substantive content. The judgment will be of considerable interest in the current climate of austerity - whether at central government level, as in the BSF case, or by local authorities themselves, or by other public bodies charged with the distribution of funds. On the one hand, the BSF judgment suggests that rationality challenges are only likely to succeed in such cases where some logical flaw in the approach taken more or less leaps off the page - even where the challenge is to the manner in which available funds have been distributed, as opposed to the more obviously politico-economic decision about how much money should be spent. On the other hand, the case illustrates that authorities which do not think carefully about the procedure to adopt before reaching such decisions may find themselves vulnerable to attack. The funding constraints to which authorities are subject (and the relatively short period which may elapse between knowing what resources they have available and the point at which budgets have to be set) may create real pressure for urgency in decisionmaking, but more haste may make for less speed if it leads to judicial review. The judgment is also a reminder of the importance which the Courts attach to the equality duties in decision-making, and to the degree of stringency with which at least some Judges will require equalities implications to be analysed. One suspects, cynically, this may be because it enables a decision to made quickly without having to trespass into the more politically treacherous waters of a substantive challenge to how public funds should be spent. The 6

52 Luton decision will undoubtedly be a regularly cited decision during the upcoming phase of plentiful challenges to public authority decisions on funding cuts. 3.2 Witness Evidence and Irrelevancy In Lancashire County Council v Environmental Waste Controls Ltd [2010] EWCA Civ 1381 the Court of Appeal held that where a local authority officer had given evidence that he had ignored an irrelevant consideration when assessing a tender, and the Judge had found him to be an honest witness, the Judge had not been entitled to conclude that the officer s decision had been subconsciously affected by the irrelevant consideration. Although in an appropriate case a Judge could be entitled to find that the decision maker was influenced by an irrelevant consideration, even though honestly not aware of being influenced, it was vital that the suggestion was put to him in cross-examination in the plainest terms. It will, of course, be a very unusual case in ordinary judicial review proceedings with cross-examination (or even live witness evidence) at all, but there will be many other proceedings (such as public procurement) in which this will be relevant. If the tender process was found to be honestly operated, as in the instant case, it was extremely difficult to go on to find that the process was defective by reason of regard to an irrelevant consideration. 3.4 Article 8 ECHR and Provision for the Destitute Any person who is unlawfully present in the UK within the meaning of paragraph 7 of Schedule 3 to the Nationality Immigration and Asylum Act 2002 who is destitute can be (apart from Schedule 3) eligible for assistance from the responsible local authority. In Birmingham City Council v Clue [2010] EWCA Civ 460 the Court of Appeal emphasised, at paragraph 27, that Article 8(1) of the European Convention on Human Rights protects 2 distinct rights: the right to respect for family life, and the right to respect for private life. It went on to hold that the local authority must decide whether and, if so, the extent to which 7

53 it is necessary to exercise a power or perform a duty for the purpose of avoiding a breach of a person's Convention rights. If the withholding of assistance would not in any event cause a person to suffer from destitution amounting to a breach of Convention rights (typically Article 3), the local authority's investigation ends there. The local authority must, therefore, investigate whether there are available to the claimant other sources of accommodation and support. But if it is satisfied that there are no other sources of assistance which would save the claimant from destitution amounting to a breach of a Convention right, then it must consider the matter further. It must then decide whether there is an impediment to the claimant returning to his country of origin and if the only problem is funding for transport the authority should arrange it. There is, the Court of Appeal recognised, a fundamental difference between the immigration functions of the Home Office and the social security functions of local authorities. Local authorities are required to make an assessment of immigration status in certain respects. Nevertheless, it would be contrary to the division of functions provided by Parliament to require local authorities to decide for the purposes of Schedule 3 of the 2002 Act whether a non asylum-seeking applicant is entitled to leave to remain. A local authority could not justify a refusal to provide assistance where to do so would deny to the claimant the right to pursue an arguable application for leave to remain on Convention grounds. It is not for the local authority to attempt to step into the Home Office s shoes and determine substantive asylum appeals, unless the claim is obviously hopeless or abusive. Of particular importance to local authorities in a period of funding cuts and national austerity Dyson LJ further said, at paragraph 75: local authorities may not invoke Article 8(2) by reference to budgetary considerations and the rights of others if the effect of so doing will be to require an applicant to return to his country of origin and thereby forfeit his claim for indefinite leave to remain. 3.5 Misfeasance in Public Office. 8

54 Misfeasance in public office is a tort claim which can only be made against an official of the State, including officials of local authorities. It requires a high level of mens rea, and as such is not often successfully used. In R (Khazai) v Birmingham City Council [2010] EWHC 2576 (Admin) a local authority s direction to members of its staff concerning its treatment of homelessness applications that was unlawful on its terms did not give rise to a claim for misfeasance in public office: the staff member responsible for the direction had not acted in bad faith or reckless indifference to its illegality. 4. ELECTION LAW Following the 2010 General Election a highly unusual court challenge was launched by the defeated Liberal Democrat candidate against the victorious Labour Member of Parliament, Phil Woolas. It was argued that campaign literature used by Mr Woolas had made a number of untrue and damaging allegations against his opponent, who went on to lose the election by only 103 votes, and that those allegations placed Mr Wollas in breach of section 106 of the Representation of the People Act 1983, which governs the conduct of elections. Section 106 provides that a person who, before or during an election, for the purpose of affecting the return of a candidate at the election, makes or publishes any false statement of fact in relation to the candidate s personal character or conduct shall be guilty of an illegal practice, unless he can show that he had reasonable grounds for believing, and did believe the statement to be true. Upon appeal from a specially-convened Election Court, the Divisional Court decision in Woolas v Parliamentary Election Court [2010] EWHC 3169 (Admin) (paragraph 87) summarised what was clearly established by the cases in relation to the meaning of the above expression as being that: (1) no Court has laid down a general definition; (2) a distinction must be drawn between a false statement of fact which relates to the personal character or conduct of the candidate and a false statementwhich relates to the political or public position, character or conduct of the candidate; (3) the facts of some cases illustrate what can clearly be viewed as statements in relation to political conduct; (4) 9

55 some statements may without much argument be said to relate to personal character or conduct; and (5) what may in certain circumstances be perfectly innocent statements may come within the prohibition if spoken about a candidate without reference to a political issue. The Divisional Court observed (paragraph 105) that Article 10 ECHR does not protect a right to publish statements which the publisher knows to be false, and continued (paragraph 106): The right of freedom of expression does not extend to the publishing, before or during an election for the purpose of affecting the return of any candidate at an election, of a statement that is made dishonestly, that is to say when the publisher knows that statement to be false or does not believe it to be true. It matters not whether such a statement relates to the political position of a candidate or to the personal character or conduct of a candidate when the publisher or maker makes that statement dishonestly. The right to freedom of expression under Article 10 does not extend to a right to be dishonest and tell lies, but s.106 is more limited in its scope as it refers to false statements made in relation to a candidate s personal character or conduct. The Divisional Court departed from the Election Court to the extent that (paragraph 109) they did not consider that earlier authorities justified the adoption of the construction of section 106 that a false statement can at the same time relate both to a candidate s public and personal character, and said:- 110 In our view, the starting point for the construction of s.106 must be the distinction which it is plain from the statutory language that Parliament intended to draw between statements as to the political conduct or character or position of a candidate and statements as to his personal character or conduct. It was as self evident in 1895 as it is today, given the practical experience of politics in a democracy, that unfounded allegations will be made about the political position of candidates in an election. The statutory language makes it clear that Parliament plainly did not intend the 1895 Act to apply to such statements; it trusted the good sense of the electorate to discount them. However statements as to the personal character of a candidate were seen to be quite different. The good sense of the electorate would be unable to discern whether such statements which might be highly 10

56 damaging were untrue; a remedy under the ordinary law in the middle of an election would be difficult to obtain. Thus the distinction was drawn in the 1895 Act which is re-enacted in s.106 and which is reflected in the decisions to which we have referred In our judgment, as Parliament clearly intended that such a distinction be made, a court has to make that distinction and decide whether the statement is one as to the personal character or conduct or a statement as to the political position or character of the candidate. It cannot be both Statements about a candidate which relate, for example, to his family, religion, sexual conduct, business or finances are generally likely to relate to the personal character of a candidate. In our view, it is of central importance to have regard to the difference between statements of that kind and statements about a candidate which relate to his political position but which may carry a implication which, if not made in the context of a statement as to a political position, impugn the personal character of the candidate. This led the Divisional Court to conclude that 2 of the 3 statements for which Mr Woolas accepted responsibility were false statements in relation to the petitioner s personal character or conduct, but that the third was not. Mr Woolas was disqualified from his seat in Parliament, barred from standing for election for three years and fined 5, I gratefully acknowledge the assistance I have gained from my colleagues at 11 King s Bench Walk in this Report and their work in various papers written for seminars, and in the updating supplements to the looseleaf publication Local Government Law, to which I am a contributor. 11

57 THE CIVIL SERVICE IN GERMANY ANNUAL REPORT COUNTRY (May 2011) Prof. Dr. Heinrich Amadeus WOLFF INDEX 1. Two parts of civil service in Germany 2. Common developments 3. Law on public officials 4. Federalism Reform I, Principles of civil service law 6. Future problems of the development of civil service law 1

58 1. Two parts of civil service in Germany The civil service in Germany is divided into two parts. The greater part of employment relationships at the Federal, State and commune level (in total about 2.6 million) is based on civil law. These are the workers in the public service. Their relationship corresponds structurally to the right of employees in the private sector. The basis for that are the respective individual employment contracts and above all the collective agreements or wage agreements. Uniform collective agreements were being used for public service only until These collective agreements were terminated by the federal States. Now applies: The collective agreement for public service (TVöD) deals with the employees in the Federal government; the communes, however, use the collective agreement for the public sector in the federal States (TV-L), which allows for differences in labour times between these federal States. Separate, somewhat different collective agreements are being applied in Hessen and Berlin. In a slightly smaller part of the civil service, employment relationships are based on public law (1.8 million). In particular, officials, judges and soldiers and other specific public legal relations (mandates of the members of the parlaments, legal relationships of Ministers, etc.) are within this group. 2. Common developments Both groups are characterized by three common lines of development in Germany: - First, the number of employees in public service has decreased for many years. The continuous efforts since the reunification of Germany, not to let the state budget overrun, are resulting in permanent job cuts in public services. This has lead to a decrease of employees in ten years by about 60,000, or about 15%. - Second, the legislature is trying to keep the pension insurance of both the insured ones on the one hand and officials, judges and soldiers on the other 2

59 hand financed. This is leading to several, mostly small recesses in the amount of pension payments (pension or supply of officials). - Third, the uniformity of the employment relationships of the respective groups were given up or reduced. Now, for an official in Berlin and an official in Bavaria, exercising similar activities, more differences in rights and obligations can be found than a decade ago. 3. Law on public officials Within the civil service based on public law, the law on public officials is the central one. The other public-service relationships are based on this kind of Civil Service Law. The civil service law in Germany is traditionally not open to reform. This is mainly due to a constitutional rule, according to which the legislature is required to comply, while adopting the rules on civil service, with general principles of law which were already laid down in the Weimar Constitution (1919 to 1933) or even earlier (Article 33 paragraph 5 GG: (The law governing the public service shall be regulated and developed with due regard to the traditional principles of the professional civil service.). 4. Federalism Reform I, 2006 This standard is very debatable and was inserted on purpose by the legislator of the constitution, trying to complicate the access to the civil service law by progressive groups. Despite this fundamental immobility, the civil service legislation is changing in Germany. This goes back to a major constitutional amendment in September 2006, with which the relationship between the federal States and the government, i.e. the rules on the organisation of the Federal Republic, were substantially altered (Federalism Reform I, 2006). The legislative powers between Federation and States in the civil service law have been redeployed under this federal reform. Federal States can now decide for themselves, especially on the payment, utilities (pension rates of civil servants) and the rules governing the career (outline and relation of offices to each other). 3

60 In contrast, the Federal government can pass standardized laws, only on the fundamental rights and duties for all officers, while not dealing with any remuneration and pensions. Currently, all Federal and state rules on civil service officials are being changed due to this shift in competence. Through that, a much larger variety of specific issues is going to arise than it has been the case in recent years. This process is still going on. The range of diversity that is expected is not very large. This is initially based on Article 33, paragraph 5 GG. Also, the restricting jurisprudence of the Federal Constitutional Court, which is interpreting the general principles of the civil service law very traditionally, seems to result in a continuous homogeneity of civil service law. One can see this point in the last three important decisions (as in particular the waiting period for care of three years, BVerfG, Decision v , 2 BvL 11/04, the problem with forced part-time, BVerfG, Decision v , 2 BvF 3/02, and finally the judgment on the temporary highranking positions, BVerfG, 28. Mai 2008, 2 BvL 11/07). Thirdly, the parliaments of all 16 federal States and the Federal legislature are trying not to complicate the exchange of officials too much among federal States and between the federal State and the government. Finally, fourthly, the political pressure on the civil service law has decreased. Politically, a reform of civil service law is not anymore required in the same way as ten years ago. There is a certain resignation, which is based on the recognition that the current design is difficult to change and, moreover, is not only disadvantageous for the employer. If one wants to qualify the German civil service law content, it is possible to say: The Federal Constitutional Court says that the civil service has the task to secure a stable, law-abiding government in the political power play (see BVerfGE 121, 205, 221). 5. Principles of civil service law The civil service law is based on the following idea: officials devoting their entire abilities to the employer for the purpose of realizing public wealth, and particularly the acts of parliaments, in a neutral and equal way. The employer shall care for the official and his family in return. The officer is given a secure legal status, which makes him independent and allows him to fully concentrate on his task. However, he cannot influence the content 4

61 of this status himself in a contract. The rights and obligations are designed unilaterally by the legislature, under constitutional guidelines. Central principles of civil service legislation are: - loyalty (the officials must faithfully serve his employer); - moderation obligation (the officer mustn t behave extremely in his official position or in private life); - Dependence on instruction (the officer must comply with instructions coming from his superiors - unless the instruction violates criminal law or human dignity); - ban on strikes (the official musn t strike); not quite fixed working hours (if required, the official shall work overtime); - disciplinary rules (erratic behaviour is sanctioned by separate administrative penalty rules); - Principle of alimentation (the official receives a salary for the position he holds, not specifically for his work); - Official principle (the official only receives a raise when obtaining a new position); - Recruitment on accomplishment (In a vacancy, the candidate who is best suited for the job will get it); - The pension depends on the position occupied by the officials at the end (if he has held it at least three years); - Care Duty: The employer must take care of his officials. 5

62 6. Future problems of the development of civil service law Central problems of the development of civil service law in the near future are going to be: - the relief of public budgets off the expected huge costs for the accumulated supply of retired officers; - the flexible deployment of officers by the employer and thus an improvement for the employer in putting officers at posts that do not completely conform with their previous activity; - the introduction of an assessment system that is linked to the accomplishment and not to the fact, that the officers are acquainted with the employer or supervisor; - Increasing the influence of unions of civil servants; - Easing the change from the civil legal relationship to the free market; - the easy change and advancement within the public service; it is intended to allow, according to the principle of lifelong learning, an easier rise within the civil service; - the further equality of same-sex partnership with the married couple. 6

63 JUDICIAL REVIEW AND REMEDIES IN A NUTSHELL ANNUAL REPORT Germany (Mai 2011) Prof. Dr. Klaus Ferdinand GÄRDITZ INDEX 1. CONSTITUTIONAL LAW 1.1 Guarantee of Effective Judicial Review 1.2 Organization of Administrative Courts 2. STATUTE LAW 2.1 The Code of Administrative Court Procedure 2.2 General Principles of Administrative Court Procedure 2.3 Remedies 2.4 Interim measures 3. IMPACT OF EUROPEAN LAW 4. BIBLIOGRAPHY 5. WEB SITES 1

64 1. CONSTITUTIONAL LAW Judicial review and remedies in administrative law are profoundly influenced by constitutional law. The current German corpus of administrative court procedure is based on constitutional guarantees, especially the effective recourse to the courts as a means to protect individual freedom rights. In fact, constitutional demands growing in detail over the past 60 years have forged a coherent system of judicial remedies putting the administration under effective control Guarantee of Effective Judicial Review Article 19 paragraph 4 of the German Constitution (Grundgesetz Basic Law) guarantees any person whose rights are affected by public authorities a general recourse to the courts. If no other jurisdiction has been established, recourse shall be to the ordinary courts. The guaranteed recourse is, according to the established jurisdiction of the Federal Constitutional Court, more than a mere right to file a request. It is the guarantee of effective judicial review. The Federal Constitutional Court has moulded detailed aspects of effectiveness out of the abstract constitutional provision. As a result, the whole administrative court procedural law is interspersed with constitutional stuff. Due to the guarantee of effective judicial review, the legal control of the administration is vested in ordinary and special courts. Administrative jurisdiction is exercised by independent courts separated from the administrative authorities. There are special administrative courts, but they are organized as an ordinary court. According to Article 97 of the Basic Law, judges shall be independent and subject only to the law. Judges are appointed for life. 2

65 1.2 Organization of Administrative Courts According to Article 74 paragraph 1 No. 1 of the Basic Law, the Federation has legislative power extending to the court organization and procedure. Based on this power the federal legislation enacted the Code of Administrative Court Procedure. Regarding Article 95 of the Basic Law, the Federation shall establish the Federal Court of Justice, the Federal Administrative Court, the Federal Fiscal Court, the Federal Labour Court and the Federal Social Court as supreme courts of ordinary, administrative, financial, labour and social jurisdiction. In accordance with Article 92 of the Basic Law the remaining courts the large body of the judicial branch are courts of the constituent states (Länder). As a result of the special federal structure of Germany, judicial review of the administration rests with the administrative courts of the Länder, at least in principle. It is even within their jurisdiction to control the federal administration. The organization of the courts remains within the legislative competence of the Federation (see the aforementioned Article 74 paragraph 1 No. 1 of the Basic Law). According to federal law, administrative courts of the Länder shall be the Administrative Courts (the first instance competent in most cases) and one Higher Administrative Court (primarily a court of appeal with power to review the relevant facts) in each state; in the Federation it is the Federal Administrative Court, which shall have its seat in Leipzig. The competences of the Federal Administrative Court primarily include the legal control of the Länder courts as a court of appeal regarding federal law. The Federal Administrative Court has only a very limited jurisdiction as a first instance. In addition to the general administrative jurisdiction, there are special administrative courts. Fiscal Courts are competent to rule on matters of tax law. The jurisdiction of the Social Courts includes cases arising under the public social security system. Even ordinary courts have jurisdiction over specific administrative law cases. They act as functional administrative courts. The most important administrative law cases within the jurisdiction of ordinary courts are the review of administrative acts of the antitrust and competition authorities, energy regulation law, and public liability. 3

66 Judicial review of parliamentary statute law is monopolized in the Federal Constitutional Court and 16 constitutional courts of the constituent states with regard to Article 100 paragraph 1 of the Basic Law: If a court concludes that a law enacted by parliament on whose validity its decision depends is unconstitutional, the proceedings shall be stayed, and a decision shall be obtained from the Länder court with jurisdiction over constitutional disputes where the constitution of a constituent state is held to be violated, or from the Federal Constitutional Court where the Basic Law is held to be violated. 2. STATUTE LAW 2.1 The Code of Administrative Court Procedure The rules of administrative court procedure and provisions on the organization of courts are laid down by federal statute law, the Code of Administrative Court Procedure (Verwaltungsgerichtsordnung). There are special (but similarly structured) codes regarding fiscal courts and social courts: the Code of Fiscal Court Procedure (Finanzgerichtsordnung) and the Code of Social Court Procedure (Sozialgerichtsgesetz). In addition, there are complementary provisions on administrative court procedure in profusion, scattered on various administrative statutes, e. g. in the laws on energy and telecommunications regulation, the law on judicial review and remedies regarding environmental procedures, or in the German antitrust law. 2.2 General Principles of Administrative Court Procedure Remedies to administrative courts are, at least in general, restricted to plaintiffs that can claim the impairment of an individual right. In accordance with Section 42 paragraph 2 Code of Administrative Court Procedure an action shall only be admissible if the plaintiff claims that his/her rights have been violated by the relevant administrative act 4

67 or its refusal or omission. As a consequence, neither a mere interest of the plaintiff nor public interests in the legality of administrative actions are sufficient to grant a standing. Regarding the procedure at court, there are some general principles an administrative court has to apply. There is the fundamental right to be heard (Article 103 paragraph 1 of the Basic Law) demanding the court to consider every relevant aspect brought forth by the plaintiff or by another party during the procedure. In addition, German administrative court procedure is an inquisitorial system of administrative justice. Thus, the court has to examine the relevant facts ex officio. The court is not bound to the submissions or to the motions for the taking of evidence of the relevant parties (Section 86 paragraph 1 Code of Administrative Court Procedure). 2.3 Remedies The Basic Law guarantees effective recourse to the courts, as far as any person can claim that his/her rights are violated by public authority (see above). Thus, the Constitution warrants an effective and coherent system of remedies against all acts of state that affect the citizens. The Code of Administrative Court Procedure offers an adequate set of remedies, at least if the code is interpreted in conformity with the Constitution. Nonetheless, remedies are divided into separate actions with different requirements for the admissibility of an action and with different competences of the courts to remedy a request. The most important actions are the rescissory action (Anfechtungsklage) and the enforcement action (Verpflichtungsklage) according to Section 42 paragraph 1 Code of Administrative Court Procedure, as both actions are applicable to administrative acts, the common legal form of an administrative measure. An administrative act is a sovereign decision of a public authority on a specific case under public law. According to Section 42 paragraph 1 Code of Administrative Court Procedure, the plaintiff can request by means of an action the rescission of an administrative act or the sentencing to issue a rejected or omitted administrative act. If the dispute does not rest on the questioned legality of a valid administrative act the code offers an action for a declaratory judgement 5

68 (Feststellungsklage): The establishment of the existence or non-existence of a legal relationship or of the nullity of an administrative act, according to Section 43 Code of Administrative Court Procedure, may be requested by means of an action if the plaintiff has a justified interest in the establishment being made soon. In addition, there is an unwritten (but constitutionally demanded) residual action that, like an omnibus clause, covers every request that is not explicitly codified within the Code of Administrative Court Procedure, the so called general action for performance (allgemeine Leistungsklage). Thus, recourse to the courts is made independent from the legal form of administrative measures, and a comprehensive system of actions against every act of state that might impair individual rights is established. A successful rescissory judgement rescinds the relevant administrative act and, thus, eliminates any of its effects that impair the plaintiff s rights (see Section 113 paragraph 1 Code of Administrative Court Procedure). If an enforcement action or a general action for performance proves to be well-founded, the administrative court puts the obligation incumbent on the administrative authority to effect the requested official act (see Section 113 paragraph 5 Code of Administrative Court Procedure). If the administrative authority does not comply with the relevant judgement, the final verdict can be enforced against the authority through the court (see Section 167 et sequ. Code of Administrative Court Procedure). Prior to lodging a rescissory or enforcement action, according to Article 68 Code of Administrative Court Procedure the lawfulness and expedience of an administrative act shall be reviewed in preliminary proceedings by administrative authorities. The functions of preliminary proceedings are, on the one hand, to offer the public administration an instrument of self-regulation and, on the other hand, to grant the applicant an additional remedy to settle conflicts without involving the courts. Notwithstanding that, federal law enables both federal and state legislation to establish exceptions and exclude preliminary proceedings for certain subjects. A broad scope of statute provisions in federal and state administrative law has taken advantage of this facility. A couple of constituent states have generally abolished preliminary proceedings, recently, to reduce bureaucracy and to accelerate procedure. 6

69 2.4 Interim measures According to Section 80 paragraph 1 Code of Administrative Court Procedure an objection raised by a plaintiff and a rescissory action automatically enfold suspensory effect, that means that the relevant administrative measure may not be enforced until the court hands down a decision. Thus, there is no need to provide additional interim measures as long as the suspensory effect lasts. Nonetheless, there are various legal exceptions and restrictions reducing the suspensive automatism. The administration can avoid the suspensory effect if the relevant administrative act is replenished with a special clause providing for immediate enforcement. In those cases, on request by the plaintiff, the court dealing with the main case may completely or partly order or restitute the suspensory effect in accordance with Section 80 paragraph 5 Code of Administrative Court Procedure. In all other cases, Section 123 Code of Administrative Court Procedure empowers the administrative courts to provide interim measures with regard to a pending dispute. On request of the plaintiff, the court may, even prior to the lodging of an action, provide interim measures regarding the subject-matter of the dispute if the substantial danger exists that a right of the plaintiff might be considerably impeded. Interim orders are also admissible to settle an interim condition regarding a contentious legal relationship if a regulation by court appears necessary, above all in order to avert major disadvantages or prevent immanent force. 3. IMPACT OF EUROPEAN LAW European Union law has a deep impact on the German system of administrative court procedure, as European Union law depends on national courts enforcing European law and improving its effectiveness in the decentralized European enforcement system. The general aim of effectiveness followed different paths to influence national law. From a European perspective a plaintiff that takes recourse to the courts to file a European law 7

70 based claim is an effective instrument to put the decentralized administrative enforcement of European Union law and the national administrations under effective judicial control. As a result, the narrow concept of standing under German administrative court procedure law has been widened step by step to fit the European demands regarding effective decentralized judicial review. Although European law does not demand a systematic shift from an individual rights based standing to a concept of objective control, the effectiveness of European Union law depends on a broad access to national courts and is based on a more or less instrumental concept of individual rights. Therefore, a substantial interest in the enforcement of an EU directive or regulation may be sufficient to create an individual right and an appropriate standing before the national courts, even though German administrative law doctrine might have qualified the relevant provision as merely objective (that means not granting individual rights). In effect, European Union law has opened the recourse to the courts, in particular in disputes concerning environmental standards. A recent decision of the European Court of Justice shows obvious conflicts between, on the one hand, the European approach of a wide access to justice as a means of public control and, on the other hand, the narrow concept of standing of the German administrative court procedure law. Directive 2003/35/EC providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment warrants that members of the public concerned have access to a review procedure before a court of law or another independent and impartial body established by law to challenge the substantive or procedural legality of decisions, acts or omissions subject to the public participation provisions of the relevant Directive (Article 3 paragraph 7 and Article 4 paragraph 4). In contrast, the German law on judicial review and remedies regarding environmental disputes (Umweltrechtsbehelfsgesetz) grants standing only as far as an organization could claim an infringement of a provision granting individual rights (not necessarily to the organization itself but to any individual subject). This statute obviously proved to be unsuitable to translate the wide access to justice concept of Directive 2003/35/EC into adequate German court procedural law. Thus, the European Court of Justice, in a Judgement from 12 May 2011 (C-115/09), unsurprisingly (and rightly) quashed the German attempt to evade an effective transformation of the Directive. 8

71 9

72 4. BIBLIOGRAPHY Introductions to German administrative court procedure law: Friedhelm Hufen: Verwaltungsprozessrecht. 8th edition (2011). Wolf-Rüdiger Schenke: Verwaltungsprozessrecht. 12th edition (2009). Thomas Würtenberger: Verwaltungsprozessrecht. 2nd edition (2006). Commentaries on the Administrative Court Procedure Code: edition (2011). Ferdinand O. Kopp/Wolf-Rüdiger Schenke: Verwaltungsgerichtsordnung. 17th edition (2011). Herbert Posser/Heinrich Amadeus Wolff: Verwaltungsgerichtsordnung. 2nd Friedrich Schoch/Eberhard Schmidt-Aßmann/Rainer Pietzner: Verwaltungsgerichtsordnung, loose-leaf book (2010). Books and articles on recent developments of general interest: Schwerpunktheft Die Verwaltung Herausforderungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit = Die Verwaltung 43 (2010), No. 3, containing essays on current and salient problems in administrative court procedure law from Klaus Ferdinand Gärditz, Thomas Groß, Veith Mehde, and Joachim von Bargen. 10

73 Wolf-Rüdiger Schenke: Neuere Rechtsprechung zum Verwaltungsprozessrecht ( ), Eberhard Schmidt-Aßmann: Kohärenz und Konsistenz des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, Die Verwaltung 44 (2011), p. 105 Rainer Wahl: Herausforderungen und Antworten: Das Öffentliche Recht der letzten fünf Jahrzehnte (2006). procedure Introduction in the impact of European Union law on German administrative court Martin Burgi: Verwaltungsprozeß und Europarecht (1996). Claus Dieter Classen: Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit (1996). Oliver Dörr: Der europäisierte Rechtsschutzauftrag deutscher Gerichte (2003). Dirk Ehlers: Die Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, Deutsches Verwaltungsblatt 2004, p Klaus Ferdinand Gärditz: Europäisches Verwaltungsprozessrecht, Juristische Schulung 2009, p WEB SITES Translations of the statutes cited above Homepage of the Federal Constitutional Court Homepage of the Federal Administrative Court 11

74 JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA INFORME ANUAL ESPAÑA (Mayo 2011) Prof. Jesús GONZÁLEZ PÉREZ ÍNDICE 1. IDEA GENERAL 2. IMPLANTACIÓN DE LA NUEVA OFICINA JUDICIAL Y OTRAS REFORMAS 3. ÁMBITO DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO 3.1 La LO 1/2010, de 19 de febrero 3.2 La Ley 38/2010, de 5 de agosto 4. CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE CONTRATACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO 4.1 La LO 34/2010, de 5 de agosto 4.2. La medida cautelar del pago inmediato de la deuda 5. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY 2/2011, DE 4 DE MARZO, DE ECONOMÍA SOSTENIBLE 5.1 Autorizaciones judiciales 5.2 Competencia 5.3 Recursos 5.4 Procedimiento 5.5 Modificación de la D.A 4ª, apartado 5, LJCA. 6. JURISPRUDENCIA 1

75 1. IDEA GENERAL La regulación del proceso administrativo ha sido objeto de múltiples modificaciones el ultimo año. A principios de mayo de 2010 entraron en vigor las reformas necesarias para la implantación de la nueva oficina judicial en este orden jurisdiccional (Ley 13/2009, de 3 de noviembre). Asimismo, entraron en vigor las normas promulgadas durante ese año: la LO 1/2010, de 19 de febrero, que excluye del conocimiento de los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios de Alava, Guipuzcoa y Vizcaya (añadiendo un apartado d) del art. 3 de la LJCA), la Ley de 5 de julio de medidas contra la morosidad de las operaciones comerciales y la de 5 de agosto de modificación de la legislación de contratos del sector público. Y ya en 2011, algunas de las normas de la extensa Ley 2/2011 de 4 de marzo, de Economía Sostenible, afectan a la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. De aquí la importancia de las obras generales aparecidas últimamente sobre la regulación del proceso administrativo. Como la de SANTAMARIA PASTOR (Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, Comentario, Ed. Justel); la que coordinó MARTINEZ VARES (Contencioso-administrativo, Comentarios y jurisprudencia), que, al estar escrita por prestigiosos Magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ofrece la garantía de conocer la opinión de los más altos intérpretes de la normativa vigente, y, ya en 2011, después de la Ley Economía Sostenible, la 6ª edición de mis Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativo, editada, como las anteriores, por Civitas. REFORMAS 2. IMPLANTACIÓN DE LA NUEVA OFICINA JUDICIAL Y OTRAS La Ley 13/2009, de 1 de noviembre, de reforma de la Legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina Judicial ha sido la que ha afectado y modificado a mayor número de artículos de la LJCA. El art. 14 modifica 66 artículos de esta Ley. 2

76 La reforma tiene como finalidad esencial aumentar las competencias de los Secretarios judiciales, reduciendo la de los Jueces y Tribunales, lo que les permitirá centrarse en las funciones esenciales de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, lográndose una mayor agilidad de los procesos, superando en lo posible la tremenda lentitud de la Justicia. Al no limitarse la competencia de los Secretarios a actos de ordenación (diligencias de ordenación) del proceso y dictar unos nuevos tipos de actos procesales denominados decretos (no definitivos y resolutorios), ha sido necesario regular los recursos admisibles contra sus actos, a los que se dedica un nuevo artículo (el 102 bis), que establece que: Contra las diligencias de ordenación y decretos no definitivos será admisible recurso de reposición. Y contra los decretos que pongan fin al procedimiento o impidan su continuación o los demás que se determinan expresamente un llamado recurso de revisión ante el Juez o Tribunal. Y contra la resolución de éste recurso de apelación o casación en los supuestos previstos en los artículos 80 y 87. Por otro lado, la LO 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la Legislación procesal para la implantación de la Oficina judicial, añadió una DA 15ª a la LOPJ en la que se establece el requisito de un depósito de escasa cuantía para interponer recursos en los distintos órdenes jurisdiccionales, cuyo fin principal dice el preámbulo es, disuadir a quienes recurran sin fundamento jurídico alguno, para que no prolonguen indebidamente el tiempo de duración del proceso, en perjuicio del derecho a la tutela judicial efectiva de las otras partes personadas en el proceso destinándose los ingresos que puedan generar por el uso abusivo del derecho al proceso de modernización de la Justicia. 3

77 3. ÁMBITO DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO Dos de las disposiciones dictadas en el último año afectan al capítulo primero del Título I de la Ley de la Jurisdicción: la LO 1/2010, de 19 de febrero y la Ley 34/2010, de 5 de agosto, que modificó la Ley de Contratos del Sector público La LO 1/2010 de 19 de febrero Esta Ley modificó el art LOPJ, que reduce el ámbito del Orden judicial contencioso-administrativo y, congruentemente, añadió al art. 3 de la LJCA, un apartado, el d), que excluye del conocimiento de esta jurisdicción y le atribuye en exclusiva al TC los recursos directos ó indirectos que se interpongan entre las Normas Forales Fiscales de las Juntas Generales de los Territorios de Alava, Guipuzcoa y Vizcaya, dictados en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la DA 1ª de la CE y reconocida en el art. 42,1 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (DA. 5ª,de la LOTC). Una correcta interpretación de la DA 1ª a la LJCA hacia innecesaria esta modificación La Ley 38/2010, de 5 de agosto. El artículo 21.2, LCSP (añadido por la Ley 34/2010, de 5 de agosto), atribuye al orden contencioso-administrativo jurisdicción «para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos. Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los contratos subvencionados a que se refiere el art. 17, así como de los contratos de servicios en las categorías 17 a 27 del Anexo II, cuyo valor estimado sea igual o superior a euros del que pretendan concertar entes, organismos o entidades que, sin ser Administraciones públicas, tengan la condición de poderes adjudicadores. También conocerá de los recursos interpuestos contra las resoluciones que se dicten por los órganos de resolución de recurso previstos en el art. 311 de esta Ley». Se reitera así la 4

78 doctrina de los actos separables que había elaborado la jurisprudencia y ya había recogido la Ley de y se extiende la jurisdicción a las cuestiones que se planteen en materia de contratos sujetos a regulación armonizada y a los otros que se determinan. 4. CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE CONTRATACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO Las normas procesales administrativas, al aplicarse a los litigios planteados en materia de contratación del sector público, han sido objeto de importantes modificaciones, aparte de la ampliación del ámbito de esta orden jurisdiccional, a que me refiero en el apartado anterior La Ley 34/2010, de 5 de agosto La Ley 34/2010, de 5 de agosto, que incorporó al Ordenamiento español el contenido de la directiva 2007/66/CE en materia de contratos del sector público, ha introducido importantes modificaciones en la LCSP y en la LJCA. Entre ellas la creación de unos órganos especializados, dotados de cierta independencia para conocer de los recursos y reclamaciones en vía administrativa que se determinan. La composición de estos órganos en los ámbitos de la Administración general del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, se regula en el art. 311, LCSP. Conocerán de los recursos especiales en materia de contratación contra los actos que se determinan en el art. 310, LCSP y de las reclamaciones de los procedimientos de adjudicación de los contratos en los sectores del agua de la energía, los transportes y conocimientos posibles a que se refiere el art. 101 de la Ley 31/2007, de 30 de octubre. El recurso especial que se regula en los artículos 310 a 319, tiene carácter potestativo y su interposición producirá los efectos de quedar en suspenso la tramitación del procedimiento de contratación. Como dice el preámbulo de la Ley, la finalidad de la reforma no fue otra que reforzar los efectos del recurso, permitiendo que los candidatos y licitadores que 5

79 intervengan en los procedimientos de adjudicación puedan interponer recurso contra las infracciones legales que se produzcan en la tramitación de los procedimientos de selección contando con la posibilidad razonable de conseguir una resolución eficaz. Para ello, la Directiva establece una serie de medidas accesorias para garantizar los efectos de la resolución que sé dicte en el procedimiento de impugnación. Una de tales medidas es precisamente la suspensión del acuerdo de adjudicación hasta que transcurra un plazo suficiente para que los interesados puedan interponer sus recursos. Congruente con ésta, se prevé también, que la suspensión de los acuerdos de adjudicación se mantenga hasta que se resuelva sobre el fondo del recurso o, al menos, sobre el mantenimiento o no de la suspensión. Por otra parte y con carácter general se prevé la facultad de los recurrentes de solicitar la adopción de cualesquiera medidas cautelares tendentes a asegurar los efectos de la resolución que pueda adoptarse en el procedimiento de recurso o a evitar los daños que puedan derivarse del mantenimiento del acto impugnado La medida cautelar del pago inmediato de la deuda Quizás, la más novedosa de las modificaciones de la regulación del proceso administrativo durante este último año haya sido la introducción de la medida cautelar de pago inmediato de la deuda, introducida por la Ley 15/2010, de 5 de julio. De aquí que haya suscitado el interés de la doctrina en las publicaciones periódicas, como ponen de manifiesto los siguientes trabajos: En el diario La Ley núm de 21 de septiembre de 2010, el de DORREGO DE CARLOS y JIMENEZ DIAZ, La nueva regulación de la morosidad de las Administraciones públicas: criterios prácticos de aplicación del régimen de la Ley 15/2010, y, en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, los de AYALA MUÑOZ, La Ley 15/2010, de 5 de julio, un nuevo procedimiento judicial para demandar a las Administraciones públicas en caso de morosidad?. (núm. de 18 de octubre de 2010), y SANCHEZ CERVERA, La medida cautelar de pago inmediato de la deuda, introducida por la Ley 15/2010, de 5 de julio, y su aplicación al amparo del privilegio de 6

80 inembargabilidad previsto en el 173 Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (nº 8 de 30 de abril de 2011). El desorbitado endeudamiento de las Administraciones por la insensata actuación de las personas que detentan el poder en cada una de ellas acometiendo actividades, muchas veces innecesarias, careciendo de fondos para hacerlo, conduce fatalmente a la imposibilidad de pagar a los contratistas, no ya en los plazos legales sino en plazos muy superiores con la consiguiente repercusión en las economías de las empresas y en la grave crisis que padecemos. Y a nuestros geniales legisladores no se les ha ocurrido otra cosa que establecer lo que llaman medida cautelar de pago inmediato de la deuda, que más se parece a un proceso ejecutivo. El mecanismo que establece y regula en el nuevo art. 200 bis de la LCSP es el siguiente. Establecer un plazo para que las Administraciones hagan efectiva las deudas. Transcurrido este plazo, los acreedores podrán reclamar a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación y el pago, en su caso de los intereses. Si transcurre un mes sin que la Administración hubiese contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán incoar proceso administración en relación a la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. Pero cómo?. La Ley prevé que se siga el procedimiento para acordar y hacer efectiva la medida cautelar. Notificado el auto al órgano administrativo, éste dispondrá su inmediato cumplimiento, siendo de aplicación lo dispuesto en el art. 134 del Título IV, según la regla del art de la LRJPA. Luego ante la resistencia de los titulares de los órganos administrativos, estaremos ante las enormes dificultades que plantea todo intento de hacer efectiva una condena de pago de una cantidad liquida, dificultades que se dan aunque ya exista sentencia investida 7

81 en cosa juzgada. Y cuando no hay dinero ni posibilidad de obtenerlo no podrá hacerse efectivo, ni de modo inmediato ni de otro modo. Lo que es imposible es imposible y además MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY 2/2011, DE 4 DE MARZO, DE ECONOMÍA SOSTENIBLE La Ley de Economía Sostenible ha afectado a la regulación de buena parte de los sectores del Ordenamiento jurídico, con las consiguientes repercusiones en el proceso administrativo. La DF 43ª modificó la Ley 34/2002 de 11 de julio de Servicios de la Sociedad de Información y de Comercio Electrónico y el Texto refundido de la Ley de propiedad intelectual de 1.996, así como los correlativos de la LJCA Autorizaciones judiciales Las modificaciones introducidas en las Leyes 34/2002 y de la Propiedad intelectual se concretan en exigir la autorización judicial para realizar ciertas actividades: adoptar las medidas necesarias para que se interrumpa la prestación de servicios o para retirar los datos que vulneren los principios que se establecen. A los que figuraban inicialmente, la Ley de economía sostenible ha añadido «la salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual» Competencia La competencia para otorgar la autorización se atribuye a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, modificando en tal sentido el art. 9.2, LJCA Recursos Se admite recurso de apelación contra los autos dictados sobre la autorización judicial (art d) LJCA). 8

82 5.4.Procedimiento autorización. Se añade a la LJCA el art. 122 bis, que regula los procedimientos para obtener la 5.5. Modificación de la DA 4ª, apartado 5, LJCA Esta DA 4ª enumera una serie de actos contra los que era admisible recurso contra la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. La Ley de Economía Sostenible modifica el apartado 5, que queda redactado así: «5. Los actos administrativos dictados por la Agencia Española de Protección de Datos, Comisión Nacional de Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión Nacional del Sector Postal, Consejo Económico y Social, Instituto Cervantes, Consejo de Seguridad Nuclear, Consejo de Universidades y Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual, directamente, en única instancia, ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional». Y suprime el apartado JURISPRUDENCIA La jurisprudencia de los Tribunales del Orden contencioso-administrativo ha seguido manteniendo la rígida interpretación formalista de los últimos años, con objeto de impedir el acceso del mayor número de recursos posibles ante los Tribunales Superiores, a fin de acelerar la Justicia. 9

83 R E S P O N S A B I L I T E APPORTS DE L'ANNEE FRANCE (Mai 2011) Prof. Benoît DELAUNAY 1 INDEX 1. IRRESPONSABILITE 2. FAUTE PERSONNELLE ET FAUTE DE L ADMINISTRATION 3. RESPONSABILITE POUR FAUTE 4. RESPONSABILITE SANS FAUTE 4.1 Rupture d égalité devant les charges publiques 4.2 Risque 5. RESPONSABILITE HOSPITALIERE 6. PREJUDICE INDEMNISABLE 7. REPARATION ET INDEMNISATION Les apports de l année 2010 sont principalement d ordre jurisprudentiel ce qui ne doit pas étonner dans une matière au premier chef prétorienne. Au titre de la législation, on doit toutefois mentionner la loi n du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l indemnisation des victimes des essais nucléaires français (JO du 6 janvier 2010, p. 327). Cette loi prévoit l indemnisation des 1 Professeur agrégé de droit public à l'université de Poitiers 1

84 victimes des essais nucléaires en instaurant un régime de présomption de causalité pour les personnes souffrant d une maladie radio-induite résultant de ces essais. Le fondement de l indemnisation n est pas précisé : s il est acquis que le principe de solidarité nationale n est pas en cause, il n est pas pour autant aisé de déterminer s il s agit d un régime législatif de responsabilité pour faute ou sans faute. Sur le terrain jurisprudentiel, se détache une décision du Conseil constitutionnel par laquelle ce dernier juge contraire à la Constitution l application aux instances en cours du dispositif de la loi «anti-perruche» (Cons. const. 11 juin 2010, décision n QPC). Saisi par le Conseil d Etat (CE 14 avril 2010, Mme L., requête n ) d une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les dispositions de la loi du 4 mars 2002 qui exclut l indemnisation des préjudices liés à la naissance d un enfant atteint d un handicap non décelé pendant la grossesse et qui interdit toute action en justice pour des situations créées avant l adoption de ce texte (codifié à l article L du code de l action sociale et des familles), le Conseil constitutionnel admet la constitutionnalité de ce dispositif pour les situations à venir ; en revanche, il ne saurait s appliquer rétroactivement aux situations en cours : «Considérant que le paragraphe I de l'article 1er de la loi du 4 mars 2002 susvisée est entré en vigueur le 7 mars 2002 ; que le législateur l'a rendu applicable aux instances non jugées de manière irrévocable à cette date ; que ces dispositions sont relatives au droit d'agir en justice de l'enfant né atteint d'un handicap, aux conditions d'engagement de la responsabilité des professionnels et établissements de santé à l'égard des parents, ainsi qu'aux préjudices indemnisables lorsque cette responsabilité est engagée ; que, si les motifs d'intérêt général précités pouvaient justifier que les nouvelles règles fussent rendues applicables aux instances à venir relatives aux situations juridiques nées antérieurement, ils ne pouvaient justifier des modifications aussi importantes aux droits des personnes qui avaient, antérieurement à cette date, engagé une procédure en vue d'obtenir la réparation de leur préjudice ; que, dès lors, le 2 du paragraphe II de l'article 2 de la loi du 11 février 2005 susvisée doit être déclaré contraire à la Constitution» 2

85 A titre principal, la source des décisions de l année 2010 reste la jurisprudence administrative ; il est possible d en présenter le bilan contentieux selon les rubriques traditionnelles de la matière. 1. IRRESPONSABILITE Dans un arrêt rendu le 23 juillet 2010, Société Touax (requête n , Lebon), le Conseil d Etat maintient l îlot d irresponsabilité de l Etat du fait des opérations militaires en des termes très nets : «Considérant en premier lieu que les opérations militaires ne sont, par nature, pas susceptibles d'engager la responsabilité de l'etat, y compris sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques ; que les préjudices résultant d'opérations présentant ce caractère ne sauraient ainsi ouvrir aux victimes droit à réparation à la charge de l'etat que sur le fondement de dispositions législatives expresses». Les faits de guerre, événements de guerre, événements étaient déjà depuis longtemps reconnus comme entraînant, par nature, l irresponsabilité de l Etat. Pour la première fois étaient en cause, dans l espèce, des «opérations militaires», celles résultant des bombardements de l opération de l OTAN au Kosovo par les troupes françaises qui avaient causé des dommages empêchant la reprise de la navigation fluviale sur le Danube. La décision n est pas surprenante si l on veut bien se souvenir que ce types d opérations fait depuis longtemps l objet d un traitement contentieux particulier aussi bien sur le terrain de l excès de pouvoir par leur caractère d acte de gouvernement (v. sur la même affaire yougoslave, CE 5 juillet 2000, Mégret et Mekhantar, Lebon 291 : la décision des autorités françaises d engager les forces françaises en Yougoslavie n est pas détachable de la conduite des relations internationales de la France) que sur celui de l indemnité au travers de la reconnaissance d irresponsabilité. 3

86 2. FAUTE PERSONNELLE ET FAUTE DE L ADMINISTRATION Depuis longtemps, la doctrine signale l effacement de la faute personnelle au profit de la faute de l administration. L année 2010 confirme cette tendance. Il a ainsi été jugé que ne constitue pas une faute personnelle mais une faute de service le fait de bénéficier d un détachement dont l agent connaît l irrégularité mais qui avait été ordonné par le maire, qui en avait pris l initiative et organisé les modalités (CE 10 mars 2010, Mme Lejeune c. Commune de Coudekerque-Branche, requête n ). En revanche, la responsabilité de l Etat née du concours de la force publique apporté à une expulsion, est constitutive d une prise illégale d intérêt et d une faute personnelle (CE 2 juin 2010, Mme Fauchère, M. Mille, requête n , Lebon). 3. RESPONSABILITE POUR FAUTE - En 2010, s est poursuivi le mouvement continu de déclin de la faute lourde au profit de la faute simple. Dans un arrêt du 2 avril 2010, Ministre d Etat, ministre de l écologie, de l énergie, du développement durable et de l aménagement du territoire c. consorts Cyrot, (requête n ), le Conseil d Etat a ainsi admis implictement et a contrario la responsabilité pour faute simple du fait des dommages mettant en cause l exercice du contrôle aérien : «le service de navigation aérienne a, conformément aux obligations réglementaires respectives des contrôleurs aériens et des pilotes, transmis aux pilotes des aéronefs évoluant dans la circulation d'aérodrome les informations de trafic nécessaires pour prévenir les abordages en vol et qu'il n'a, ce faisant, pas commis de faute dans l'exercice de sa mission de prévention des abordages en vol des avions sur le circuit d'aérodrome». - Plus décisivement, le juge administratif est venu préciser une fois de plus sa jurisprudence relative au droit à un délai raisonnable d exécution d une décision de justice. On se souvient que, depuis l arrêt Magiera (CE Ass. 28 juin 2002, Magiera) dans lequel il a été admis que l Etat peut voir sa responsabilité engagée sans qu une faute lourde ne soit 4

87 exigée pour une durée excessive de jugement, celle-ci étant constitutive d un fonctionnement défectueux du service public de la justice, les arrêts successifs n ont cessé de préciser les modalités de calcul du délai raisonnable ainsi que les éléments à prendre en compte. L arrêt du Conseil d Etat du 26 mai 2010, Malfille, reprend dans son premier considérant l état du droit : «Considérant qu il résulte des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives que les justiciables ont droit à ce que leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable ; que si la méconnaissance de cette obligation est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l issue de la procédure, les justiciables doivent néanmoins pouvoir en faire assurer le respect ; qu il en résulte que, lorsque leur droit à un délai raisonnable de jugement a été méconnu, ils peuvent obtenir la réparation de l ensemble des préjudices tant matériels que moraux, directs et certains, causés par ce fonctionnement défectueux du service de la justice et se rapportant à la période excédant le délai raisonnable ; que le caractère raisonnable du délai doit, pour une affaire, s apprécier de manière globale compte tenu notamment de l exercice des voies de recours et concrète en prenant en compte sa complexité, les conditions de déroulement de la procédure, de même que le comportement des parties tout au long de celle-ci, et aussi, dans la mesure où le juge a connaissance de tels éléments, l intérêt qu il peut y avoir pour l une ou l autre, compte tenu de sa situation particulière, des situations propres au litige et, le cas échéant, de sa nature même, à ce qu il soit tranché rapidement ; que lorsque la durée globale de jugement n a pas dépassé le délai raisonnable, la responsabilité de l Etat est néanmoins susceptible d être engagée si la durée de l une des instances a, par elle-même, revêtu une durée excessive» Puis, il ajoute pour la première fois explicitement que la durée globale de jugement, en vertu des principes rappelés ci-dessus «est à prendre en compte jusqu à l exécution complète de ce jugement». En d autres termes, le délai d exécution d une décision de justice doit donc être aussi pris en compte pour l exécution du délai de jugement. 5

88 - En tout dernier lieu, il doit être signalé en raison de l importance considérable prise par ce contentieux depuis quelques années que le Conseil d Etat a jugé qu est une faute créant un préjudice qui doit être indemnisé le retrait illégal de permis de conduire (CE 26 mai 2010, Banville, requête n ). 4. RESPONSABILITE SANS FAUTE Les apports jurisprudentiels de l année 2010 portent sur les deux fondements de la responsabilité sans faute : la rupture d égalité devant les charges publiques et le risque. 4.1 Rupture d égalité devant les charges publiques L année est marquée par des applications classiques de la jurisprudence comme la responsabilité sans faute reconnue à partir d une mesure d interdiction de circulation des poids lourds sur une route communale qui créé un préjudice aux propriétaires de bâtiments desservis par ce seul accès et louant leurs biens immobiliers à une entreprise de logistique (CE 4 octobre 2010, Commune de Saint-Sylvain-d Anjou, requête n ). Elle est surtout dominée par un arrêt d Assemblée du Conseil d Etat rendu le 22 octobre 2010, Bleitrach (requête n ) relatif à la responsabilité du fait des difficultés d accès de personnes handicapées à des bâtiments publics. Le Conseil d Etat retient la responsabilité sans faute de l Etat à l égard d une avocate contrainte de se déplacer en fauteuil roulant et ayant souffert de l étalement de travaux d accessibilité de certains palais de justice. Il condamne l Etat à la réparation du préjudice moral enduré et qui découle des troubles causés à la requérante dans les conditions d exercice de sa profession : «le préjudice moral dont se prévaut Mme A en raison des troubles de toute nature que lui causent les conditions d'exercice de sa profession présente, eu égard, d'une part, à la multiplicité des locaux dans lesquels elle est amenée à exercer son activité et à la nécessité pour elle, du fait de ses obligations professionnelles, d'accéder à différentes parties de ces bâtiments, d'autre part, à la particularité de la fonction de l'avocat tenant à son rôle de représentation vis-à-vis tant de ses clients que des professionnels de la justice 6

89 ainsi que, lors des audiences publiques, du public et au caractère pénible des situations régulièrement provoquées pour cette auxiliaire de justice par ses difficultés d'accès aux palais de justice, que ne pouvaient pas totalement pallier les mesures prises par les autorités judiciaires pour remédier à cette situation, enfin au nombre d'années pendant lesquelles elle a dû subir cette situation, un caractère grave et spécial dont la charge excède celle qu'il incombe normalement à l'intéressée de supporter». 4.2 Risque Le Conseil d Etat est venu préciser l étendue de sa jurisprudence classique Thouzellier relative à la responsabilité découlant du risque créé par le non-enfermement des mineurs délinquants (CE Section 3 février 1956, Ministre de la justice c. Thouzellier, Lebon 49). Le 17 décembre 2010, par un arrêt Ministre de la justice c. Fonds de garantie des victimes d actes de terrorisme et d autres infractions (req. n ), il a décidé le maintien de la jurisprudence Thouzellier dans un contexte où s est beaucoup développée au cours des dernières années la responsabilité de l Etat fondée sur la garde qui s applique également aux usagers du service public de la justice. Bien qu étendue aux institutions privées et aux dommages résultant d autres méthodes libérales, la responsabilité fondée sur l arrêt Thouzellier a toujours été réservée aux seuls tiers dans la mesure où c est la situation spécifique du tiers par rapport à l usager qui justifie un traitement particulier. Le Conseil d Etat juge que : «peut être recherchée, devant la juridiction administrative, la responsabilité de l'etat en raison du risque spécial créé pour les tiers du fait de la mise en œuvre d'une des mesures de liberté surveillée prévues par l'ordonnance du 2 février 1945 ; que, toutefois, cette responsabilité ne saurait être engagée sur le même fondement vis-à-vis des usagers du service public, qui ne se trouvent pas, face à un tel risque, dans une situation comparable à celle des tiers ; qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, le mineur, auteur de l'agression, et le mineur victime de celle-ci étaient l'un et l'autre placés dans le même lieu de vie par décision de l'autorité judiciaire et avaient par conséquent tous deux la qualité d'usagers du service public ; que cette circonstance faisait dès lors obstacle à la mise en œuvre du régime de responsabilité sans faute de l'etat sur le fondement du risque spécial ; que, par 7

90 suite, c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a accueilli la demande du FGVTI tendant à la condamnation de l'etat à lui verser une provision en se fondant sur le terrain de la responsabilité de l'etat à raison du risque spécial créé du fait de la mise en œuvre d'une des mesures prévues par l'ordonnance du 2 février 1945». 5. RESPONSABILITE HOSPITALIERE L abondance de la jurisprudence relative à la responsabilité hospitalière implique de distinguer cette question de l ensemble de la matière. Sur le terrain bibliographique, il convient de signaler la parution d un ouvrage très complet sur le sujet rédigé par Ch. Maugüé et J.-Ph. Tiellay, La responsabilité du service public hospitalier, LGDJ, Le Conseil d Etat a eu l occasion de s interroger sur l application de sa jurisprudence Marzouk (CE 9 juillet 2003) qui prévoit qu un établissement hospitalier doit réparer, même en l absence de faute de sa part, le dommage subi par un patient du fait de la défaillance d un appareil ou d un produit utilisé dans le cadre des soins. Il a dû en effet examiner la compatibilité de cette jurisprudence avec les articles et suivants du code civil, transposant la directive du 25 juillet 1985, prévoyant que la responsabilité des dommages corporels causés par un produit défectueux incombe au producteur. Le Conseil d Etat, saisi d un recours indemnitaire par un patient ayant subi des brûlures causées par un matelas chauffant, juge le 4 octobre 2010, dans un arrêt CHU de Besançon, (requête n ) que : «la responsabilité des établissements publics de santé à l'égard de leurs patients est régie par des principes dégagés par le juge administratif et par des dispositions législatives ; que ce régime particulier de responsabilité extra-contractuelle a pour fondement les relations spécifiques qui s'établissent entre le service public hospitalier et les personnes qu'il prend en charge ; qu'il comporte notamment le principe, dont la cour administrative d'appel de Nancy a fait application, selon lequel un établissement doit réparer, en l'absence même de faute de sa part, le dommage subi par un patient du fait de 8

91 la défaillance d'un appareil ou d'un produit utilisé dans le cadre des soins ; que si ce principe a été dégagé par le Conseil d'etat dans une décision du 9 juillet 2003, postérieurement à la notification de la directive, dans le cadre d'un litige né antérieurement à sa date limite de transposition, il peut être soutenu qu'il demeure applicable aux dommages survenus postérieurement à cette date au bénéfice des dispositions précitées de l'article 13 qui réservent les droits dont la victime d'un dommage peut se prévaloir au titre de la responsabilité (...) extra-contractuelle, dès lors qu'il relève d'un régime de responsabilité ayant un fondement spécifique, distinct de celui du régime de responsabilité du fait des produits défectueux organisé par la directive ; que la question ainsi posée, qui est déterminante pour l'issue du litige, présente une difficulté sérieuse, justifiant que la Cour de justice de l'union européenne en soit saisie». - Dans un arrêt du 18 février 2010, Consorts Ludwig (requête n ), le Conseil d Etat retient la responsabilité d un hôpital qui fait perdre à un patient une chance de survivre à une nouvelle opération : «en jugeant que la responsabilité du centre hospitalier intercommunal de Fréjus Saint-Raphaël n'était pas engagée, alors qu'il résultait de ses propres constatations que les fautes commises lors de l'intervention du 13 septembre 1996 avaient eu pour conséquence directe une insuffisance rénale qui avait fait perdre à l'intéressé une chance de survivre à l'intervention du 2 juin 1998, la cour a commis une erreur de droit». L application de la notion de perte de chance a pu être critiquée car peu orthodoxe au regard de la jurisprudence traditionnelle en matière hospitalière et le rôle de l établissement public hospitalier dans le décès du patient apparaissant très indirect (M. Canedo-Paris, «Perte de chance et lien direct de causalité en matière de responsabilité hospitalière», RFDA 2010, p. 791). - Dans un autre arrêt du même jour, le Conseil d Etat juge que juge que la victime d une faute commise à l occasion du transfert d un patient d un établissement de santé vers un autre peut rechercher la responsabilité de l un seulement des établissements ou de leur responsabilité solidaire, sans préjudice des appels en garantie que peuvent former l un 9

92 contre l autre les établissements ayant participé à la prise en charge du patient (CE 18 février 2010, Consorts Aujollet, requête n ). - Dans sa décision du 19 mars 2010, Consorts Ancey (requête n , Rec. tab), le Conseil d Etat confirme la jurisprudence Bianchi en l étendant à un risque commun à des actes médicaux de série. La responsabilité sans faute dans les hypothèses d aléa thérapeutique n est pas exclue par le fait que le risque est commun à une large catégorie d actes médicaux : «Considérant que, lorsqu'un acte médical nécessaire au diagnostic ou au traitement du malade présente un risque dont l'existence est connue mais dont la réalisation est exceptionnelle et dont aucune raison ne permet de penser que le patient y soit particulièrement exposé, la responsabilité du service public hospitalier est engagée si l'exécution de cet acte est la cause directe de dommages sans rapport avec l'état initial du patient comme avec l'évolution prévisible de cet état, et présentant un caractère d'extrême gravité». - Le juge administratif a apporté enfin quelques précisions sur le devoir des médecins d informer les patients subissant une intervention risquée. Ainsi dans son arrêt du 2 juillet 2010, Mme D., (requête n ), le Conseil d Etat prolonge sa jurisprudence du 5 janvier 2000, Consorts Telle et AP-HP (Lebon 5) : «Considérant que, lorsque l'acte médical envisagé, même accompli conformément aux règles de l'art, comporte des risques connus de décès ou d'invalidité, le patient doit en être informé dans des conditions qui permettent de recueillir son consentement éclairé ; que si cette information n'est pas requise en cas d'urgence, d'impossibilité ou de refus du patient d'être informé, la seule circonstance que les risques ne se réalisent qu'exceptionnellement ne dispense pas les praticiens de leur obligation ; que le défaut d'information ouvre droit à réparation lorsqu'il a eu pour conséquence la perte par le patient d'une chance d'échapper, en refusant de subir l'acte qui lui était proposé, au dommage qui a résulté pour lui de la réalisation d'un risque de décès ou d'invalidité». 10

93 «Considérant qu'après avoir relevé qu'il n'était pas établi que Mme A ait été informée du risque de pancréatite inhérent à la réalisation d'un cathétérisme rétrograde des voies biliaires, la cour administrative d'appel a retenu, pour écarter néanmoins la responsabilité du centre hospitalier de ce chef, que l'intéressée ne soutenait pas qu'elle aurait renoncé à l'opération ou choisi un autre mode de traitement si ce risque avait été porté à sa connaissance ; qu'en se fondant sur un tel motif, alors qu'il lui appartenait seulement, pour déterminer si la patiente avait été privée d'une chance d'éviter le dommage, de vérifier si, eu égard à son état de santé et aux alternatives thérapeutiques existantes, elle avait la possibilité de refuser l'intervention qui lui était proposée, la cour a commis une erreur de droit ; que si elle a également relevé que Mme A ne demeurait atteinte d'aucune séquelle invalidante, une telle circonstance n'était pas de nature à faire disparaître son droit à réparation, dès lors que le risque qui s'était réalisé avait entraîné une invalidité temporaire qui n'avait pu être réparée que par une nouvelle intervention». 6. PREJUDICE INDEMNISABLE - Le Conseil d Etat reconnaît la constitutionnalité de la non-indemnisation des servitudes d urbanisme prévue à l article L du code de l urbanisme. Saisi d une question prioritaire de constitutionnalité, il juge le 16 juillet 2010 dans un arrêt SCI La Saulaie (requête n ) que : «l'article L du code de l'urbanisme, qui ne pose pas un principe général de non indemnisation des servitudes d'urbanisme mais l'assortit expressément de deux exceptions touchant aux droits acquis par les propriétaires et à la modification de l'état antérieur des lieux et qui ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet, ainsi que l'a jugé le Conseil d'etat statuant au contentieux dans sa décision du 3 juillet 1998 n , de faire obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi, n'a, par conséquent, pour effet ni de priver le propriétaire, dont le bien serait frappé d'une telle servitude, de la propriété de son 11

94 bien, ni de porter à cette propriété une atteinte d'une gravité telle que le sens et la portée de ce droit s'en trouvent dénaturés, ni d'exclure tout droit à réparation du préjudice résultant d'une telle servitude ; que par suite, la question soulevée n'est pas nouvelle et ne présente pas un caractère sérieux ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que l'article L du code de l'urbanisme porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté». - Au sujet du préjudice réfléchi, ont été précisées les modalités de calcul du préjudice patrimonial des ayants droit d une victime décédée qui sollicitaient la réparation du préjudice lié à la perte de revenus dont ils étaient privés (CE 2 juillet 2010 Centre hospitalier territorial de Nouvelle-Calédonie, requête n ). Après avoir rappelé que le principe de la réparation intégrale impose au juge administratif de tenir compte du montant de la perte de revenus dont la victime ou ses ayants droit ont été effectivement privés du fait du dommage qu elle a subi, il admet : «que cette règle ne fait cependant pas obstacle à ce que soient incluses, dans le calcul du préjudice économique des ayants droit d'une victime, les charges nouvelles qu'auront le cas échéant à supporter ceux-ci pour bénéficier de prestations sociales ou assurantielles équivalentes à celles auxquelles ils avaient droit du chef du vivant de la victime et dont ils se trouvent privés à la suite de son décès». - Enfin, il a été jugé que la victime de la faute d un agent ne peut se prévaloir d un préjudice moral indemnisable découlant de l insuffisance de la sanction infligée au fonctionnaire fautif (CE 2 juillet 2010, Bellanger, requête , Lebon) : «Considérant que la sanction disciplinaire n'a pas pour finalité de réparer le préjudice de la victime de la faute commise par l'agent public sanctionné ; qu'il en résulte que la victime, si elle a droit à la réparation intégrale du préjudice résultant de cette faute, n'est pas titulaire d'un droit à indemnité résultant soit de l'absence de sanction disciplinaire de l'agent qui a commis la faute, soit du choix de la sanction disciplinaire qui a été infligée». 12

95 7. REPARATION ET INDEMNISATION Plusieurs affaires doivent être signalées et regroupées ici en tant qu elles résolvent des questions de réparation et d indemnisation en dépit de leur contenu hétérogène. - Le Conseil d Etat étend d abord l obligation in solidum qui signifie que l auteur d une des causes d un dommage doit assurer la réparation intégrale de celui-ci vis-à-vis de la victime, sous la réserve d un recours ultérieur contre les autres auteurs. Traditionnellement beaucoup plus réduite en droit administratif qu en droit civil, elle est ici consacrée dans l hypothèse le dommage a été causé par des fautes de personnes différentes ayant agi de façon indépendante dans une hypothèse de responsabilité pour faute (CE 2 juillet 2010, Madranges, requête n , Lebon) : «Considérant que lorsqu un dommage trouve sa cause dans plusieurs fautes qui, commises par des personnes différentes ayant agi de façon indépendante, portaient chacune en elle normalement ce dommage au moment où elles se sont produites, la victime peut rechercher la réparation de son préjudice en demandant la condamnation de l une de ces personnes ou de celles-ci conjointement, sans préjudice des actions récursoires que les coauteurs du dommage pourraient former entre eux». - Le Conseil d Etat rappelle ensuite qu en matière de vaccinations obligatoires, la réparation assurée par l Office national d indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de la solidarité nationale. Il juge irrecevabilité le recours subrogatoire exercé par un tiers payeur contre l ONIAM (CE 22 janvier 2010, M. J. Y. A). - Précisant les articles et du code de procédure pénale relatifs au fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d autres infractions, le Conseil d Etat considère par ailleurs dans un avis contentieux rendu le 7 avril 2010, Idrissi, que : «en raison de la subrogation du fonds de garantie dans les droits de la victime qu instituent ces dispositions, régissant un mode d indemnisation fondé sur la solidarité nationale, et en application des principes qui gouvernent la procédure devant le juge 13

96 administratif, ce dernier, informé de ce que la personne victime d une infraction au sens des dispositions ci-dessus, a saisi une commission d indemnisation des victimes d infraction pénale ou obtenu une indemnité versée par le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d autres infractions doit, à peine d irrégularité de son jugement, mettre en cause le fonds dans l instance dont il est saisi afin, d une part, de permettre à celui-ci d exercer son droit de subrogation et, d autre part, de s assurer qu il ne procèdera pas, s il donne suite à la demande de condamnation, à une double indemnisation des mêmes préjudices». Dans le prolongement de cet avis et sur un sujet proche, le Conseil d Etat juge le 4 octobre 2010, M. et Mme de Lucy de Fossarieu (requête n ) que le recours subrogatoire du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d autres infractions peut s exercer sur l indemnité qu une personne publique a été condamnée à verser à la victime, même si la décision de justice ne l a pas prévu. - Le Conseil d Etat s est également interrogé sur la combinaison des jurisprudences Thouzellier (préc.) et Axa Courtage (CE Sect. 11 février 2005, req. n ) au sujet de l action subrogatoire. jugé que : Dans l arrêt du 17 mars 2010, Garde des Sceaux c. MAIF, requête n , il a «Considérant, d'une part, que la décision par laquelle une juridiction des mineurs confie la garde d'un mineur, dans le cadre d'une mesure prise en vertu de l'ordonnance du 2 février 1945, à l'une des personnes mentionnées par cette ordonnance transfère à la personne qui en est chargée la responsabilité d'organiser, diriger et contrôler la vie du mineur ; que si, en raison des pouvoirs dont elle se trouve ainsi investie lorsque le mineur lui a été confié, sa responsabilité peut être engagée, même sans faute, pour les dommages causés aux tiers par ce mineur, l'action ainsi ouverte ne fait pas obstacle à ce que soit également recherchée, devant la juridiction administrative, la responsabilité de l'etat en raison du risque spécial créé pour les tiers du fait de la mise en œuvre d'une des mesures de liberté surveillée prévues par l'ordonnance du 2 février 1945 ; 14

97 Considérant, d'autre part, que la décision par laquelle le juge des enfants confie la garde d'un mineur, dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative prise en vertu des articles 375 et suivants du code civil, à l'un des services ou établissement mentionnés à l'article du même code, transfère la responsabilité d'organiser, diriger et contrôler la vie du mineur à ce service ou à cet établissement, dont la responsabilité est engagée pour les dommages causés aux tiers par ce mineur, même sans faute, sans qu'il puisse, lorsqu'il ne relève pas de l'autorité de l'etat, rechercher la responsabilité pour risque de ce dernier au titre des agissements du mineur concerné ; Considérant, enfin, que lorsque l'un des coauteurs d'un dommage a indemnisé intégralement la victime des préjudices qu'elle a subis, il ne peut, par la voie de l'action subrogatoire, se retourner contre un autre coauteur que dans la limite de la responsabilité encourue individuellement par ce dernier». - Enfin, sur un autre terrain, il a été jugé que la garantie prévue à l article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations du fonctionnaire n a pas vocation à se substituer à celle offerte par les assureurs : un assureur ne peut donc être subrogé dans les droits de l agent qui bénéficie d indemnités au titre de cette protection statutaire (CE Section 7 mai 2010, Cie Assurances générales de France (AJDA 2010, 1138, chron. Liéber et Botteghi). 15