Monuments historiques et procédure d'octroi du permis de construire, quelques

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1 Monuments historiques et procédure d'octroi du permis de construire, quelques aspects. Nathalie Guex, licenciée en droit, Office juridique, Direction des travaux publics, des transports et de l énergie 1. Introduction, généralités 1.1 La loi du 8 septembre 1999 sur la protection du patrimoine (LPat) 1, au moyen de la modification des art. 9 et 10 ss de la loi sur les constructions (LC) 2, a consacré formellement la notion de monument historique 3, espèce la plus nombreuse parmi l'ensemble des biens du patrimoine 4. Les monuments historiques sont des objets et des ensembles exceptionnels présentant une valeur culturelle, historique ou esthétique. Ils comprennent notamment les sites, les ensembles bâtis, les constructions, les jardins, les installations, les détails d'architecture intérieure, l'agencement des pièces et les équipements fixes 5. Pour certains de ces monuments, la nouvelle législation a également introduit une subdivision en deux catégories, qui bénéficient de degrés de protection différents: les objets dignes de protection, catégorie la plus élevée, puis les objets dignes de conservation 6. La nécessité d'obtenir un permis de construire de même que l'ampleur des travaux qui peuvent être autorisés diffèrent selon la catégorie Les objets dignes de protection et les objets dignes de conservation doivent être désignés soit dans le recensement architectural (RA) 8, soit dans les plans et prescriptions des communes établis sur la base du RA 9. Un article déjà paru au Bulletin du GAC compare les deux solutions de façon circonstanciée 10. Nous nous bornerons ici à quelques remarques A l'occasion d'une procédure d'octroi du permis de construire, les effets de ces deux instruments ne sont pas les mêmes. Le RA n'est contraignant que pour l'administration. Autrement dit, le propriétaire qui veut rénover sa maison figurant au RA ou le maître d'ouvrage d'un projet voisin qui pourrait porter atteinte au monument recensé pourront exiger la preuve que l'admission de l'objet au RA se justifie objectivement 11. Il est alors possible que l'autorité d'octroi du permis ou les autorités de recours, se fondant sur les rapports spécialisés, arrivent à la conclusion qu'un monument a été recensé à tort ou qu'un objet inventorié comme digne de protection est rétrogradé à la catégorie inférieure. Mais il se peut aussi qu'en fin de compte, au vu de l'instruction, un monument recensé comme digne de conservation se révèle être digne de protection. En revanche, les plans et prescriptions communaux sont contraignants pour quiconque. Ainsi, lorsque les objets dignes de protection ou de conservation sont désignés dans un plan, le propriétaire ou le maître d'ouvrage ne peuvent plus re- 1 entrée en vigueur le 1 er janvier 2001, RSB RSB Auparavant, la LC parlait d'objets particulièrement dignes de protection ainsi que de constructions et installations particulièrement belles ou ayant une grande valeur historique. 4 notamment sites archéologiques ou historiques, lieux de découvertes archéologiques, ruines, patrimoine mobilier; art. 2 LPat 5 art. 10a al. 1 er LC 6 art. 10a al. 2 et 3 LC 7 art. 10b LC 8 art. 10d et 10e LC 9 art. 64a LC 10 Christophe Cueni, Bezeichnung von Baudenkmäler: In Bauinventaren oder Nutzungsplänen?, KPG-GAC- Bulletin 6/2002, p. 142 ss 11 art. 10d al. 2 LC et art. 13c al. 2 de l'ordonnance sur les constructions (OC, RSB 721.1) 1

2 mettre en question le statut de l'objet touché par le projet de construction 12. Il restera alors aux autorités à examiner si le projet respecte les exigences légales liées à la catégorie visée Le propriétaire d'un objet qui n'est ni recensé ni désigné dans un plan n'aura en principe pas de mauvais surprise: lorsqu'il existe un RA ou un plan, aucun autre monument historique ne peut être déclaré digne de protection ou digne de conservation au cours de la procédure d'octroi du permis de construire. On parle de l'effet négatif des inventaires et des plans 13. Bien entendu, des objets pourront être ajoutés au RA (et en être retranchés) lors d'une révision totale, puisque celui-ci est soumis à des mises à jour périodiques. De plus, de nouvelles connaissances en matière architecturale et culturelle peuvent amener à la réappréciation d'un objet particulier. Toutefois, un tel complément ponctuel apporté à un RA moins de six mois avant le dépôt d'une demande de permis n'aura aucune incidence sur le projet de construction. 14 Il faut réserver ici l'exception des découvertes d'éléments de construction ou d'équipements (peintures, boiseries, plafonds, sculptures, etc. auparavant dissimulés sous du pavatex ou du plâtre) intervenues au cours de travaux de construction 15. Si ces découvertes concernent des objets non encore recensés mais dignes de figurer au RA, celui-ci peut être complété en tout temps 16. On peut distinguer trois hypothèses: a) Il n'y a pas de procédure d'octroi du permis en cours au moment de la découverte: C'est le cas lorsque des modifications intérieures seulement sont effectuées. Le service spécialisé compétent 17 examine dans les plus brefs délais si la découverte implique l'intégration de l'immeuble au RA 18. Dans l'intervalle, la découverte doit rester en place 19. Si le service spécialisé conclut au complément du RA, le propriétaire et/ou le maître d'ouvrage devront introduire une demande de permis de construire pour les travaux intérieurs et pourront simultanément exiger que le complément au RA soit certifié exact 20. b) Une procédure d'octroi du permis de construire est en cours au moment de la découverte: Le projet consiste p. ex. dans la rénovation complète du bâtiment, des travaux à l'intérieur ayant déjà été entrepris puisqu'à priori, ils ne nécessitaient pas de permis 21. Le processus est le même que pour a). Le complément à la demande de permis pour les travaux intérieurs dépassera vraisemblablement le cadre d'une modification de projet au sens de l'art. 43 al. 1 er et 2 DPC 22, car les éléments fondamentaux du projet ne sont plus les mêmes. L'autorité d'octroi traitera alors la demande initiale et la demande supplémentaire pour les travaux intérieurs comme nouvelle procédure de demande de permis. Il se peut en outre que la demande supplémentaire fasse passer le coût du projet à plus de 1 mio. Dans ce cas, la compétence pour statuer sur le permis passe de la petite commune au préfet (cf. ch. 4 cidessous). c) La procédure a donné lieu à l'octroi d'un permis entré en force. La découverte est effectuée lors des travaux entrepris à la suite de l'octroi de ce permis. Dans cette hypothèse également, la découverte doit rester en place. Puis, en cas de complément au RA, il faudra introduire une demande de permis supplémentaire pour les travaux à l'intérieur du bâtiment. Les dispositions en matière de révocation du permis de construire pourront entrer en consi- 12 art. 21 al. 1 er de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT, RS 700); cf. p. ex. Cueni (n. 10 ci-dessus) ch art. 13c al. 3, 1 ère phr., OC pour les inventaires et art. 64a al. 2 LC pour les plans et prescriptions 14 art. 10e al. 2 LC et art. 13d OC 15 La réglementation en matière de découvertes s'applique plus souvent à l'archéologie. 16 art. 10f al. 3 LC et art. 13c al. 3, 2 e phr., OC 17 Il s'agit du Service cantonal des monuments historiques (sauf à Berne et Bienne, villes qui disposent de leur propre service selon l'art. 36 al. 2 LPat) et du Service archéologique; art. 37 al. 2 de l'ordonnance sur le patrimoine, OPat, RSB art. 10f al. 2 et 3 LC 19 art. 10f al. 1 er LC 20 art. 10d al. 2 LC et art. 13c al. 2 OC 21 art. 5 al. 1 er let. g du décret concernant la procédure d'octroi du permis de construire, DPC, RSB décret concernant la procédure d'octroi du permis de construire, DPC, RSB

3 dération pour les travaux extérieurs qui ne pourraient plus être autorisés compte tenu de la nouvelle situation (objet figurant désormais au RA) 23. Le propriétaire pourrait également exiger, à l'occasion de la procédure de révocation, la preuve du bien-fondé du complément au RA. Dans les trois cas a, b et c, l'autorité d'octroi du permis devra statuer les charges et conditions nécessaires, par exemple une charge en vertu de laquelle les boiseries originales resteront en place, mais pourront être recouvertes en collaboration avec le service spécialisé. S'agissant des plans et prescriptions, la modification du nombre des objets protégés ne peut avoir lieu que lors de la procédure de remaniement des plans. Dès lors, une découverte pourra constituer une modification sensible des circonstances nécessitant l'adaptation des plans 24. Dans tous les cas, il existe une obligation de comportement: l'auteur de la découverte, mais aussi les chefs de chantier, le personnel participant aux travaux de construction, ainsi que les autorités qui en ont connaissance doivent avertir immédiatement le service spécialisé compétent, qui prend sans délai les mesures nécessaires 25. Le devoir de signaler les découvertes ne signifie pas qu'elles seront laissées apparentes et restaurées. Mais il faut éviter la destruction des objets de valeur et faire en sorte que les spécialistes puissent au moins constituer une documentation Notion de monument historique 2.1 L'art. 10a al. 1 er LC énumère de façon non exhaustive les types de monuments historiques suivants, partant du plus général pour terminer avec le plus particulier: La notion de site n'est spécifiée nulle part. D'après le Rapport 27 (p. 18), font partie des monuments historiques les ensembles tels qu'ensembles bâtis, rues bordées de maisons 28 et sites dans leurs aspects intérieur et extérieur. L'art. 9 al. 1 er LC, qui régit la protection générale des sites et du paysage, emploie notamment aussi le terme de "site": les constructions etc. ne doivent pas altérer le site. Tous les sites visibles depuis le domaine public bénéficient de cette protection générale à la mesure de leur qualité. La notion de l'art. 10a al. 1 er LC est plus restrictive: pour être qualifié de monument historique en question, le site doit être exceptionnel et présenter une valeur culturelle, historique ou esthétique. Dans ce sens, le site peut p. ex. viser un groupe constitué de divers éléments, p. ex. lotissement de 6 maisons dignes de conservation implantées, selon le RA, de façon harmonieuse dans un parc de qualité, sans toutefois que cette combinaison figure comme ensemble bâti proprement dit. La protection des monuments historiques peut s'exercer à trois niveaux: la substance des objets dignes de conservation (p. ex. interdiction de couvrir les façades d'éternit), le site dans son aspect intérieur (p. ex. respect de l'implantation harmonieuse des maisons et de la qualité du parc en cas d'ajout d'une annexe) et le site dans son aspect extérieur (p. ex. refus d'une forme asymétrique pour une nouvelle construction voisine, qui porterait préjudice à la sobriété des 6 maisons). Contrairement à l'ensemble bâti, le site n'est ni délimité par un pourtour précis ni décrit comme tel au RA, et son étendue variera de cas en cas. A ce titre, il se distingue du périmètre de protection d'un site tel qu'il est défini par les plans et prescriptions des communes. Le Rapport (p. 18) aborde une autre notion proche: il expose que la plupart du temps, les monuments historiques ne sont pas seulement des constructions isolées, mais celles-ci "s'intègrent dans un environnement, notamment une rue, une place, un 23 art. 43 LC 24 art. 64a al. 2 LC et note 12 ci-dessus 25 art. 10f al. 1 er et 2 LC 26 Rapport présenté par le Conseil-exécutif au Grand Conseil concernant la LPat, du 24 mars 1999 (ci-dessous Rapport), Comch.e rendu des séances du Grand Conseil 1999 / cahier 3, annexe 12, p. 19 s. 27 cf. note 26 ci-dessus 28 Le Rapport traduit "Strassenzug" par "itinéraire". 3

4 ensemble bâti, des bâtiments annexes, des jardins. Et l'impression qu'ils produisent est largement influencée par cet environnement. ( ). Cela ne signifie pas que l'environnement des monuments historiques ne puisse pas être transformé. Mais si transformation il y a, elle doit respecter le monument et tenir compte de sa valeur." Cette notion se rapporte à l'art. 10b al. 1 er, 2 e phr., LC selon lequel les monuments historiques ne doivent pas être altérés par des transformations de leur environnement (cf. ch ci-dessous). La question de savoir dans quelle mesure un projet à proximité d'un monument porte atteinte à celui-ci doit être examinée de cas en cas, en fonction de la qualité du monument aussi bien que de celle des abords Le pourtour et la description des ensembles bâtis figurent au RA. Par contre, ceux-ci ne sont pas répertoriés comme dignes de protection ou dignes de conservation. Le RA relève que "L'ensemble bâti forme un complexe d'ordre topographique ou historique et réunit des objets dont l'intérêt réside essentiellement dans leur relation au groupe. La valeur de tels ensembles peut être sérieusement affectée par la disparition ou la modification d'un seul élément, ou par une adjonction mal intégrée. D'éventuelles interventions dans un ensemble bâti doivent être étudiées dans une perspective globale et en consultant les services spécialisés. (Les ensembles bâtis ne se confondent pas avec le périmètre de protection du site, mais contribuent à sa définition.)" 29 De plus, l'intégration d'un objet digne de conservation dans un ensemble bâti a une influence du point de vue de la procédure d'octroi du permis de construire (cf. ch. 3.2 ci-dessous) Les constructions sont décrites au RA dans leurs caractéristiques essentielles. Intégrées dans un ensemble bâti ou isolées, elles sont nécessairement classées soit dignes de protection, soit dignes de conservation; il en va de même de la plupart des installations (p. ex. pont ou fontaine 30 ). Outre cette valeur propre, le RA distingue certains bâtiments des deux catégories par leur valeur de situation. Celle-ci "définit une construction indépendamment de son intérêt architectural ou historique, dans la mesure où l'objet joue un rôle important pour le site, le quartier ou l'ensemble bâti; valeur propre et valeur de situation, cumulatives, peuvent rehausser l'appréciation globale d'une construction" 31. Les bâtiments caractérisés par leur "situation importante" peuvent être situés aussi bien hors d'un ensemble bâti (p. ex. un château sur une colline) qu'à l'intérieur (p. ex. une maison d'angle). Le RA n'inventorie pas les bâtiments construits après 1968, mais ceux qui sont particulièrement remarquables font l'objet d'un appendice en fin de RA. Celui-ci précise que le système d'appréciation "digne de protection / digne de conservation / en situation importante" n'est pas appliqué, par manque de recul en regard de cette architecture récente. Cependant, "des rénovations, transformations ou agrandissements impliquent de hautes exigences architecturales, des investigations minutieuses ainsi que les conseils de spécialistes" Les jardins sont recensés le plus souvent comme environnement participant de la qualité d'une construction digne de protection ou digne de conservation. Ils peuvent comporter des installations expressément inventoriées comme dignes de protection ou dignes de conservation, telles que tonnelles ou fontaines La protection de l'intérieur des monuments historiques est subordonnée à l'admission du monument en question dans le RA, découvertes mises à part (cf ci-dessus). La plupart du temps, le RA ne décrit pas les aménagements intérieurs de l'objet recensé. L'évaluation de leur importance et, en conséquence, des possibilités et manières de les modifier font l'objet de la procédure d'octroi du permis de construire. Le législateur part du principe que l'intérieur d'un grand nombre des objets recensés ne présente pas de qualité particulière. Par contre, la traditionnelle réticence bernoise à montrer la richesse et la valeur d'un objet fait que derrière une façade en apparence modeste, peut se cacher un intérieur de toute beauté. 32 Par détails d'architecture intérieure, on entend notamment les cages d'escalier, foyers et conduits de cheminée, poêle en faïence, pressoir, etc. L'agencement des 29 texte d'introduction aux premières pages des RA, "Principes d'évaluation" 30 Les parcs publics ou voies de communication constituent aussi des installations. (Rapport p. 18) 31 texte d'introduction aux premières pages des RA, "Principes d'évaluation" 32 Rapport p. 6 4

5 pièces désigne d'abord la structure porteuse (poutraison, murs de séparation porteurs, charpente), mais aussi la disposition de locaux structurant l'espace de façon déterminante, tels que p. ex. corridor central ou pièces en enfilade. Les équipements fixes sont montés ou appliqués sur la structure porteuse, il s'agit p. ex. des parquets, boiseries, stucs, peintures, tapisseries, portes ou cheminées "à la française". 2.2 Une désignation spécifique à la LPat complète la réglementation de la LC: les objets formellement classés. Ils sont obligatoirement inscrits sur la liste des biens du patrimoine classés 33. Le classement existait déjà sous l'empire de l'ancienne loi de 1902 remplacée par la LPat, entrée en vigueur en Il s'opérait à l'occasion de travaux de restauration subventionnés toujours au moyen d'un arrêté du Conseil-exécutif (ACE), même si le propriétaire était d'accord avec le classement. Tous les objets classés selon l'ancienne loi ont été automatiquement transférés dans la nouvelle liste ainsi que dans le RA 34. Le classement vise à assurer la sauvegarde à long terme du patrimoine immobilier qui fait partie de l'héritage culturel du pays, du canton ou des communes, en le maintenant le plus intact possible, et à garantir l'affectation à l'usage prévu des aides financières publiques 35. Autrement dit, le classement constitue une protection encore renforcée par rapport à la LC. A partir de 2001, le classement peut intervenir soit avec l'accord des propriétaires, par contrat écrit de droit public entre ceux-ci et le canton (règle générale), soit, si l'accord échoue et que l'intérêt public à la conservation intacte l'emporte, d'office par voie de décision du Conseil-exécutif 36 (exception) 37. Le classement d'office suppose normalement que le bien figure au RA 38, sauf dans des cas exceptionnels où l'importance du bien est primordiale pour l'héritage culturel du canton 39. Quant aux autres classements, vu qu'ils reposent sur un accord, la loi contient à juste titre un minimum de dispositions. En particulier, la condition de l'admission au RA n'y figure pas. Cependant, le canton n'est pas libre de classer n'importe quel objet, même à la demande d'un propriétaire qui p. ex. voudrait obtenir des subventions dépassant 5'000 frs., limite au-delà de laquelle le classement est obligatoire 40. L'objet concerné doit constituer un bien du patrimoine et posséder les qualités requises telles que définies par les art. 10a et 10b LC. 41 Concrètement, il faut qu'il s'agisse d'un monument historique digne de protection ou digne de conservation, qualités qui ressortissent du RA, quand ce n'est pas même des plans et prescriptions communaux. Ainsi, en pratique et sauf les cas très exceptionnels d'un classement d'office, dès 2001, d'un bien d'importance primordiale qui n'aurait pas encore été recensé, les biens classés figurent aussi au RA: soit ils y ont été transférés automatiquement, soit ils y figurent déjà au moment de leur classement. Aussi bien le contrat que la décision de classement doivent fixer les limites géographiques et l'étendue de la protection 42. Le contrat doit en outre stipuler la marche à suivre en cas de transformation du bien classé 43. La distinction entre biens classés avant 2001, biens classés d'office dès 2001 et biens classés par accord dès 2001 a des incidences sur la compétence et la marge d'appréciation de l'autorité d'octroi du permis de construire (cf. ch. 4 et 5.2 ci-dessous). 33 art. 19 al. 1 er LPat et art. 18 OPat 34 texte d'introduction aux premières pages des RA, Objets de "l'inventaire cantonal", point 4 35 art. 13 al. 3 LPat 36 en fait sous forme d'ace également (cf. art. 10 al. 1 er de l'ordonnance sur l'organisation du Conseil-exécutif, RSB ) 37 art. 13 al. 2, 14 al. 1 er et 15 al. 1 er LPat ainsi que art. 12 al. 1 er OPat 38 art. 15 al. 2 let. a LPat 39 art. 15 al. 3 LPat 40 art. 33 let. a OPat 41 Rapport p art. 14 al. 2 et LPat 43 art. 12 al. 2 OPat 5

6 3. Etendue de la protection dans la procédure d'octroi du permis de construire 3.1 Lorsqu'il s'agit d'objets (et non d'ensembles), la LC distingue deux catégories: les monuments historiques dignes de protection et les monuments historiques dignes de conservation. L'étendue de la protection et, dans une certaine mesure, la nécessité d'obtenir un permis de construire suivant le type de travaux projetés, diffèrent selon la catégorie. Les monuments historiques sont dignes de protection lorsqu'ils présentent des qualités architectoniques si importantes et des caractéristiques si remarquables qu'ils doivent être conservés dans leur intégrité 44. Leur qualité est telle qu'ils méritent d'être conservés jusque dans leurs détails. Les modifications ou adjonctions susceptibles d'être autorisées doivent présenter un haut niveau de qualité 45. En principe, ces objets ne peuvent être détruits et leur intérieur doit être conservé en fonction de son importance 46. Les monuments sont dignes de conservation lorsqu'ils doivent être préservés en raison de leur intérêt architectonique ou de leurs particularités 47. Ce sont des constructions de qualité qui méritent d'être conservées et entretenues. Des modifications ou des adjonctions sont envisageables si elles s'intègrent bien à la structure et à la substance dignes de conservation. Il s'agit d'éviter les transformations-chocs, compte tenu notamment de l'importance que peuvent avoir ces objets dignes de conservation pour des objets dignes de protection situés alentours ou pour l'aspect du site ou de la rue. La démolition d'un monument digne de conservation est admise si la conservation s'avère disproportionnée; la reconstruction éventuelle est alors soumise à des conditions. Concernant l'intérieur, l'agencement des pièces ne doit pas être transformé. 48 Les transformations de l'aspect extérieur des monuments historiques des deux catégories, de même que toute démolition, sont bien entendu soumises à l'octroi du permis comme c'est le cas pour les immeubles ordinaires et la protection propre à chaque catégorie détermine l'ampleur des travaux qui peuvent être autorisés. En plus, la modification des abords d'une part et, d'autre part, de l'intérieur des monuments historiques (cf. ch ci-dessous) est soumise à l'obtention d'un permis de construire Les monuments dignes de conservation sont scindés en deux sous-groupes: les objets qui sont situés dans le périmètre de protection d'un site défini par un plan communal ou qui font partie d'un ensemble bâti répertorié au RA d'une part, et ceux qui sont hors périmètre communal et hors ensemble bâti d'autre part. L'étendue de la protection est la même pour les deux types. Par contre ce n'est pas le même service spécialisé qui doit être consulté lors de la procédure d'octroi du permis de construire (ou lors de la procédure de planification). En effet, pour les objets dignes de conservation inclus dans un périmètre de protection ou un ensemble bâti, le RA a valeur d'inventaire cantonal. En outre, lorsqu'il s'agit d'objets dignes de protection, de biens classés et de biens qui sont placés sous la protection de la Confédération, le RA vaut toujours inventaire cantonal 50. Si ces objets cantonaux, dits "objets ", sont concernés, il faut sauf exception consulter le service cantonal spécialisé. Pour les autres cas, la participation de la commune suffit. 51 (cf. ch ci-dessous). 3.3 Les biens classés peuvent appartenir aussi bien à la catégorie des monuments dignes de protection qu'à celle des monuments dignes de conservation. La fiche du RA n'indique pas si un monument est classé, par contre elle sera en tout cas porteuse de la lettre. 44 art. 10a al. 2 LC 45 Rapport p. 5 in fine 46 art. 10b al. 2 LC 47 art. 10a al. 3 LC 48 art. 10b al. 3 LC; Rapport p. 5 s. et art. 4 al. 2 let. a, b et c DPC; cf. aussi ISCB-Information systématique des communes bernoises n o 7/721.0/13.1 du 5 février 2001, "Protection du patrimoine et archéologie: nouvelle législation à partir du 1 er janvier 2001", ch texte d'introduction aux premières pages des RA, Objets de "l'inventaire cantonal" 51 art. 10c LC et art. 22 al. 3 DPC 6

7 L'étendue de la protection des biens classés est définie cas par cas par l'ace selon l'ancien droit, par la décision du Conseil-exécutif ou par le contrat prévus par la LPat. Elle doit être prise en compte dans la procédure d'octroi du permis de construire. 52 Pour des aspects non compris dans les ACE, décisions ou contrats (p. ex. un projet concerne un bâtiment doté d'une tour fortifiée et seule cette dernière est classée), c'est la protection ordinaire de la LC qui s'applique. 3.4 Les possibilités de démolition ne sont pas les mêmes selon le degré de protection. S'agissant des monuments dignes de protection, la loi prescrit une interdiction de démolition (art. 10b al. 2 LC), alors que les monuments dignes de conservation peuvent être démolis si leur conservation s'avère disproportionnée (art. 10b al. 3 LC). L'interdiction de démolir est une restriction importante à la garantie de la propriété, qui nécessite par principe l'examen de la proportionnalité de cette mesure. Si les objets dignes de protection sont déterminés lors de la procédure relative au plan d'affectation 53, cet examen doit avoir lieu à ce moment. Si par contre la qualité d'objet digne de protection résulte du RA et qu'elle est certifiée exacte à l'occasion d'une procédure de permis de démolir, la proportionnalité de l'interdiction de démolir devra également être examinée dans cette procédure. A défaut, le propriétaire n'aurait jamais l'occasion de faire analyser ce point. Ainsi, l'interdiction de démolition pure et simple s'applique aux objets dignes de protection désignés dans les plans et prescriptions des communes. Un point n'a pas encore dû être tranché jusqu'à présent, celui de savoir si le propriétaire peut déposer une demande de dérogation au sens de l'art. 26 LC, par laquelle il établit que les conditions pour l'octroi d'une dérogation à l'interdiction de démolir sont remplies, ou s'il faut une modification du plan au motif que les circonstances du point de vue de la proportionnalité ont changé. En revanche, en ce qui concerne les objets dignes de conservation, l'examen de la proportionnalité d'une démolition est toujours possible, même s'ils sont désignés dans les plans et prescriptions. L'art. 10b al. 3 LC dispose en plus qu'en cas de reconstruction, le monument doit être remplacé par un objet d'égale valeur architectonique. Même si cette exigence de qualité figure à l'alinéa applicable aux objets dignes de conservation et n'est pas expressément prescrite pour les objets dignes de protection, elle vaut à plus forte raison pour la catégorie la plus élevée. Selon les cas, l'autorité d'octroi du permis de construire devra statuer à cet égard des charges ou conditions dans le permis, exiger la modification des plans ou imposer d'autres restrictions encore 54. Les reconstructions doivent en tous les cas, dans la perspective de leur positionnement dans un environnement, répondre à des exigences architectoniques 55. Pour être considérée comme proportionnelle, l'interdiction de démolition doit être apte à agir sur la préservation du monument, elle doit constituer la mesure la moins sévère et se trouver dans un rapport raisonnable avec les intérêts privés, financiers notamment, du propriétaire et avec d'autres intérêts publics divergents. Plus un bâtiment est digne d'être conservé, moins les exigences de la rentabilité doivent être prises en compte. Pour juger du caractère disproportionné ou non d'une interdiction de démolir, il peut être judicieux de comparer les profits escomptés en cas de rénovation et en cas de nouvelle construction, les frais de rénovation aux frais d'une nouvelle construction de qualité ou encore les possibilités actuelles d'utilisation aux possibilités d'utilisation en cas de démolition et de reconstruction La protection des intérieurs n'a pas la même ampleur selon qu'il s'agit d'un monument digne de protection ou d'un monument digne de conservation. Dans le premier cas, la protection s'étend aux détails d'architecture d'intérieure, à l'agencement des pièces et aux équipements fixes 57 en fonction de leur importance. Dans le deuxième cas, seul l'agence- 52 Rapport p. 11, art art. 10d al. 2 LC 54 art. 10b al. 4 LC 55 Rapport p Rapport p cf. ch. 2.1 ci-dessus, in fine 7

8 ment des pièces ne doit pas être transformé. Tout projet impliquant une modification dans un monument digne de protection de détails d'architecture d'intérieure, de l'agencement des pièces et d'équipements fixes doit être porté devant l'autorité d'octroi du permis de construire, à qui il incombe d'examiner, à l'aide du service spécialisé, quelle est l'importance des éléments intérieurs touchés et dans quelle mesure le projet respecte cette valeur 58. De même, toute modification projetée de l'agencement des pièces d'un monument digne de conservation doit faire l'objet d'une procédure d'octroi du permis tendant à déterminer si cette modification constitue ou non une transformation prohibée 59. Dans le doute, il faut déposer une demande de permis quel que soit le degré de protection de l'objet tel qu'il figure au RA et quelle que soit l'ampleur des travaux intérieurs projetés. En effet, il incombe aux autorités compétentes, et non à la personne désireuse de rénover, de décider si un projet nécessite ou non un permis 60. De plus, le degré de protection résultant du RA peut être reconsidéré en cours de procédure (cf. ch ci-dessus). Encore un mot à propos des objets classés. L'intérieur n'était pas protégé sous l'empire de l'ancienne loi de Aujourd'hui, la protection convenue par contrat de classement peut être étendue à des éléments de l'intérieur du bâtiment. Une décision de classement du Conseil-exécutif pourra également étendre la protection aux détails d'architecture d'intérieure, à l'agencement des pièces et aux équipements fixes, mais ce dans deux hypothèses seulement: soit le bâtiment appartient au domaine public; soit il est d'une importance primordiale pour l'héritage culturel du canton 61. Dans tous les autres cas, ce sont les dispositions de l'art. 10b al. 2 ou 3 LC qui s'appliquent quant à l'étendue de la protection des intérieurs. 4. Compétence Selon les règles habituelles, l'octroi du permis de construire est du ressort du préfet ou de l'autorité compétente désignée dans les grandes communes (au moins 10'000 habitants) à moins qu'il s'agisse d'un projet qui porte sur l'hôtellerie ou la restauration ou d'un projet propre à la commune. Dans ces cas, le préfet est toujours compétent 62. Pour leur part, les petites communes sont compétentes pour examiner les projets de construction qui ne nécessitent que peu de coordination. 63 L'art. 9 al. 1 er DPC énumère la liste des autorisations, dérogations et autres certificats techniques qui peuvent être nécessaires pour les projets ressortissant à la compétence de la petite commune. Si un projet requiert davantage que ces autorisations, dérogations et certificats, la compétence passe de la petite commune au préfet. Il en va de même en particulier si la réalisation d'un projet est évaluée à plus de 1 mio. Lorsque la demande de permis de construire porte sur un bien classé d'office, la législation sur le patrimoine prescrit qu'une autorisation écrite de l'office de la culture (respectivement du SMH 64 comme service spécialisé de l'office de la culture) est nécessaire si la transformation projetée touche l'étendue de la protection fixée dans la décision de classement 65. Cette autorisation du SMH n'est pas énumérée à l'art. 9 al. 1 er DPC. Par conséquent, c'est le préfet, et non pas la petite commune, qui est compétent pour examiner les projets de transformations touchant les biens classés d'office par décision à partir de 2001, de même que ceux touchant les biens classés entre 1902 et 2001 (le classement faisait alors toujours l'objet d'un ACE même si le propriétaire était d'accord). Ce dernier groupe est quantitativement relativement important, puisqu'il comprend tous les objets classés pendant un siècle, soit environ art. 10b, al. 2, 2 e phr., LC en relation avec art. 4 al. 2 let. b DPC 59 art. 10b, al. 3, 1 e phr., LC en relation avec art. 4 al. 2 let. c DPC 60 Directive ISCB no 7/725.1/1.1 du 6 novembre 1995, "Bâtiments et installations non soumis à l'octroi du permis de construire, au sens de l'art. premier, 3 e alinéa, lettre b, bb LC", ch art. 15 al. 4, 2 e phr., LPat 62 art. 33 al. 1 er LC et art. 8 al. 2 DPC 63 art. 33 al. 2 LC 64 Service cantonal des monuments historiques 65 art. 17 al. 1 er LPat, art. 14, art. 37 al. 1 er et 2, art. 42 al. 2 OPat 8

9 5. Services spécialisés 5.1 Si un projet de construction ou de transformation concerne un "objet cantonal" dit 66 ou ses abords, l'autorité d'octroi du permis de construire doit obligatoirement associer le SMH à la procédure 67 à moins que la Direction de l'instruction publique ait délégué ses attributions en la matière aux communes qui en ont fait la demande et qui disposent d'un service spécialisé doté des compétences et de l'infrastructure nécessaires 68. Les monuments historiques dignes de conservation (selon le RA ou un plan communal) qui ne sont pas intégrés dans un périmètre de protection d'un site ou dans un ensemble bâti inventorié au RA ne sont pas des objets cantonaux. Si un projet concerne un tel objet (ou son environnement), pour lequel le RA n'a pas valeur d'inventaire cantonal, alors la participation de la commune suffit 69, à moins qu'il s'agisse d'un bien formellement classé obligatoirement. Si la commune est elle-même autorité d'octroi du permis appelée à statuer sur un projet qui concerne un "objet non cantonal", elle pourra donc renoncer à requérir un rapport officiel, sauf si le droit communal lui-même impose la consultation d'une instance communale spécialisée. De plus, les organisations de sauvegarde du patrimoine, telle p. ex. la Ligue bernoise du patrimoine, peuvent aider notamment les communes en cas de projet concernant un objet non cantonal 70 ; mais il n'y a pas d'obligation légale pour les communes (ou les préfets) de les associer à la procédure. Inversement, le recours à une telle organisation ne dispense pas de consulter le service cantonal spécialisé dans les cas prévus par la loi Dans tous les cas, l'autorité d'octroi du permis, y compris la petite commune lorsqu'elle est compétente, apprécie librement le contenu et les conclusions du rapport officiel du SMH. Cela signifie que plus le rapport emporte la conviction de l'autorité, plus celle-ci lui accordera de poids. Toutefois, l'autorité ne peut pas s'écarter de l'opinion de l'instance spécialisée sans raisons pertinentes. Dans le domaine de la protection des monuments historiques, il n'existe qu'une exception à ce principe de la libre appréciation. L'art. 39 al. 2 LPat exclut expressément l'application de la LCoord 72 dans les procédure d'autorisation en vue de transformer un bien classé par ACE sous l'empire de l'ancienne législation de Cela signifie que, lorsque le préfet ou la grande commune (la petite commune n'est jamais compétente à cet égard, cf. ch. 4 ci-dessus) statue sur un projet qui touche un tel objet, le SMH rendra, à titre d'autorisation au sens de l'art. 17 al. 1 er LPat, une décision et non un rapport officiel comme il le ferait pour les autres biens classés d'office. Cette décision ne fait pas partie intégrante de la décision globale mais constitue une autre décision au sens de l'art. 9 al. 2 let b LCoord. Autrement dit, elle lie le préfet ou la grande commune, qui ne peuvent s'écarter de l'avis émis par le SMH. 6. Relations entre protection des sites et protection des monuments historiques 6.1 L'art. 9 LC, en particulier l'al. 1 er, vise la protection générale des sites et du paysage: les constructions, installations, panneaux publicitaires, etc., ne doivent pas altérer un paysage, un site ou l'aspect d'une rue. Tous les sites visibles depuis le domaine public bénéficient de cette protection générale à la mesure de leur qualité. Un projet porte préjudice si le contraste qu'il forme par rapport à la substance existante gêne de façon considérable. L'al. 3 de cette disposition permet aux communes d'édicter des prescriptions plus détaillées 66 cf. ch. 3.2 ci-dessus 67 art. 10c al. 1 er LC et art. 22 al. 3, 1 ère phr., DPC (Cette dernière disposition mentionne expressément que les projets concernant les abords d'un objet cantonal doivent également donner lieu à consultation du SMH.) 68 art. 36 al. 2 LPat et art. 38 OPat. A l'heure actuelle, les villes de Berne et de Bienne disposent de tels services. 69 art. 10c al. 2 LC et art. 22 al. 3, 2 e phr., DPC 70 art. 2 al. 1 er et 2 OPat 71 art. 2 al. 3 OPat 72 loi de coordination, LCoord, RSB

10 en matière de protection des sites et du paysage. Celles-ci devront formuler des exigences plus sévères ou plus concrètes que celles de l'art. 9 al. 1 er LC; si elles se contentent d'employer des termes différents, elles n'auront pas d'application propre. Les art. 10a ss LC visent eux la protection des monuments historiques, qui est réglée exhaustivement au niveau cantonal, sauf exceptions limitatives (principalement: les communes peuvent choisir de désigner dans leurs plans et prescriptions les monuments historiques sur la base du RA, elles peuvent à certaines conditions instaurer leur propre service de protection du patrimoine). L'art. 10b al. 1 er, 2 e phr., LC prescrit que les monuments historiques ne doivent pas être altérés par des transformations de leur environnement. Cette disposition protège les monuments historiques (objets ou ensembles exceptionnels présentant une valeur culturelle, historique ou esthétique 73 ) des effets préjudiciables d'un projet voisin. Il s'agit de la protection de l'élément lui-même, au moyen de la préservation de son cadre. Par contre l'art. 9 LC tend à la protection du site en général, du cadre en soi, c'est-à-dire du tout constitué par l'ensemble de la substance bâtie y compris si elle n'est pas spécialement protégée, les espaces libres, la végétation, etc. L'environnement d'un monument historique n'a pas forcément luimême la qualité de monument historique. Dans ce cas, l'art. 10b al. 1 er, 2 e phr., LC est applicable pour protéger le monument par l'intermédiaire de son cadre et l'art. 9 al. 1 er LC pour protéger le site en soi. 6.2 Certes, souvent les deux aspects se confondent. Un projet, p. ex. panneaux publicitaires, qui porte atteinte à un monument recensé altère la plupart du temps aussi le site, et ce à plus forte raison lorsque la nouvelle installation doit prendre place dans un ensemble bâti. En tous les cas, lorsqu'il est avéré qu'un projet prévu dans l'environnement d'un monument historique altère ce dernier, il n'est en principe pas nécessaire d'examiner si le site également subit un préjudice. A cet égard, la jurisprudence du Tribunal administratif est diversifiée. Dans une décision du 30 mai , par laquelle il a confirmé le refus de l'installation de panneaux publicitaires à l'intérieur d'un ensemble bâti et à proximité d'objets dignes de protection, le tribunal a appliqué les art. 10a ss. LC seulement. Il a considéré que la disposition communale édictée sur la base de l'art. 9 al. 3 LC allait certes plus loin que l'al. 1 er, puisqu'elle prescrit une obligation positive d'intégration dans le site. Cependant, il a estimé que si le projet respecte les dispositions relatives à la protection des monuments historiques, il en ira de même des dispositions relatives à la protection générale des sites. Dans une affaire concernant la démolition d'une grange et la reconstruction d'une étable, également à l'intérieur d'un ensemble bâti et à proximité d'objets dignes de protection, le Tribunal administratif a par contre d'abord mis l'accent sur le droit communal des sites et a appuyé le refus du permis par le droit cantonal des monuments. Il a considéré que le contenu et la densité normative des prescriptions communales (bonne intégration dans le site selon un certain nombre de critères) dépassaient largement la disposition générale de l'art. 9 al. 1 er LC 75. Finalement, par décision du 25 novembre , le tribunal a considéré que la construction d'un immeuble de 5 appartements conformément au plan de quartier n'altérait pas le site au sens de l'art. 9 al. 1 er LC. Puis il a également examiné la question de savoir si ce projet constituait une atteinte à la villa digne de conservation sise à proximité (art. 10b al. 1 er, 2 e phr., LC). Vu que l'environnement de celle-ci était déjà altéré par un pavillon voisin de style hétérogène, le tribunal a répondu à la question par la négative. 6.3 Inversement, lorsqu'un projet aux abords d'un monument historique est compatible avec la protection due à celui-ci, il n'est pas d'emblée certain que le site ne subisse pas de préjudice. On citera l'exemple d'une construction nouvelle à l'architecture contemporaine, à toit en forme de voûte, insérée dans un ensemble bâti constitué d'un certain nombre d'objets dignes de protection et dignes de conservation de caractère rustique. Le SMH a estimé que 73 art. 10a al. 1 er LC 74 JTA du 30 mai 2006 en la cause P. contre commune de B., consid. 2.3 et JTA du 28 sech.embre 2006 en la cause W. et A contre K, consid. 3 et 4 76 JTA du 25 novembre 2006 en la cause B. et B. contre B., consid. 6 et 7 10

11 le projet n'altérait ni les monuments historiques tout proches ni l'ensemble en question. La CPS 77 par contre était d'avis que notamment la forme du toit et le volume de la construction n'étaient pas compatibles avec les prescriptions communales relatives au périmètre de protection du site (édictées sur la base de l'art. 9 al. 3 LC), qui tendent au maintien de la manière de construire traditionnelle. La même divergence peut également exister en matière de protection générale des sites au sens de l'art. 9 al. 1 er LC. Il est possible qu'une construction ne porte pas préjudice à un monument historique isolé voisin, mais que par contre elle altère l'image du site. Un kiosque ou abri est projeté sur une petite place de village qui n'a rien d'exceptionnel, si ce n'est que l'hôtel de ville figurant au RA donne sur cette place. Le kiosque est suffisamment discret et de bonne facture pour ne pas altérer ce monument, dans le respect de l'art. 10b al. 1 er, 2 e phr., LC. Par contre il est implanté à l'extrémité de la place, dans sa largeur, de telle sorte qu'il ferme la perspective et obstrue l'échappée sur l'arrière fond de paysage. Le cas échéant, cet emplacement constituera une dégradation de l'image de la place au sens de l'art. 9 al. 1 er LC. A supposer que la place constitue un ensemble bâti, l'implantation du kiosque constituerait une atteinte à la valeur de l'ensemble bâti en tant que monument historique, en vertu de l'art. 10b al. 1 er, 1 ère phr., LC. Dans ce cas, la protection des sites se confond avec la protection des monuments historiques et il n'est pas nécessaire d'examiner séparément les conditions de l'art. 9 al. 1 er LC. En résumé, dans le doute, il sera indiqué d'examiner le respect des deux sortes de dispositions, monuments (droit cantonal) et sites (droit cantonal ou communal). 6.4 Dans d'autres cas finalement, les prescriptions communales relatives au périmètre de protection du site s'appliquent subsidiairement au droit cantonal des monuments historiques. Une prescription communale interdit p. ex. les doubles rangées de velux dans la zone de village ancien. Si le projet concerne par hypothèse un monument digne de protection, il se peut que, selon la qualité et la visibilité du pan de toit en question, même une rangée de velux ne soit pas envisageable du point de vue de la protection des monuments historiques. 6.5 Les services spécialisés ne sont pas les mêmes dans les deux domaines. Selon l'art. 22 al. 3 DPC, le SMH doit être associé à la procédure d'octroi du permis de construire également si le projet ne concerne "que" les abords d'un objet figurant dans un inventaire cantonal. Dans ce cas, le SMH examine si un projet prévu dans l'environnement du monument altère ce dernier. S'agissant du volet de la protection des sites, le service compétent est la CPS ou le cas échéant les services spécialisés communaux. L'autorité consulte un tel service si le projet fait l'objet de réserves ou d'objections en matière de protection des sites, qui n'apparaissent pas manifestement injustifiées 78. A cet égard, elle bénéficie d'une certaine marge d'appréciation 79. La CPS ou les organes communaux interviennent indépendamment de la présence d'objets cantonaux. 77 Commission cantonale de protection des sites et du paysage, cf. ordonnance du 14 août 1996 concernant la CPS, RSB art. 22 al. 1 er et 2 DPC 79 cf. Heidi Walther Zbinden, Amtsberichte im Baubewilligungsverfahren, KPG-GAC-Bulletin 6/2002, p. 163 ss, ch.s 3.4 et