Réforme du secteur bancaire au Royaume-Uni : la feuille de route validée
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- Cécile Déry
- il y a 8 ans
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1 20 février 2012 N. 154 Réforme du secteur bancaire au Royaume-Uni : la feuille de route validée En décembre dernier, le gouvernement publiait sa réponse à la réforme du secteur bancaire présentée trois mois plus tôt par l Independent Commission on Banking, réforme qui repose à la fois sur le renforcement de la réglementation - en ligne avec les règles de Bâle III - et sur une évolution structurelle du secteur bancaire. Cette étude présente la réponse à la réforme structurelle, c'est-à-dire la séparation entre les activités de détail et les activités de financement avec la création de banques cloisonnées (Ring fence banks). Si le gouvernement est en accord avec les grandes lignes du rapport Vickers, il ne reprend pas les recommandations de la commission à la lettre et garde ainsi une certaine marge de manœuvre. De nombreux «détails» feront encore l objet de consultations approfondies. Celles-ci devraient toutefois être rapides. Le gouvernement a, en effet, annoncé la publication d un livre blanc au printemps 2012, présentant en détail la marche à suivre pour mettre en œuvre les recommandations de l ICB et leur transcription dans un cadre pratique et législatif. Le cadre législatif devra être déterminé d ici mai 2015 et la réforme achevée début 2019, c'est-à-dire au moment où la réglementation Bâle 3 entrera entièrement en vigueur. Les Etats-Unis ont également mis en place une restriction des activités de la banque de détail (règle Volcker, juillet 2010). De son côté, la Commission européenne a nommé le 16 janvier dernier un groupe d experts dont la mission est de déterminer si une réforme structurelle est nécessaire, parallèlement à la réforme réglementaire déjà engagée, pour renforcer la stabilité du système financier européen. Entre le modèle anglais et le modèle américain, le groupe dispose de deux pistes de réflexions, aucune des deux n étant a priori privilégiée. RECHERCHE ECONOMIQUE Rédacteur : Nathalie Dezeure
2 Le cloisonnement des activités banque de détail et banque d investissement validé par le gouvernement L Independent Commission on Banking (ICB) présidée par John Vickers a publié son rapport le 12 septembre dernier, proposant une réforme réglementaire et structurelle du secteur bancaire britannique afin de promouvoir la stabilité financière et une concurrence accrue dans le secteur de la banque de détail mais également limiter le coût d une faillite bancaire. La stabilité est, en effet, un enjeu de première importance alors que la taille du secteur bancaire reste particulièrement élevée au Royaume-Uni, l actif des banques représentant environ 500% du PIB britannique, contre 100% aux Etats-Unis (graphique 1). S agissant exclusivement des banques britanniques, l actif atteignait encore 294% du PIB au T (données non consolidées) contre 312% au T Le poids des banques étrangères et son évolution sont similaires (à 273% au T3 11 contre 289% au T1 2010) (graphique 2) Graphique 1 Actifs des banques opérant aux Etats-Unis (bilan consolidé) (% du PIB) Actifs des M FI (% du PIB) Sources : Datastream, BoE, NATIXIS Graphique 2 Actifs des banques britanniques et non britanniques (bilan non-consolidé, % PIB) Banques britanniques Banques non-britanniques 240 mars-10 juin-10 sept.-10 déc.-10 mars-11 juin-11 sept.-11 Sources : BoE, Natixis En réponse, le gouvernement a lancé la réforme du secteur bancaire en validant le principe de cloisonnement des activités. Reprenant la définition de l ICB, le gouvernement indique que seules les banques «cloisonnées» seront autorisées à collecter les dépôts et de fait interdites d exercer certaines activités de financement. Il reconnait également que le cloisonnement devra reposer sur les cinq principes édictés par l ICB, dont trois déterminent le cloisonnement des activités et deux le statut des banques cloisonnées. Toutefois, il pose certaines réserves sur la définition de ces principes. Principe 1 Les services autorisés Selon l ICB, la définition des services mandatés, c'est-à-dire exclusivement autorisés aux banques cloisonnées, repose sur deux critères et recouvre deux types d activités. Seules les banques cloisonnées devront être autorisées par le régulateur à exercer les services autorisés, c'est-à-dire ceux pour lesquels : a/ une interruption même temporaire de la fourniture de ce service résultant d un défaut d une banque a un coût économique important ; b/ les clients ne sont pas équipés contre une telle interruption. Ces services comprennent actuellement les dépôts et les facilités de caisse aux ménages et PME. S agissant du crédit aux particuliers et aux PME, l ICB indique qu avec une large partie des dépôts placée dans les banques cloisonnées, le crédit aux particuliers et PME devrait de fait être concentré dans ces banques et qu il n est pas nécessaire de considérer l octroi de crédit comme un service mandaté. Flash
3 De son côté, le gouvernement indique que d une part, l interruption de l octroi de crédit peut avoir un coût économique significatif et que d autre part, la possibilité de placer les activités de crédits en dehors du cloisonnement peut comporter un risque de déséquilibre actif/passif, en particulier lors d une procédure de résolution de défaillance (graphique 2). Graphique 3 Banques britanniques: dépôts et crédits (Md ) Dépots Crédits 0 Ent. privées non financières Sources : Datastream, NATIXIS Ménages Ent. financières Le gouvernement valide donc la définition des critères et reconnait que les services mandatés doivent inclure au minimum les dépôts et les facilités de caisse aux particuliers et PME. Mais il souligne que la question reste ouverte pour : - le crédit aux particuliers et aux PME ; - la définition des PME ; - le private banking. Principe 2 Les services prohibés La définition des services prohibés de l ICB repose sur quatre critères et concerne six types de services. Les banques cloisonnées ne sont pas autorisées à fournir certains services qui répondent au moins à un de ces critères. Le service fourni : a/ rend nettement plus difficile la procédure de résolution de défaillance de la banque cloisonnée ; b/ augmente directement l exposition de la banque cloisonnée aux marchés financiers ; c/ implique une prise de risque qui n est pas intrinsèquement liée à la fourniture de services de paiement aux clients ou d une intermédiation directe entre prêteurs et emprunteurs du secteur non financier ; c) menace de tout autre manière les objectifs du cloisonnement. En conséquence, les services prohibés doivent inclure au minimum les services suivants : a/ tous les services qui ne sont pas fournis à un client de l Union européenne; b/ tous les services qui impliquent une exposition à une banque non-cloisonnée ou à une institution financière non bancaire, excepté les services associés à la fourniture de services de paiement à condition que le régulateur les jugent appropriés ; c/ tout service qui se traduirait par la détention d un portefeuille d actifs de négociation (portefeuille de trading) ; d) tout service qui nécessiterait la détention de capital réglementaire contre le risque de marché ; e/ l achat ou l origination de dérivés ou de tout autre contrat qui nécessiterait la détention de capital réglementaire contre le risque de contrepartie ; f/ les services relatifs aux activités sur le marché secondaire y compris l achat de prêts ou de titres. Flash
4 Le gouvernement est d accord sur le principe de services prohibés mais il va lancer une consultation afin de déterminer quelles activités seront concernées. On peut noter en particulier que le critère géographique défini par l ICB n est pas encore validé. Le gouvernement doit donc encore mener une analyse approfondie sur les points suivants : - les caractéristiques des institutions financières autorisées comme contreparties des banques cloisonnées ; - les caractéristiques des produits «interdits» selon leur fonction c'est-à-dire produits dérivés ou portefeuille d actifs de négociation (en particulier lorsqu une définition peut être établie pour des instruments dérivés simples ou des produits d investissement qui peuvent être permis selon les principes des banques cloisonnées et qui préviennent l inclusion d une large gamme de produits d investissement) ; - l approche transfrontalière des activités et des clients. Principe 3 Les activités auxiliaires Le troisième principe du cloisonnement concerne la définition des «activités auxiliaires», c'est-à-dire des activités permises afin d améliorer l efficacité de l octroi des services autorisés. La définition retenue par l ICB est la suivante. Les seules activités qu une banque cloisonnée peut exercer sont la fourniture des services autorisés et des activités auxiliaires nécessaires à la fourniture efficace des services autorisés. Ces activités ne peuvent être exercées de façon indépendante. Ces activités auxiliaires devraient inclure la mise à disposition des moyens nécessaires (employés, infrastructures) et surtout la possibilité de mener des activités financières autres que l octroi des services autorisés dans la mesure où elles sont strictement nécessaires aux activités de trésorerie c'est-à-dire la gestion du risque (achats de dérivés à des banques non-cloisonnées afin de couvrir le risque de taux d intérêt), la gestion de la liquidité (achats d actifs liquides, opérations sur le marché interbancaire), le financement (emprunts, dépôts autres que ceux des particuliers et PME, financement de marché). Dans le cadre des activités auxiliaires, les banques cloisonnées peuvent traiter et être exposées à des banques non-cloisonnées et des entreprises financières non bancaires. Des limites (backstop limits) devraient être placées sur la proportion du financement de la banque cloisonnée autorisée en financement de marché et sur son exposition totale, garantie ou non garantie, aux banques non cloisonnées et aux entreprises financières non bancaires. Là encore le gouvernement reconnait le principe des activités auxiliaires mais il n est pas convaincu par la nécessité de mettre en place des «backstop limits». Il semble privilégier une modification des réglementations en cours (notamment le Building Societies Act). Une consultation devrait clarifier la position du gouvernement dans les semaines à venir. Au final le schéma de cloisonnement proposé par l ICB (voir ci-dessous) devrait donc être modifié. Flash
5 Schéma de cloisonnement des services financiers selon l ICB Services mandatés Services prohibés Dépôts et facilités de caisse aux ménages et PME. Services permis Prise de dépôts et fourniture de services de paiement à tous les clients au sein de l Union européenne, y compris les comptes courants, les comptes-épargne et les produits d investissement qui ne nécessitent pas la détention de capital réglementaire contre le risque de marché. Aux particuliers et aux entreprises nonfinancières quelque soit leur taille au sein de l Union européenne : Prêts sécurisés ou non-sécurisés aux particuliers et entreprises, y compris le crédit hypothécaire et les cartes de crédit. Financements commerciaux et financement de projets. Conseil et vente de produits de banques non-cloisonnées si cela n implique pas d exposition pour la banque cloisonnée. Tous services en dehors de l Union européenne et tous services à des institutions financières, exceptés la collecte des dépôts et les services de paiement. Quel que soit le client, tous services impliquant des activités de types suivants : structuration, arrangement ou exécution de transactions sur les dérivés comme agent ou comme mandant. investissement en actions, titres de dettes d entreprises, titres de créances convertibles/échangeables, obligations convertible, participations, fonds mutuels, fonds négociés en bourse, etc. origination, échange, prêts ou rôle de teneur de marchés pour des titres (incluant des titres de créances, des actions des dérivés ou des obligations adossées). Cependant, la banque cloisonnée peut originer et détenir ses propres titres. garantir la vente de titres (dette ou actions), incluant les placements privés. Flash
6 Principe 4 Séparation légale et opérationnelle S agissant du statut des banques cloisonnées, l ICB privilégie une séparation légale et opérationnelle des banques cloisonnées et définit les relations économiques de façon «stricte». L ICB précise toutefois que l idée d une séparation totale (c est à dire l absence de participation dans/par une autre institution) a été rejetée en particulier en raison de son coût et afin de préserver certaines synergies. Au sein d un groupe bancaire, les liens légaux et opérationnels d une banque cloisonnée avec les autres entités du groupe doivent être définis de la façon suivante. Quand une banque cloisonnée fait partie d un groupe plus large, les autorités devraient avoir l assurance qu ils peuvent être isolés du reste du groupe en quelques jours et continuer leurs activités sans fournir de soutien à la solvabilité du groupe. En conséquence : a/ les banques cloisonnées sont des entités juridiques distinctes (filiales au sein d un même groupe dans lequel des entités peuvent exercer les activités interdites) ; b/ toute institution financière détenue ou partiellement détenue par une banque cloisonnée devrait être autorisée à mener uniquement les activités et services permis aux banques cloisonnées. Le bilan de cette institution devrait alors uniquement contenir les actifs et engagements liés à ces activités et services ; c/ le groupe devrait être tenu de mettre en place les mesures nécessaires afin que la banque cloisonnée ait un accès continu aux moyens nécessaires à ses activités et ce quelle que soit la santé financière du reste du groupe ; d/ la banque cloisonnée doit être soit un membre direct de tous les systèmes de paiement qu elle utilise ou utiliser une autre banque cloisonnée comme agent. De son côté, le gouvernement doit encore évaluer quel degré de séparation légale et opérationnelle est nécessaire. S agissant de la séparation légale, la possibilité d imposer des limites aux participations à d autres institutions financières est envisagée. Le gouvernement annonce également que la séparation opérationnelle doit reposer sur les principes suivants : - au sein d un même groupe, la capitalisation et le financement doivent être indépendants pour toutes les filiales opérationnelles ; - des accords de niveaux de services efficaces sont nécessaires afin de soutenir la provision des services essentiels en cas de faillite d une entité du groupe ; - la provision de services par les filiales opérationnelles en toute indépendance, afin que ces entités soient économiquement viables au sein d un groupe bancaire en faillite, - les actifs opérationnels utilisés par les fonctions économiques essentielles devraient, si possible, être détenus par les entités opérationnelles fournissant ces services. La FSA devrait s assurer que les accords concernant les infrastructures opérationnelles respectent ces principes. Par ailleurs, en accord avec l ICB, le gouvernement souligne qu il serait approprié qu une banque cloisonnée soit un membre direct de tous les systèmes de paiement qu elle utilise ou avoir pour agent une autre banque cloisonnée. Flash
7 Principe 5 Les relations économiques Le dernier principe définissant le cloisonnement concerne les relations économiques entre les filiales d un groupe. Selon l ICB, quand une banque cloisonnée fait partie d un groupe, ses relations avec les filiales du groupe doivent être conduites sur la base d une tierce partie et sa solvabilité et sa liquidité ne doivent pas dépendre de la santé financière du reste du groupe afin de limiter son exposition intragroupe. Cela devrait être assuré par la réglementation et par une gouvernance suffisamment indépendante. Ainsi : a/ les relations avec les filiales qui ne sont pas des banques cloisonnées doivent être traitées sur la base d une tierce partie ; b/ toutes les transactions avec une autre entité du groupe doivent être conduites sur une base commerciale et en toute indépendance, en ligne avec une pratique appropriée de gestion du risque ; c/ lorsque des relations indépendantes sur la base d une tierce partie ne sont pas garanties par la régulation existante, des règles additionnelles devraient être mises en place ; d/ les actifs vendus à/par la banque cloisonnée par/aux autres entités du groupe le seront au prix de marché. La banque cloisonnée ne pourra acquérir des actifs d autres entités du groupe sauf si ces actifs relèvent de la fourniture des services autorisés ; e/ la banque cloisonnée devrait respecter les ratios réglementaires (capital, exposition, liquidité, financement) sur une base individuelle (voir l encadré 1 sur le calcul du ratio de conservation de fonds propres); f/ le paiement de dividendes et autres transferts en capital ne pourront être effectués que si la banque cloisonnée dispose de ressources suffisantes. De plus, si ces versements impliquent le non respect des ratios de capital, ils ne seront permis qu avec l accord explicite du régulateur ; g/ le conseil d administration de la banque cloisonnée doit être indépendant ; le degré d indépendance devrait dépendre de la proportion des actifs du groupe en dehors de la banque cloisonnée ; h/ une banque cloisonnée devrait fournir de façon individuelle toutes les informations nécessaire au régulateur du groupe et celles nécessaires si elle est cotée au London Stock Exchange ; i/ les conseils d administration de la banques cloisonnée et de sa maison mère devraient avoir le devoir de s assurer de l intégrité de la banque cloisonnée et qu elle répond toujours aux principes du cloisonnement. L exemption de minimis Selon l ICB, toutes les banques cloisonnées devront respecter les principes du cloisonnement quelle que soit leur taille. De son côté le gouvernement s interroge sur la possibilité d assouplir les règles du cloisonnement pour les établissements de petite taille. Flash
8 Encadré 1 Implications du cloisonnement sur les ratios de capital des banques selon l ICB Les ratios de capital réglementaires devront être calculés sur une base individuelle (point e/ du principe 5). L ICB a ainsi proposé une grille de calcul du matelas de sécurité pour les banques cloisonnées («ring-fence buffer») en fonction de la taille de la banque cloisonnée déterminée par le poids des actifs risqués pondérés dans le PIB (RWAs/GDP). Par ailleurs, la taille du ratio de conservation de fonds propres dépend également, en accord avec Bâle III, de l importance systémique et de la conjoncture nationale, plus particulière du rythme d expansion du crédit. En cas d expansion excessive un volant contracyclique de conservation du capital pouvant atteindre jusqu à est requis. Quatre banques britanniques se trouvent parmi les 29 grandes banques systémiques (liste publiée en novembre 2011) : Barclays, HSBC, Lloyds, RBS. Taille du ratio de conservation de fonds propres en fonction du type d établissement, de sa taille et de son importance systémique. RWAs/GDP < 1% Ratio minimal Bâle III 4,5% Volet de conservation Ring-fence Buffer 0% Banques cloisonnées RWAs/GDP 1% - 3% Ratio minimal Bâle III 4,5% Volet de conservation Ring-fence Buffer (3/2*(RWA/GDP- 1%)) Ring-fence Buffer 3% RWAs/GDP > 3% Systémique Ratio minimal Bâle III 4,5% Volet de conservation G-SIB surcharge Banques d investissements Non - systémique Ratio minimal Bâle III 4,5% Volet de conservation Systémique Ratio minimal Bâle III 4,5% Volet De conservation G-SIB surcharge Total 7% Total 7% + Ring-fence Buffer Volant contra-cyclique Total 1* Volant contracyclique * dans le cas de banques systémiques cloisonnées, le Ring-fence buffer couvre la surcharge systémique Source: ICB Total 12% Flash
9 Synthèse des «détails» à préciser Si la réforme du secteur bancaire est lancée, de nombreux «détails» doivent encore être déterminés. Le gouvernement va mener une vaste consultation au printemps 2012 afin de définir plus précisément les points suivants de la réforme : - l intégration d autres services, tel que le crédit au ménage et au PME dans les services mandatés ; - les caractéristiques des institutions financières autorisées comme contrepartie des banques cloisonnées ; - les caractéristiques des produits interdits en référence à leur fonction (dérivés portefeuille de tading) ; - l approche des activités et clients au sein de l Union européenne et le traitement des territoires d outremer et des dépendances de la Couronne ; - la possibilité d une exemption de minimis des règles de cloisonnement, c'est-à-dire pour les petites entités, - la meilleure approche pour actualiser le Building Societies Act afin d intégrer le cloisonnement ; - l application de limites concernant le financement de marché pour les banques cloisonnées ; - la provision de services de paiements à l intérieur et à l extérieur des banques cloisonnées ; - des amendements aux règles existantes gouvernant l exposition à une tierce partie afin de respecter les objectifs du cloisonnement (secured exposure limits, acceptable collateral, securitisation, asset sales); - la mise en place de limites concernant les participations de la banque cloisonnée dans d autres institutions financières ; - les limites à l exposition intragroupe de la banque cloisonnée ; - la composition et les fonctions du conseil d administration de la banque cloisonnée ; - la méthode de calcul du ring-fence buffer (le ratio RWAs/GDP est-il approprié?). La séparation des activités aux Etats-Unis Les Etats-Unis ont également mis en place une restriction des activités de la banque de détail (dépôts) mais les interdictions en termes de produits et d activités sont moins restrictives (encadré 2). Ainsi, selon la règle Volcker, intégrée à la loi Dodd-Franck signée en juillet 2010, les établissements bénéficiant d un soutien public (garantie des dépôts du FDIC, accès à la liquidité de la Réserve fédérale) ont l interdiction d exercer certaines activités d investissement. Sont ainsi interdites les activités de trading pour compte propre, lorsque ces opérations ne sont réalisées ni pour couvrir des transactions menées pour le compte de leurs clients ni à titre de teneurs de marché et, les investissements et le sponsoring (voir encadré 2 pour plus de détail) dans des fonds (hedge funds, private equity funds) sont plafonnés à concurrence de 3% du capital des fonds et 3% du capital Tier one des banques. Flash
10 Si la loi a été promulguée rapidement, sa mise en application ne pourrait être effective qu en Bien que la date de mise en conformité des établissements concernés a été fixée à 2014, un délai de trois ans peut en effet être accordé. La réflexion vient d être lancée en Europe La commission européenne a nommé le 16 janvier dernier un groupe d experts dirigé par le gouverneur de la Banque de Finlande, Errkii Liikanen. Sa mission qui débutera en février et finira au cours de l'été, est de déterminer si une réforme structurelle est nécessaire, parallèlement à la réforme réglementaire déjà engagée, pour renforcer la stabilité du système financier européen. Entre le modèle anglais et le modèle américain, le groupe dispose de deux pistes de réflexion, aucune des deux n étant a priori privilégiée. La multiplication des modèles de séparation des activités bancaires risque toutefois de limiter la portée des réformes mises en place au niveau national (Royaume-Uni, Etats- Unis) ou supranational (Union européenne) et créer des opportunités d arbitrage réglementaires, d autant plus probables que le principe d une séparation est loin de faire l unanimité au niveau international. Elle pourrait également se traduire par un transfert des activités bancaires vers le shadow banking où la régulation n en est encore qu à ses prémisses. De plus, la création de distorsions de concurrence est un risque majeur. Les débats lancés par le Canada et le Japon, désormais repris en Europe, sur les risques de liquidités inhérents à l application de la règle Volcker (dans sa version originale) qui risque de détourner les banques américaines des dettes souveraines étrangères mais également d empêcher les banques étrangères qui ont des filiales aux Etats-Unis de jouer le rôle de teneur de marché sur la dette non-américaine. Flash
11 Encadré 2 La règle Volcker Entreprises concernées les établissements US bénéficiant d un soutien public (garantie des dépôts du FDIC, accès à la liquidité de la Réserve fédérale) et les entités qui les détiennent (banques/savings-andloans/financial holding companies) les banques étrangères ou holding (BHCs) qui ont une succursale ou une filiale US toutes filiales (au moins 25% des actions ordinaires) des institutions précédentes quelle que soit leur localisation Activités interdites Trading pour compte propre Fonds d investissement L engagement comme principal (c'est-à-dire pour le compte de trading de la banque) dans une transaction d achat ou de vente de tout titre, dérivé, contrats futures et forward, ou d option sur ces titres, dérivés ou contrats. Le compte de trading est défini par la règle comme un compte utilisé pour acquérir ou prendre des positions sur des titres et des instruments financiers dans le but de les vendre ou de les liquider à court terme afin de profiter de leur variation de prix. Trading pour compte propre Exemptions à la règle 1/ les transactions impliquant les titres éligibles (Treasury, obligation d agences, obligations de Fannie Mae, Freddie Mac, Federal Home Loan Banks, Ginnie Mae, Farmer Mac, or a Farm Credit Bank, obligations des états ou des municipalities) ; 2/ les transactions relatives à la souscription ou les activités de tenue du marché à la demande d un client ou d une contrepartie ; 3/ les opérations de couverture ; 4/ les opérations en tant qu agent de clients ; 5/ les investissements dans les petites entreprises, les investissements de bien être et d autres projets admissibles ; 6/ les transactions pour une entreprise d assurance réglementée pour son compte général d assurance ; 7/ les transactions en connexion avec la sécurisation ou la vente de prêts ; 8/ les activités de propre trading menées par des filiales non-américaines ou des branches de banques ou de holding financières non américaines. L acquisition ou la conservation d actions, de partenariat ou tout autre participation ou sponsoring dans un hedge fund ou un fonds de private equity. Le sponsoring comprend les fonctions suivantes : - être commandité, membre directeur, dépositaire ; - choisir ou contrôler une majorité des directeurs, dépositaires, dirigeants du fonds ; -partager avec le fonds le même nom ou un nom rapproché dans un but promotionnel, commercial ou objet social. Fonds d investissement a/ Les mêmes exemptions (de 1 à 8) s appliquent pour les fonds d investissement. Toutefois, s agissant de point (8). Un fonds dans lequel investit une entreprise affiliée non-us d une banque non-us ne peut être offert ou vendu à un résident américain. b/ Les fonds organisés et offerts comme élément d une opération de fiducie, d un trust, de conseil d investissement, et soumis à des conditions additionnelles, incluant l interdiction y compris la participation limitée des clients de ces seuls services ; la détention ou l investissement dans un fond est plafonné à concurrence de 3% du capital des fonds et 3% du capital Tier one des banques ; aucune transaction couverte ou d extension de garantie entre la banque et le fond et publications des informations ; pas de détention du personnel de la banque ou des directeurs du fond ; pas de nom similaire. Flash
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