LA NOUVELLE CONCEPTION DU RÔLE DE L ETAT AU MAROC

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1 1 LA NOUVELLE CONCEPTION DU RÔLE DE L ETAT AU MAROC (A la lumière du plan quinquennal, de la nouvelle charte communale et du projet de décret relatif à la déconcentration) M. Abdallah HARSI Professeur de droit public Faculté de droit de Fès L élaboration du plan quinquennal pour la période a été l occasion pour les pouvoirs publics de concevoir en ce début de siècle un nouveau rôle de l Etat marocain. En même temps que la définition d un projet de société, l idée est annoncée selon laquelle le développement doit se faire grâce aux efforts conjugués de tous les intervenants : l Etat, les collectivités locales, les établissements publics, le secteur privé et la société civile. Ce sont les nouveaux rapports et les nouvelles tâches de l Etat et des collectivités locales qui sont redéfinis qui nous intéressent ici. Inaugurée avec l entrée en vigueur de la loi du 2 avril 1997 relative à la région, cette nouvelle orientation s est poursuive avec l élaboration de deux projets de réforme à caractère institutionnel. Le premier projet a abouti au vote par le Parlement d une nouvelle charte communale. C est la loi n du 3 octobre 2003, qui remplacera celle de 1976 et qui sera appliquée à partir des prochaines élections communales prévues pour le 12 septembre Le second est un projet de décret formant charte de la déconcentration administrative, dont la version disponible date de Ce projet de décret qui n a pas été encore adopté, vise essentiellement à combler les lacunes du décret du 10 octobre 1993 actuellement en vigueur. Une nouvelle loi relative à l organisation provinciale et préfectorale a également été votée. En raison de sa portée limitée, elle ne fera pas l objet de notre étude. Nous examinerons donc successivement les fondements théoriques qui définissent le nouveau rôle de l Etat par rapport aux autres intervenants et en particulier par rapport aux collectivités locales (I.), puis les moyens

2 2 techniques de mise en oeuvre de ce nouveau rôle grâce à une nouvelle répartition des compétences entre l Etat et les collectivités locales, en particulier les communes (II.). I. LES FONDEMENTS THEORIQUES DU NOUVEAU RÔLE DE L ETAT Le rôle que l Etat est appelé à jouer est défini par rapport à un projet de société. Ces deux termes trouvent leur fondement successivement dans la Lettre Royale du 28 septembre 1999 adressée par S.M. le Roi au Premier ministre à l occasion de la préparation du plan, ainsi que dans le préambule du plan lui-même. A- LE NOUVEAU PROJET DE SOCIETE Posé et défini par la lettre royale du 28 septembre 1999, le projet de société est précisé et explicité par le préambule introductif du plan quinquennal. Après avoir défini les principaux axes d une stratégie de développement intégré, la lettre royale pose le principe selon lequel la planification doit permettre d indiquer les voies à suivre pour réaliser la stratégie de développement, et cela notamment dans le cadre du renforcement de l Etat de droit, la satisfaction de l intérêt général et l affirmation de la liberté d entreprendre. Le projet de société correspond ainsi la réalisation des axes de la stratégie de développement selon le cadre établi. Il s agit là pour la lettre royale de choix que le Maroc a toujours tenu à appliquer, évitant de porter atteinte à la liberté politique, économique ou sociale, conformément aux principes constitutionnels, et croyant fermement qu il n y a pas de développement sans liberté. Reprenant l ensemble de ces idées, le préambule du plan (volume I) rappelle que le développement est lié à l établissement d un nouveau modèle de développement du pays qui répond à la volonté royale exprimée dans sa lettre d orientation d une part, et aux aspirations du peuple marocain de construire son avenir sur des bases solides d autre part. Il s agit de bâtir un projet de société qui permet au Maroc de s insérer dans le monde moderne tout en préservant son originalité et ses valeurs islamiques de tolérance. Le préambule précise que les traits de ce projet de société apparaissent à travers les trois objectifs suivants :

3 3 - le renforcement de la démocratie, l édification de l Etat de droit et la moralisation de la vie publique. En particulier, le concept de démocratie doit être entendu de manière globale et comprendre ainsi la dimension économique. Il s agit de mettre en pratique les droits économiques collectifs et individuels. - la mise à niveau de l économie marocaine afin de créer les conditions du décollage économique et du développement durable. - la création d une société solidaire, basée sur la réduction des inégalités entre les différentes catégories sociales et entre les différentes parties du territoire national. défini. C est à partir de ce projet de société que le nouveau rôle de l Etat est B- LE NOUVEAU RÔLE DE L ETAT C est dans la lettre royale qu une idée centrale est posée : le développement économique et social doit être le fruit d un effort collectif de toutes les parties, qui doivent assumer leurs responsabilités, et à leur tête l Etat, les collectivités locales, les établissements publics, le secteur privé et les organismes sociaux. Le contenu du rôle de chacune de ces parties est défini par le plan dans le premier axe de la stratégie de développement intitulé «Le cadre institutionnel d une bonne gestion du développement». Il en ressort qu il faut repenser le rôle de l Etat en introduisant les réformes nécessaires, notamment celles relatives à une nouvelle répartition des tâches et des rôles entre les différents acteurs économiques et sociaux. Prenant en considération le développement du libéralisme et la mondialisation de l économie, il s agit de concevoir une répartition claire des rôles entre l Etat et les autres partenaires, sur la base de la conciliation entre la pérennité de l autorité de l Etat eu égard à ses responsabilités stratégiques d une part, et la transformation de ses modes d intervention d autre part. En d autres termes, l Etat doit adapter son rôle pour ne s occuper que des fonctions d organisation, de coordination et d incitation. La répartition des ressources nationales doit se limiter aux prestations sociales et à la réalisation des équipements de base.

4 4 Le rôle de l Etat demeure cependant assez important, bien qu il doive se désengager de certaines activités économiques dans le cadre de cette nouvelle répartition des rôles, en raison de l accroissement du rôle du secteur privé et de l élargissement des compétences des collectivités locales en matière de développement économique. S agissant du rôle de ces dernières, une nouvelle approche de la gestion des affaires publiques au niveau local doit être élaborée, qui passe nécessairement par le renforcement de la décentralisation et de la déconcentration. En particulier, les collectivités locales doivent dépasser la sphère classique de leurs interventions pour devenir de véritables acteurs du développement. C est dans cette optique que s insèrent la réforme de la décentralisation communale et de la déconcentration objets de cette étude. II. LA NOUVELLE REPARTITION DES COMPETENCES ENTRE L ETAT ET LES COMMUNES La loi relative à la région a déjà opéré une première redistribution des rôles entre l Etat et les collectivités régionales, en mettant l accent sur les attributions économiques et sociales. Il ne s agit pas de priver l Etat de certaines compétences, mais de faire en sorte que la région puisse participer à côté de l Etat à l œuvre de développement en exerçant au niveau régional des compétences à caractère national (par exemple : l investissement régional, l équipement, l eau, l environnement, l emploi, le sport et d autres activités à caractère social). Ce n est pas la même logique qui anime la loi sur la décentralisation communale. En effet, les communes sont à la base du système et détiennent des compétences à caractère local beaucoup plus prononcé qui ne sont pas exclusivement du ressort de l Etat. La loi a donc précisé ces compétences d abord et les a élargis ensuite, pour faire des communes de véritables partenaires dans l action de développement économique, social et culturel. Parallèlement à cela, il est prévu de revoir la politique de déconcentration, considérée comme une condition nécessaire du développement de la décentralisation.

5 5 A- DECONCENTRATION ET PRINCIPE DE SUBSIDIARITE Le projet de décret portant charte de la déconcentration concerne la répartition des tâches au sein de l administration d Etat entre administrations centrales et services déconcentrés. Ce qui constitue un apport important puisqu à l heure actuelle, seule l expression services extérieurs est utilisée, ce qui signifie que la déconcentration n est pas généralisée. Elle ne concerne en réalité que les gouverneurs. Cette insuffisance est comblée par le projet de décret qui pose, dans son article 2, le principe de la déconcentration comme règle générale devant être appliquée dans la répartition des compétences. En outre, le projet adopte le principe de subsidiarité qui consiste à ce que les administrations centrales exercent les tâches à caractère national qui ne peuvent, en vertu de la loi, être déléguées aux services déconcentrés. Dans ce but, les administrations centrales sont chargées, notamment : - de préparer la politique gouvernementale liée à ses domaines d action, d en contrôler l application et d en évaluer les résultats ; - de préparer les projets de textes législatifs et réglementaires ; - d organiser et fixer les attributions des services qui en dépendent ; - de diriger l action des services déconcentrés et d évaluer les moyens nécessaires à leur fonctionnement. Quant aux services déconcentrés, ils sont chargés de deux fonctions principales. La première a un caractère classique, puisqu il s agit d exécuter, sous l autorité du chef de l administration, d exécuter la politique gouvernementale et toutes les décisions et instructions émanant des autorités centrales. La seconde concerne la participation des services déconcentrés aux projets de développement économiques, social et culturel des collectivités locales et des établissements publics. Le lien est ainsi clairement établi entre déconcentration et décentralisation. Deux sortes de services déconcentrés sont prévus, correspondant chacun à un niveau de la décentralisation : les services régionaux et les services provinciaux et préfectoraux.

6 6 Les services déconcentrés régionaux sont notamment appelés : - à participer à la préparation des plans de développement régionaux ; - à superviser l action des services provinciaux et préfectoraux, et à renforcer les rapports de partenariat entre l Etat et les collectivités locales dans les différents secteurs du développement régional ; Quant aux services déconcentrés provinciaux ou préfectoraux, ils sont également chargés, entre autres, de réaliser les projets de développement en collaboration avec les collectivités locales et les établissements publics. Comme on peut le constater, le projet de déconcentration administrative vise non seulement à préciser les domaines d intervention au sein de l administration d Etat, mais aussi à créer les conditions de collaboration afin de valoriser les actions de l Etat et des collectivités locales. La charte communale va dans le même sens, puisqu en plus des compétences propres des communes, elle prévoit des moyens de partenariat avec l Etat, en vue de réaliser le développement économique. B- DECENTRALISATION ET ACTION DE DEVELOPPEMENT La nouvelle charte communale dresse une liste détaillée des attributions du conseil communal. Il intervient dans des domaines très divers. C est ainsi qu en plus des attributions classiques de gestion des finances et du patrimoine, de création et de gestion des services publics locaux, le rôle des communes est largement étendu. Plus spécialement, le conseil communal peut agir dans des domaines qui semblaient être réservés uniquement à l Etat. C est ainsi, par exemple, que le conseil communal peut prendre les mesures nécessaires à l encouragement des investissements privés, dans le but de promouvoir l économie locale et l emploi. Les attributions des organes communaux sont également élargies en matière d urbanisme et d aménagement du territoire, puisqu ils peuvent désormais décider de réaliser des programmes relatifs à l habitat et réaliser des opérations de restructuration de l habitat insalubre.

7 7 Il faut noter aussi que la charte consacre également de façon explicite la compétence des communes en matière de préservation de l environnement et de lutte contre toutes les formes de pollution. Les attributions dans le domaine des équipements sociaux et culturels sont désormais plus développées : réalisation de complexes sportifs, de centres d accueil, de maisons de bienfaisance, participation à l action des autres personnes publiques en la matière, réalisation d actions d assistance et de solidarité sociale. En réalité, l extension du champ d action des communes dans la nouvelle loi tend à estomper la distinction classique entre affaires locales et affaires nationales. Cette extension permettra aux communes d intervenir à côté de l Etat, et des autres collectivités publiques, pour réaliser le développement économique et social dont la responsabilité revient en grande partie à l Etat. Cette nouvelle redistribution des rôles entre l Etat et les communes peut prendre notamment des formes juridiques diverses prévues par le projet de réforme. Il s agit de la coopération et du partenariat. C est ainsi que le conseil communal peut prendre toute mesure de coopération ou de partenariat de nature à promouvoir le développement économique, social et culturel de la commune. Ce partenariat peut être réalisé avec toutes les personnes morales de droit public, le secteur privé ou toute autre collectivité locale étrangère ou organisation internationale. En pratique, l élargissement des compétences des communes posera des problèmes divers d ordre institutionnel, financier, humains et matériels. La réforme communale dans la perspective d une nouvelle distribution des rôles doit être impérativement accompagnée des mesures juridiques et techniques nécessaires pour en garantir le succès. Mais il s agit là d une autre question. Méknès, le 28 juin 2003.