ETUDE SUR LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI

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1 ETUDE SUR LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI Par : NIHANGAZA Charles Bujumbura, Novembre, 2013 Etude sur le Transparence Page 1

2 LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI SOMMAIRE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI... 2 RESUME EXECUTIF... 5 LES FAIBLESSES DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI Faiblesses dans le processus d élaboration du budget Le lien entre le CSLP et le budget annuel n est pas solide. Pour la préparation du budget 2013, la lettre de cadrage budgétaire soulignait que le budget devait accorder la priorité aux dépenses des secteurs sociaux, en particulier l éducation, la santé, la lutte contre le VIH/SIDA, le rapatriement et la réinsertion des réfugiés, des personnes déplacées et des victimes des catastrophes naturelles, ainsi qu aux dépenses des secteurs économiques comme l agriculture et l élevage, les mines, l énergie, les travaux publics et l équipement. Toutefois, certains secteurs prioritaires dans la lutte contre la pauvreté, n ont pas connu d augmentation de leurs allocations budgétaires pour ; la situation s est empirée avec la révision budgétaire INTRODUCTION LE CADRE ET LE CONTEXTE DE L ETUDE JUSTIFICATION DE L ETUDE METHODOLOGIE I. NOTIONS DE BUDGET Les Objectifs du budget de l Etat: Les Caractéristiques du Budget Les éléments de la bonne gouvernance Budgétaire II. LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE Notion de La transparence : Sur quoi est bâtie la transparence fiscale et budgétaire III. ORGANISATION DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI Références légales La Transparence et la participation du public au processus budgétaire sont des droits constitutionnels Etude sur le Transparence Page 2

3 3. Organisation de la Transparence budgétaire au Burundi L opérationnalisation de la Transparence budgétaire Organisation de la transparence dans la mise en exécution du budget vote Organisation de la transparence dans la gestion des marchés publics Transparence par les contrôles interne et externe IV. LES FAIBLESSES DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI A. Faiblesses dans le processus d élaboration du budget Le lien entre le CSLP et le budget annuel n est pas solide. Pour la préparation du budget 2013, la lettre de cadrage budgétaire soulignait que le budget devait accorder la priorité aux dépenses des secteurs sociaux, en particulier l éducation, la santé, la lutte contre le VIH/SIDA, le rapatriement et la réinsertion des réfugiés, des personnes déplacées et des victimes des catastrophes naturelles, ainsi qu aux dépenses des secteurs économiques comme l agriculture et l élevage, les mines, l énergie, les travaux publics et l équipement. Toutefois, certains secteurs prioritaires dans la lutte contre la pauvreté, n ont pas connu d augmentation de leurs allocations budgétaires pour ; la situation s est empirée avec la révision budgétaire B. Faiblesse dans la gestion des marchés publics Non transparence dans l'attribution des contrats C. Faiblesse de transparence dans le contrôle interne D. les faiblesses du contrôle externe La Cour des Comptes doit relever plusieurs défis, dont le principal est que les comptes publics ne sont pas fiables. La Direction de la Comptabilité fait d importants efforts pour améliorer la qualité des comptes qu elle prépare, mais, plusieurs problèmes subsistent Le fait que les rapports budgétaires ne couvrent pas les comptes et fonds spéciaux ne permet pas à la Cour d assumer pleinement toutes ses responsabilités. La règle de l universalité budgétaire (le compte unique du Trésor) comporte de nombreuses exceptions. Ces exceptions comprennent la possibilité d engager, vérifier, ordonnancer et effectuer des paiements directs sur certains crédits au moyen de comptes hors budget ; elles comportent aussi la délégation à certains administrateurs de crédits du paiement direct de certaines dépenses et de la collecte de recettes dans des comptes hors budget. Ces exceptions compliquent l examen de l exécution du budget en recettes et en dépenses Etude sur le Transparence Page 3

4 V. TRANSPARENCE DES BUDGETS COMMUNAUX Existence de textes clairs? Ouverture de ces textes communaux? Les comptes communaux utilisés Les marchés publics dans les communes Contrôle des recettes et des dépenses Les textes à améliorer Est-ce que les autorités communales communiquent sur le Budget? VI. LA PARTICIPATION DE LA SOCIETE CIVILE ET DE LA POPULATION DANS LE SUIVI BUDGETAIRE Notion de la participation des parties prenantes : Enjeux de la Participation Mais comment appréhender la Participation Postulat de la participation Les opportunités du suivi budgétaire au Burundi Les défis de la participation au suivi budgétaire EN CONCLUSION RECOMMANDATIONS A LA SOCIETE CIVILE POUR UN MEILLEUR SUIVI DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE BIBLIOGRRAPHIE ANNEXES A. QUESTIONNAIRE SUR L ETAT DE LA TRANSPARENCE DU BUDGET NATIONAL Vérifier le Cadre juridique du Processus Budgétaire Vérifier le processus budgétaire Vérifier les étapes du processus budgétaire B. QUESTIONNAIRE SUR L ETAT DE LA TRANSPARENCE DU BUDGET COMMUNAL OU MUNICIPAL C. Vérifier le Cadre juridique du Processus Budgétaire Etude sur le Transparence Page 4

5 D. Vérifier le processus budgétaire RESUME EXECUTIF PARCEM est une Organisation de la société civile qui s est engagée à faire le suivi budgétaire. Elle lance des études d évaluation des activités de l Etat en particulier sur les questions de transparence et de participation dans le processus budgétaire. Cette année 2013, l étude d analyse de la transparence budgétaire et la participation des populations dans tout le processus, est venue à point nommé surtout que le Burundi est en train de changer de mode de budgétisation en y insérant les CDMT et les programmes. L analyse de la transparence et de participation dans le processus budgétaire permet aussi aux citoyens d évaluer l efficacité des services de l Etat et ainsi, comme dans toute démocratie, de participer à la vie publique. La transparence budgétaire est l un des piliers de la gouvernance. Il est nécessaire de vérifier l état de la transparence et de la participation afin de proposer des voies d assurer un suivi budgétaire efficace. Le Gouvernement et les communes ont aussi besoin de connaitre les forces et les faiblesses des mécanismes qu ils ont mis sur pied. L étude sur la transparence budgétaire a été réalisée sur base des plusieurs documents législatifs et réglementaires, les documents publiés par les organisations internationales. Pour compléter les données sur la perception de la transparence budgétaire, une enquête a été réalisée sur plusieurs responsables des services du ministère des finances, du parlement, de la Cour des comptes les administrateurs communaux. Le Budget de l Etat ou d une administration décentralisée est un Indicateur fondamental de ce que l Etat ou l administration décentralisée se propose de faire et les objectifs qu il s est fixés. C est donc l expression privilégiée de la politique mise en œuvre par le Gouvernement ou l administration décentralisée par rapport à la gestion des affaires publiques. Le Budget est aussi un état prévisionnel de ressources intérieures et extérieures ainsi que des dépenses pour une année. Les éléments de la bonne gouvernance Budgétaire Etude sur le Transparence Page 5

6 La responsabilité se définit comme l obligation faite à des individus et des organisations, élus ou nommés et investis d un mandat, de rendre compte aux populations qui leur ont conféré des pouvoirs, des activités qu ils ont entreprises et des mesures ou décisions qu ils ont arrêtées. Au sens strict du terme, la «responsabilité» s entend notamment par l obligation de rendre compte de l affectation, de l utilisation et du contrôle des avoirs et du patrimoine publics, conformément aux normes juridiques admises en matière de budgétisation, de comptabilité et d audit. La transparence : Elle se définit comme la connaissance par le public des politiques gouvernementales et la confiance qu inspirent à celui-ci les intentions des autorités nationales. Elle exige que les comptes publics puissent être vérifié, que le public participe aux décisions prises par les autorités nationales et à leur mise en œuvre, et suppose également que des informations exactes et actualisées sur la situation économique et commerciale soient soumises au public. La participation des parties prenantes : Elle se définit comme un processus par lequel les parties prenantes exercent une influence sur les décisions d intérêt général et assurent un contrôle conjoint des moyens et des institutions qui influent sur leur vie, ce qui leur permet de contrôler l action des pouvoirs publics. Dans le contexte de la gouvernance, la participation est axée sur les, dont les femmes, et prend en considération l interaction entre la société civile les acteurs et les actions des entreprises. La lutte contre la corruption : Le terme «corruption» se définit comme l abus de pouvoir ou de la confiance du public à des fins personnelles. Cette définition est concise mais elle englobe presque toutes les formes de corruption qui existent dans les secteurs public et privé. Pourquoi insister sur la transparence? Au sein d une démocratie, les citoyens ont le droit d être informés en ce qui concerne la gestion des affaires publiques (autrement dit les décisions du Gouvernement qu ils ont élu) La transparence entraîne une meilleure prise de décisions au sein du Gouvernement La transparence représente la condition préalable d une participation efficace du législatif et de la société civile Etude sur le Transparence Page 6

7 La transparence budgétaire se définit comme la connaissance par le public des politiques gouvernementales et la confiance qu inspirent à celui-ci les intentions des autorités nationales et locales. Elle exige que les comptes publics puissent être vérifiés, que le public participe aux décisions prises par les autorités nationales et à leur mise en œuvre, et suppose également que des informations exactes et actualisées sur la situation économique et commerciale soient soumises au public. En matière budgétaire, on peut dire que la transparence concerne la connaissance par le public des politiques budgétaires et des processus d élaboration, de vote, d exécution et contrôle du budget. La transparence budgétaire peut être étudiée pour le budget national et les budgets locaux. LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE A UN CADRE D OPERATIONNALISATION QUI EST ENCADREE PAR LES TEXTES CI APRES La Constitution du Burundi de 2005 ; Loi n 1/35 du 04/12/2008 relative aux finances publiques ; Décret N 100/255 du 18 Octobre 2011 portant Règlement général de gestions des budgets publics ; Décret N 100/205 du 24/07/2012 portant sur la gouvernance budgétaire sur la Gouvernance budgétaire. La Transparence et la participation du public au processus budgétaire sont des droits constitutionnels Il est largement admis que la bonne gouvernance est cruciale pour assurer durablement la stabilité macroéconomique et une croissance de qualité, et qu une gestion saine des finances publiques, reposant notamment sur la transparence, en est un aspect essentiel. La transparence des finances publiques permet en effet qu un débat reposant sur des informations plus solides s instaure entre les décideurs et dans le public sur l élaboration et les résultats de la politique budgétaire; en outre, elle rend les gouvernements comptables de la bonne exécution du budget.la Constitution du Burundi s appuie sur «Les droits et devoirs proclamés et garantis, entre autres, par la Déclaration universelle des droits de l homme, les Pactes internationaux relatifs aux droits de l homme, la Charte africaine des droits de l homme et des peuples, la Convention sur l élimination de toutes les formes de discrimination à l égard des femmes et la Convention relative aux droits de l enfant font partie intégrante de la Constitution de la République du Burundi. Etude sur le Transparence Page 7

8 La même Constitution en son article stipule que «Tout burundais a le droit de participer, soit directement, soit indirectement par ses représentants, à la direction et à la gestion des affaires de l Etat sous réserve des conditions légales, notamment d âge et de capacité. Tout burundais a également le droit d accéder aux fonctions publiques de son pays» Il est dès lors du droit des citoyens et de la Société civile de réclamer des comptes sur la gestion des affaires publiques et notamment du Budget et de réclamer que la justice économique et fiscale soit améliorée. L article 69 de la Constitution ajoute que «Les biens publics sont sacrés et inviolables. Chacun est tenu de les respecter scrupuleusement et de les protéger. Chaque Burundais a le devoir de défendre le patrimoine de la nation.» Les principes constitutionnels d égalité fiscale et de légalité fiscale sont des outils de justice économique et fiscale. En son article 70 la Constitution prévoit que tous les Burundais doivent participer dans les charges de l Etat et sont égaux devant les charges publiques «Tous les citoyens sont tenus de s acquitter de leurs obligations civiques et de défendre la patrie. Chacun a le devoir de travailler pour le bien commun et de remplir ses obligations professionnelles. Tous les citoyens sont égaux devant les charges publiques. Il ne peut être établi d exonération que par la loi. L Etat peut proclamer la solidarité de tous devant les charges qui résultent des calamités naturelles et nationales». Cette disposition insiste sur l égalité de tous devant la charge publique et particulièrement la charge fiscale. Elle donne en même temps des balises sur les mesures dérogatoires à titre d exonérations qui doivent être promulguées sous forme de lois. Toute mesure d exonération non prévue par la loi devient illégale. La question qui se pose est de savoir si les exemptions et les mesures dérogatoires accordées actuellement tiennent compte de ces deux principes de légalité et d égalité devant l impôt. La réalité montre que les mesures d exemption sont souvent données sur des mesures réglementaires non validées par le pouvoir législatif. Etude sur le Transparence Page 8

9 L opérationnalisation de la Transparence budgétaire Plusieurs textes légaux et réglementaires organisent comment la transparence budgétaire est organisée au Burundi Elaboration de document de politique budgétaire basée sur des consultations populaires Le Gouvernement doit donc organiser des activités de consultations des populations ou leurs représentants en particulier les organisations de la société civile Des hypothèses macroéconomiques dans un Cadre budgétaire à moyen terme Un cadre budgétaire à moyen Terme (CBMT) fixe sur trois ans l évolution des principaux agrégats des finances publiques du Burundi. Il est établi sur la base d hypothèses macroéconomiques crédibles, prudentes et cohérentes ainsi que d estimation sincères des ressources et charges. Des références aux indicateurs de convergence budgétaire de l EAC Les modalités de présentation du CBMT permettent l exercice de la surveillance multilatérale par la communauté Est Africaine et leur contenu respecte les orientations qu elle arrête en matière de convergence économique. Le Gouvernement va ainsi intégrer dans ses hypothèses les indicateurs de convergence budgétaire de l EAC. Transparence sur les paramètres utilisés Le CBMT reprend les éléments du tableau des opérations financières de l Etat (TOFE), à savoir les recettes, les charges, les acquisitions nettes d actifs non financiers, les acquisitions nettes d actifs financiers et l accroissement net des passifs. Le CBMT prévoit en outre le montant de la dette financière, brute et nette à la fin de chaque année. Les ressources publiques sont prévues par des lois L assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ne peuvent être créés, supprimés ou modifiés que par une loi de finances. Elles sont, sauf disposition expresse contraire, valables sans limite de temps et ne peuvent avoir d'effet rétroactif. Transparence dans les délais de l analyse du Projet de loi de finances Les lois de finances sont d initiative gouvernementale. Les projets de loi de finances sont déposés par le Gouvernement à l'assemblée Nationale Etude sur le Transparence Page 9

10 dans les délais prévus à l article 176 de la Constitution qui les fait examiner par sa commission des finances avant de les soumettre au vote en séance publique. La présentation du budget est assurée par le Ministre des finances et éventuellement le Ministre technique concerné Le Ministre en charge des Finances présente le projet de la loi de finances au Parlement. Il peut être accompagné, pour la discussion du budget de son département ministériel, par le Ministre sectoriel concerné. Seul le Ministre des Finances peut engager le Gouvernement à la cour de la discussion budgétaire en déposant ou en acceptant des amendements au projet de la loi de finances. Nécessité de Cohérence du CBMT avec les politiques stratégiques du Pays. : La répartition des dépenses prévues par le CDMT central entre secteurs et ministères doit être cohérente avec les priorités et objectifs stratégiques des politiques publiques à moyen terme. Validation du CDMT et du CBMT par le Conseil des Ministres La nomenclature du CDMT central est conforme aux classifications fonctionnelles, administratives et économiques du budget de l Etat.. Le CBMT et le CDMT central sont approuvés par le Conseil des Ministres Validation du CDMT et du CBMT par le Parlement lors de la Session d orientation budgétaire. Le CBMT et le CDMT central sont ensuite présentés au Parlement par le Ministre ayant les Finances dans ses attributions dans un rapport préparé à cet effet. Ce rapport est discuté lors du débat d orientation budgétaire prévu à l article 1 3 de la loi organique relative aux finances publiques. Le responsable de l élaboration du Budget est connu Le Ministre en charge des finances prépare les projets de la loi de finances. Transparence dans l élaboration et la publication de la lettre de cadrage Une lettre de cadrage reprenant les orientations du CBMT, arrêtant les enveloppes des dépenses pour chaque ministère conformément au CDMT central et fixant des normes d évolutions des différentes catégories de dépenses, est signée par le Ministre en charge Etude sur le Transparence Page 10

11 des Finances et adressée à chacun des Ministres, dans les 8 jours suivant le Conseil des Ministres ayant validé le CBMT et le CDMT. La loi fixe le calendrier de préparation de la Loi des finances Publication du Rapport en vue du débat d orientation budgétaire Ce rapport est transmis simultanément aux bailleurs de fonds internationaux, multilatéraux et bilatéraux ; rendu public, via notamment les sites web officiels, du Gouvernement. Respect des plafonds fixés par la lettre de cadrage Dépôt du Projet de loi de finances et ses documents annexes Dès son adoption par le Conseil des Ministres, le projet de la loi de finances est déposé au Parlement accompagné des annexes et documents d informations prévus la loi organique relative aux finances publiques, et adressé pour avis à la Cour des Comptes dans les quinze jours. Publication de l avis de la Cour des comptes Le projet de la loi et l avis de la Cour des comptes sont rendus publics. La Cour des Comptes adresse au Parlement son avis sur tout projet de loi de finances dans les 15 jours de leur adoption en Conseil des Ministres. La restriction sur las avances de la BRB L Etat ne peut être financé par des avances de la Banque de la République du Burundi. Cette restriction prendra effet dans sept ans dès Plafonnement du budget des imprévus Dans la limite maximum de 2% des crédits du budget général de l Etat, un crédit global pour couvrir les dépenses imprévisibles à caractère accidentel peut être prévu au budget du ministère chargé des finances. Transparence dans le contrôle des emplois Le nombre d agents qu un ministère peut rémunérer sur son budget est fixé chaque année en loi de finances. Chaque ministère met en place un décompte et un suivi régulier du nombre d agents travaillant pour son compte et sous son autorité, quel que soit le niveau, le statut, la durée de l emploi et le service d affectation de l agent. Etude sur le Transparence Page 11

12 Toute décision de recrutement, d ouverture de concours, de passation de contrat de travail ou de renouvellement de contrat de travail est soumise au visa préalable du contrôleur des engagements de dépenses qui s assure du bon respect du plafond d emplois Transparence dans la limitation des crédits A l'exception des charges d'intérêt de la dette et des charges liées à la mise en œuvre de la garantie de l Etat, les crédits inscrits dans chaque article budgétaire sont limitatifs. Ils sont ouverts pour la durée de l exercice budgétaire et, ne créent aucun droit au titre des exercices suivants. Transparence dans le transfert des crédits budgétaires Les crédits fixés en loi de finances peuvent être modifiés en cours d année par voie réglementaire, dans les conditions suivantes : Des crédits peuvent être transférés entre articles budgétaires d'un même ministère dans la limite de 10% de chacun des articles budgétaires concernés. Transparence basée sur les documents annexes aux lois de finances et adoptes avec la loi des finances Transparence dans la Publication des projets de loi et les estimations des impacts financiers Aucun projet de loi préparé par un Ministre sectoriel ne peut comporter des dispositions fiscales. Tous les projets de loi ou de décret ayant des implications financières doivent comporter une estimation, préparée par le Ministre sectoriel concerné, de leurs impacts financiers dans une fiche financière : Transparence dans la mise en place de l Information du public ; Une information régulière+guide pour le grand public Le Ministre chargé des Finances organise une information régulière du public sur la situation et la politique budgétaires du pays, leurs enjeux économiques, sociaux et financiers. Etude sur le Transparence Page 12

13 Chaque année, il prépare et diffuse un guide synthétique clair et simple, à destination du grand public, présentant les grandes lignes du CBMT, du CDMT central et de la loi de finances initiale Organisation de la transparence dans la mise en exécution du budget vote Les rapports trimestriels d exécution du Budget envoyés au Parlement Le Ministre des Finances adresse au Parlement, à la fin de chacun des trois premiers trimestres de l année au Parlement, un compte rendu d exécution budgétaire. Ce compte rendu fait apparaître notamment le rythme de rentrée des recettes fiscales et non fiscales ainsi que celui de consommation des crédits. Il rend compte également de l encaissement effectif des fonds des bailleurs comparé aux prévisions ainsi que de évolutions de la situation de trésorerie et de la réalisation des opérations de financement du Trésor. Publication du Rapport Ces rapports d exécution budgétaire sont rendus publics Transparence dans la procédure d engager une dépense Le Comptable d engagement des dépenses du ministère sectoriel aide à engager le budget et vérifie la régularité de la dépense. Transparence dans la Procédure d élaboration de la Loi rectificative des finances Lorsque les possibilités réglementaires de mouvement de crédit mentionnées à l article précédent apparaissent insuffisantes, une loi de finances rectificative peut être préparée par le Ministre chargé des finances. A cet effet, il adresse aux ministères sectoriels concernés, une lettre leur indiquant la procédure et le calendrier qu il entend suivre pour la préparation de cette loi de finances Organisation de la transparence dans la gestion des marchés publics Nécessité de la transparence dans les marchés publics Face aux exigences de la bonne gouvernance qui s imposent aux décideurs à tous les niveaux, il est devenu impérieux de bâtir un cadre des finances publiques apte à garantir la transparence et l efficacité dans la gestion des ressources publiques. Etude sur le Transparence Page 13

14 Définition de la transparence dans les marchés publics On entend par transparence en matière de marchés publics, l application équitable et rigoureuse de procédures connues et qui constituent exclusivement la base des décisions d attribution des marchés. La transparence des procédures suppose : Un système d information performant permettant la publication régulière et en temps opportun de toute l information sur les marchés publics ; Le bannissement de toute entrave à la compétition et l abandon des pratiques anticoncurrentielles ; Une culture de l intégrité ; La reconnaissance et l organisation d un droit de recours afin de réparer éventuellement les dommages causés aux soumissionnaires et de redresser les décisions inéquitables notamment en matière d attribution des marchés. Opérationnalisation de la transparence dans les marchés publics au Burundi Au Burundi, la transparence des procédures est, avec la liberté d accès à la commande publique et l égalité de traitement des candidats, l un des trois principes destinés à assurer l efficacité de la commande publique Concrétisation de la Transparence dans les marchés publics La transparence en amont de l attribution du marché: L obligation de transparence s applique principalement : La définition des besoins: L article 15 de la Loi précité oblige toute autorité contractante de faire la publication d un plan annuel de passation des marchés publics. L autorité contractante en assure la publicité La publication des caractéristiques essentielles des marchés: Les articles 16et 19 de la même loi exige à toute autorité contractante de faire connaître au moyen d un avis général d appel d offres, les caractéristiques essentielles des marchés qu elle entend passer durant l année. Etude sur le Transparence Page 14

15 Le choix de la procédure: C est l étape où l obligation de transparence est en principe la plus forte: Des règles de publicité s appliquent en fonction des montants et de la nature des marchés; La transparence lors de l attribution du marché: La gestion administrative des offres: Le règlement de consultation doit prévoit de façon exhaustive les modalités matérielles de dépôt des offres: date/heure/lieu, nombre d exemplaires, enregistrement, stockage En cas de litige, ce document permet de vérifier le déroulement normal de la procédure. L organisation et le déroulement de la sélection: L évaluation des offres: Le choix du titulaire: La transparence lors de l exécution du marché: Le recours à la sous-traitance: La loi sur les marchés publics lui donne la possibilité de demander aux candidats la part sous-traitée mais sans dépasser 30% du marché (art 110); Les modifications du marché: En principe, le régime des avenants est encadré par la Loi (art 120). Sauf cas exceptionnel les avenants sont limités à 20% du marché (art 108) Les contrôles de l exécution des marchés publics Les marchés publics peuvent être soumis à des contrôle de l autorité contractante, d une administration qui en les prérogatives (IGE, Cour des comptes..) ou d un auditeur indépendant. La transparence au terme de l exécution: Le paiement des marchés est en principe subordonné à des exigences: - de comptabilité publique: règles du service fait, séparation des ordonnateurs et des comptables. Transparence par les contrôles interne et externe Etude sur le Transparence Page 15

16 Pourquoi faire un contrôle du budget La mise en place du contrôle interne budgétaire est nécessaire : 1) Sortes de contrôles du budget Le contrôle administratif du budget Il s agit du contrôle effectué par les services du Budget et contrôle, dés services de la comptabilité publique lors des phases d engagement et de liquidation dans le processus d exécution budgétaire La Réglementation de gestion des Budgets publics prévoit aussi un contrôle à postériori mais il faut le dire, qui est organisé rarement. La Transparence par le contrôle interne l'inspection Générale de l'etat qui rattachée au Président de la République, a tout pouvoir d'enquête et de contrôle sur la gestion des recettes et dépenses des administrations de l Etat et des collectivités publiques ainsi que sur tous les éléments de leur patrimoine. A cet effet elle procède aux inspections et enquêtes nécessaires. Ses rapports sont rendus publics par le Président de la République. Le contrôle externe de la cour des comptes La Cour des Comptes appuie le Pouvoir Législatif en assurant l examen et la certification des comptes de tous les services publics, en assurant aussi les missions de contrôle ci après : Le contrôle financier de la Cour des comptes repose sur le travail de l exactitude, de la fiabilité et de l exhaustivité des états financiers. Le contrôle de légalité s exerce sur les recettes et les dépenses publiques. La Cour vérifie leur conformité à la loi budgétaire et s assure de l application correcte des règles de droit Le Contrôle de bon emploi des deniers publics ou contrôle de la bonne gestion : est défini par référence aux concepts d économie, d efficacité et d efficience. La mission d information et d assistance du Parlement : Etude sur le Transparence Page 16

17 La Cour des comptes communique à l Assemblée Nationale le résultat de ses missions de contrôle. Elle signale à l Assemblée Nationale tout engagement, ordonnancement ou paiement des dépenses faits au-delà ou en dehors des crédits prévus aux budgets. i. Le contrôle parlementaire Le Parlement a aussi pour rôle de contrôle à priori lors du vote du Projet de budget et aussi il contrôle à postériori le Budget en vérifiant si l exécution du Budget est conforme aux paramètres fixés dans las prévisions il utilise la voie des questions orales adressées au gouvernement et les travaux des commissions parlementaires qui sont mises sur pied sur toute question liée à l exécution budgétaire Il peut aussi utiliser des enquêtes LES FAIBLESSES DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI Faiblesses dans le processus d élaboration du budget La consultation populaire pour élaborer une politique budgétaire n a pas encore commencée alors que le Décret annonçant cette pratique de transparence est de mi Les activités de consultations des populations ou leurs représentants en particulier les organisations de la société civile sont à mettre en place. Même si la réglementation pose le principe de données macroéconomiques les hypothèses macroéconomiques crédibles, prudentes et cohérentes il est impossible de les vérifier car elles ne sont pas publiées et les sources ne sont pas vérifiées. C est une question importante dans la mesure où la source des données n est pas fournie. C est là où la société civile peut contribuer à l amélioration de la transparence budgétaire. La session d orientation budgétaire organisée pour la première fois en Août 2013 a été trop courte et n a pas permis la participation réelle des parlementaires et du public. Le calendrier des discussions budgétaires, bien qu annoncé avec des dates fermes, n est pas respecté. Beaucoup de participants aux discussions se plaignent de l efficacité des discussions. Les discussions budgétaires bien que jouant un rôle essentiel dans la transparence, ont alors un rôle très limité. Etude sur le Transparence Page 17

18 La faiblesse de transparence se remarque aussi dans le fait que le calendrier de préparation du budget commence presque toujours tardivement et ne donne pas aux services concernés le temps de préparer des prévisions effectives et réalistes. Certains projets de lois comme celui de 2007 ; sont discutés sur 2 ou 3 mois sur deux mois (aoûtseptembre 2006) et la préparation de la Loi de finances 2008 n a débuté qu en juin au lieu de mars comme prévu. Ce manque de temps de discussions des services techniques a un effet sur la transparence budgétaire. Le retard dans l analyse de la loi budgétaire : les projets de loi des finances sont toujours présentés en retard présenté durant la troisième semaine de décembre contrairement au prescrit de la Constitution du Burundi. Le ministère des finances justifie ces retards pour les besoins de négociations avec les Bailleurs de fonds qui prennent beaucoup de temps; or l analyse dans de très courts délais est un frein à la transparence Les documents qui accompagnent le Projet de loi des finances sont toujours jugés d insuffisants par le Cour des comptes mais il n y a pas d amélioration. Seul le Ministre des finances a toujours depuis 2008 présenté le projet de loi de finances sans se faire accompagner par les ministres techniques contrairement à la réglementation. Ceci fait que la transparence est mise en mal en parlant des chiffres et non des programmes et activités des ministères qui doivent être liées. Aucun service n est chargé pratiquement d informer le public et les partenaires financiers sur les hypothèses ; la lettre de cadrage budgétaire n est soumise à aucune action de communication avant sa sortie. Faiblesse de la non couverture de toutes les activités de l Etat La couverture du budget n est pas complète. La loi budgétaire couvre le BO, le BEI et Fonds, les budgets annexes et le Budget d affectation spéciale. Mais elle ne couvre par toutes les opérations d investissement à financement extérieur. Il existe plusieurs financements des Bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux qui ne sont pas inclus au Budgets de l État. Aussi Les opérations financées sur ces comptes par la BRB ne sont pas prises en compte dans les rapports budgétaires et la comptabilité publique, même si ces opérations sont des dépenses publiques payées par des fonds budgétaires. Les soldes de ces comptes ne sont pas pris en compte dans la situation de trésorerie de l État. Faiblesse dans la cohérence entre le CSLP et le Budget Le lien entre le CSLP et le budget annuel n est pas solide. Pour la préparation du budget 2013, la lettre de cadrage budgétaire soulignait que le budget devait accorder la priorité Etude sur le Transparence Page 18

19 aux dépenses des secteurs sociaux, en particulier l éducation, la santé, la lutte contre le VIH/SIDA, le rapatriement et la réinsertion des réfugiés, des personnes déplacées et des victimes des catastrophes naturelles, ainsi qu aux dépenses des secteurs économiques comme l agriculture et l élevage, les mines, l énergie, les travaux publics et l équipement. Toutefois, certains secteurs prioritaires dans la lutte contre la pauvreté, n ont pas connu d augmentation de leurs allocations budgétaires pour ; la situation s est empirée avec la révision budgétaire. Faiblesse de transparence des données des dépenses Les données du SIGEFI sont souvent différentes des données transmises au parlement lors de l analyse de la Loi de règlement. Les données du TOFE et celles liées à la classification administrative sont différentes. Les incohérences entre les sources de données affectent sérieusement l analyse. La dépense publique par rapport au PIB est relativement modeste, mais l augmentation des dépenses ordinaires la tire à la hausse. L efficacité doit absolument être renforcée pour pouvoir exécuter le CSLP II. Faiblesse de transparence dans la chaine des dépenses publiques Les données tirées des balances de trésorerie montrent des exécutions budgétaires du budget de fonctionnement dépassent les plafonds de crédit, ce sont des infractions à la chaîne de la dépense, dans toutes les catégories économiques du budget particulièrement pour les salaires, à l exception des dépenses d investissement. Le SIGEFI, au contraire, indique des sous-exécutions pour la plupart des ministères, y compris des secteurs prioritaires. Faiblesses dans l enregistrement des engagements Le système d enregistrements des dépenses tient compte seulement des paiements.des marchés exécutés à 30% seront considérés dans le système comme n ayant pas débutés tant qu il n ya pas de paiement de la première facture. La signature des contrats est un engagement important qui devrait être enregistrée dans le système. Faiblesse dans l Évaluation des arriérés de paiements La non-identification des arriérés du côté des paiements outre qu elle est symptomatique de graves déficiences dans la gestion des finances publiques, peut constituer un obstacle Etude sur le Transparence Page 19

20 majeur à la transparence des finances publiques. Dans la mesure où des arriérés ne sont pas déclarés, les informations communiquées sur la situation des finances publiques sont erronées lorsqu elles sont enregistrées sur la base des droits constatés. Au Burundi, les factures non encore payées restent dans les cabinets des ministères et institutions dépensières et le Trésor est incapable de connaitre les arriérés. Faiblesse de transparence des données sur les dépenses publiques financées par les bailleurs de fonds Les informations des financements des Bailleurs de fonds sont mal collectées et sont souvent incomplètes.ceci se remarque dans les rapports du CNCA et ceux du ministère des finances. Faiblesse dans la transparence sur la gestion du budget des salaires La Faiblesse dans la transparence liée au non respect des plafonds des crédits des salaires est visible quand on remarque que dans certains ministères les taux d exécution des dépenses salariales dépassent 200% Aussi des recrutements et dépassements de crédits sont faits sans autorisation du Ministres des finances contrairement à la loi organique. C est aussi le résultat d un mauvais système de gestion des ressources humaines. Faiblesse de transparence dans les prévisions et l exécution du budget d investissement Chaque année le niveau d exécution des dépenses d investissement reste bas (73%) et ceci est dû à la manière de prépare les prévisions budgétaires. Souvent on reprend la valeur des investissements sans considérer les véritables dépenses qui seront faites pendant l année Faiblesse de transparence dans le dépassement des plafonds des dépenses de fonctionnements Aux termes de la législation burundaise, les crédits sont plafonnés, et aucune étape de la chaîne de la dépense ne peut être sautée. Le ministère des Finances a la prérogative d effectuer des virements, à concurrence de 10 %, à un ministère donné sans approbation du parlement. Une fois que le plafond est fixé, les ministères ne peuvent le dépasser. Faiblesses de transparence dans le niveau croissant des dépenses effectuées sans ordonnancement préalable Sauf pour le service de la dette les paiements sans ordonnancement préalable deviennent de plus en plus importants, passant de 1 à 5 % des exécutions budgétaires entre 2009 et Etude sur le Transparence Page 20

21 Faiblesse dans la gestion de la dette intérieure La dette intérieure du Burundi n est pas gérée d une manière transparente. Le solde du compte du Trésor n est pas pris en compte et les besoins d endettement ne sont planifiés, ce qui fait des niveaux de dates intérieurs trop élevés poussant les Banques à financer le Trésor au leu de financer l économie. Aussi, l impact de la dette sur la monnaie est visible au niveau des cours de change réels de la monnaie burundaise Faiblesse de transparence dans la gestion des marchés publics Les personnes interrogées nous ont révélé que de plus en plus, les DAO (Dossiers d'appel d'offres) renferment des critères fantaisistes tantôt appliqués, tantôt non, et conduisant souvent à l'écartement d'offres compétitives selon l'humeur des membres commissions d'analyse, d'attribution et de contrôle des marchés. Non respect des délais de notification=difficultés de recours Malgré l'existence du nouveau Code des Marchés Publics qui oblige les Autorités Contractantes à informer les soumissionnaires pendant tout le processus d'attribution des contrats et à respecter le temps réglementaire imparti aux soumissionnaires pour leurs recours éventuels auprès de l'armp (Autorité de Régulation des Marchés Publics), beaucoup de ces Autorités Contractantes refusent de se plier à ces obligations. Lacunes, iniquités et non respect des lois et textes réglementaires Alors que les sanctions sont clairement prévues dans le Code des Marchés Publics (suspension momentanée ou exclusion définitive) à l'encontre des entreprises fautives, elles ne le sont pas à l'encontre des Autorités Contractantes fautives. Seules des sanctions administratives sont prévues alors que les entreprises préjudiciées par ces Autorités Contractantes ont plus besoin d'indemnisations financières que de sanctions administratives. Le nouveau Code rend exécutoire les décisions de l'armp. Cependant, à l'encontre des Autorités Contractantes qui ne mettent pas à exécution ces décisions, aucune sanction pécuniaire n'est prévue par le même Code alors que c'est cela qui serait juste pour les entreprises. L'article 128 du Code des Marchés prévoit des intérêts moratoires automatiquement dus en cas de dépassement du délai de paiement ou de restitution de cautionnement bancaires. Ce délai est de 30 jours selon l'article 123 du même Code. Beaucoup d'attributaires sont pénalisés par le non respect de ces dispositions par beaucoup d'autorités Contractantes Etude sur le Transparence Page 21

22 La quasi totalité des attributaires ne se résout pas à faire des réclamations et encore moins à saisir les juridictions par peur d'éventuelles représailles de la part des Autorités Contractantes. Le suivi des travaux, leur réception provisoire et/ou définitive par les représentants des Autorités Contractantes sont souvent retardés et même compromis par les mêmes Autorités Contractantes. Les raisons souvent invoquées sont l'indisponibilité des fonds pour les frais de mission à octroyer aux membres des commissions. Des années peuvent se passer sans que des réceptions soient organisées entraînant pour les attributaires, des suppléments de frais et commissions bancaires sur les cautionnements émis par leurs banques Faiblesse de transparence dans le contrôle interne Les contrôles internes ne seront efficaces que si les recommandations et sanctions proposées sont mises en œuvre et si les activités des différentes unités de contrôle sont coordonnées. Les unités de contrôle estiment que les sanctions notamment les sanctions réglementaires devraient être plus systématiques. La diffusion des rapports des services d inspection interne est très limitée. Ceux de la Cellule d inspection du ministère des finances n ont été diffusés ni à l IGE ni à la cour des comptes. La cellule d inspection et de contrôle internes au Ministère des finances a été mise en place en juin Les rapprochements bancaires effectués par les services du Département de la comptabilité publique portent uniquement sur le compte général du Trésor et le compte spécial PPTE ouverts à la BRB. Ces rapprochements ne sont effectués qu une fois l an après la fin de l exercice. L IGE et la cellule d inspection du MEFCD n ont pas encore mis en place les procédures pour vérifier de manière systématique le suivi de la mise en œuvre des recommandations contenues dans les rapports de vérification. De même, les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. Les faiblesses du contrôle externe La Cour des Comptes doit relever plusieurs défis, dont le principal est que les comptes publics ne sont pas fiables. La Direction de la Comptabilité fait d importants efforts pour améliorer la qualité des comptes qu elle prépare, mais, plusieurs problèmes subsistent Le fait que les rapports budgétaires ne couvrent pas les comptes et fonds spéciaux ne permet pas à la Cour d assumer pleinement toutes ses responsabilités. La règle de l universalité budgétaire (le compte unique du Trésor) comporte de nombreuses exceptions. Etude sur le Transparence Page 22

23 Les comptes ainsi vérifiés sont transmis à la Cour des comptes avant le 31 mars. Les autres comptes de l administration centrale, tels que les comptes bancaires par lesquels transitent les recettes fiscales et douanières, les comptes gérés par les ministères qui bénéficient de transferts, ne font pas l objet de rapprochements de manière efficace ses travaux d inspection. les comptes tenus à la BRB sont transmis à la Cour des comptes hors délai fixé en raison notamment des transmissions tardives des informations par la BRB et de longs délais de redressement des écritures comptables. Les recouvrements et reversements au Trésor public souffrent du manque de rapprochement entre les receveurs et les services centraux de la comptabilité. Au Burundi il n ya pas de contrôle après le paiement de la dépense (contrôle a posteriori). Ceci fragilise l efficacité des contrôles. Par exemple les gros travaux ou les équipements qui peuvent ne pas être réellement livrés ne sont pas suivis Aussi en cas de complicité des cadres dans la chaine, le contrôle à postériori pourrait améliorer la crédibilité du contrôle La loi de règlement n est pas présentée à temps. Une telle configuration ne permet pas de faire un contrôle opérant. Il n existe pas de procédure formelle de suivi des recommandations formulées dans les rapports de la Cour des Comptes. Les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. Il n existe pas de procédure formelle de suivi des recommandations formulées dans les rapports de la CC. De même, les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. TRANSPARENCE DES BUDGETS COMMUNAUX Existence de textes clairs? Il n existe pas des cadre légal de la gestion des finances publiques locales. Les communes utilisent des documents éparses tantôt Le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi, La loi communale, Le manuel des procédures administratives et financières., Code général des impôts et taxes(le 1 er janvier 2006, Ordonnance ministériel n o 530/540/312 du 4 Août 1997 portant révision des taxes communales et municipales. Les textes sur les Etude sur le Transparence Page 23

24 recettes ne sont plus suivis, beaucoup de communes appliquent des tarifs que les conseils communaux ont adoptés sans que le Ministère de l intérieur ne prenne aucune réaction (sauf le cas de la Mairie de Bujumbura) Ouverture de ces textes communaux? Les personnes interrogées ont beaucoup critiqué l inadaptation des textes utilisés dans la préparation des budgets communaux pour les raisons suivantes : Le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi est ancien, il date de 2008 il n est plus valable au temps. Par exemple les taxes de 50f n existent plus compte courant (des frais de fonctionnement), compte de développement (frais d investissement).il y a des nouvelles activités qui sont de création de nos jours comme les téléphones mobiles, la vente du lait. Il faut donc y ajouter ces nouvelles matières taxables Les comptes communaux utilisés Les comptes utilisés sont souvent à deux : un compte pour les recettes budgétaires et un compte pour les cotisations de développement (collectés en dehors des textes) Les marchés publics dans les communes Les marchés publics dans les Sont lancés par appel d offres ou consultation restreinte. Les contrôles ne se font pas véritablement car les personnes interrogées affirment que c est l Administrateur ou la commission économique et sociale qui fait le contrôle des marchés publics Contrôle des recettes et des dépenses L équipe de la comptabilité contrôle d abord les taxateurs en regardant les quittances, on regarde si les montants collectés correspondent aux quittances distribués. Ensuite, il y a l inspection des finances qui contrôle si le montant collecté correspond au ticket (c est une inspection de routine) Dans d autres communes il y a des contrôles effectués par : la commission des finances communales et les inspecteurs provinciaux. Il ya des communes qui affirment que c est le comptable qui fait le contrôle au premier degré et l Administrateur au second degré. Enfin il ya des communes qui affirment que c est les membres de la Commission des affaires économiques financières et de développement locales qui font le contrôle du budget Les textes à amélioré Etude sur le Transparence Page 24

25 Les personnes interrogées ont souligné la vétusté des textes utilisés et ont souhaité de la : le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi mérite une actualisation, Le manuel de procédure administrative et financier change chaque année et cela perturbe dans l application. Donc il faut l adopter sur une période plus ou moins longue (2-3 ans) Est-ce que les autorités communales communiquent sur le Budget? Les autorités communales ne font pas de la communication budgétaire en général. Certains affichent les budgets mais ne donnent pas l état d exécution et n organisent pas de débats sur les nouveaux programmes à financer. Ces derniers proviennent des PDCD. D autres disent que si la population et la Société civile étaient intéressées ils pouvaient avoir accès à ces données parce que le budget se fait dans la transparence mais personne n a jamais demandé de le voir LA PARTICIPATION DE LA SOCIETE CIVILE ET DE LA POPULATION DANS LE SUIVI BUDGETAIRE Notion de la participation des parties prenantes : Elle se définit comme un processus par lequel les parties prenantes exercent une influence sur les décisions d intérêt général et assurent un contrôle conjoint des moyens et des institutions qui influent sur leur vie, ce qui leur permet de contrôler l action des pouvoirs publics. Dans le contexte de la gouvernance budgétaire, la participation est axée sur les citoyens, dont les femmes, et prend en considération l interaction entre la société civile les acteurs et les actions des entreprises Enjeux de la Participation Dans les sociétés démocratiques, chaque personne est capable de pouvoir contribuer à établir (et a suivre l exécution) les politiques qui répondront vraiment aux besoins de la société. Ainsi, la participation de tous les acteurs concernés, est indispensable pour établir les bases d une politique (budgétaire) qui réponde aux besoins de tous les citoyens. Sur la base de ce postulat, la question de la participation ou de son défaut s est progressivement imposée à l échelle locale, nationale et internationale. Un peu partout en Afrique, les approches de gouvernance participative suscitent un intérêt croissant et font l objet de multiples travaux de recherche. Il est aujourd hui admis que la participation des citoyens et de la société civile au niveau local est la clé d un développement équitable, intégrée durable. Etude sur le Transparence Page 25

26 Mais comment appréhende -t-on la Participation Dans l acception générale, participer, c est renverser le flux du pouvoir de décisions. Donner la priorité aux citoyens dans les décisions, c est leur donner les moyens aux citoyens de jouer un rôle actif (réfléchir, décider, planifier, jouer un rôle actif) dans le processus de prise de décisions plutôt que des sujets passifs afin qu ils puissent maîtriser les activités qui affectent leur existence. La participation sous-tend la responsabilisation des citoyens et des groupes organisés à travers des initiatives de proximité, une hausse générale du niveau de conscience, et l essor d une approche de gouvernance basée sur le local. Les opportunités du suivi budgétaire au Burundi Le Burundi s est doté d une réglementation sur la transparence budgétaire qui décrit bien les procédures utilisées dans le processus budgétaire (la loi Organique des finances publiques, RGGBP, Décret sur la transparence budgétaire) Les OSC peuvent donc renforcer leur action en faisant du lobbying et le plaidoyer pour que ces dispositions soient respectées. En réalité il ya beaucoup d écarts entre la Loi et la réalité Ouverture des séances publiques au Parlement :loi burundaise prévoit que les débats du Parlement sont publics. Ceci facilite le suivi budgétaire en particulier dans la phase du vote du budget. Les OSC peuvent en conséquence influencer l action du Parlement dans l exercice du contrôle à priori (vote) et à postériori (exécution ) Existence de la stratégie de réforme des finances publiques : Le Gouvernement a adopté une stratégie de réformes des finances publiques qui prévoit la consultation de tous les partenaires y compris la société civile. Cette dernière doit saisir la balle au bond et intégrer les actions prévues dans les repères à suivre pour une meilleure gestion du Budget Existence de la stratégie nationale de la décentralisation :La gestion des budgets au niveau des communes est aussi un domaine à inclure dans le programme de suivi budgétaire des OSC.les budgets des communes étant plus sensibles vu leur caractère de proximité, il est nécessaire que les OSC suivent aussi cette stratégie de décentralisation afin de responsabiliser la population à suivre l usage des impôts et taxes qu ils paient. Le Processus de décentralisation offre la possibilité de participation des communautés locales aux processus budgétaire Etude sur le Transparence Page 26

27 Vitalité et dynamisme de la société civile dans les actions de plaidoyer même si les questions budgétaires ne sont pas encore très abordées par les OSC. Accessibilité à certaines informations sur les budgets des secteurs prioritaires (Cour des comptes, rapports du CSLP) L appui des Bailleurs de fonds : Les Bailleurs de fons opérant au Burundi montrent un appui soutenu des associations et donnent des concours techniques et surtout financiers pour renforcer les OSC L appui des médias : Les médias burundais font tout pour appuyer l action des associations de la société civile et se font l écho des dysfonctionnements qu on trouve dans le processus budgétaire Les sources d information budgétaire existent :Documents et annexes budgétaires, Statistiques comparatives Internationales,Statistiques gouvernementales,rapports nationaux d audit et de suivi,revues de dépenses publiques (RDP),Les évaluations PEMFAR et Etudes de Surveillance de Dépenses Publiques (Performance ETS),Les Analyses budgétaires,les statistiques du FMI et de la Banque Mondiale Les défis de la participation au suivi budgétaire Susciter l intérêt des OSC à la lecture du budget Le suivi budgétaire nécessite des connaissances et une volonté ferme de chercher des informations parfois difficiles à interpréter. Les associations ont alors une tentation de s occuper des questions faciles et délaissent le suivi du processus budgétaire Susciter l intérêt des OSC à se former Les actions de lobbying, de plaidoyer ou d analyse budgétaire requièrent des connaissances. Les cadres bien formés ne s impliquent pas suffisamment dans la vie des associations.il est alors indispensables de former les acteurs actuels et même au niveau des jeunes encore du milieu scolaire et universitaire pour qu ils acquièrent des capacités et un intérêt à suivre les questions du Budget de l Eta et des communes. Influencer le processus de planification de la gestion du budget Faire le lobbying et le plaidoyer doivent avoir des résultats en influençant l action de l Etat dans le processus de la préparation de l adoption, de l exécution et du contrôle du budget. des efforts soutenus doivent être Promouvoir le sens de l équité et de la justice sociale trouver des moyens suffisants pour la conduite des actions Etude sur le Transparence Page 27

28 coordonner l action des multiples associations qui agissent dans le domaine de la gouvernance La société civile doit avoir un plan stratégique pour le suivi budgétaire définissant les objectifs, les actions et les indicateurs de performance. Focaliser les ressources publiques sur les programmes en faveur des plus pauvres. Garantir la prise en compte des agendas politiques et économiques (objectifs de lutte contre la pauvreté et de la Bonne gouvernance, distribution équitable des ressources entre les citoyens, régions, Collectivités, etc.), des décisions économiques et une gouvernance responsable Rendre la participation des citoyens une réalité et permettre une plus grande revendication des droits et de la démocratisation de la gouvernance. Initier un processus de dialogue social et renforce la conscience des citoyens sur les problèmes de pauvreté. Organiser des débats sur le budget Les OSC devraient être informées, par exemple, des cadres et processus budgétaires et déterminer s ils sont coordonnés et compatibles avec la planification nationale. La connaissance du processus décisionnel du vote et de l exécution de la Loi Budgétaire est conditionnée par l'information disponible. La société civile devrait commencer à se renseigner sur les données budgétaires accessibles au grand public, informations qui peuvent être entre les mains des ministères, du pouvoir législatif, des bailleurs de fonds et autres institutions d'audit. S'il existe une législation ou des codes régissant la liberté d'information, la société civile peut s'y référer pour dénoncer le secret imposé par les autorités ou les créanciers. Il faudrait que la société civile tente de suivre l amélioration des points ci après : Suivre le retard dans la présentation des comptes de gestions de l Etat à l Assemblée nationale Suivre les écarts entre les exigences légales du cadre juridique et les pratiques : Défaut de dépôt et de distribution à temps des comptes de gestion pour rendre compte de l utilisation des fonds publics ; refus de fournir l information ; Etude sur le Transparence Page 28

29 Suivre la lisibilité insuffisante des documents budgétaires par manque de programmes indicatifs ou par manque de respect des programmes à moyen terme comme le PIP et le PAP. ; Tenter de comprendre quand sont prises les décisions d'affectation budgétaire et de modification des politiques qui s'ensuivent afin de savoir comment mener le lobbying ou le plaidoyer. Établir quelles sont les discussions budgétaires auxquelles la société civile peut prendre part et déterminer les politiques et autres mesures que doivent introduire les gouvernements pour une meilleure affectation du budget Passer en revue les occasions d'exercer une influence au cours des phases d'établissement des priorités budgétaires, d'exécution, d'évaluation des résultats par rapport aux priorités nationales de développement ou au cadre d'évaluation des performances des créanciers. Etude sur le Transparence Page 29

30 0. INTRODUCTION 0.1 LE CADRE ET LE CONTEXTE DE L ETUDE PARCEM est une Organisation de la société civile qui s est engagée à faire le suivi budgétaire. Elle lance des études d évaluation des activités de l Etat en particulier sur les questions de transparence et de participation dans le processus budgétaire. Cette année 2013, l étude d analyse de la transparence budgétaire et la participation des populations dans tout le processus, est venue à point nommé surtout que le Burundi est en train de changer de mode de budgétisation en y insérant les CDMT et les programmes. L analyse de la transparence et de participation dans le processus budgétaire permet aussi aux citoyens d évaluer l efficacité des services de l Etat et ainsi, comme dans toute démocratie, de participer à la vie publique. 0.2 JUSTIFICATION DE L ETUDE La transparence budgétaire est l un des piliers de la gouvernance. Il est nécessaire de vérifier l état de la transparence et de la participation afin de proposer des voies d assurer un suivi budgétaire efficace. Le Gouvernement et les communes ont aussi besoin de connaitre les forces et les faiblesses des mécanismes qu ils ont mis sur pied. 0.3 METHODOLOGIE L étude sur la transparence budgétaire a été réalisée sur base des plusieurs documents législatifs et réglementaires, les documents publiés par les organisations internationales..pour compléter les données sur la perception de la transparence budgétaire, une enquête a été réalisée sur plusieurs responsables des services du ministère des finances, du parlement, de la Cour des comptes les administrateurs communaux. Etude sur le Transparence Page 30

31 I. NOTIONS DE BUDGET Le Budget de l Etat ou d une administration décentralisée est un Indicateur fondamental de ce que l Etat ou l administration décentralisée se propose de faire et les objectifs qu il s est fixés. C est donc l expression privilégiée de la politique mise en œuvre par le Gouvernement ou l administration décentralisée par rapport à la gestion des affaires publiques. Le Budget est aussi un état prévisionnel de ressources intérieures et extérieures ainsi que des dépenses pour une année. Le Budget est aussi un outil d implémentation des politiques du Gouvernement à long terme Du point de vue du parlement, le budget est un acte d autorisation de collecte et de dépenses donné à l'état pour chaque année. Cette autorisation est donnée par Parlement après examen détaillé du contenu du Budget proposé par le Gouvernement. Ceci permet de s assurer que les différentes allocations correspondent aux priorités des citoyens et contrôler l'usage des deniers publics. Le Budget de l Etat suit des règles précises de présentation et de vote permettant de retracer, de manière sincère, l'intégralité des recettes et des charges de l'état. Normalement le Gouvernement ne peut pas modifier les décisions budgétaires autorisées par le Parlement en matière de dépenses et de revenus sans solliciter une décision du Parlement Le budget est beaucoup plus qu un instrument comptable et financier. C est un outil de politique fiscale et financière de l Etat qui peut: Stimuler ou dés inciter les activités économiques ; Influer sur le développement social; Promouvoir différents objectifs nationaux généraux ou spécifiques 1. Les Objectifs du budget de l Etat: Le Budget a plusieurs objectifs : Objectifs Economiques: Croissance, Equilibre économique, Emploi, Etude sur le Transparence Page 31

32 Objectifs Sociaux: Répartition équitable du revenu et de la richesse Objectifs Politiques: avancement des droits, indépendance, autonomie nationale, paix 2. Les Caractéristiques du Budget Le Budget est un document unifié, ses caractéristiques sont les suivants : Avantages liés à la clarté et la vision d ensemble de la politique gouvernementale. Mais, il doit présente de manière exhaustive l ensemble des revenus et dépenses. Il devrait être cohérent, La Cohérence en les différents programmes doit être préservée dans le budget. Il devrait être prédictible, Il devrait être transparent, Il devrait être spécifique, Chaque programme doit être clairement spécifié dans le budget (ligne, chapitre, etc. Il devrait être réaliste, Il est document annuel, 3. Les éléments de la bonne gouvernance Budgétaire 1 La responsabilité se définit comme l obligation faite à des individus et des organisations, élus ou nommés et investis d un mandat, de rendre compte aux populations qui leur ont conféré des pouvoirs, des activités qu ils ont entreprises et des mesures ou décisions qu ils ont arrêtées. Au sens strict du terme, la «responsabilité» s entend notamment par l obligation de rendre compte de l affectation, de l utilisation et du contrôle des avoirs et du patrimoine publics, conformément aux normes juridiques admises en matière de budgétisation, de comptabilité et d audit. La transparence : Elle se définit comme la connaissance par le public des politiques gouvernementales et la confiance qu inspirent à celui-ci les intentions des autorités nationales. Elle exige que les comptes publics puissent être vérifié, que le public participe aux décisions prises par les autorités nationales et à leur mise en œuvre, et suppose également que des informations exactes et actualisées sur la situation économique et commerciale soient soumises au public. 11 Voir BAD Rapports Profils de gouvernance Pays- Cas du Cameroun Etude sur le Transparence Page 32

33 La participation des parties prenantes : Elle se définit comme un processus par lequel les parties prenantes exercent une influence sur les décisions d intérêt général et assurent un contrôle conjoint des moyens et des institutions qui influent sur leur vie, ce qui leur permet de contrôler l action des pouvoirs publics. Dans le contexte de la gouvernance, la participation est axée sur les, dont les femmes, et prend en considération l interaction entre la société civile les acteurs et les actions des entreprises. Les cadres juridique et judiciaire : Un système juridique et judiciaire propice à la gouvernance et au développement est celui dans lequel les lois sont clairement et uniformément appliquées par l intermédiaire d un pouvoir judiciaire objectif et indépendant. Ce système prévoit les sanctions nécessaires pour prévenir ou réprimer toute violation. Il veille au respect de la loi, protège les droits des citoyens et facilite le mouvement des capitaux privés. La lutte contre la corruption : Le terme «corruption» se définit comme l abus de pouvoir ou de la confiance du public à des fins personnelles. Cette définition est concise mais elle englobe presque toutes les formes de corruption qui existent dans les secteurs public et privé. 4. Pourquoi la transparence? Au sein d une démocratie, les citoyens ont le droit d être informés en ce qui concerne la gestion des affaires publiques (autrement dit les décisions du Gouvernement qu ils ont élu) La transparence entraîne une meilleure prise de décisions au sein du Gouvernement La transparence représente la condition préalable d une participation efficace du législatif et de la société civile II. LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE 1. Notion de La transparence : La transparence budgétaire se définit comme la connaissance par le public des politiques Gouvernementales et la confiance qu inspirent à celui-ci les intentions des autorités nationales et locales. Elle exige que les comptes publics puissent être vérifiés, que le public participe aux décisions prises par les autorités nationales et à leur mise en œuvre, et suppose également que des informations exactes et actualisées sur la situation économique et commerciale soient soumises au public. Etude sur le Transparence Page 33

34 En matière budgétaire, on peut dire que la transparence concerne la connaissance par le public des politiques budgétaires et des processus d élaboration, de vote, d exécution et contrôle du budget. La transparence budgétaire peut être étudiée pour le budget national et les budgets locaux. Les données budgétaires doivent être présentées de manière à faciliter l analyse et à promouvoir la responsabilisation des pouvoirs publics. La documentation budgétaire doit préciser les objectifs de la politique budgétaire, les hypothèses macroéconomiques qui les sous-tendent et les principaux risques y compris ceux qui se rapportent aux garanties publiques et aux engagements conditionnels de l État. Les modalités du recouvrement des recettes et du suivi des dépenses approuvées doivent être clairement établies Sur quoi est bâtie la transparence fiscale et budgétaire Débat public Responsabilité financière Mise en place d un consensus Stabilité Finalement, en quoi consiste la Transparence? la provision des informations budgétaires: régulière, détaillée, exacte, opportune, utile, Mais aussi la disponibilité des informations concernant les conditions et politiques économiques (macroéconomiques), y compris les politiques budgétaires Dans la Phase d élaboration Relevé préalable du budget Publication concernant les scénarios économiques éventuels et les risques en matière fiscale Structure pluriannuelle du budget Phase législative Meilleure documentation budgétaire Publication des hypothèses et paramètres Couverture et diffusion de grande envergure Classifications utiles Information concernant les priorités & objectifs Phase d exécution du budget 2 Voir FMI Fiche technique sur la transparence des finances publiques Etude sur le Transparence Page 34

35 Rapports périodiques (mensuel, trimestriel, semestriel) Information sur les dépenses réelles Information sur les performances sectorielles Phase d audit Rapports d audit accessibles en temps et lieu Rapports concernant les résultats en matière de dépense III. ORGANISATION DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI 1. Références légales La transparence budgétaire a un cadre d opérationnalisation qui est encadrée par les textes ci après i. La Constitution du Burundi de 2005 ; ii. Loi n 1/35 du 04/12/2008 relative aux finances publiques ; iii. Décret N 100/255 du 18 Octobre 2011 portant Règlement général de gestions des budgets publics ; iv. Décret N 100/205 du 24/07/2012 portant sur la gouvernance budgétaire sur la Gouvernance budgétaire. 2. La Transparence et la participation du public au processus budgétaire sont des droits constitutionnels Il est largement admis que la bonne gouvernance est cruciale pour assurer durablement la stabilité macroéconomique et une croissance de qualité, et qu une gestion saine des finances publiques, reposant notamment sur la transparence, en est un aspect essentiel. La transparence des finances publiques permet en effet qu un débat reposant sur des informations plus solides s instaure entre les décideurs et dans le public sur l élaboration et les résultats de la politique budgétaire; en outre, elle rend les gouvernements comptables de la bonne exécution du budget. En renforçant la crédibilité des politiques et des choix macroéconomiques et en aidant l opinion publique à mieux les comprendre, la transparence favorise un accès plus aisé aux marchés de capitaux intérieur et international. Elle permet également de détecter tout risque menaçant les perspectives du budget, et aide ainsi les pouvoirs publics à prendre rapidement et directement les mesures Etude sur le Transparence Page 35

36 budgétaires qu impose l évolution de la situation économique; ceci, à son tour, permettra de réduire la fréquence et la gravité des crises. 3 L information budgétaire n est pas toujours accessible au plus grand nombre, c est-à-dire au public». Ainsi, les citoyens se trouvent dans une quasi impossibilité de demander à l Etat des comptes au sujet de sa gestion des deniers publics». Pourtant la Constitution du Burundi s appuie sur «Les droits et devoirs proclamés et garantis, entre autres, par la Déclaration universelle des droits de l homme, les Pactes internationaux relatifs aux droits de l homme, la Charte africaine des droits de l homme et des peuples, la Convention sur l élimination de toutes les formes de discrimination à l égard des femmes et la Convention relative aux droits de l enfant font partie intégrante de la Constitution de la République du Burundi. La même Constitution en son article 51 4 stipule que «Tout burundais a le droit de participer, soit directement, soit indirectement par ses représentants, à la direction et à la gestion des affaires de l Etat sous réserve des conditions légales, notamment d âge et de capacité. Tout burundais a également le droit d accéder aux fonctions publiques de son pays» Il est dès lors du droit des citoyens et de la Société civile de réclamer des comptes sur la gestion des affaires publiques et notamment du Budget et de réclamer que la justice économique et fiscale soit améliorée. L article 69 de la Constitution ajoute que «Les biens publics sont sacrés et inviolables. Chacun est tenu de les respecter scrupuleusement et de les protéger. Chaque Burundais a le devoir de défendre le patrimoine de la nation.» Les principes constitutionnels d égalité fiscale et de légalité fiscale sont des outils de justice économique et fiscale. En son article 70 la Constitution prévoit que tous les Burundais doivent participer dans les charges de l Etat et sont égaux devant les charges publiques «Tous les citoyens sont tenus de s acquitter de leurs obligations civiques et de défendre la patrie. Chacun a le devoir de travailler pour le bien commun et de remplir ses obligations professionnelles. 3 Voir FMI Fiche technique sur la transparence des finances publiques 4 Voir constitution du Burundi Etude sur le Transparence Page 36

37 Tous les citoyens sont égaux devant les charges publiques. Il ne peut être établi d exonération que par la loi. L Etat peut proclamer la solidarité de tous devant les charges qui résultent des calamités naturelles et nationales». Cette disposition insiste sur l égalité de tous devant la charge publique et particulièrement la charge fiscale. Elle donne en même temps des balises sur les mesures dérogatoires à titre d exonérations qui doivent être promulguées sous forme de lois. Toute mesure d exonération non prévue par la loi devient illégale. La question qui se pose est de savoir si les exemptions et les mesures dérogatoires accordées actuellement tiennent compte de ces deux principes de légalité et d égalité devant l impôt. La réalité montre que les mesures d exemption sont souvent données sur des mesures réglementaires non validées par le pouvoir législatif. 3. Organisation de la Transparence budgétaire au Burundi La connaissance des politiques budgétaires par les publics est essentielle pour les populations qui paient les impôts. Les autorités du Burundi ont mis en place des réglementations sur la transparence de tout le processus budgétaire. Les principes qui guident l élaboration de la Loi des finances sont énoncés dans la Loi Organique des finances publiques (Loi n 1/35 du 04/12/2008 relative aux finances publiques) complété par le Décret N 100/255 du 18 Octobre 2011 portant Règlement général de gestions des budgets publics ainsi que le Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire du 24/07/2012 portant sur la gouvernance budgétaire. 4. L opérationnalisation de la Transparence budgétaire Plusieurs textes légaux et réglementaires organisent comment la transparence budgétaire est organisée au Burundi 1) Elaboration de document de politique budgétaire basée sur des consultations populaires Les textes de lois déterminent bien comment les politiques budgétaires sont élaborées et comment elles sont rendues publiques. Etude sur le Transparence Page 37

38 Pour s assurer que les politiques et les processus budgétaires soient connus et vérifiées, la réglementation prévoit la mise en place des documents de priorités, de stratégies et des objectifs du Budget. Défini après une consultation large des acteurs de la vie économique et sociale et adopté par le Conseil des ministres. Le Gouvernement doit donc organiser des activités de consultations des populations ou leurs représentants en particulier les organisations de la société civile. 5 2) Des hypothèses macroéconomiques dans un Cadre budgétaire à moyen terme Un cadre budgétaire à moyen Terme (CBMT) fixe sur trois ans l évolution des principaux agrégats des finances publiques du Burundi. Il est établi sur la base d hypothèses macroéconomiques crédibles, prudentes et cohérentes ainsi que d estimation sincères des ressources et charges. 6 Il couvre le budget général, les budgets annexes, les budgets d affectation spéciale et les budgets de tirages sur emprunts de l Etat ainsi que les budgets des établissements publics de l Etat, tels que définis par le règlement général de gestion des budgets publics. Comment vérifier que les hypothèses macroéconomiques sont crédibles, prudentes et cohérentes? C est une question importante dans la mesure où la source des données n est pas fournie. C est là où la société civile peut contribuer à l amélioration de la transparence budgétaire. 3) Des références aux indicateurs de convergence budgétaire de l EAC Les modalités de présentation du CBMT permettent l exercice de la surveillance multilatérale par la communauté Est Africaine et leur contenu respecte les orientations qu elle arrête en matière de convergence économique. 7 Le Gouvernement va ainsi intégrer dans ses hypothèses les indicateurs de convergence budgétaire de l EAC. 4) Transparence sur les paramètres utilisés 5 Article 2: du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire 6 Article 3 : du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire 7 Article 4 : du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire Etude sur le Transparence Page 38

39 Le CBMT reprend les éléments du tableau des opérations financières de l Etat (TOFE), à savoir les recettes, les charges, les acquisitions nettes d actifs non financiers, les acquisitions nettes d actifs financiers et l accroissement net des passifs. Ces postes sont détaillés selon la ventilation prévue aux articles 6 à 10 du présent décret. Le CBMT prévoit en outre le montant de la dette financière, brute et nette à la fin de chaque année. 8 5) Les ressources publiques sont prévues par des lois L assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ne peuvent être créés, supprimés ou modifiés que par une loi de finances. Elles sont, sauf disposition expresse contraire, valables sans limite de temps et ne peuvent avoir d'effet rétroactif. Le produit des impositions de toute nature est attribué à l'etat. Toutefois, une loi de finances peut, par exception, attribuer directement ce produit, en tout ou partie, aux collectivités territoriales. 9 Dans ce cas, la loi de finances peut également déléguer aux collectivités territoriales attributaires la possibilité de fixer le taux de ces impositions dans des limites qu elle détermine. 6) Transparence dans l analyse du Projet de loi de finances Les lois de finances sont d initiative gouvernementale. Les projets de loi de finances sont déposés par le Gouvernement à l'assemblée Nationale dans les délais prévus à l article 176 de la Constitution qui les fait examiner par sa commission des finances avant de les soumettre au vote en séance publique. La discussion en séance publique porte sur le projet du gouvernement. La commission des finances de l Assemblée Nationale désigne en son sein des rapporteurs pour examiner le projet loi de finances du gouvernement et, le cas échéant, proposer des amendements. Les rapporteurs de la commission des finances de l Assemblée Nationale ont tout pouvoir d'enquête sur pièces et sur place sur les questions relatives à la gestion budgétaire, financière et comptable des administrations de l'etat. Ils peuvent, sur ces questions, 8 Article 5 : du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire 9 Art 3et4 de la Loi organique des finances publiques (LOFP 2008) Etude sur le Transparence Page 39

40 obtenir communication de tout document détenu par l administration et entendre toute autorité administrative sur la préparation et la mise en œuvre de son budget. 7) La présentation du budget est assurée par le Ministre des finances et éventuellement le Ministre technique concerné Le Ministre en charge des Finances présente le projet de la loi de finances au Parlement. Il peut être accompagné, pour la discussion du budget de son département ministériel, par le Ministre sectoriel concerné. Seul le Ministre des Finances peut engager le Gouvernement à la cour de la discussion budgétaire en déposant ou en acceptant des amendements au projet de la loi de finances. 10 ix) Les charges publiques sont établies seulement par une Loi des finances Les charges publiques ne peuvent être établies ou constatées que par une loi de finances. Lorsqu'une loi, un décret, une ordonnance ou un contrat contiennent des dispositions pouvant conduire à la création ou à l'augmentation des charges de l Etat, ces charges ne deviennent certaines et définitives que lorsque les crédits correspondants ont été ouverts en loi de finances. En clair, il est interdit de faire des dépenses non prévues dans la loi budgétaire. 8) La répartition des dépenses est faite par secteur Un Cadre de Dépense à Moyen Terme central (CDMT) détermine sur trois ans la répartition des dépenses par secteur et par ministère, en les décomposant entre rémunérations, autres charges courantes et investissements. Il distingue les dépenses correspondant à poursuite des politiques existantes et les mesures nouvelles. Il intègre une enveloppe non répartie permettant de faire face aux besoins imprévus. Le montant total des dépenses du CDMT central correspond à la somme des rémunérations, des autres charges courantes et investissements fixés par le CBMT. 11 9) Nécessité de Cohérence du CBMT avec les politiques stratégiques du Pays. 10 Art 23&24 : du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire 11 Article 12 : du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire Etude sur le Transparence Page 40

41 : La répartition des dépenses prévues par le CDMT central entre secteurs et ministères doit être cohérente avec les priorités et objectifs stratégiques des politiques publiques à moyen terme. 10) Validation du CDMT et du CBMT par le Conseil des Ministres La nomenclature du CDMT central est conforme aux classifications fonctionnelles, administratives et économiques du budget de l Etat. Le CBMT et CDMT central sont préparés par le Ministre ayant les Finances et Planifications dans ces attributions et sont mis à jour chaque année au début de la procédure budgétaire. Le CBMT et le CDMT central sont approuvés par le Conseil des Ministres ) Validation du CDMT et du CBMT par le Parlement lors de la Session d orientation budgétaire. Le CBMT et le CDMT central sont ensuite présentés au Parlement par le Ministre ayant les Finances dans ses attributions dans un rapport préparé à cet effet. Ce rapport est discuté lors du débat d orientation budgétaire prévu à l article 1 3 de la loi organique relative aux finances publiques. 12) La relation entre CDMT et le budget Une maquette de CBMT et de CDMT central est définie par une ordonnance du Ministres ayant les Finances dans ses attributions. Le projet de la loi des finances initiale doit respecter : Le solde budgétaire global ainsi que le plafond des dépenses, décomposes entre rémunérations, autres charges courantes et investissements tels qu arrêtés dans le CBMT ; La répartition sectorielle des dépenses, sous réserve de la ventilation de l enveloppe non répartie prévue à l article 12 du pressent décret, telle qu arrêtée dans le CDMT central. 12 Article 13à15 : du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire Etude sur le Transparence Page 41

42 Dans chaque secteur, les Ministres chargés des politiques publiques préparent un CDMT sectoriel qui détermine sur trois ans la répartition des dépenses par ministère, par direction ou par programme, en les décomposant entre rémunérations, autres charges courantes et investissements. Ce CDMT sectoriel distingue les dépenses correspondant à la poursuite des politiques existantes et les mesures nouvelles. Il intègre une enveloppe non répartie permettant de faire face aux besoins imprévus. Pour chaque année, le montant total des rémunérations, des autres charges courantes et des investissements inscrits dans le CDMT sectoriel pour chaque ministère du secteur correspond à l allocation fixée par le CDMT central La répartition des dépenses au sein du secteur prévue par le CDMT sectoriel est cohérente avec les priorités et objectifs stratégiques des politiques publiques à moyen terme. La nomenclature du CDMT sectoriel est conforme aux classifications administratives, fonctionnelles et économiques du budget de l Etat ) Le responsable de l élaboration du Budget est connu Le Ministre en charge des finances prépare les projets de la loi de finances. 14) Transparence dans l élaboration et la publication de la lettre de cadrage Une lettre de cadrage reprenant les orientations du CBMT, arrêtant les enveloppes des dépenses pour chaque ministère conformément au CDMT central et fixant des normes d évolutions des différentes catégories de dépenses, est signée par le Ministre en charge des Finances et adressée à chacun des Ministres, dans les 8 jours suivant le Conseil des Ministres ayant validé le CBMT et le CDMT. La lettre de cadrage est signée par le Ministre des finances ; elle rappelle le contexte général de préparation de la loi budgétaire : par exemple les changements de la réglementation, le contexte international ou national (p.ex. les élections), l introduction de nouvelles taxes ou structures Le contexte économique en particulier le contexte international et national ayant une influence sur la croissance, sur le niveau des dépenses, sur les prix, lé solde extérieur sur l inflation et sur le taux de change Article 16à18 du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire Etude sur le Transparence Page 42

43 La lettre de cadrage fait aussi une répartition sectorielle des crédits en fonction des priorités du Gouvernement (dépenses pro pauvres, éducation, santé, agriculture. Elle fixe aussi les démarches à suivre pour déterminer les plafonnements budgétaires. La lettre de cadrage fixe les règles à suivre pour certaines dépenses comme les salaires, les budgets d investissement. 14 Enfin la lettre de cadrage fixe le calendrier des discussions budgétaires 15) La loi fixe le calendrier de préparation de la Loi des finances Le calendrier de préparation de la loi de finances initiale comprend notamment les étapes suivantes : a) MAI N-1 : Approbation du CDMT Central Le conseil des Ministres approuve le CBMT et le CDMT central au plus tard 8 mois avant le début de l exercice budgétaire ; i-e au mois de Mai de N-1. b) JUILLET N-1 : Transmission du Rapport en vue du débat d orientation budgétaire Le Gouvernement transmet au Parlement le rapport prévu à l article 15 du présent décret en vue du débat d orientation budgétaire, au plus tard 6 mois avant le début de l exercice budgétaire. 15 c) Publication du Rapport en vue du débat d orientation budgétaire d) Ce rapport est transmis simultanément aux bailleurs de fonds internationaux, multilatéraux et bilatéraux ; rendu public, via notamment les sites web officiels, du Gouvernement. e) OCTOBRE N-1 : Transmission du Projet de budget au Parlement Le projet de la loi de finances est transmis au Parlement au plus le premier lundi du troisième mois avant le début de l exercice budgétaire. Une ordonnance du Ministre en charge des Finances fixe le détail des autres étapes de Ce calendrier et détermine les modalités de préparation du budget. 16) Respect des plafonds fixés par la lettre de cadrage Lors de la procédure annuelle de préparation du budget, les demandes de crédits des ministères sectoriels doivent respecter les plafonds et normes de dépenses fixés dans la 14 Article 19 : Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire 15 Article 20 du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire Etude sur le Transparence Page 43

44 lettre de cadrage. Ces demandes sont présentées et discutées, pour chaque titre budgétaire, au niveau des articles budgétaires. Elles sont effectuées sur la base de comptes rendus d exécution des budgets de l année précédente et de l année en cours ainsi que du CDMT sectoriel. Elles sont justifiées par le cout des activités et services rendus et dans la perspective des résultats attendus. Le montant des crédits à intégrer dans le projet de loi de finances initiale est, au terme des conférences budgétaires et pour chaque article budgétaire, décidé d un commun accord entre le Ministre en charge des Finances et chacun des Ministres sectoriels. S agissant des investissements, les demandes de crédits distinguent : Les crédits d engagement qui couvrent la totalité du coût de l opération d investissement quelle qu en soit la durée d exécution. Ces demandes de crédits d engagement sont accompagnées d une prévision de besoins de crédits de paiement pour les années ultérieures jus qu à l achèvement de l opération ; 16 Les crédits de paiement pour effectuer les paiements exigibles lors de l exercice budgétaire à venir. Pour les opérations d investissements déjà engagées, les demandes de crédits de paiement pour l année à venir sont rapportées aux crédits d engagement déjà ouverts pour l opération ainsi qu aux crédits de paiement déjà consommés pour cette opération. 17) Dépôt du Projet de loi de finances et ses documents annexes Dès son adoption par le Conseil des Ministres, le projet de la loi de finances est déposé au Parlement accompagné des annexes et documents d informations prévus aux articles 26 et 27 de la loi organique relative aux finances publiques, et adressé pour avis à la Cour des Comptes dans les quinze jours. 18) Publication de l avis de la Cour des comptes Le projet de la loi et l avis de la Cour des comptes sont rendus publics. La Cour des Comptes adresse au Parlement son avis sur tout projet de loi de finances dans les 15 jours de leur adoption en Conseil des Ministres. 19) La restriction sur las avances de la BRB 16 Article 21 à 22 du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire Etude sur le Transparence Page 44

45 L Etat ne peut être financé par des avances de la Banque de la République du Burundi. 17 Cette restriction prendra effet dans sept ans dès La société civile pourrait suivre cet indicateur. Le Gouvernement devrait aussi s habituer à l exercice car la fin théorique des avances de la BRB est le 01/01/ ) Plafonnement du budget des imprévus Dans la limite maximum de 2% des crédits du budget général de l Etat, un crédit global pour couvrir les dépenses imprévisibles à caractère accidentel peut être prévu au budget du ministère chargé des finances. En tant que de besoin, ce crédit est réparti en cours d année, par ordonnance du ministre chargé des finances, entre les chapitres des budgets des ministères responsables de l exécution de ces dépenses imprévisibles à caractère accidentel. Aucune dépense ne peut être imputée directement sur ce crédit global ) Transparence dans le contrôle des emplois Le nombre d agents qu un ministère peut rémunérer sur son budget est fixé chaque année en loi de finances. Chaque ministère met en place un décompte et un suivi régulier du nombre d agents travaillant pour son compte et sous son autorité, quel que soit le niveau, le statut, la durée de l emploi et le service d affectation de l agent. Toute décision de recrutement, d ouverture de concours, de passation de contrat de travail ou de renouvellement de contrat de travail est soumise au visa préalable du contrôleur des engagements de dépenses qui s assure du bon respect du plafond d emplois ) Transparence dans la limitation des crédits A l'exception des charges d'intérêt de la dette et des charges liées à la mise en œuvre de la garantie de l Etat, les crédits inscrits dans chaque article budgétaire sont limitatifs. Ils sont ouverts pour la durée de l exercice budgétaire et, ne créent aucun droit au titre des exercices suivants. 23) Transparence dans le transfert des crédits budgétaires Les crédits fixés en loi de finances peuvent être modifiés en cours d année par voie réglementaire, dans les conditions suivantes : 17 Art 12 Loi organique des finances publiques (LOFP 2008) 18 Art 20 de la Loi organique des finances publiques (LOFP 2008) 19 Art 33 RGGBP Etude sur le Transparence Page 45

46 Des crédits peuvent être transférés entre articles budgétaires d'un même ministère dans la limite de 10% de chacun des articles budgétaires concernés. Les crédits n'ayant plus d'emploi peuvent être annulés S agissant des dépenses d investissement, les crédits de paiement restant disponibles au titre de l exercice précédent et dans la limite des dépenses engagées lors du précédent exercice sur ce même article budgétaire. Les mouvements de crédits ci-dessus en a, b et c sont décidés par ordonnance interministérielle. En cas d'urgence absolue et de nécessité impérieuse, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret du Président de la République, sous condition de respecter le solde budgétaire global arrêté par la loi de finances. Information préalable du Parlement et de la Cour des comptes en cas de transfert des crédits budgétaires Préalablement à leur signature, les projets de textes réglementaires modifiant les crédits votés en loi de finances sont transmis, pour information, au Parlement et à la Cour des Comptes. Ils doivent être ratifiés dans la plus prochaine loi de finances rectificative relative à l exercice considéré ou, à défaut, dans la loi de règlement et de compte-rendu budgétaire. 24) Transparence basée sur les documents annexes aux lois de finances et adoptes avec la loi des finances Doivent être présentés et adoptés avec les lois de finances initiales, les annexes explicatives suivantes : un état détaillant et justifiant les prévisions de recettes fiscales et non fiscales du budget général de l Etat ; un état fixant les dépenses autorisées de chaque ministère, détaillées par nature économique, ainsi que la liste des bénéficiaires et le montant des garanties d emprunt accordées par l Etat ; un état des effectifs d agents publics, civils et militaires, rémunérés par l Etat ; Etude sur le Transparence Page 46

47 des états fixant les charges et ressources des budgets annexes, budgets d affectation spéciale et budgets de prêt ; le cas échéant, les rapports présentant la stratégie poursuivie par les programmes établis en application de l article 18 de la présente loi organique et expliquant les objectifs poursuivis et l'usage des crédits ; un tableau de financement prévisionnel, accompagné d un plan de trésorerie mensuel, faisant apparaître notamment la décomposition de l endettement financier brut de l Etat. En outre, les documents d information suivants doivent accompagner les projets de lois de finances initiales : Un rapport sur les hypothèses et perspectives économiques retenues pour l exercice à venir ; Les comptes consolidés de l ensemble des administrations publiques pour le dernier exercice clos, faisant apparaître notamment les comptes des organismes publics autonomes ; Un état fixant la programmation indicative à moyen terme des grandes catégories de dépenses publiques ; Un rapport sur l application de la présente loi organique et notamment ses articles 17, 18, 40 et 43. Le Programme d Investissement Publics (PIP). Les projets de loi finances rectificative doivent être accompagnés des documents suivants: Un rapport actualisant les perspectives économiques et les prévisions de recettes pour l exercice en cours ; Un tableau de consommation des crédits depuis le début de l exercice en cours ; Un rapport décrivant et justifiant les modifications à apporter, en recettes et en dépenses, à la dernière loi de finances votée. 25) Transparence dans la Publication des projets de loi et les estimations des impacts financiers 20 Aucun projet de loi préparé par un Ministre sectoriel ne peut comporter des dispositions fiscales Article 31 à34 du Décret N 100/205 sur la Gouvernance budgétaire Etude sur le Transparence Page 47

48 Tous les projets de loi ou de décret ayant des implications financières doivent comporter une estimation, préparée par le Ministre sectoriel concerné, de leurs impacts financiers dans une fiche financière : décrivant et évaluant l impact du texte sur les finances publiques au cours de l année en cours, à l horizon de trois ans ainsi qu à long terme ; faisant apparaître la compatibilité de la dépense projetée avec le CDMT central. Cette fiche est soumise au Ministre chargé des Finances pour approbation, avant transmission du projet de texte au Conseil des Ministres. Elle rendue publique. Aucune annonce publique ministérielle ayant une incidence financière ne peut se faire sans l accord préalable explicite du Ministre chargé de Finances. Lorsqu un Ministre sectoriel envisage une telle annonce, il communique préalablement au Ministre des Finances une fiche financière établie dans les mêmes formes que celle visée à l article 32 du présent décret. 26) Transparence dans la mise en place de l Information du public ; Une information régulière+guide pour le grand public Le Ministre chargé des Finances organise une information régulière du public sur la situation et la politique budgétaires du pays, leurs enjeux économiques, sociaux et financiers. Chaque année, il prépare et diffuse un guide synthétique clair et simple, à destination du grand public, présentant les grandes lignes du CBMT, du CDMT central et de la loi de finances initiale Les bailleurs de fonds internationaux, bilatéraux et multilatéraux, informent, le Ministre Chargé des Finances et le Ministre chargé du plan de toute contribution financière qu ils envisagent d apporter aux administrations publiques ou à la réalisation des projets et d activités d intérêt public dans les trois prochaines années Après avoir analysé le contenu et évalué la portée des contributions envisagées par les, le Ministre chargé des Finances les intègre dans le CDMT central et le projet de la loi de finances. Un Ministre ou agent public peut négocier ou accepter la mise en place de financement des bailleurs de fond internationaux. Il est tenu d en informer sans délai le comité national de Coordination des Aides et le Ministre des Finances et la Planification dans ses attributions pour formalisation et suivi. Etude sur le Transparence Page 48

49 5. Organisation de la transparence dans la mise en exécution du budget vote 27) Les rapports trimestriels d exécution du Budget envoyés au Parlement Le Ministre des Finances adresse au Parlement, à la fin de chacun des trois premiers trimestres de l année au Parlement, un compte rendu d exécution budgétaire. Ce compte rendu fait apparaître notamment le rythme de rentrée des recettes fiscales et non fiscales ainsi que celui de consommation des crédits. Il rend compte également de l encaissement effectif des fonds des bailleurs comparé aux prévisions ainsi que de évolutions de la situation de trésorerie et de la réalisation des opérations de financement du Trésor. 28) Publication du Rapport Ces rapports d exécution budgétaire sont rendus publics 21 29) Transparence dans la procédure d engager une dépense Le Comptable d engagement des dépenses du ministère sectoriel aide à engager le budget et vérifie la régularité de la dépense. Il établit une fiche intercalaire de gestion, classée à l intérieur d une fiche réservée à l usage des gestionnaires de crédits (document de suivi budgétaire), qui doit accompagner le document d engagement : bon de commande avec 3 devis pro forma -, liste de paie, 3 - Ces documents sont signés par le gestionnaire de crédit et contresignés par le Comptable d engagement des Dépenses qui attribue également le n du poste d engagement. Service responsable: Service du budget contrôle Le Dossier examiné soit par le bureau du budget ordinaire (BO), soit celui du budget extraordinaire d investissement (BEI). Contrôle de la régularité de la dépense : signatures autorisées, imputation budgétaire, respect de l enveloppe allouée (trimestrielle ou mensuelle). Délivrance d un 1 er visa Service responsable : service du Budget et contrôle Contrôle identique effectué soit par le responsable du BO soit par le responsable du BEI en fonction de la nature de la dépense. 21 Etude sur le Transparence Page 49

50 Délivrance d un second visa. Enregistrement des engagements sur l application de suivi des engagements (une application pour le suivi du BO une autre pour le suivi du BEI) : saisie de la date, n d enregistrement, libellé, nature de la prestation, mode de paiement, imputation budgétaire et montant engagé. Renvoi du dossier au service gestionnaire de crédit. Service responsable: service gestionnaire Le gestionnaire de crédit transmet le bon de commande au fournisseur pour exécution. Après livraison, le fournisseur établit une facture en 5 exemplaires, y annexe le bordereau d expédition et les dépose chez le gestionnaire de crédit. Le gestionnaire signe la facture fournie par le fournisseur sous la mention «service fait et accepté» (5 exemplaires) à laquelle doit être annexée le bon de commande. Il vérifie l exactitude et la conformité de la facture au bon de commande. Le Service responsable: comptable d engagement des dépenses Vise la facture et l impute, complète sa fiche de suivi des engagements et des paiements. Le dossier est transmis au budget contrôle service responsable: service du budget et contrôle Ce service contrôle de concordance entre le montant figurant sur la facture et sur le bon de commande, visa du service fait, vérification des calculs, bonne imputation etc. Délivrance d un 1er visa. Contrôle identique effectué soit par le responsable du BO soit par le responsable du BEI en fonction de la nature de la dépense (fonctionnement ou investissement). Délivrance d un second visa. Service responsable: budget et contrôle: Enregistrement comptable des droits constatés sur l application de suivi des titres de créance. Etablissement d un bordereau d envoi des pièces à ordonnancer et transmission au service de l ordonnancement. Service responsable: Ordonnancement Etude sur le Transparence Page 50

51 Action: mise à jour du fichier des créanciers. Le titre de créance est transmis à l OBR Service responsable: Ordonnancement Vérification des titres de créance : régularité, exactitude arithmétique, imputation, signatures requises. Préparation des ordres de virement (OV) ou ordres de transferts (OT) ou ordonnances de paiement (OP) qui indiquent les bénéficiaires des paiements, les montants, etc. et tient compte des prélèvements forfaitaires et saisies opérées par le département des impôts. Vérification par le chef du service ordonnancement de la conformité de l OV, OT ou OP au titre de créance (données mentionnées sur le titre de créance ont bien été portées sur l OV, OT ou OP équivaut le montant, bénéficiaire, adresse bancaire, imputation, ) Enregistrement et numérotation des OV, OT ou OP par le même chef de service. Dossier transmis au teneur de fiche qui inscrit le n d OV, OT ou OP sur le fichier des créanciers. Dossier transmis à l OTB - Examen complet du dossier et signature avant transmission au Directeur général des dépenses Vise la dépense. Retour à l OTB. - appose son cachet sec. Dossier transmis au Caissier de l Etat à la Banque centrale du Burundi (BRB). Une copie du dossier est classée dans le secrétariat de l OTBU Le caissier effectue un nouveau contrôle sur la présence des pièces justificatives, la disponibilité des crédits sur la ligne budgétaire correspondante sur le compte de l OTB concerné, les montants, avant de mettre en paiement. Mouvement des deux comptes de l OTB (BO et BEI) Un état de décaissement est transmis au Département de la comptabilité, service CAISBU. Le caissier Comptabilise et paie effectivement la facture. 30) Transparence dans la Procédure d élaboration de la Loi rectificative des finances Etude sur le Transparence Page 51

52 Lorsque les possibilités réglementaires de mouvement de crédit mentionnées à l article précédent apparaissent insuffisantes, une loi de finances rectificative peut être préparée par le Ministre chargé des finances. A cet effet, il adresse aux ministères sectoriels concernés, une lettre leur indiquant la procédure et le calendrier qu il entend suivre pour la préparation de cette loi de finances rectificative. Dès son adoption en conseil des Ministres, le projet de loi de finances rectificative est déposé au Parlement, accompagnée des annexes visées à l article 28 de la loi organique relative au finances publiques et pour avis, dans les 15 jours, à la Cour des Comptes. Le projet de loi et l avis de la Cour des Comptes sont rendu publics. Les comptes de l Etat sont présentés à la Cour des Comptes au plus tard avant l expiration du sixième mois suivant la clôture de l exercice. Les comptes- rendus d exécution des budgets ministériels lui sont présentés, pour avis, dans les mêmes délais. 22 Le projet de la loi et l avis de la Cour des Comptes sont rendus publics. Des modèles- types de la loi de finances initiale, de la loi de finances rectificative et de loi de règlement et de compte rendu budgétaire sont définis par ordonnance du Ministre chargé des Finances Organisation de la transparence dans la gestion des marchés publics 1) Nécessité de la transparence dans les marchés publics Face aux exigences de la bonne gouvernance qui s imposent aux décideurs à tous les niveaux, il est devenu impérieux de bâtir un cadre des finances publiques apte à garantir la transparence et l efficacité dans la gestion des ressources publiques. Il s y ajoute que, de la mise en place d un cadre assaini, dépend la crédibilité de l Etat aux yeux de ses différents partenaires et de ceux des citoyens. De par son caractère transversal dans l action de l Etat, le système de passation de marchés publics est un élément central dans le dispositif de gestion de ces ressources. Les marchés publics constituent un baromètre pertinent pour mesurer le degré d engagement des pouvoirs publics en matière de transparence et d efficacité. 22 Article 28 et 29 : Du Décret N100/205 sur la gouvernance budgétaire Article 30 : Du Décret N100/205 sur la gouvernance budgétaire Etude sur le Transparence Page 52

53 En effet, ils conditionnent indirectement le processus de production. Dans la quasi-totalité des pays, l Etat est de loin le plus grand acquéreur de biens et services au point que bon nombre d entreprises projettent leur chiffre d affaires en fonction des commandes publiques qu elles convoitent. Quant au citoyen, il revendique légitimement le droit d être tenu au courant non seulement de l utilisation des fonds publics qu il a contribué à mettre en place notamment par le biais de la fiscalité, mais aussi du résultat de leur affectation. 2) Définition de la transparence dans les marchés publics On entend par transparence en matière de marchés publics, l application équitable et rigoureuse de procédures connues et qui constituent exclusivement la base des décisions d attribution des marchés. La transparence renforce la crédibilité de l Administration et contribue à la satisfaction, en qualité et en quantité suffisantes, de la demande des populations en matière notamment d équipements collectifs et d infrastructures publiques. La transparence des procédures suppose : Un système d information performant permettant la publication régulière et en temps opportun de toute l information sur les marchés publics ; Le bannissement de toute entrave à la compétition et l abandon des pratiques anticoncurrentielles ; Une culture de l intégrité ; La reconnaissance et l organisation d un droit de recours afin de réparer éventuellement les dommages causés aux soumissionnaires et de redresser les décisions inéquitables notamment en matière d attribution des marchés. 3) Opérationnalisation de la transparence dans les marchés publics au Burundi Au Burundi, la transparence des procédures est, avec la liberté d accès à la commande publique et l égalité de traitement des candidats, l un des trois principes destinés à assurer l efficacité de la commande publique. 24 a) Concrétisation de la Transparence dans les marchés publics La transparence peut se concrétiser de multiples façons: 24 Art 1 Loi N 1/01 du 04/02/2008 portant code des marchés publics au Burundi Etude sur le Transparence Page 53

54 o o o o o Liberté d accès aux documents administratifs; Information des usagers; Association des citoyens aux décisions administratives; Voies de recours; Médiation i. La transparence en amont de l attribution du marché: L obligation de transparence s applique principalement : La définition des besoins: L article 15 de la Loi précité oblige toute autorité contractante de faire la publication d un plan annuel de passation des marchés publics. L autorité contractante en assure la publicité La publication des caractéristiques essentielles des marchés: Les articles 16et 19 de la même loi exige à toute autorité contractante de faire connaître au moyen d un avis général d appel d offres, les caractéristiques essentielles des marchés qu elle entend passer durant l année. Le choix de la procédure: 25 C est l étape où l obligation de transparence est en principe la plus forte: Des règles de publicité s appliquent en fonction des montants et de la nature des marchés; ii. La transparence lors de l attribution du marché: Les points critiques en matière de transparence sont: La gestion administrative des offres; L organisation et le déroulement de la procédure; L évaluation de l offre; Le choix du titulaire. La gestion administrative des offres: 25 Art 20 et suivants de la Loi N 1/01 du 04/02/2008 portant code des marchés publics au Burundi Etude sur le Transparence Page 54

55 Le règlement de consultation doit prévoit de façon exhaustive les modalités matérielles de dépôt des offres: date/heure/lieu, nombre d exemplaires, enregistrement, stockage En cas de litige, ce document permet de vérifier le déroulement normal de la procédure. L organisation et le déroulement de la sélection: Des textes règlementaires fixent: - la composition de la CAO; - son fonctionnement (convocation, déontologie, quorum); - son rôle. La participation obligatoire ou facultative de certains experts peut constituer une garantie supplémentaire (par ex autorités de la concurrence). L évaluation des offres: Une assez grande liberté est laissée à l acheteur public pour déterminer les critères d évaluation. Pour prévenir les manipulations, il existe des règles: Application de critères d évaluation prédéterminés; Procédures écrites détaillées documentant le processus d évaluation; Remise en question de modes de sélection répétitifs Le choix du titulaire: L exigence de transparence s exprime par: Le régime des interdictions à soumissionner pour les candidats ayant fait l objet de condamnations ou n étant en ordre avec l Administration fiscale (art 55de la Loi N 1/01 DU 04/02/2008 portant code des marchés publics au Burundi) La publication du Procès verbal d attribution du marché (art 67 la Loi N 1/01 DU 04/02/2008 portant code des marchés publics au Burundi) L information des candidats évincés et l ouverture de voies de recours (art 75 la Loi N 1/01 DU 04/02/2008 portant code des marchés publics au Burundi) Etude sur le Transparence Page 55

56 Publication de la délégation de service public (art 78 la Loi N 1/01 DU 04/02/2008 portant code des marchés publics au Burundi) La transparence se matérialise aussi par l existence des voies de recours. (art 132 et suivants de la Loi N 1/01 DU 04/02/2008 portant code des marchés publics au Burundi) iii. La transparence lors de l exécution du marché: Le recours à la sous-traitance: La loi sur les marchés publics lui donne la possibilité de demander aux candidats la part sous-traitée mais sans dépasser 30% du marché (art 110); Les modifications du marché: En principe, le régime des avenants est encadré par la Loi (art 120). Sauf cas exceptionnel les avenants sont limités à 20% du marché (art 108) Les contrôles de l exécution des marchés publics Les marchés publics peuvent être soumis à des contrôle de l autorité contractante, d une administration qui en les prérogatives (IGE, Cour des comptes..) ou d un auditeur indépendant. iv. La transparence au terme de l exécution: Le paiement des marchés est en principe subordonné à des exigences: - de bonne gestion (renforcées par la LOLF); - de comptabilité publique: règles du service fait, séparation des ordonnateurs et des comptables. 7. Transparence par les contrôles interne et externe 1) Pourquoi faire un contrôle du budget La mise en place du contrôle interne budgétaire est nécessaire : Pour garantir le respect des principes établis dans le référentiel de comptabilité budgétaire ; Etude sur le Transparence Page 56

57 Pour contribuer à la fiabilité de la comptabilité générale de l état, qui est alimentée, notamment, par la comptabilité budgétaire ; Pour contribuer à la des finances de l Etat ; Assurer la fiabilité et régularité des enregistrements comptables et des comptes ; Conduite ordonnée, efficace et régulière des opérations ; conformité des décisions internes avec les objectifs poursuivis par les pouvoirs publics à travers l entreprise vérifiée. 2) Sortes de contrôles du budget ii. Le contrôle administratif du budget Il s agit du contrôle effectué par les services du Budget et contrôle, dés services de la comptabilité publique lors des phases d engagement et de liquidation dans le processus d exécution budgétaire La Réglementation de gestion des Budgets publics prévoit aussi un contrôle à postériori mais il faut le dire, qui est organisé rarement. iii. La Transparence par le contrôle interne 26 l'inspection Générale de l'etat qui rattachée au Président de la République, a tout pouvoir d'enquête et de contrôle sur la gestion des recettes et dépenses des administrations de l Etat et des collectivités publiques ainsi que sur tous les éléments de leur patrimoine. A cet effet elle procède aux inspections et enquêtes nécessaires. Ses rapports sont rendus publics par le Président de la République. Elle coordonne l'action des inspections ministérielles. Elle exerce ses missions de façon indépendante et ne peut recevoir aucune instruction dans la mise en œuvre de ses enquêtes et contrôles ni dans la formulation de ses conclusions. un service d inspection et de contrôle au sein des ministères (finances, éducation, santé, défense, sécurité) Les Rapports de ces inspections sont donnés à l IGE et à la Cour des comptes. 26 Art 55 Loi organique des finances publiques (LOFP 2008) Etude sur le Transparence Page 57

58 l IGE effectue aussi le contrôle interne notamment : les contrôles de régularité ou de conformité ; la vérification des comptes ou l audit financier ; le contrôle de la gestion ou le contrôle des résultats ou des performances» Sont soumis au contrôle de l IGE comme : l observation des lois et règlements régissant la gestion administrative, financière et comptable ; l exécution des budgets et des opérations de recettes et des dépenses, les comptes, la qualité de gestion sous l aspect administratif, technique, commercial, financier et comptable et en termes de résultats, de rendement ; d efficacité, d économie et d efficience. iv. Le contrôle de régularité ou contrôle de conformité Le contrôle de régularité s assure que les personnes ou organismes respectent les règles qui leur sont applicables ; il se réfère à des normes et règles explicites. Le contrôle conduit à établir un constat et faire des propositions. Le contrôle de régularité peut être défini comme le contrôle de la conformité des liquidations conformément à la législation Le contrôle de régularité s assure que l Administration respecte les lois et règlements. v. La vérification des comptes ou l audit financier Le contrôle interne comptable et financier vise à assurer : la conformité des informations comptables et financières publiées avec les règles applicables ; l application des instructions et orientations fixées par les Organismes contrôlés au titre de ces informations ; la prévention et la détection des fraudes et irrégularités comptables et financières, dans la mesure du possible ; la fiabilité des informations diffusées et utilisées en interne et en externe ; la fiabilité des comptes publiés et celle des autres informations communiquées au public. vi. Contrôle de la gestion ou le contrôle des résultats ou de la performance Le contrôle de gestion vise à maîtriser les activités pour que les résultats attendus soient atteints. Il contribue donc à la performance, de même que l ensemble des fonctions de pilotage et de contrôle, avec lesquelles il doit s articuler : évaluation, qualité, organisation et processus, fonctions budgétaires, pilotage des ressources humaines, pilotage des systèmes d information, contrôle financier, achats, contrôle interne, etc. Etude sur le Transparence Page 58

59 La bonne articulation de ces différentes fonctions est en tous cas un enjeu majeur pour optimiser les fonctions de direction, au sein de chaque administration. Elle doit se nourrir des échanges de bonnes pratiques et des retours d expériences interministériels, dans lesquels le contrôle de gestion est appelé à jouer un rôle important, du fait de sa position au cœur des problématiques de pilotage. vii. Le contrôle externe de la cour des comptes La cour des comptes est une garantie de la Transparence 27 La Cour des Comptes appuie le Pouvoir Législatif en assurant l examen et la certification des comptes de tous les services publics, en assurant aussi les missions de contrôle ci après : Le contrôle financier de la Cour des comptes repose sur le travail de l exactitude, de la fiabilité et de l exhaustivité des états financiers. Le contrôle de légalité s exerce sur les recettes et les dépenses publiques. La Cour vérifie leur conformité à la loi budgétaire et s assure de l application correcte des règles de droit Le Contrôle de bon emploi des deniers publics ou contrôle de la bonne gestion : est défini par référence aux concepts d économie, d efficacité et d efficience. La mission d information et d assistance du Parlement : La Cour des comptes communique à l Assemblée Nationale le résultat de ses missions de contrôle. Elle signale à l Assemblée Nationale tout engagement, ordonnancement ou paiement des dépenses faits au-delà ou en dehors des crédits prévus aux budgets. La Cour transmet à l Assemblée Nationale, préalablement au vote, ses commentaires à propos de tous les projets de budgets qui sont soumis à son suffrage. La Cour effectue toute enquête complémentaire qui pourrait lui être demandée par l Assemblée Nationale, entre autres à l occasion de l examen ou du vote du budget de loi de règlement. 27 Art 52à 55 de la Loi organique des finances publiques (LOFP 2008) Etude sur le Transparence Page 59

60 La Cour élabore chaque année un rapport sur la régularité du Compte Général de l Etat (de l exécution du budget général de l Etat) et une déclaration générale de conformité relative à l exercice écoulé. La déclaration de conformité accompagne le projet de la loi de règlement et est publiée au Bulletin officiel du Burundi. viii. Le contrôle parlementaire Le Parlement a aussi pour rôle de contrôle à priori lors du vote du Projet de budget et aussi il contrôle à postériori le Budget en vérifiant si l exécution du Budget est conforme aux paramètres fixés dans las prévisions il utilise la voie des questions orales adressées au gouvernement et les travaux des commissions parlementaires qui sont mises sur pied sur toute question liée à l exécution budgétaire Il peut aussi utiliser des enquêtes IV. LES FAIBLESSES DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI A. Faiblesses dans le processus d élaboration du budget 1. La consultation populaire pour élaborer une politique budgétaire n a pas encore commencée alors que le Décret annonçant cette pratique de transparence est de mi Les activités de consultations des populations ou leurs représentants en particulier les organisations de la société civile sont à mettre en place. 2. Même si la réglementation pose le principe de données macroéconomiques les hypothèses macroéconomiques crédibles, prudentes et cohérentes il est impossible de les vérifier car elles ne sont pas publiées et les sources ne sont pas vérifiées. C est une question importante dans la mesure où la source des données n est pas fournie. C est là où la société civile peut contribuer à l amélioration de la transparence budgétaire. 3. La session d orientation budgétaire organisée pour la première fois en Août 2013 a été trop courte et n a pas permis la participation réelle des parlementaires et du public. 4. Le calendrier des discussions budgétaires, bien qu annoncé avec des dates fermes, n est pas respecté. Beaucoup de participants aux discussions se plaignent de l efficacité Etude sur le Transparence Page 60

61 des discussions. Les discussions budgétaires bien que jouant un rôle essentiel dans la transparence, ont alors un rôle très limité. La faiblesse de transparence se remarque aussi dans le fait que le calendrier de préparation du budget commence presque toujours tardivement et ne donne pas aux services concernés le temps de préparer des prévisions effectives et réalistes. Certains projets de lois comme celui de 2007 ; sont discutés sur 2 ou 3 mois sur deux mois (aoûtseptembre 2006) et la préparation de la Loi de finances 2008 n a débuté qu en juin au lieu de mars comme prévu. Ce manque de temps de discussions des services techniques a un effet sur la transparence budgétaire. 5. Le retard dans l analyse de la loi budgétaire : les projets de loi des finances sont toujours présentés en retard présenté durant la troisième semaine de décembre contrairement au prescrit de la Constitution du Burundi. Le ministère des finances justifie ces retards pour les besoins de négociations avec les Bailleurs de fonds qui prennent beaucoup de temps; or l analyse dans de très courts délais est un frein à la transparence 6. Les documents qui accompagnent le Projet de loi des finances sont toujours jugés d insuffisants par le Cour des comptes mais il n y a pas d amélioration. 7. Seul le Ministre des finances a toujours depuis 2008 présenté le projet de loi de finances sans se faire accompagner par les ministres techniques contrairement à la réglementation. Ceci fait que la transparence est mise en mal en parlant des chiffres et non des programmes et activités des ministères qui doivent être liées. 8. Aucun service n est chargé pratiquement d informer le public et les partenaires financiers sur les hypothèses ; la lettre de cadrage budgétaire n est soumise à aucune action de communication avant sa sortie. 9. Faiblesse de la non couverture de toutes les activités de l Etat La couverture du budget n est pas complète. La loi budgétaire couvre le BO, le BEI et Fonds, les budgets annexes et le Budget d affectation spéciale. Mais elle ne couvre par toutes les opérations d investissement à financement extérieur. Il existe plusieurs financements des Bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux qui ne sont pas inclus au Budgets de l État. Aussi Les opérations financées sur ces comptes par la BRB ne sont pas prises en compte dans les rapports budgétaires et la comptabilité publique, même si ces opérations sont des dépenses publiques payées par des fonds budgétaires. Les soldes de ces comptes ne sont pas pris en compte dans la situation de trésorerie de l État. Etude sur le Transparence Page 61

62 10. Faiblesse dans la cohérence entre le CSLP et le Budget Le lien entre le CSLP et le budget annuel n est pas solide. Pour la préparation du budget 2013, la lettre de cadrage budgétaire soulignait que le budget devait accorder la priorité aux dépenses des secteurs sociaux, en particulier l éducation, la santé, la lutte contre le VIH/SIDA, le rapatriement et la réinsertion des réfugiés, des personnes déplacées et des victimes des catastrophes naturelles, ainsi qu aux dépenses des secteurs économiques comme l agriculture et l élevage, les mines, l énergie, les travaux publics et l équipement. Toutefois, certains secteurs prioritaires dans la lutte contre la pauvreté, n ont pas connu d augmentation de leurs allocations budgétaires pour ; la situation s est empirée avec la révision budgétaire. 11. Faiblesse de transparence des données des dépenses Les données du SIGEFI sont souvent différentes des données transmises au parlement lors de l analyse de la Loi de règlement. Les données du TOFE et celles liées à la classification administrative sont différentes. Les incohérences entre les sources de données affectent sérieusement l analyse. La dépense publique par rapport au PIB est relativement modeste, mais l augmentation des dépenses ordinaires la tire à la hausse. L efficacité doit absolument être renforcée pour pouvoir exécuter le CSLP II. 12. Faiblesse de transparence dans la chaine des dépenses publiques Les données tirées des balances de trésorerie montrent des exécutions budgétaires du budget de fonctionnement dépassent les plafonds de crédit, ce sont des infractions à la chaîne de la dépense, dans toutes les catégories économiques du budget particulièrement pour les salaires, à l exception des dépenses d investissement. Le SIGEFI, au contraire, indique des sous-exécutions pour la plupart des ministères, y compris des secteurs prioritaires. Si, en général, les écarts par rapport au budget initial sont habituellement le signe d une préparation sous-optimale du budget, les exécutions excessives des dépenses de personnel peuvent être, du moins en partie, le résultat d une absence de transparence dans le système de gestion des ressources humaines Rapport sur la revue des dépenses publiques 2013 Etude sur le Transparence Page 62

63 13. Faiblesses dans l enregistrement des engagements Le système d enregistrements des dépenses tient compte seulement des paiements.des marchés exécutés à 30% seront considérés dans le système comme n ayant pas débutés tant qu il n'ya pas de paiement de la première facture. La signature des contrats est un engagement important qui devrait être enregistrée dans le système. 14. Faiblesse dans l Évaluation des arriérés de paiements La non-identification des arriérés du côté des paiements outre qu elle est symptomatique de graves déficiences dans la gestion des finances publiques, peut constituer un obstacle majeur à la transparence des finances publiques. Dans la mesure où des arriérés ne sont pas déclarés, les informations communiquées sur la situation des finances publiques sont erronées lorsqu elles sont enregistrées sur la base des droits constatés. Au Burundi, les factures non encore payées restent dans les cabinets des ministères et institutions dépensières et le Trésor est incapable de connaitre les arriérés. La comptabilité de caisse dans les administrations publiques conduit à sous-estimer le déficit public réel dans la mesure où les administrations ont des arriérés de paiements élevés ou persistants. La transparence des finances publiques exige que l évaluation des arriérés effectuée à partir d informations comptabilisées sur une base caisse soit complétée par des données établies sur la base des comptes à payer. 15. Faiblesse de transparence des données sur les dépenses publiques financées par les bailleurs de fonds Les informations des financements des Bailleurs de fonds sont mal collectées et sont souvent incomplètes.ceci se remarque dans les rapports du CNCA et ceux du ministère des finances. Les Bailleurs de fonds n envoient pas à temps les données et même certains bailleurs souvent bilatéraux ne renseignent rien au Ministère des finances sur leurs apports. Cela implique que seule une petite partie des activités financées par des ressources extérieures est saisie dans le système de trésorerie de l État. Les chiffres des dépenses financées par les bailleurs de fonds figurant dans la Loi de finances et le TOFE présenté dans la Loi de règlement ne sont donc pas cohérents avec les données fournies par la CNCA Faiblesse dans la transparence sur la gestion du budget des salaires 29 Rapport sur la revue des dépenses publiques 2013 Etude sur le Transparence Page 63

64 La Faiblesse dans la transparence liée au non respect des plafonds des crédits des salaires est visible quand on remarque que dans certains ministères les taux d exécutions des dépenses salariales dépassent 200% 30 Aussi des recrutements et dépassements de crédits sont faits sans autorisation du Ministres des finances contrairement à la loi organique. C est aussi le résultat d un mauvais système de gestion des ressources humaines. 17. Faiblesse de transparence dans les prévisions et l exécution du budget d investissement Chaque année le niveau d exécution des dépenses d investissement reste bas (73%) et ceci est dû à la manière de prépare les prévisions budgétaires. Souvent on reprend la valeur des investissements sans considérer les véritables dépenses qui seront faites pendant l année. C est du aussi à la capacité d absorption et à la manière de présenter dans la loi des finances des projets non encore en état d exécution et aussi le fait qu on enregistre en en engagement les factures et non les lettres de commandes. Or un bon de commande est un engagement que le Trésor devrait enregistrer. Les contraintes de liquidité sont aussi les raisons qui expliquent la non exécution complète du budget d investissement. 18. Faiblesse de transparence dans le dépassement des plafonds des dépenses de fonctionnements Aux termes de la législation burundaise, les crédits sont plafonnés, et aucune étape de la chaîne de la dépense ne peut être sautée. Le ministère des Finances a la prérogative d effectuer des virements, à concurrence de 10 %, à un ministère donné sans approbation du parlement. Une fois que le plafond est fixé, les ministères ne peuvent le dépasser. En théorie, des modifications supérieures à 10 % nécessitent une révision de la Loi de finances approuvée par le parlement. Dans la pratique, plusieurs ministères exécutent (cas de 2010 et 2011) leur budget de manière excessive beaucoup de ministères ont commis des infractions à la chaîne de la dépense en faisant des engagements ou des paiements supérieurs aux montants autorisés par le Parlement Faiblesses de transparence dans le niveau croissant des dépenses effectuées sans ordonnancement préalable Sauf pour le service de la dette les paiements sans ordonnancement préalable deviennent de plus en plus importants, passant de 1 à 5 % des exécutions budgétaires entre 2009 et En, les dépenses effectuées sans ordonnancement préalable étaient régularisées à la fin de l exercice budgétaire, même s il est difficile de déterminer si ces régularisations ont 30 Rapport sur la revue des dépenses publiques Rapport sur la revue des dépenses publiques 2013 Etude sur le Transparence Page 64

65 bien été effectuées au cours de la période d un mois fixée par la règlementation burundaise. Sauf pour les paiements liés au service de la dette, la justification de ces paiements sans ordonnancement préalable n est pas claire Faiblesse dans la gestion de la dette intérieure La dette intérieure du Burundi n est pas gérée d une manière transparente. Le solde du compte du Trésor n est pas pris en compte et les besoins d endettement ne sont planifiés, ce qui fait des niveaux de dates intérieurs trop élevés poussant les Banques à financer le Trésor au leu de financer l économie. Aussi, l impact de la dette sur la monnaie est visible au niveau des cours de change réels de la monnaie burundaise 32 Rapport sur la revue des dépenses publiques 2013 Etude sur le Transparence Page 65

66 L exécution budgétaire fait l objet de peu de publicité S il est vrai qu il existe un mécanisme de suivi budgétaire qui donne lieu à l établissement de rapports divers, ceux-ci ne font pas l objet d une large diffusion à l extérieur de l Administration. L information sur l exécution du budget présente des enjeux divers. Tout d abord, elle éclaire les actes du gestionnaire qui peut, le cas échéant, prendre toute mesure imposée par la conjoncture. Elle répondrait ensuite aux vœux du Parlement et de la société civile qui ont besoin de données sur l exécution budgétaire pour jouer, chacun en ce qui le concerne,. Du reste, la diffusion de cette information relève de l obligation de rendre compte qui pèse sur tout gestionnaire public et le Gouvernement dispose, a priori, des moyens pour s en acquitter. B. Faiblesse dans la gestion des marchés publics 21. Non transparence dans l'attribution des contrats Les personnes interrogées nous ont révélé que de plus en plus, les DAO (Dossiers d'appel d'offres) renferment des critères fantaisistes tantôt appliqués, tantôt non, et conduisant souvent à l'écartement d'offres compétitives selon l'humeur des membres commissions d'analyse, d'attribution et de contrôle des marchés. Ainsi par exemple un oubli de mentionner une date sur un document peut entraîner le rejet d'une offre alors qu'aucun doute n'existe sur la date de ce document; un mauvais rendu d'une photocopie peut entraîner le rejet d'une offre alors que l'original de ce document pourrait être consulté en cas de doute, etc. La DNCMP n'a pas les ressources nécessaires pour débusquer tous ces critères fantaisistes et du faite de cette incapacité cautionne malgré elle de telles situations. 22. Non respect des délais de notification=difficultés de recours Malgré l'existence du nouveau Code des Marchés Publics qui oblige les Autorités Contractantes à informer les soumissionnaires pendant tout le processus d'attribution des contrats et à respecter le temps réglementaire imparti aux soumissionnaires pour leurs recours éventuels auprès de l'armp (Autorité de Régulation des Marchés Publics), beaucoup de ces Autorités Contractantes refusent de se plier à ces obligations. 23. Lacunes, iniquités et non respect des lois et textes réglementaires Alors que les sanctions sont clairement prévues dans le Code des Marchés Publics (suspension momentanée ou exclusion définitive) à l'encontre des entreprises fautives, elles ne le sont pas à l'encontre des Autorités Contractantes fautives. Seules des sanctions administratives sont prévues alors que les entreprises préjudiciées par ces Autorités Contractantes ont plus besoin d'indemnisations financières que de sanctions administratives. Le nouveau Code rend exécutoire les décisions de l'armp. Cependant, à l'encontre des Autorités Contractantes qui ne mettent pas à exécution ces décisions, aucune sanction pécuniaire n'est Etude sur le Transparence Page 66

67 prévue par le même Code alors que c'est cela qui serait juste pour les entreprises. 24. L'article 128 du Code des Marchés prévoit des intérêts moratoires automatiquement dus en cas de dépassement du délai de paiement ou de restitution de cautionnement bancaires. Ce délai est de 30 jours selon l'article 123 du même Code. Beaucoup d'attributaires sont pénalisés par le non respect de ces dispositions par beaucoup d'autorités Contractantes. 25. La quasi totalité des attributaires ne se résout pas à faire des réclamations et encore moins à saisir les juridictions par peur d'éventuelles représailles de la part des Autorités Contractantes. 26. Le suivi des travaux, leur réception provisoire et/ou définitive par les représentants des Autorités Contractantes sont souvent retardés et même compromis par les mêmes Autorités Contractantes. Les raisons souvent invoquées sont l'indisponibilité des fonds pour les frais de mission à octroyer aux membres des commissions. Des années peuvent se passer sans que des réceptions soient organisées entraînant pour les attributaires, des suppléments de frais et commissions bancaires sur les cautionnements émis par leurs banques. C. Faiblesse de transparence dans le contrôle interne 27. Les contrôles internes ne seront efficaces que si les recommandations et sanctions proposées sont mises en œuvre et si les activités des différentes unités de contrôle sont coordonnées. Les unités de contrôle estiment que les sanctions notamment les sanctions réglementaires devraient être plus systématiques. Il est important que l IGE et les autres unités de contrôle interne clarifient leur rôle. L IGE pourrait exercer deux types de fonctions : des audits internes ou des inspections/vérifications en cas de corruption. En sa qualité d auditeur interne, l IGE devrait appuyer les dirigeants des ministères techniques, évaluer les faiblesses de ces institutions, analyser les causes et proposer des solutions. 28. Les services d inspection et de contrôle au sein des ministères (finances, éducation, santé, défense, sécurité) n exercent que très faiblement leurs responsabilités en raison notamment: d une modicité des moyens de contrôle, d une faible maîtrise des règles et normes éthiques de contrôle. Etude sur le Transparence Page 67

68 D un manque d indépendance Les services de contrôle contradictoire des encaissements de recettes n existent pas au sein des directions des impôts et des douanes. Les règles et procédures de contrôle de la dépense sont insuffisamment établies. Elles sont très insuffisantes pour les dépenses salariales, et relativement peu efficaces, pour les dépenses non salariales. Il n y a pas de manuel du contrôleur ni d outils fiables permettant de faciliter le contrôle financier. Il n y a pas de liste réglementée des pièces justificatives par type d engagement ni d outils fiables pour les contrôles des fournisseurs. Les règles et normes éthiques de contrôle sont très maitrisées par les inspecteurs et auditeurs. 29. La diffusion des rapports des services d inspection interne est très limitée. Ceux de la Cellule d inspection du ministère des finances n ont été diffusés ni à l IGE ni à la cour des comptes. La cellule d inspection et de contrôle internes au Ministère des finances a été mise en place en juin Elle se limite cependant dans ses contrôles aux services relevant du ministère en charge des Finances. Ce service a entamé la mise en place d une série d outils et de procédures (programmation d activités, manuel du vérificateur, format des rapports, etc.) devant lui permettre de réalise 30. Les rapprochements bancaires effectués par les services du Département de la comptabilité publique portent uniquement sur le compte général du Trésor et le compte spécial PPTE ouverts à la BRB. Ces rapprochements ne sont effectués qu une fois l an après la fin de l exercice. 31. L IGE et la cellule d inspection du MEFCD n ont pas encore mis en place les procédures pour vérifier de manière systématique le suivi de la mise en œuvre des recommandations contenues dans les rapports de vérification. De même, les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. D. LES FAIBLESSES DU CONTROLE EXTERNE 32. La Cour des Comptes doit relever plusieurs défis, dont le principal est que les comptes publics ne sont pas fiables. La Direction de la Comptabilité fait d importants efforts pour améliorer la qualité des comptes qu elle prépare, mais, plusieurs problèmes subsistent 33. Le fait que les rapports budgétaires ne couvrent pas les comptes et fonds spéciaux ne permet pas à la Cour d assumer pleinement toutes ses responsabilités. La règle de Etude sur le Transparence Page 68

69 l universalité budgétaire (le compte unique du Trésor) comporte de nombreuses exceptions. Ces exceptions comprennent la possibilité d engager, vérifier, ordonnancer et effectuer des paiements directs sur certains crédits au moyen de comptes hors budget ; elles comportent aussi la délégation à certains administrateurs de crédits du paiement direct de certaines dépenses et de la collecte de recettes dans des comptes hors budget. Ces exceptions compliquent l examen de l exécution du budget en recettes et en dépenses. 34. Les comptes ainsi vérifiés sont transmis à la Cour des comptes avant le 31 mars. Les autres comptes de l administration centrale, tels que les comptes bancaires par lesquels transitent les recettes fiscales et douanières, les comptes gérés par les ministères qui bénéficient de transferts, ne font pas l objet de rapprochements de manière efficace ses travaux d inspection. 35. les comptes tenus à la BRB sont transmis à la Cour des comptes hors délai fixé en raison notamment des transmissions tardives des informations par la BRB et de longs délais de redressement des écritures comptables. Les recouvrements et reversements au Trésor public souffrent du manque de rapprochement entre les receveurs et les services centraux de la comptabilité. 36. Au Burundi il n ya pas de contrôle après le paiement de la dépense (contrôle a posteriori). Ceci fragilise l efficacité des contrôles. Par exemple les gros travaux ou les équipements qui peuvent ne pas être réellement livrés ne sont pas suivis 37. Aussi en cas de complicité des cadres dans la chaine, le contrôle à postériori pourrait améliorer la crédibilité du contrôle 38. L absence d un manuel de procédures pour le contrôle financier est une lacune préjudiciable à la responsabilisation, d autant plus que les agents nommés à cette fonction, n ont pas reçu de formation initiale et ne bénéficient pas d une formation permanente. 39. Les rapports des contrôleurs internes et les inspections générales devraient être envoyés au Parlement et à la Cour des comptes. 40. La loi de règlement n est pas présentée à temps. Une telle configuration ne permet pas de faire un contrôle opérant. 41. La règle de l universalité budgétaire (le compte unique du Trésor) comporte de nombreuses exceptions. Ces exceptions comprennent la possibilité d engager, vérifier, Etude sur le Transparence Page 69

70 ordonnancer et effectuer des paiements directs sur certains crédits au moyen de comptes hors budget ; elles comportent aussi la délégation à certains administrateurs de crédits du paiement direct de certaines dépenses et de la collecte de recettes dans des comptes hors budget. Ces exceptions compliquent l examen de l exécution du budget en recettes et en dépenses 42. Il n existe pas de procédure formelle de suivi des recommandations formulées dans les rapports de la Cour des Comptes. 43. Les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. 44. Il n existe pas de procédure formelle de suivi des recommandations formulées dans les rapports de la CC. De même, les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. V. TRANSPARENCE DES BUDGETS COMMUNAUX 1. Existence de textes clairs? Il n existe pas des cadre légal de la gestion des finances publiques locales. Les communes utilisent des documents éparses tantôt Le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi, La loi communale, Le manuel des procédures administratives et financières., Code général des impôts et taxes(le 1 er janvier 2006, Ordonnance ministérielle n o 530/540/312 du 4 Août 1997 portant révision des taxes communales et municipales. Les textes sur les recettes ne sont plus suivis, beaucoup de communes appliquent des tarifs que les conseils communaux ont adoptés sans que le Ministère de l intérieur ne prenne aucune réaction (sauf le cas de la Mairie de Bujumbura) 2. Ouverture de ces textes communaux? Les personnes interrogées ont beaucoup critiqué l inadaptation des textes utilisés dans la préparation des budgets communaux pour les raisons suivantes : Le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi est ancien, il date de 2008 il n est plus valable au temps. Par exemple les taxes de 50f n existent plus compte courant (des frais de fonctionnement), compte de développement (frais d investissement).il y a des nouvelles activités qui sont de création de nos jours comme les téléphones mobiles, la vente du lait. Il faut donc y ajouter ces nouvelles matières taxables. Etude sur le Transparence Page 70

71 3. Les comptes communaux utilisés Les comptes utilisés sont souvent à deux : un compte pour les recettes budgétaires et un compte pour les cotisations de développement (collectés en dehors des textes) 4. Les marchés publics dans les communes Les marchés publics dans les Sont lancés par appel d offres ou consultation restreinte. Les contrôles ne se font pas véritablement car les personnes interrogées affirment que c est l Administrateur ou la commission économique et sociale qui fait les contrôles des marchés publics 5. Contrôle des recettes et des dépenses L équipe de la comptabilité contrôle d abord les taxateurs en regardant les quittances, on regarde si les montants collectés correspondent aux quittances distribués. Ensuite, il y a l inspection des finances qui contrôle si le montant collecté correspond au ticket (c est une inspection de routine) Dans d autres communes il y a des contrôles effectués par : la commission des finances communales et les inspecteurs provinciaux. Il ya des communes qui affirment que c est le comptable qui fait le contrôle au premier degré et l Administrateur au second degré. Enfin il ya des communes qui affirment que c est les membres de la Commission des affaires économiques financières et de développement locales qui font le contrôle du budget 6. Les textes à améliorer Les personnes interrogées ont souligné la vétusté des textes utilisés et ont souhaité de la : le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi mérite une actualisation, Le manuel de procédure administrative et financier change chaque année et cela perturbe dans l application. Donc il faut l adopter sur une période plus ou moins longue (2-3 ans) 7. Est-ce que les autorités communales communiquent sur le Budget? Les autorités communales ne font pas de la communication budgétaire en général. Certains affichent les budgets mais ne donnent pas l état d exécution et n organisent pas de débats sur les nouveaux programmes à financer. Ces derniers proviennent des PDCD. D autres disent que si la population et la Société civile étaient intéressées ils pouvaient avoir accès à ces données parce que le budget se fait dans la transparence mais personne n a jamais demandé de le consulter. Etude sur le Transparence Page 71

72 VI. LA PARTICIPATION DE LA SOCIETE CIVILE ET DE LA POPULATION DANS LE SUIVI BUDGETAIRE 1. Notion de la participation des parties prenantes : Elle se définit comme un processus par lequel les parties prenantes exercent une influence sur les décisions d intérêt général et assurent un contrôle conjoint des moyens et des institutions qui influent sur leur vie, ce qui leur permet de contrôler l action des pouvoirs publics. Dans le contexte de la gouvernance budgétaire, la participation est axée sur les citoyens, dont les femmes, et prend en considération l interaction entre la société civile les acteurs et les actions des entreprises Enjeux de la Participation Dans les sociétés démocratiques, chaque personne est capable de pouvoir contribuer à établir (et a suivre l exécution) les politiques qui répondront vraiment aux besoins de la société. Ainsi, la participation de tous les acteurs concernés, est indispensable pour établir les bases d une politique (budgétaire) qui réponde aux besoins de tous les citoyens. Sur la base de ce postulat, la question de la participation ou de son défaut s est progressivement imposée à l échelle locale, nationale et internationale. Un peu partout en Afrique, les approches de gouvernance participative suscitent un intérêt croissant et font l objet de multiples travaux de recherche. Il est aujourd hui admis que la participation des citoyens et de la société civile au niveau local est la clé d un développement équitable, intégrée durable. 3. Mais comment appréhender la Participation Dans l acception générale, participer, c est renverser le flux du pouvoir de décisions. Donner la priorité aux citoyens dans les décisions, c est leur donner les moyens aux citoyens de jouer un rôle actif (réfléchir, décider, planifier, jouer un rôle actif) dans le processus de prise de décisions plutôt que des sujets passifs afin qu ils puissent maîtriser les activités qui affectent leur existence. Ceci suppose que le processus de prise décisions soit ouvert, transparent et qu il suscite une des gouvernants vis-à-vis des gouvernés 33 Voir les documents de Profils de Gouvernance de la BAD Etude sur le Transparence Page 72

73 La participation sous-tend la responsabilisation des citoyens et des groupes organisés à travers des initiatives de proximité, une hausse générale du niveau de conscience, et l essor d une approche de gouvernance basée sur le local. 4. Postulat de la participation La participation est un droit fondamental prescrit pour tous les citoyens Les décisions prises avec le consentement et la participation des citoyens résultent souvent a des meilleurs résultats que celles qui sont prises autrement, parce les citoyens (communautés) savent mieux que quiconque ce dont ils ont besoin. Les acquis développés dans le processus de la participation peuvent s étendra d autres aspects importants de la vie des citoyens (Ex: l expérience de participation suscite un regain de confiance personnel et d émancipation du citoyen. La participation est g généralement considérablement considérée comme une valeur fondamentale et du d développement local. 5. Les opportunités du suivi budgétaire au Burundi a) Le Burundi s est doté d une réglementation sur la transparence budgétaire qui décrit bien les procédures utilisées dans le processus budgétaire (la loi Organique des finances publiques, RGGBP, Décret sur la transparence budgétaire) Les OSC peuvent donc renforcer leur action en faisant du lobbying et le plaidoyer pour que ces dispositions soient respectées. En réalité il ya beaucoup d écarts entre la Loi et la réalité b) Ouverture des séances publiques au Parlement :loi burundaise prévoit que les débats du Parlement sont publics. Ceci facilite le suivi budgétaire en particulier dans la phase du vote du budget. Les OSC peuvent en conséquence influencer l action du Parlement dans l exercice du contrôle à priori (vote) et à postériori (exécution) c) Elaboration de la Stratégie Nationale de la Bonne Gouvernance (SNBG) : La stratégie nationale de la bonne gouvernance pourrait influer sur les actions à prioriser en particulier en ce qui concerne la gestion budgétaire d) Existence de la stratégie de réforme des finances publiques : Le Gouvernement a adopté une stratégie de réformes des finances publiques qui prévoit la consultation de tous les partenaires y compris la société civile. Cette dernière doit saisir la balle au Etude sur le Transparence Page 73

74 bond et intégrer les actions prévues dans les repères à suivre pour une meilleure gestion du Budget e) Existence de la stratégie nationale de la décentralisation :La gestion des budgets au niveau des communes est aussi un domaine à inclure dans le programme de suivi budgétaire des OSC.les budgets des communes étant plus sensibles vu leur caractère de proximité, il est nécessaire que les OSC suivent aussi cette stratégie de décentralisation afin de responsabiliser la population à suivre l usage des impôts et taxes qu ils paient. Le Processus de décentralisation offre la possibilité de participation des communautés locales aux processus budgétaire f) Vitalité et dynamisme de la société civile dans les actions de plaidoyer même si les questions budgétaires ne sont pas encore très abordées par les OSC. g) Des comités de suivi et Points focaux existent en particulier dans des domaines des droits de l homme et de gouvernance démocratique. Il suffirait d utiliser des structures semblables pour faire le suivi des opérations budgétaires. h) Accessibilité à certaines informations sur les budgets des secteurs prioritaires (Cour des comptes, rapports du CSLP) i) Des informations sur le budget peuvent être obtenus à moindre frais en particulier en exploitant les rapports de la Cour des comptes, les annexes aux lois de finances ainsi que les rapports intermédiaires due l exécution du CSLP. j) l appui des Bailleurs de fonds : Les Bailleurs de fons opérant au Burundi montrent un appui soutenu des associations et donnent des concours techniques et surtout financiers pour renforcer les OSC k) L appui des médias : Les médias burundais font tout pour appuyer l action des associations de la société civile et se font l écho des dysfonctionnements qu on trouve dans le processus budgétaire l) Les sources d information budgétaire existent :Documents et annexes budgétaires, Statistiques comparatives Internationales,Statistiques gouvernementales,rapports nationaux d audit et de suivi,revues de dépenses publiques (RDP),Les évaluations PEMFAR et Etudes de Surveillance de Dépenses Publiques (Performance ETS),Les Analyses budgétaires,les statistiques du FMI et de la Banque Mondiale m) Les statistiques de l ISTEEBU Etude sur le Transparence Page 74

75 6. Les défis de la participation au suivi budgétaire n) Susciter l intérêt des OSC à la lecture du budget o) Le suivi budgétaire nécessite des connaissances et une volonté ferme de chercher des informations parfois difficiles à interpréter. Les associations ont alors une tentation de s occuper des questions faciles et délaissent le suivi du processus budgétaire p) Susciter l intérêt des OSC à se former q) Les actions de lobbying, de plaidoyer ou d analyse budgétaire requièrent des connaissances. Les cadres bien formés ne s impliquent pas suffisamment dans la vie des associations.il est alors indispensables de former les acteurs actuels et même au niveau des jeunes encore du milieu scolaire et universitaire pour qu ils acquièrent des capacités et un intérêt à suivre les questions du Budget de l Eta et des communes. r) influencer le processus de planification de la gestion du budget s) faire le lobbying et le plaidoyer doivent avoir des résultats en influençant l action de l Etat dans le processus de la préparation de l adoption, de l exécution et du contrôle du budget. des efforts soutenus doivent être t) promouvoir le sens de l équité et de la justice sociale u) trouver des moyens suffisants pour la conduite des actions v) coordonner l action des multiples associations qui agissent dans le domaine de la gouvernance w) La société civile doit avoir un plan stratégique pour le suivi budgétaire définissant les objectifs, les actions et les indicateurs de performance. x) Focaliser les ressources publiques sur les programmes en faveur des plus pauvres. y) Garantir la prise en compte des agendas politiques et économiques (objectifs de lutte contre la pauvreté et de la Bonne gouvernance, distribution équitable des ressources entre les citoyens, régions, Collectivités, etc.), des décisions économiques et une gouvernance responsable z) Rendre la participation des citoyens une réalité et permettre une plus grande revendication des droits et de la démocratisation de la gouvernance. Etude sur le Transparence Page 75

76 aa) Initier un processus de dialogue social et renforce la conscience des citoyens sur les problèmes de pauvreté. bb) Organiser des débats sur le budget cc) Les OSC devraient être informées, par exemple, des cadres et processus budgétaires et déterminer s ils sont coordonnés et compatibles avec la planification nationale. dd) La connaissance du processus décisionnel du vote et de l exécution de la Loi Budgétaire est conditionnée par l'information disponible. La société civile devrait commencer à se renseigner sur les données budgétaires accessibles au grand public, informations qui peuvent être entre les mains des ministères, du pouvoir législatif, des bailleurs de fonds et autres institutions d'audit. S'il existe une législation ou des codes régissant la liberté d'information, la société civile peut s'y référer pour dénoncer le secret imposé par les autorités ou les créanciers. ee) Il faudrait que la société civile tente de suivre l amélioration des points ci après : ff) Suivre le retard dans la présentation des comptes de gestions de l Etat à l Assemblée nationale gg) Suivre les écarts entre les exigences légales du cadre juridique et les pratiques : Défaut de dépôt et de distribution à temps des comptes de gestion pour rendre compte de l utilisation des fonds publics ; refus de fournir l information ; hh) Suivre la lisibilité insuffisante des documents budgétaires par manque de programmes indicatifs ou par manque de respect des programmes à moyen terme comme le PIP et le PAP. ; ii) Tenter de comprendre quand sont prises les décisions d'affectation budgétaire et de modification des politiques qui s'ensuivent afin de savoir comment mener le lobbying ou le plaidoyer. jj) Établir quelles sont les discussions budgétaires auxquelles la société civile peut prendre part et déterminer les politiques et autres mesures que doivent introduire les gouvernements pour une meilleure affectation du budget kk) Passer en revue les occasions d'exercer une influence au cours des phases d'établissement des priorités budgétaires, d'exécution, d'évaluation des résultats par rapport aux priorités nationales de développement ou au cadre d'évaluation des performances des créanciers. Etude sur le Transparence Page 76

77 EN CONCLUSION La transparence budgétaire est l un des piliers de la gouvernance budgétaire. Les autres piliers de la gouvernance budgétaire sont la responsabilité, la participation et la lutte contre la corruption. Au Burundi, les textes qui prévoient des dispositions sur la transparence existent. C est notamment la constitution, la loi organique des finances publiques, la Réglementation de gestion des budgets publics et le Décret sur la gouvernance budgétaire. Malheureusement dans la pratique, il n ya pas de transparence ni dans l élaboration du Budget, ni dans son analyse et ni dans son contrôle. L exécution du budget est plus ou moins transparent mais c est au niveau de la comptabilité et du respect des règles de plafonnement qu il n y a pas de transparence. Au niveau des communes, les finances communales n ont pas de textes cadres pour leur gestion. La loi communale devrait être complétée par une loi sur le budget communal, la comptabilité communale et le contrôle des finances communales. La fiscalité communale a aussi besoin d être révisée vu sa vétusté. La société civile devrait dès lors s impliquer afin de participer dans le suivi de la transparence du Budget. Il ya des opportunités qui militent en faveur de ce suivi budgétaire en particulier l existence de textes qu il faut mettre en pratique. Le dynamisme de la société civile, l appui des bailleurs de fonds sont aussi des opportunités à saisir. Des défis existent aussi. Le suivi budgétaire nécessite des connaissances et une volonté ferme de chercher des informations parfois difficiles à interpréter. Les associations ont alors une tentation de s occuper des questions faciles et délaissent le suivi du processus budgétaire. La société civile devrait commencer à se renseigner sur les données budgétaires accessibles au grand public, informations qui peuvent être entre les mains des ministères, du pouvoir législatif, des bailleurs de fonds et autres institutions d'audit. S'il existe une législation ou des codes régissant la liberté d'information, la société civile peut s'y référer pour dénoncer le secret imposé par les autorités ou les créanciers. Etude sur le Transparence Page 77

78 RECOMMANDATIONS A LA SOCIETE CIVILE POUR UN MEILLEUR SUIVI DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE A. Faire un relevé des principales procédures décisionnelles 1) la société civile doit savoir quelles décisions sont prises, par qui et à quel stade du cycle budgétaire. 2) Dans les pays dépendant de l aide, le processus est souvent bien plus compliqué qu ailleurs car, en sus des acteurs gouvernementaux habituels; y participent des membres de la communauté des Bailleurs de fonds. Les OSC doivent comprendre les procédures de préparation, d adoption et d exécution du budget. 3) Les OSC devraient être informées, par exemple, des cadres et processus budgétaires et déterminer s ils sont coordonnés et compatibles avec la planification nationale. B. Les repères de Transparence budgétaire faisant objet de suivi Les repères du processus budgétaire Il faudrait que la société civile tente de suivre l amélioration des points ci après : Analyser les rapports sur l exécution des budgets précédents Suivre la lisibilité insuffisante des documents budgétaires par manque de programmes indicatifs ou par manque de respect des programmes à moyen terme comme le PIP et le PAP. Faire le suivi sur l élaboration du Document de politique budgétaire Faire l analyse critique des hypothèses macroéconomiques utilisés Faire le suivi des indicateurs de convergence budgétaire de l EAC Faire le suivi du respect du calendrier de discussion budgétaire Faire le suivi sur la participation des ministres dépensiers dans la défense du budget Faire le suivi des retards de présentation du projet de la loi de finances Assurer le suivi des actions de communications budgétaires du Ministère des finances sur la loi votée Etude sur le Transparence Page 78

79 Suivre le retard dans la présentation des comptes de gestions de l Etat à l Assemblée nationale Faire le suivi des repères du budget des recettes Le niveau de pression fiscale globale La structure des recettes extérieures et intérieures La structure globale des recettes fiscales et non fiscales L évolution annuelle des recettes en termes nominal et réel Le suivi des recettes n apparaissant pas au budget L évolution des déclarations L évolution des recettes payées suite aux contrôles fiscaux L évolution des recettes par rapport aux prévisions budgétaires Le suivi annuel des exonérations Les ressources IPPTE Le suivi des comptes hors budgets Suivi annuel de la liste des sources de recettes du gouvernement. Les repères du budget des dépenses Les dépenses courantes correspondent aux postes consommés sur une période limitée dans le temps (salaires, électricité, papeterie, médicaments, etc.). Les dépenses en immobilisations correspondent aux postes de longue durée qui sont régulièrement utilisés (bâtiments, infrastructures, routes, véhicules) Les secteurs prioritaires en fonction du % des allocations budgétaires La structure des dépenses publiques par fonctions (investissement, salaires, services, intérêts) L évolution des allocations budgétaires par secteurs (éducation, santé, agriculture...) Les allocations budgétaires par groupes de la population (genre, orphelins, malades du SIDA, réfugiés, les déplacés) Etude sur le Transparence Page 79

80 Le suivi de l évolution des dépenses pro pauvres Le suivi des dépenses IPPTE Le suivi des dépenses hors budgets le suivi de l évolution des allocations budgétaires par zones géographiques Le suivi des budgets alloués pour atteindre les OMD et les objectifs du CSLP Le suivi de l exécution des marchés publics Il faut faire le suivi sur la publication des marchés à lancer durant l année Faire le suivi des discriminations (gré à gré, liste restreintes) Faire le suivi du respect des recours Faire le suivi des incidents dans l exécution des marchés public Les repères du financement du déficit et de l endettement L évolution de la dette extérieure L évolution de la dette intérieure L évolution des recours aux avances de la Banque centrale et des bons du Trésor L évolution des remboursements de la dette intérieure et extérieure L évolution et le suivi des contrats et des engagements de l Etat ayant un effet sur le budget Jusqu à quel point la dette est-elle acceptable? Les emprunts du gouvernement ne sont pas nécessairement problématiques. Les questions suivantes peuvent vous aider à en savoir plus sur l endettement : Quel est le montant de la dette publique? Ce montant a-t-il augmenté ou diminué ces dernières années? Comment, quand et par qui sont décidés les emprunts? Quel rôle jouent les citoyens dans ces décisions? Qui prête de l argent au Burundi? Etude sur le Transparence Page 80

81 Par rapport aux recettes totales du gouvernement, quelle part occupent les emprunts? Par rapport aux dépenses totales du gouvernement sur un an, quelle part occupent les remboursements? Comment ont été employées les sommes empruntées C. Créer des groupes de suivi budgétaires et des points focaux sectoriels et géographiques Les groupes de suivi budgétaires sont composés par les différentes associations de la société civile et ont pour rôle : Suivre les évolutions des textes de lois ayant des impacts budgétaires (LOFP, le règlement général des opérations comptables et budgétaires, les différentes conventions avec la BRB, les réformes des Lois fiscales Élaborer les rapports d analyse et de suivi budgétaire préparer et organiser les journées d information publique et du forum de discussion sur la gestion budgétaire élaborer, préparer les les documents ou autres supports pour les actions de lobbying et plaidoyer des OSC D. Considérer les alliances et opportunités Dans le cadre du suivi budgétaire, diverses alliances peuvent être envisagées pour amener les gouvernements à assumer leurs responsabilités dans les dépenses publiques. Etant donné la portée internationale du processus décisionnel dans les pays dépendant de l'aide, les OSC doivent collaborer avec les bailleurs de fonds pour faire pression sur les gouvernements. Les créanciers sont en général en contact avec les décideurs publics de haut niveau. Il serait bon d'inventorier les modèles formels et informels des échanges entre donneurs et autorités. Même si les occasions ne manquent pas pour les OSC d'assister aux concertations avec les créanciers, elles devraient déterminer si ces rencontres leur permettent véritablement d'obtenir de l'information ou d'exercer une influence. De plus, elles Etude sur le Transparence Page 81

82 devraient envisager le risque d'être considérées comme alliées des créanciers contre les autorités ou comme porte-parole de ces mêmes créanciers. Une alliance naturelle doit être tissée avec le pouvoir législatif et les institutions de contrôle ainsi que les organisations de lutte contre la corruption. Ces instances ont un poids politique certain et un accès potentiel à l'information dont les OSC pourraient bénéficier. Les institutions de contrôle pourraient aussi être d'une aide précieuse dans la supervision de l'exécution du budget. Des alliances avec d'autres Organisations de la société civile au niveau local, régional, national voire international peuvent s'avérer utiles, surtout lorsqu'il s'agit de comparer les engagements et les performances des instances officielles présentes à ces différents niveaux.les alliances sont aussi recommandées avec les services gouvernementaux, les Bailleurs de fonds et les ONG étrangères travaillant sur les mêmes sujets. La mise en place d un réseau des associations est aussi recommandée E. Mise en place d un plan de renforcement des capacités Dans la mise en place des modules suivants: l élaboration et l exécution budgétaires la négociation et à la communication, l expertise en matière d interconnexion et de lobbying, expertise économique et technique, compréhension approfondie des processus budgétaires Capacité de collecter des données, de les analyser et de les traiter ;l analyse de modules de recherche, statistiques et à la rédaction de rapports liés au Budget. analyses des données macroéconomiques, Analyses des données sur les recettes de l Etat, sur les dépenses publiques et sut le financement du déficit et la dette Etude sur le Transparence Page 82

83 BIBLIOGRRAPHIE La Constitution du Burundi de 2005 ; Loi n 1/35 du 04/12/2008 relative aux finances publiques ; Décret N 100/255 du 18 Octobre 2011 portant Règlement général de gestions des budgets publics ; Décret N 100/205 du 24/07/2012 portant sur la gouvernance budgétaire sur la Gouvernance budgétaire. BAD-Rapports Profils de gouvernance Pays- Cas du Cameroun Rapport sur la revue des dépenses publiques 2013 ANNEXES A. QUESTIONNAIRE SUR L ETAT DE LA TRANSPARENCE DU BUDGET NATIONAL 1. Vérifier le Cadre juridique du Processus Budgétaire Existe t-il un cadre légal de la gestion des finances publiques? Si oui pouvez vous en donner les références? Le jugez vous ouvert? Citer les indicateurs de cette transparence? Quelles sont ses qualités et quels sont ses défauts? Est-ce que toutes les recettes entrant au Budget sont régies par des textes légaux? Est-ce que toutes les recettes de l Etat sont acheminées sur le Compte unique du Trésor? Est-ce que la gestion des dépenses respecte les cadres légaux tracés (LOFP, Décret sur la gestion des budgets publics, OM sur la gouvernance Budgétaire..) Est-ce que les régimes privilégiés que vous connaissez dont les exonérations et les contrats Etude sur le Transparence Page 83

84 de marchés publics sont respectés et subissent des contrôles? Quelles Institutions réalisent les contrôles des exonérations? Quelle est la suite que l on fait de ces Rapports de contrôles? Est-ce qu il existe des contrôles de la gestion des dettes et des actifs publics, y compris la concession de droits d utilisation ou d exploitation d actifs publics, les accords de financements tout accord d où résulte l endettement de l Etat, seront vérifiés pour s assurer que la Loi est respectée? Pouvez vous donner(si possible) la liste des textes législatifs et réglementaires qui réglementent le processus budgétaire y compris la Constitution, la Loi organique des finances publiques, la réglementation de la gestion des comptes publiques de l Etat, tous les textes sur les impôts et taxes, les textes sur la bonne gouvernance budgétaire..etc. Existe-t-il des textes qui méritent qu on les améliore dans le sens d une plus grande transparence 2. Vérifier le processus budgétaire Existe-t-il un cadre de politique macroéconomique et budgétaire à moyen terme? Peut-on avoir des références pour vérifier les hypothèses et paramètres utilisés? Des questions importantes seront vérifiées en particulier les paramètres macroéconomiques ; est ce qu ils sont documentés? Comment peut-on les vérifier. Est ce qu on tient compte de tous les Indicateurs nationaux et régionaux? Les objectifs budgétaires et les règles budgétaires éventuelles sont-elles clairement Etude sur le Transparence Page 84

85 énoncés et expliqués et ceci avec les simulations chiffrées à l appui? Existe-t-il une description des objectifs macroéconomiques et des principales mesures de dépenses et de recettes en précisant leur contribution aux objectifs de politique économique? Existe il des estimations données sur leur incidence budgétaire présente et future et sur leurs répercussions économiques plus générales. Est-ce que la population en général ou les Organisations de la Société civile en particulier peuvent elles avoir accès à ces données de références? La préparation du budget doit suivre un calendrier établi ; comment fixe ton le calendrier. Comment est il diffusé? Y a-t-il des délais pour informer les acteurs du calendrier établi et s ils y adhèrent au calendrier établi. Est-ce que les délais prévus sont suffisants pour permettre aux autorités législatives d examiner le projet de loi de finances. Que dit la Loi? Cette dernière est elle respectée? Est-ce que des études d évaluation de la viabilité du budget dans la durée sont menées? Les principales hypothèses sur l évolution de la situation et des politiques économiques sont elles revérifiées? 3. Exécution budgétaire Quels sont les mécanismes de coordination et de gestion des activités budgétaires et extrabudgétaires? Qui coordonne le processus d exécution du Budget général? Qu en est-il des budgets annexes et des Budgets d affectation spéciale? Quelles sont les références de textes sur les Etude sur le Transparence Page 85

86 règles d exécution, le suivi et l information budgétaires? Existe il des mécanismes de contrôles des dépenses publiques? Existe il des contrôles du budget qui sont faits à posteriori? Qu en est il des contrôles de régularité de l exécution des marchés publics? Existe-il des mécanismes de contrôle de l efficacité des marchés publics? Comment fait-on le contrôle des recettes collectées par l OBR? 4. Le système Comptable Le système comptable offre t-il des repères fiables pour faire le suivi des recettes, des engagements, des paiements, des arriérés, des passifs et des actifs. Existe il des états périodiques qui sont publiés? Est-ce que le TOFE est détaillé de manière à évaluer en détail l allocation géographique et budgétaire des dépenses? Ici le Consultant pourra vérifier l efficacité du système comptable en regardant la qualité des rapports produits. Quand soumet-on aux autorités législatives ou à la Cour des comptes les rapports budgétaires périodiques en cours de l année?, et des mises à jour plus fréquentes, au moins trimestrielles, doivent être publiées. En cas de révision budgétaire, dans le courant de l exercice, les propositions de recettes et de dépenses supplémentaires sont-elles présentées aux autorités législatives selon des modalités conformes à la présentation du budget initial? Qui audite le Budget? A quel rythme fait on des rapprochements bancaires? Etude sur le Transparence Page 86

87 A Quel rythme fait-on les rapports d exécution budgétaires? Comment est ce que la population et la société civile peuvent en prendre connaissance? Dans quel délai les comptes définitifs audités et les rapports d audit, y compris les rapprochements avec le budget approuvé, sont présentés aux autorités législatives et publiés? 5. Vérifier les étapes du processus budgétaire Quelles sont les étapes du processus budgétaire? Sont appuyés par des textes légaux ou réglementaires? 6. vérifier le contrôle budgétaire Existe-t-il un système de contrôle budgétaire à postériori? quelles sont les institutions qui réalisent le contrôle interne du budget? qui est le destinataire des rapports de contrôle interne? Qu est généralement la suite réservée aux rapports de contrôles internes? quelles sont les institutions qui réalisent le contrôle externe du budget qui est le destinataire des rapports de contrôle Externe? Quelle est généralement la suite réservée aux rapports de contrôles internes? Est-ce que le public ou la société civile peuvent prendre connaissance des Rapports de contrôles internes et externes B. QUESTIONNAIRE SUR L ETAT DE LA TRANSPARENCE DU BUDGET COMMUNAL OU MUNICIPAL C. Vérifier le Cadre juridique du Processus Budgétaire Etude sur le Transparence Page 87

88 Existe t-il un cadre légal de la gestion des finances publiques locales? Si oui pouvez vous en donner les références? Le jugez vous ouvert? Citer les indicateurs de cette transparence? Quelles sont ses qualités et quels sont ses défauts? Est-ce que toutes les recettes entrant au Budget local sont régies par des textes légaux? Est-ce que toutes les recettes de la Commune ou de la Mairie sont acheminées sur le Compte unique de l entité locale? Est-ce que les régimes privilégiés que vous connaissez dont les exonérations et les contrats de marchés publics sont respectés et subissent des contrôles? Quelles Institutions réalisent les contrôles des exonérations? Quelle est la suite que l on fait de ces Rapports de contrôles? Est-ce qu il existe des contrôles de la gestion des dettes et des actifs publics, y compris la concession de droits d utilisation ou d exploitation d actifs publics, les accords de financements tout accord d où résulte l endettement de la Commune ou la Mairie, seront vérifiés pour s assurer que la Loi est respectée? Pouvez vous donner (si possible) la liste des textes législatifs et réglementaires qui réglementent le processus budgétaire y compris la Constitution, la Loi organique des finances publiques, la réglementation de la gestion des comptes publiques de la commune ou Mairie, tous les textes sur les impôts et taxes, les textes sur la bonne gouvernance budgétaire.etc. Existe-t-il des textes qui méritent qu on les améliore dans le sens d une plus grande transparence Etude sur le Transparence Page 88

89 D. Vérifier le processus budgétaire Existe-t-il un cadre de politique budgétaire à moyen terme? Peut-on avoir des références pour vérifier les hypothèses et paramètres utilisés? Les objectifs budgétaires et les règles budgétaires éventuelles sont-elles clairement énoncés et expliqués et ceci avec les simulations chiffrées à l appui? Existe il des estimations données sur leur incidence budgétaire présente et future et sur leurs répercussions économiques plus générales. Est-ce que la population en général ou les Organisations de la Société civile en particulier peuvent elles avoir accès à ces données de références? La préparation du budget doit suivre un calendrier établi ; comment fixe ton le calendrier. Comment est il diffusé? Y a-t-il des délais pour informer les acteurs du calendrier établi et s ils y adhèrent au calendrier établi. Est-ce que les délais prévus sont suffisants pour permettre aux autorités législatives d examiner le projet de loi de finances. Que dit la Loi? Cette dernière est elle respectée? Est-ce que des études d évaluation de la viabilité du budget dans la durée sont menées? Les principales hypothèses sur l évolution de la situation et des politiques économiques sont elles revérifiées? E. Exécution budgétaire Quels sont les mécanismes de coordination et de gestion des activités budgétaires et extrabudgétaires? Qui coordonne le processus d exécution du Budget général? Etude sur le Transparence Page 89

90 Quelles sont les références de textes sur les règles d exécution, le suivi et l information budgétaires? Existe il des mécanismes de contrôles des dépenses publiques? Existe il des contrôles du budget qui sont faits à posteriori? Qu en est il des contrôles de régularité de l exécution des marchés publics? Existe-il des mécanismes de contrôle de l efficacité des marchés publics? Comment fait-on le contrôle des recettes collectées par la Mairie ou la Commune? F. Le système Comptable Le système comptable offre t-il des repères fiables pour faire le suivi des recettes, des engagements, des paiements, des arriérés, des passifs et des actifs. Existe il des états périodiques qui sont publiés? Ici le Consultant pourra vérifier l efficacité du système comptable en regardant la qualité des rapports produits. Quand soumet-on aux autorités législatives ou à la Cour des comptes les rapports budgétaires périodiques en cours de l année?, et des mises à jour plus fréquentes, au moins trimestrielles, doivent être publiées. En cas de révision budgétaire, dans le courant de l exercice, les propositions de recettes et de dépenses supplémentaires sont-elles présentées aux autorités législatives selon des modalités conformes à la présentation du budget initial? Qui audite le Budget? A quel rythme fait on des rapprochements bancaires? A Quel rythme fait-on les rapports d exécution budgétaires? Comment est ce que la population et la société Etude sur le Transparence Page 90

91 civile peuvent en prendre connaissance? Dans quel délai les comptes définitifs audités et les rapports d audit, y compris les rapprochements avec le budget approuvé, sont présentés aux autorités législatives et publiés? G. vérifier le contrôle budgétaire Existe-t-il un système de contrôle budgétaire à postériori? quelles sont les institutions qui réalisent le contrôle interne du budget? qui est le destinataire des rapports de contrôle interne? Qu est généralement la suite réservée aux rapports de contrôles internes? quelles sont les institutions qui réalisent le contrôle externe du budget qui est le destinataire des rapports de contrôle Externe? Quelle est généralement la suite réservée aux rapports de contrôles internes? Est-ce que le public ou la société civile peuvent prendre connaissance des Rapports de contrôles internes et externes Etude sur le Transparence Page 91