Rapport d étape Examen des hauts fonctionnaires de l Assemblée législative le 7 juillet 2011

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1 A. Examen Rapport d étape Examen des hauts fonctionnaires de l Assemblée législative le 7 juillet 2011 En mai 2011, le président de l Assemblée législative du Nouveau-Brunswick a officiellement chargé l ancien ombudsman et défenseur des enfants et de la jeunesse Bernard Richard de réaliser un examen des hauts fonctionnaires de l Assemblée législative du Nouveau-Brunswick. L examen vise essentiellement à trouver des moyens d améliorer l efficience, l efficacité et la reddition de comptes des hauts fonctionnaires sans diminuer leur indépendance. À l heure actuelle, huit personnes sont nommées pour assumer les responsabilités des 10 charges de hauts fonctionnaires de l Assemblée. Les dix charges sont régies ou sensiblement affectées par 14 mesures législatives. En plus, l examen vise à déterminer la décision qu il convient de prendre à l égard du Bureau du registraire des lobbyistes prévu dans le projet de loi 43, qui a été présenté à l Assemblée législative le 1 er juin Il vise aussi à fournir un avis établissant si la Commission des droits de la personne du Nouveau-Brunswick devrait relever de l Assemblée législative plutôt de demeurer au ressort du pouvoir exécutif du gouvernement. À notre connaissance, l Assemblée législative de la Colombie-Britannique est le seul autre corps législatif du Canada à avoir entrepris un examen de ses hauts fonctionnaires, du moins dans les années récentes. M. Richard devrait donner son rapport et ses avis au président au plus tard le 31 octobre B. Contexte de l examen Au cours des 20 dernières années, le nombre de hauts fonctionnaires a augmenté dans tous les corps législatifs du Canada. La croissance rapide du nombre et de l importance de ces hauts fonctionnaires a soulevé des questions sur, entre autres, l obligation des hauts fonctionnaires de rendre des comptes ainsi que les ressources affectées aux bureaux et l utilisation de telles ressources. Pendant la même période, les gouvernements ont, en général, augmenté de façon notable leurs dépenses visant les programmes tout en réduisant les fardeaux fiscaux. À mesure que l économie mondiale s est ralentie, s est redressée et s est ralentie de nouveau, les déficits et la 1

2 dette des gouvernements ont atteint des niveaux insoutenables. Par conséquent, les petits corps législatifs vulnérables comme celui du Nouveau-Brunswick ont commencé à examiner attentivement tous les aspects de leurs activités. Comme c est le cas ailleurs, le gouvernement du Nouveau-Brunswick a lancé un examen complet de tous les domaines de la politique et des activités. L examen des hauts fonctionnaires prend comme point de départ l idée généralement acceptée qu il n y a qu un seul contribuable. Il tient compte aussi du fait que, même si la capacité de contribuer à la solution financière varie, puisque les déficits et la dette ont été engagés au nom de toute la population, de toutes les collectivités et de tous les établissements, aucun secteur du gouvernement ou organisme public ne devrait être exempt de compressions financières. Par conséquent, l examen vise à encourager les hauts fonctionnaires de l Assemblée à trouver des moyens d améliorer leur efficacité collective. C. Portée du travail Au cours de l examen, les sources suivantes de renseignements et de perspectives servent à améliorer l analyse et les avis : le pouvoir législatif la greffière, les hauts fonctionnaires de l Assemblée et les comités pertinents de l Assemblée législative ; le pouvoir exécutif le greffier du Conseil exécutif, le sous-ministre des Finances et d autres sous-ministres qui ont de fréquentes interactions avec les hauts fonctionnaires de l Assemblée ; les pouvoirs législatifs d autres autorités nous cherchons à obtenir l apport de cadres au sein d autres corps législatifs qui peuvent nous donner leur perspective et nous parler de leur expérience en ce qui concerne les questions et les enjeux que vise notre examen ; les spécialistes du domaine en temps opportun, des spécialistes universitaires et d anciens fonctionnaires qui ont un savoir-faire reconnu dans le domaine seront rejoints. D. Travaux entrepris en mai et juin Les lois pertinentes ont fait l objet d une étude. Les hauts fonctionnaires de l Assemblée législative du Nouveau-Brunswick ont été rejoints, ont passé une entrevue et ont eu la possibilité de présenter un premier mémoire. La greffière de l Assemblée législative du Nouveau-Brunswick a passé une 2

3 entrevue. L équipe chargée de l examen a comparu devant le Comité d administration de l Assemblée législative et le Comité des hauts fonctionnaires de l Assemblée pour répondre aux questions sur l examen. Les sites Web des corps législatifs de l ensemble du Canada ont fait l objet d une étude visant à cerner le nombre de hauts fonctionnaires de chaque corps législatif, les responsabilités de ces hauts fonctionnaires et les ressources qu ils ont à leur disposition. Les hauts fonctionnaires de l Assemblée législative de la Colombie-Britannique ont passé des entrevues, et des entrevues avec des fonctionnaires pertinents d autres corps législatifs sont en voie d organisation. Certains documents universitaires et historiques ont été examinés. E. Éléments clés des travaux effectués jusqu ici 1) Ressources Pour l année budgétaire , les huit personnes responsables des 10 charges de hauts fonctionnaires du Nouveau-Brunswick disposent d un budget de 7,3 millions de dollars. Les hauts fonctionnaires en question ont environ 70 employés. Bien que la collecte de données relatives aux hauts fonctionnaires, aux budgets et aux ressources humaines ne soit pas achevée, il semble à première vue que le Nouveau-Brunswick a un nombre plus important de hauts fonctionnaires de l Assemblée, mais que ces fonctionnaires disposent de moins de ressources que ceux d autres corps législatifs. L ajout d autres hauts fonctionnaires sans suffisamment de ressources aggraverait la situation. Les services communs dont profitent les hauts fonctionnaires de l Assemblée comprennent les suivants : la réception ; les services de la paye ; la TI ; le paiement des factures ; les communications, la traduction ; l interprétation ; les services postal et téléphonique ; l approvisionnement en locaux et en fournitures de bureau. La plupart des hauts fonctionnaires reçoivent la plus grande partie de leurs services communs de l Assemblée législative, et ils sont unanimes pour déclarer qu ils sont satisfaits de la qualité de ces services et qu ils ne veulent pas toucher à ce qui fonctionne bien pour eux. Quelques fonctionnaires, notamment le vérificateur général, l ombudsman et le défenseur des enfants et de la jeunesse, reçoivent du pouvoir exécutif un soutien administratif, y compris des services de TI, de ressources humaines et de paiement de factures, et les autres services communs sont assurés par l Assemblée législative. Les trois hauts fonctionnaires en question semblent satisfaits de telles dispositions. Dans le contexte de bureaux indépendants et distincts, chaque haut fonctionnaire de l Assemblée semble utiliser de façon judicieuse et restreinte les ressources affectées à son bureau. L ombudsman et le défenseur des enfants et de la jeunesse partagent des locaux, mais 3

4 ce sont les seuls des hauts fonctionnaires qui partagent un soutien administratif. Cela étant dit, aucun haut fonctionnaire ne s oppose au principe du partage des locaux avec d autres hauts fonctionnaires, pourvu qu un tel partage ne réduise pas l efficacité ou l opportunité de son travail. Les hauts fonctionnaires en question défendent à juste titre leur indépendance et se montrent sceptiques quant aux dispositions qui pourraient soulever des questions à propos de l accès inapproprié aux dossiers confidentiels et de leur capacité de surveiller un secteur du gouvernement qui leur assure un soutien administratif, tel que les services de la paye ou la TI. Une telle disposition pourrait créer un conflit. Quant au processus budgétaire annuel pour les hauts fonctionnaires de l Assemblée législative, aucun haut fonctionnaire n est satisfait de la façon dont les ressources sont affectées. Cela étant dit, les hauts fonctionnaires n ont pas proposé ou recommandé d autres processus budgétaires. 2) Mesures législatives Dans le cas de l ombudsman et du défenseur des enfants et de la jeunesse, des modifications ont été apportées récemment afin de préciser et de renforcer les lois qui les régissent, notamment en ce qui concerne le mandat et le pouvoir d enquête. Plusieurs autres hauts fonctionnaires croient qu il faut modifier les lois qui s appliquent à eux. Les modifications souhaitées traitent d une vaste gamme de sujets, tels que les suivants : la précision des pouvoirs (commissaire aux langues officielles*) ; les sanctions pour les personnes responsables de représailles contre des dénonciateurs ; le remaniement des responsabilités (le commissaire aux conflits d intérêts serait responsable des sous-ministres et du personnel politique, ainsi que des députés et des ministres) ; des modifications législatives importantes (vérificateur général). * N.B. : L examen obligatoire de la Loi sur les langues officielles, qui comprend des dispositions visant le commissaire aux langues officielles, commencera bientôt. 3) Parties prenantes À l exception du vérificateur général, qui est en communication régulière avec le Comité des comptes publics et le Comité des corporations de la couronne, tous les hauts fonctionnaires ont dit regretter le fait que le Comité des hauts fonctionnaires de l Assemblée ne soit pas actif depuis sa création en Cela étant dit, ils attendent avec plaisir les premières réunions d un comité plus actif vers la fin de juin. Le Comité des hauts fonctionnaires de l Assemblée est considéré comme un élément essentiel qui fait en sorte que les hauts fonctionnaires de l Assemblée rendent des comptes. 4

5 Dans la mesure où le travail des hauts fonctionnaires de l Assemblée les oblige à être en étroite communication avec le pouvoir exécutif, ils ont signalé qu ils entretiennent des rapports satisfaisants ou plus que satisfaisants avec les gens du pouvoir exécutif. Les rapports avec les médias n ont pas été mentionnés comme un sujet de préoccupation des hauts fonctionnaires de l Assemblée dans la première série d entrevues. Naturellement, les hauts fonctionnaires ont signalé qu ils communiquent plus régulièrement avec leurs homologues d autres corps législatifs qu avec d autres hauts fonctionnaires de l Assemblée du Nouveau-Brunswick. Tous les hauts fonctionnaires du Nouveau-Brunswick semblent croire qu ils devraient se communiquer plus souvent afin de partager des renseignements, des ressources et des pratiques exemplaires. 4) Reddition de comptes En plus des rapports publics et les réunions régulières avec les comités de l Assemblée législative à l égard de ces rapports, il y a au moins trois autres types interreliés de mesures visant la reddition de comptes pour les hauts fonctionnaires de l Assemblée législative : 1) des réunions et des discussions avec des législateurs à l égard des budgets annuels ; 2) des mesures du rendement relatives à l efficacité et l efficience de l exercice des fonctions des hauts fonctionnaires de l Assemblée ; 3) des examens périodiques par un tiers, qui ne sont pas nécessairement des examens par les pairs. Dans la première série de réunions avec les hauts fonctionnaires de l Assemblée, la vérificatrice générale a été la seule à confirmer faire l usage de mesures du rendement et d examens périodiques par les pairs dans l évaluation du fonctionnement de son bureau. 5) Recrutement Une variété de mesures de recrutement a été signalée pour les hauts fonctionnaires actuels, allant d une procédure exclusive axée sur le pouvoir exécutif à une procédure officielle et ouverte de demande, d examen, d entrevue et de vérification de titres de compétence. À l exception de la loi régissant le vérificateur général, les lois qui régissent les divers hauts fonctionnaires ne précisent pas les conditions de candidature pour une charge de haut fonctionnaire de l Assemblée. Il faut parfois une résolution de l Assemblée législative avant de nommer une personne, mais pas toujours. L opposition est parfois consultée, mais pas toujours. Le pouvoir exécutif mène et domine presque toujours le processus de recrutement. Bien que d autres corps législatifs aient des pratiques de recrutement semblables à celles du Nouveau-Brunswick, l Assemblée législative de la Colombie-Britannique est le seul autre corps législatif où le processus de recrutement et de nomination est apparemment mené par les législateurs. Un tel modèle semble se conformer au principe de la suprématie du parlement et 5

6 du droit du parlement ou de l Assemblée législative de choisir ses propres hauts fonctionnaires. La durée des mandats des dix hauts fonctionnaires de l Assemblée législative du Nouveau- Brunswick varie. Les mandats actuels varient de 5 à 10 ans, et la plupart des nominations peuvent être renouvelées. À la présente étape de l examen, il n est pas établi qu une plus grande cohérence dans les mandats est souhaitable. Il ne semble pas y avoir beaucoup d orientation et de formation offertes aux nouveaux hauts fonctionnaires. 6) Dispositions inhabituelles À l heure actuelle, il y a davantage lieu de penser que la Commission des droits de la personne devrait continuer de relever du pouvoir exécutif plutôt que de l Assemblée législative. Les principales pistes de réflexion semblent concerner la grande portée du mandat actuel de la Commission des droits de la personne puisque la surveillance du gouvernement n est qu un élément secondaire de son travail actuel, le manque de précédent au Canada pour une telle disposition et le fait que la Commission des droits de la personne est satisfaite de sa situation actuelle. Au fur et à mesure que nos travaux avancent, nous continuerons à nous pencher sur les arguments pour et contre la proposition. Aucun autre corps législatif au Canada n a un défenseur du consommateur en matière d assurances qui relève de l Assemblée législative. Toutefois, d autres corps législatifs assurent la défense des intérêts du consommateur dans le cadre de leur infrastructure plus générale de réglementation des services publics. La Commission de l énergie du Nouveau-Brunswick a présenté en mai son rapport définitif dans lequel elle recommande que le Nouveau-Brunswick adopte un cadre réglementaire plus large et plus rigoureux pour les services publics les tarifs de l énergie, les tarifs d assurance, les tarifs des services d eau et les appels en matière d évaluation de l impôt foncier. Il existe peut-être un argument valable en faveur de l intégration du rôle du défenseur du consommateur en matière d assurances à une fonction plus générale de défense d intérêts dans le cadre d un tel organisme élargi de services publics. Toutefois, avant de tirer une telle conclusion, il faut obtenir d autres renseignements sur les dispositions en matière de défense d intérêts ailleurs. F. Questions et enjeux pour la prochaine étape de l examen 1) Ressources, partage et répartition de responsabilités Le Nouveau-Brunswick a-t-il assumé davantage de responsabilités en matière de surveillance parlementaire que ce qu il est capable de remplir? 6

7 Y a-t-il des tâches importantes que les hauts fonctionnaires de l Assemblée n entreprennent pas ou n entreprennent pas en temps opportun en raison du niveau actuel de ressources à leur disposition? Quelles seraient les répercussions probables sur le travail des hauts fonctionnaires de l Assemblée d une réduction de 2 % à 3 % de leur budget pour chacune des trois prochaines années financières? Serait-il possible de réaliser des gains d efficience importants en partageant des services? Si oui, quels sont ces gains d efficience? Existe-t-il d autres sources de recettes à la disposition des hauts fonctionnaires auxquelles ils pourraient avoir recours sans compromettre leur charge et leurs responsabilités? Est-il possible de remanier les charges des hauts fonctionnaires afin de réduire le nombre de fonctionnaires sans toutefois compromettre le travail essentiel qu ils accomplissent? Si oui, comment les remanier? Dans un tel esprit, les fonctions proposées d un registraire des lobbyistes correspondent-elles mieux au bureau du commissaire aux conflits d intérêts? Y a-t-il de meilleures options? L examen vise notamment à répondre à la question suivante : les hauts fonctionnaires de l Assemblée législative peuvent-ils remplir leurs fonctions législatives en se servant des ressources qu ils ont actuellement à leur disposition si la période de compressions budgétaires continue d avoir des effets sur leurs obligations? Jusqu ici, seulement la vérificatrice générale a exprimé une préoccupation quant à un déséquilibre entre les ressources et les obligations. Cela nous porte à poser une question plus générale sur les meilleurs conseils à offrir pour ce qui est d un processus budgétaire pour l ensemble de l Assemblée législative qui viserait les objets suivants : i) favoriser la modération financière ; ii) permettre des compromis éclairés entre des dépenses possibles au sein de l Assemblée législative ; iii) respecter l indépendance et la suprématie de l Assemblée législative. 2) Mesures législatives, fonctions et pratiques exemplaires Faudrait-il que toute modification proposée de la loi régissant un haut fonctionnaire soit sans incidence sur les recettes? Faudrait-il que certaines parties des lois régissant les divers hauts fonctionnaires soient identiques, ou presque? À titre d exemple, faudrait-il des dispositions semblables ou identiques visant les mesures de recrutement, le mandat, l information publique, l examen périodique et l accès aux renseignements protégés? Quant au dernier élément, quelles limites les hauts fonctionnaires devraient-ils observer en se servant des renseignements protégés auxquels ils ont accès au cours des vérifications, des investigations ou des enquêtes? 7

8 3) Parties prenantes S il est souhaitable de tenir des réunions régulières entre des comités de l Assemblée législative et chaque haut fonctionnaire, faudrait-il établir une liste de questions et d enjeux que les hauts fonctionnaires doivent traiter, sans toutefois limiter les échanges entre les hauts fonctionnaires et les législateurs? Bien que, aux fins de transparence et d ouverture, les hauts fonctionnaires de l Assemblée législative doivent communiquer avec les médias, faut-il qu ils respectent certaines limites si les législateurs auxquels ils rendent des comptes ne sont pas au courant de la question qui fait l objet des communications? Si les réunions régulières entre les hauts fonctionnaires sont fructueuses, des réunions périodiques des hauts fonctionnaires avec des cadres du pouvoir exécutif seraient-elles aussi fructueuses? 4) Reddition de comptes Quels sont les meilleurs indicateurs d efficience, d efficacité de reddition de comptes et d indépendance pour chaque haut fonctionnaire de l Assemblée? Selon les hauts fonctionnaires de l Assemblée, lesquels de leurs homologues ailleurs au Canada sont exemplaires pour ce qui est de la reddition de comptes? À l exception des vérificateurs généraux, qui depuis longtemps prônent une meilleure communication par le pouvoir exécutif de l information sur le rendement, quels indicateurs les autres hauts fonctionnaires utilisent-ils pour évaluer la réponse et la collaboration du pouvoir exécutif? 5) Recrutement et perfectionnement professionnel À part des compétences liées à une certaine profession comme la comptabilité et à part la compétence dans les deux langues officielles, les hauts fonctionnaires de l Assemblée qui sont généralement considérés efficaces ont-ils en commun certaines compétences et certains attributs? Quels éléments standard le processus d orientation pour les nouveaux hauts fonctionnaires devrait-il viser? Le greffier de l Assemblée législative et le greffier du Conseil exécutif devraientils créer et offrir ensemble les séances d orientation? Quelles sont les sources de perfectionnement professionnel les moins coûteuses et les plus 8

9 importantes pour les hauts fonctionnaires de l Assemblée pendant leur mandat? G. Travaux à terminer Recueillir et analyser les données additionnelles sur les fonctions de chaque haut fonctionnaire de l Assemblée. (juillet) Poursuivre les entrevues avec des hauts fonctionnaires, tant actuels qu anciens, des corps législatifs ailleurs au Canada. (juillet) Organiser une réunion en séance plénière des hauts fonctionnaires de l Assemblée législative du Nouveau-Brunswick pour étudier, entre autres, les questions soulevées dans le présent rapport d étape. (juillet) Par l intermédiaire du bureau du greffier du Conseil exécutif, organiser une réunion en séance plénière des sous-ministres qui ont de fréquentes interactions importantes avec les hauts fonctionnaires de l Assemblée. (juillet ou août) Rédiger un rapport provisoire. (août) Tenir une table ronde, à laquelle assisteront les hauts fonctionnaires de l Assemblée, la greffière de l Assemblée législative, le greffier du Conseil exécutif et quelques spécialistes reconnus du secteur universitaire et d autres autorités, pour discuter de la valeur du rapport provisoire. (début ou milieu de septembre) Rédiger et présenter un rapport définitif. (octobre) 9