Aperçu de la régulation postale dans la région arabe. Introduction

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1 Aperçu de la régulation postale dans la région arabe Introduction Ce chapitre a trait à la région arabe, qui se caractérise par une grande diversité tant en ce qui concerne les modèles organisationnels que le niveau de développement postal des pays qui la composent. Cette particularité, ainsi que les récents troubles ayant éclaté dans plusieurs pays arabes, peuvent expliquer l absence de travail commun sur la question particulière de la réglementation. Celleci a rarement fait l objet d initiatives régionales (comme cela a été le cas en Afrique subsaharienne), exception faite de la réunion conjointe entre la Ligue arabe et l Organisation mondiale en octobre L engagement que les chefs de gouvernement avaient pris en 2010 de mettre en place de régulateurs, dans le cas où ceux-ci n existaient pas, ou de renforcer les structures existantes, n a pas été tenu. Lorsqu elle a été abordée, la réglementation est restée une question nationale. La région arabe dans son ensemble est confrontée à une carence d information concernant le secteur public, phénomène accentué par les récents événements. Une recherche documentaire approfondie a ainsi été nécessaire pour tenter d'assembler un puzzle auquel manquaient de nombreuses pièces. Etant donné les nombreuses zones d ombre, il a été choisi de dégager les principales tendances plutôt que de dresser un bilan quantitatif à partir de données avant tout qualitatives. 1 Contexte Cette première section a pour but de mettre en lumière les caractéristiques, tendances et principes d organisation du marché postal. Les chiffres présentés ici s appuient sur les statistiques de l Union postale universelle (UPU) et se rapportent à 2011 ou à l année au cours de laquelle les dernières statistiques pertinentes ont été compilées (ce qui, dans certains cas, remonte à ). Dans les marchés peu développés, l instabilité importante des volumes postaux peut entrer en ligne de compte. Seuls les chiffres et les indicateurs publiés dans les rapports annuels des régulateurs algérien, jordanien et mauritanien permettent d'apporter certains éclaircissements sur la situation régionale du marché postal Niveaux de développement et infrastructure postale Les Pays-membres situés dans la région arabe ont des niveaux de développement très différents. Leur produit intérieur brut (PIB) par habitant peut aller de 736 USD à USD. D un côté, les Etats pétroliers du Golfe ont un haut niveau de développement, le plus souvent associé à des inégalités marquées et à une forte proportion de travailleurs migrants. D'un autre, cinq Etats de cette région comptent parmi les 49 pays les moins avancés selon la classification du Conseil économique et social des Nations-Unies (ECOSOC). De plus, les services postaux ont connu des difficultés en raison des guerres et des troubles civils qui ont frappé la région. Ainsi, en Somalie, les services postaux ne sont, par exemple, pas encore pleinement opérationnels; en Libye, la poste vient à peine d entamer sa reconstruction. 1 L une des principales difficultés rencontrées lors de cette analyse tenait à la nature des statistiques de l UPU, qui ne prennent en compte que les opérateurs désignés et ne reflètent donc pas la situation réelle du marché dans lequel les opérateurs privés jouent un rôle non négligeable, notamment en ce qui concerne les courriers et envois express. 1

2 Tableau 1 Classification des pays arabes par niveau de revenu (Banque mondiale)* Elevé Intermédiaire, tranche Intermédiaire, tranche Faible supérieure inférieure Bahrain Kuwait Liban Libye Djibouti** Egypte Mauritanie** Somalie** Oman Qatar Arabie saoudite Emirats arabes unis Tunisie Iraq Maroc Soudan** République arabe syrienne Yémen*** * Comores traitées au sein de l Afrique subsaharienne **Pays les moins avancés (ECOSOC) ***Non classifié Sur l année 2010, cette région où vit 5% de la population mondiale représentait 1% des revenus postaux, 2% des employés du secteur et 2% des bureaux de poste du monde 2. En matière d infrastructure, cette région est proche des régions Asie/Pacifique et Amérique latine. Sa situation est bien meilleure que celle de l Afrique subsaharienne sur le plan de la masse salariale et de l infrastructure, avec six fois moins d habitants par employés des postes. Le volume de la poste aux lettres du régime intérieur dans les pays arabes est faible (0,3% du volume mondial) et, en 2010, il a connu un déclin accéléré (-5%) par rapport aux autres régions. Le nombre de lettres déposées par habitant est le plus bas après celui de l Afrique subsaharienne (4 ettres par habitant contre 57 en moyenne pour le reste du monde). Le volume de colis du régime intérieur est très faible (0,01% du volume mondial), car les envois express remplacent les expéditions de colis dans la région. Néanmoins, les services financiers de la région se situent parmi les plus fortes sources de revenu postal 3 du monde avec ceux de la région Europe et Asie Centrale (voir tableau 2 cidessous). 2 L une des principales difficultés rencontrées lors de cette analyse tenait à la nature des statistiques de l UPU, qui ne prennent en compte que les opérateurs désignés et qui ne reflètent donc pas la situation réelle du marché dans lequel les opérateurs privés jouent un rôle non négligeable, notamment en ce qui concerne les courriers et envois express. 3 La catégorie «autres» comprend presque exclusivement des services financiers, raison pour laquelle, dans le présent document, les chiffres illustrant ces services sont issus de la colonne «financiers et autres». 2

3 Tableau 2 Revenu postal par catégorie de services (en %) Country Lettres Colis Services financiers Autres Financiers et autres Algérie Arabie saoudite Bahrain Djibouti Egypte Emirats arabes unis Iraq Jordanie Liban Maroc 54* 9* 37* 0 37* Mauritanie Oman Qatar Soudan Rép. arabe syrienne Tunisie * Site Web de la poste marocaine (2010) (en gras) 2010 (caractères maigres) avant 2010 (en italique) Point très positif, ces dix dernières années, les recettes postales annuelles de la région ont connu la plus forte croissance du monde. Au vu du déclin des envois de courrier, cette augmentation peut s expliquer par une diversification (services financiers, services gouvernementaux, commerce électronique), une hausse des tarifs ou un taux de conversion des devises favorable, et mérite d être examinée de plus près. Contrairement à au cas de l Afrique sub-saharienne, la logistique des services postaux ne s appuie pas uniquement sur le réseau des bureaux de poste. L histoire a voulu que la région soit divisée en sous-régions présentant chacune des caractéristiques organisationnelles qui eleuri sont propres. De plus, à l intérieur de ces sous-régions, différents modèles peuvent cohabiter. Pour les besoins de cette analyse, la répartition en sous-régions qui a été retenue est la suivante: six pays du Golfe (Bahrin, Kuwait, Oman, Qatar, Arabie saoudite et Emirats arabes unis (EAU)); six pays à revenu intermédiaire partageant des caractéristiques avec le Moyen-Orient (Egypte, Iraq, Jordanie, Liban, Libye et République arabe syrienne); trois pays du Maghreb à revenu intermédiaire (Algérie, Maroc et Tunisie) et un pays parmi les moins avancés (Mauritanie); trois Etats d Afrique de l Est parmi les pays les moins avancés (Djibouti, Somalie et Soudan); un cas à part, le Yémen, faisant lui aussi partie des pays les moins avancés. 3

4 Tableau 3 Infrastructure et effectifs efrdes opérateurs désignés Pays Niv. dév. Population Revenus Rev/ hab. Habitants /bureau de poste Habitants /employé des postes Habitants/ boîte postale Lettres /hab. Centres de tri Algérie PRITS * 10 Bahrain PRE ,8 1 Djibouti PRITI ,3 1 Egypte PRITI ,6 48 Iraq PRITI ,1 34 Jordanie PRITS ,1 9 Kuwait PRE Liban PRITS ,2 1 Mauritanie PFR Maroc PRITI Oman PRE ,1 3 Qatar PRE Arabie saoudite PRE ,8 13 Soudan PRITI Rép. ar. syriennne PRITI ,4 13 Tunisie PRITS EAU PRE Yémen PRITI * tiré du rapport du régulateur algérien de (en gras) Avant 2010 (en italique) 2010 (caractères maigres) Les pays du Golfe se distinguent par une forte densité en boîtes postales, qui suppose une organisation spécifique. Le courrier est à 100% distribué en boîtes postales aux Emirats arabes unis, dans le Sultanat d Oman et au Qatar, et à 70% dans l Etat de Bahrain, où les lettres sont probablement en partie remises à domicile. Auparavant, la Libye affichait un pourcentage comparable, avec 90% des expéditions distribuées en boîte postale, bien que son nombre d habitants par boîte postale et par employé des postes soit plus proche des résultats du Maroc. Dans les pays du Maghreb et du Moyen-Orient à revenu intermédiaire, les envois sont le plus souvent acheminés jusque dans les endroits les plus reculés et le réseau postal est nettement plus dense. Plus de 90% de la population dispose d un service de remise à domicile en Algérie, en Egypte, au Liban et en Tunisie, et 70% au Maroc et en République arabe syrienne. En Iraq et en Jordanie, de même qu au Yémen, figurant parmi les pays moins avancés, les chiffres se situent entre ces deux groupes de pays. Afin d'effectuer une première évaluation de la solidité de l infrastructure, le nombre d habitants par bureau de poste doit être mis en rapport avec le nombre d habitants par boîte postale et par employés des postes. 4

5 Le nombre d habitants par employé des postes est beaucoup plus élevé au Kuwait (d après les chiffres datant de 2007) et dans les pays d Afrique du Nord, exception faite du Maroc. Les autres pays du Golfe, de même que le Maroc, se situent dans une catégorie intermédiaire (entre 2500 et 7000 habitants par employé). En ce qui concerne le nombre d habitants par bureau de poste, l Oman est le mieux placé, suivi par la Tunisie, viennent ensuite l Algérie et les Emirats arabes unis. Les autres pays du Golfe arrivent, pour leur part, en bas de tableau, avec des résultats allant de à habitants par bureau de poste. Cependant, comme précisé plus haut, leur densité en boîte postale est nettement supérieure à celle des autres pays. Seuls les Emirats arabes unis et l Oman semblent posséder à la fois une forte densité en bureaux de poste et en boîtes postales. Cette région diffère de l Afrique sub-saharienne en ce que le niveau de développement des pays et la solidité de leur infrastructure postale ne sont pas forcément liés: certains pays à revenu intermédiaire et même de la tranche intermédiaire inférieure ont des réseaux aussi développés que d autres pays au revenu beaucoup plus important. Dans les pays les moins avancés et ceux qui ont connu de longues périodes de conflits, comme l Iraq, les bureaux de poste et les boîtes postales sont très clairsemés. Cependant, certains signes positifs se dégagent. Dans le cadre de sa politique de développement postal, le Soudan semble avoir décuplé ses bureaux de poste pour atteindre un nombre de Le Yémen se situe à hauteur des pays du Golfe en ce qui concerne le nombre d habitants par bureau de poste, et continue de renforcer son réseau, tout comme la Mauritanie. La République de Djibouti peut se prévaloir, pour sa part, d un faible nombre d habitant par employé des postes. Dans les faits, un certain nombre de pays ont choisi de faire passer la modernisation de leur opérateur désigné avant les réformes réglementaires et institutionnelles. C est notamment le cas du Maroc, qui concentre ces efforts sur le développement de services financiers de détail, et des pays du Golfe comme l Arabie saoudite, l Oman ou le Qatar. La poste saoudienne a, par exemple, décidé de partir à la conquête du dernier kilomètre. Elle s est également positionnée comme chef de file dans le domaine du commerce électronique grâce au projet Wasel (système de géocartographie et d adressage électronique) et à un fort volume de courrier express du régime intérieur (sa principale source de revenu). Dans le classement selon l indice des services électroniques postaux réalisé par l UPU, le Qatar arrive cinquième (troisième pour les services de poste en ligne) et la Tunisie sixième. L Arabie saoudite est classée 27 e (18 e pour les services de poste en ligne), l Egypte 31 e (13 e pour les services de cyberfinance), la Jordanie 33 e (18 e pour les services de cyberfinance) et les Emirats arabes unis 34 e (15 e pour les services de cyberfinance). Exception faite du Qatar, où les revenus postaux générés par habitant sont les plus élevés, la solidité de l infrastructure influe directement sur les revenus postaux. Cette fois encore, les Emirats arabes unis et les pays d Afrique du Nord (hormis le Maroc) affichent les meilleurs résultats. Dans ces pays, le revenu postal généré par habitant se situe entre 9 et 24 droits de tirage spéciaux (DTS). Derrière eux se trouve un groupe de pays à revenu élevé et intermédiaire dont les recettes par habitant en la matière vont de 1 à 6 DTS. Dans les pays les moins avancés, le revenu postal par habitant est inférieur à un droit de tirage spécial, voire presque nul dans le cas du Soudan. 5

6 Tableau 4 Volumes de lettres, colis et envois express des régimes intérieur et international (intl.) Pays Niveau Population Envois express lettres/h Revenu /hab. Envois de développ ement (intérieur) ab. express/ hab. Colis express (intérieur) Lettres part./arriv. (int.) Express Lettres part./arriv. intérieur/i (int.) ntl. part. Express intérieur intl. part. Algérie PRITS '307 5* Bahrain PRE ' Djibouti PRITI Egypte PRITI '431' Iraq PRITI ' Jordanie PRITS ' Kuwait PRE Liban PRITS ' Mauritanie PFR ' Maroc PRITI '650' Oman PRE ' Qatar PRE ' Arabie saouditpre '010' Soudan PRITI ' Syrienne (Rép. PRITI ' Tunisie PRITS ' Emirats arabes PRE ' Yémen PRITI ' * Rapport 2010 du régulateur algérien chiffres antérieurs à 2010 (en italiques) chiffres de 2010/11 (caractères romains) Avec 11 à 17 lettres envoyées par habitant, la Tunisie et trois des six pays du Golfe sont les mieux placés; viennent ensuite les autres pays du Golfe et les Etats du Maghreb avec un volume se situant entre une et trois lettres. Comme mentionné plus haut, le marché des colis est peu développé dans la région. Parmi les pays dans lesquels les envois express représentent un marché relativement important, l Algérie est la seule à présenter un volume de colis qui dépasse celui des envois express. Les envois express du régime intérieur constituent un marché dynamique pour sept opérateurs: l Arabie saoudite est le chef de file en la matière, suivie par la Tunisie, le Liban, l Egypte, le Maroc, le Bahrain et le Qatar. En règle générale, les pays dans lesquels le marché des envois express est soutenu sont ceux qui offrent des services de vente directe. C est en Arabie saoudite que le marché de la vente directe est le plus développé, celui-ci étant aussi important que celui de la poste aux lettres dans le pays. Le secteur de la vente directe atteint également un volume significatif au Liban, en Algérie, dans l Etat du Bahrain, au Qatar et au Maroc. Dans la région arabe, la vente directe et les volumes d'envois express sont des indicateurs fiables du niveau de développement postal. <0} Dans l ensemble, les pays arabes sont des importateurs nets de services postaux. Les volumes intérieurs sont faibles par rapport à ceux du régime international, déjà peu élevés. Seul le Qatar présente un rapport lettres du régime intérieur/lettres du régime international supérieur à la moyenne mondiale. Il est suivi par la Tunisie, loin derrière, qui distance elle-même l Algérie, la Jordanie et le Maroc. Les pays présentant les meilleurs coefficients multiplicateurs (régime intérieur par rapport au régime international) en matière d envois express sont: l Egypte (27), le Liban et le Maroc (15), l Algérie (11) et la Tunisie (3). Ces coefficients élevés révèlent une profondeur de marché postal intérieur. 1.2 Service postal universel et services réservés, statut des opérateurs désignés et financement public Les cadres juridiques et réglementaires n ont pas connu de récents changements. Dans cette région, la législation reste floue et reflète certains des anciens traités de l UPU et une vision administrative des postes aujourd hui quelque peu révolue, dans laquelle service postal universel est soit synonyme 6

7 de services de base (auxquels viennent parfois s ajouter des services supplémentaires), soit de monopole légal. Bien que, dans la plupart des cas, le secteur des envois express soit explicitement considéré comme étant ouvert à la concurrence, la question des colis reste ambiguë. La publication Statut et structures des entités postales dans les Pays-membres de l'upu et sa version mise à jour en 2011 confirment que bon nombre d opérateurs bénéficient encore aujourd hui d un monopole légal, du moins en principe. L Algérie et le Bahrain sont les deux pays faisant exception à cette règle. Le processus de libéralisation en Algérie est déjà bien entamé puisque la poste a graduellement restreint ses services réservés aux courriers de moins de 50 grammes (entre 2004 et 2008), aux mandats et aux comptes postaux. L Etat de Bahrain a, pour sa part, renoncé à tout monopole. Il existe officiellement un monopole postal (tel que défini dans les traités de l UPU) dans les pays suivants: l Egypte (lettres, colis et mandats); l Iraq (monopole de principe sur tous les services postaux, notamment l envoi des périodiques, les services supplémentaires, le versement des prestations de retraite et les mandats); la Jordanie (lettres de moins de 500gg); Kuwait (tous les services postaux); la Mauritanie (lettres, colis de moins de 1 kg et mandats); le Maroc (lettres de moins de 2 kg et colis de moins de 1 kg, les questions du monopole et du service postal universel étant actuellement à l étude); l Oman (lettres et colis); le Qatar (tous les services postaux, notamment les mandats, les boîtes postales et les boîtes aux lettres); la République arabe syrienne (lettres, colis et mandats); le Yémen (services postaux de base, notamment mandats et comptes postaux). En Arabie saoudite, au Liban, en Tunisie (<1 kg) et au Soudan (<1 kg), le monopole se limite aux lettres. Toutefois, un certain nombre de pays ont déclaré que le monopole n était pas appliqué dans les faits. De plus, lorsqu il existe un monopole officiel, la législation postale est parfois formulée de telle façon qu il est difficile de savoir, vu de l extérieur, quelle est réellement sa portée. La législation postale égyptienne prévoit, par exemple, que certains services entrant dans le cadre du monopole peuvent être attribués par l opérateur via des contrats, ce qui pourrait signifier que des agents d'expédition peuvent être sollicités ou que des activités incluses dans le monopole peuvent être totalement déléguées à d autres opérateurs. Dans le cas de l Egypte, ces activités pourraient être interprétées comme celles de routeurs. Selon les enquêtes sur le service postal universel menées par l UPU (mises à jour en 2011), le service postal universel comprend les services de base et supplémentaires de l UPU, exception faite des envois avec valeur déclarée. L Etat de Bahrain estime que les services de son opérateur désigné doivent être soumis à la concurrence sur l ensemble de son territoire et s inspirer du service postal universel. La Tunisie a choisi de limiter ses services supplémentaires aux services prioritaires et de faire entrer les lettres et les colis de moins d un kilo dans son application du service postal universel. Dans la plupart des pays arabes, les petits paquets sont considérés comme des lettres, excepté au Soudan, en Tunisie et au Yémen. Lorsque le service postal universel englobe les colis, il comprend également les envois express. Seuls deux pays font exception à cette règle: dans l un les colis sont inclus mais pas les envois express, et inversement dans l autre. L'envoi des périodiques et le versement des prestations sociales sont généralement inclus dans la définition du service postal 7

8 universel. Dans les pays arabes, la poste tient un rôle important dans les services d Etat, notamment en ce qui concerne le versement des prestations sociales. Dans les pays les plus avancés sur le plan technologique, comme l'etat de Bahrain, l Oman, le Qatar et la Tunisie, des solutions de cyberadministration de pointe ont été mises en place. La plupart des opérateurs désignés de la région sont des institutions publiques. En Somalie et dans deux pays du Golfe, ces entités font encore aujourd hui partie de l administration publique, même si l un d eux est en phase de transition. La poste marocaine s est, pour sa part, récemment transformée en société anonyme, dont le capital est entièrement détenu par l Etat. Les postes de l Arabie saoudite, du Qatar et de l Oman (dans le cas de ce dernier, l opérateur désigné fait pour l instant encore partie de l administration) devraient être privatisées du fait de l ouverture de certains services aux investissements étrangers. Le transfert de compétence et de savoir-faire est l une des raisons qui ont motivé ces privatisations partielles. Au Kuwait, un comité spécial a passé trois ans à examiner les possibilités de privatisation de Mumtaz Post. La poste libanaise a été créée en 1998 par un contrat de licence conclu avec deux institutions canadiennes, Postes Canada et SNC Lavalin. Trois ans plus tard, elle a été rachetée par des investisseurs libanais, Facteur Invest Holding SAS (Groupe Bank Audi) et al-mousahamat Holding SAL (famille Mikati). Le capital de la poste soudanaise est, quant à lui, détenu par la branche investissement de la caisse de retraite des fonctionnaires. Tableau 5 Statuts des opérateurs désignés Entreprises publiques Sociétés d Etat Entreprises privées Algérie Qatar Maroc Liban Djibouti République arabe Arabie saoudite Egypte syrienne Soudan Iraq Emirats arabes unis Oman (en Jordanie Oman (en transformation) Libye transformation) Mauritanie Yémen Administrations Bahrain Kuwait Oman (en transition vers le statut d entreprise) Palestine Source : Plan de développement régional mis à jour La poste tunisienne est en partie financée par des fonds publics, alors qu au Maroc, le recours aux subventions ne se fait qu à titre exceptionnel. En Egypte, les services postaux fonctionnent sur la base d'un autofinancement. En Algérie et en Mauritanie, l opérateur désigné reçoit une compensation de l Etat correspondant au coût net des obligations de service postal universel. Les postes saoudienne et yéménite sont tenues de trouver leurs propres sources de financement, sauf en ce qui concerne certains besoins relatifs à l infrastructure. En République arabe syrienne, l opérateur s autofinance à partir des revenus générés et les projets d investissement sont financés par des prêts. Lorsque les opérateurs font partie de l administration, le financement est octroyé via un processus budgétaire. 1.3 Connaissance du marché En Algérie, en Mauritanie et en Jordanie, les régulateurs publient chaque année un rapport (disponible sur leur site Web respectif) sur le marché des services postaux, financiers et d envoi express. De son côté, la poste yéménite a fait connaître les objectifs qu elle avait atteints et ses plans de développement. En dehors de ces données, il semble que peu d informations aient été rendues publiques, même en ce qui concerne les rapports annuels des régulateurs. En Algérie, il existe trois catégories de services postaux: les services réservés, les services non réservés du régime intérieur, et les services de courrier et d envoi express du régime international. Les 8

9 renseignements sur l évolution de ces trois marchés sont nombreux et portent notamment sur: les volumes, les revenus, les parts de marché, les résultats et objectifs sur le plan de la qualité, les statistiques concernant les plaintes et leur traitement, le développement des secteurs, les conclusions des visites d inspection, les emplois créés ou supprimés, et la progression des tarifs. Il en va de même pour les services financiers, divisés quant à eux en mandats et en comptes. En 2010, les volumes des services réservés du régime intérieur représentaient 156 millions d envois, ceux des services non réservés du régime intérieur 275 millions, et les services de courrier et d envoi express du régime international 190 millions. De cette manière, un quart du marché total était couvert par Algérie Poste. Le volume de lettres faisant partie des services réservés (auparavant allant jusqu à 2 kg, puis limités aux lettres de moins de 50 g) a diminué de moitié entre 2004 et 2010, alors que celui des services non réservés a été multiplié par sept sur la même période. En matière de courriers et de colis, 97% du chiffre d affaires de l opérateur désigné venaient du secteur réservé. La perte de revenu subie par Poste Algérie a été compensée par une croissance continue dans les services financiers, en particulier grâce aux comptes postaux. Tout comme la poste marocaine, Algérie Poste offre de plus en plus de services financiers sur le marché algérien où les banques sont peu présentes. Parmi les 53 fournisseurs de services non réservés du régime intérieur, UPS occupe une place prédominante en termes de volume, en couvrant un tiers du marché. DHL arrive en deuxième position (11%) et Algérie Poste en troisième place, avec une part de marché proche de celle de DHL. Néanmoins, en matière de chiffre d affaires, Algérie Poste se classe seulement septième. L ouverture du marché algérien est clairement établie: en un an, un nouvel opérateur a réussi à s emparer de 8% du marché des services non réservés du régime intérieur. Parmi les six fournisseurs de services d envoi express du régime international, DHL arrive largement en tête en termes de volume (66% pour les lettres et 57% pour les colis, un chiffre en constante augmentation). UPS détient 14% du marché de la poste aux lettres et 21% de celui des colis. Algérie Poste se place en troisième position avec 9% de la poste aux lettres et 15% des colis. Néanmoins, ses revenus sont nettement inférieurs à ceux de ses concurrents, probablement en raison de services plus diversifiés et de tarifs plus bas. Sur ce marché, les tarifs d Algérie Poste sont en moyenne trois fois plus bas que ceux des opérateurs privés. Le régulateur jordanien publie lui aussi un rapport présentant les indicateurs postaux pour l ensemble des opérateurs (21 opérateurs nationaux et six internationaux). Y sont exposées les parts respectives des opérateurs publics et privés en matière d emploi et de volume d envois remis et ramassés (régime intérieur et international). Les parts de marchés de l opérateur désigné restent stables, malgré une importante baisse de volume entre 2009 et 2011 (4,4 envois par habitant en 2009 contre 3,2 en 2011). En Mauritanie, où le marché postal est restreint (sept opérateurs), le rapport est moins détaillé et s intéresse à l opérateur désigné et aux opérateurs privés sous contrat de licence (voir tableau 6 et 7 ci-dessous). Comme dans la plupart des pays moins avancés, le volume de courrier du régime intérieur est bas par rapport au régime international. Tableau 6 Répartition du volume et du chiffre d affaires postal en Mauritanie Clients Volume % Chiffre % d échanges d affaires Particuliers Entreprises Tableau 7 Flux de courriers en Mauritanie 9

10 Echanges % Echanges % nationaux internationaux Services réservés Autres services de courrier Peu de données sont disponibles sur le Soudan. Selon le site Web du régulateur soudanais, il apparaitrait que, en dehors de l opérateur désigné qui offre des services d envois ordinaires, de recommandés et de colis, ainsi que des boîtes postales privées et des services d épargne, cinq opérateurs sous contrat de licence étaient actifs fin L un d eux se dédiait exclusivement aux services d envoi-avion, deux autres (dont TNT) aux services d envois express nationaux et internationaux, et les deux derniers aux services de courrier express. Huit pays (Asie et Egypte) ont fourni des données relatives à la concurrence lors de l enquête de l UPU sur la régulation postale (2012), ce qui a permis de se faire une idée plus précise des secteurs sur lesquels une réelle concurrence s exerce. Seuls trois pays ont communiqué la part de marché réelle détenue par l opérateur désigné. En ce qui concerne les envois express dans le premier pays, cette part est de 62% pour le régime intérieur et de 55% pour le régime international, sachant qu il existe 17 opérateurs nationaux et sept opérateurs internationaux en exercice dans le pays; Dans le deuxième, les parts sont respectivement de 78% et de 88% du marché des lettres. L opérateur désigné occupe la deuxième ou la troisième place sur le marché des colis et des envois express ; La part de marché du troisième est de 68% pour le régime intérieur et de 65% pour le régime international dans les trois catégories de services combinées, sachant que 27 opérateurs nationaux et six opérateurs internationaux sont actifs. Le nombre d opérateurs nationaux est généralement supérieur à celui des opérateurs internationaux. Ces derniers, au maximum au nombre de sept, comptent presque toujours dans leur rang les quatre entreprises leader du secteur postal. Au Moyen-Orient, ARAMEX vient compléter cette liste. De plus, les grandes entreprises nationales et internationales semblent actives sur le marché des colis, et parfois aussi sur celui de la poste aux lettres. Lorsque le classement englobe l opérateur désigné, celui-ci arrive premier pour la poste aux lettres, et premier, deuxième ou troisième pour les colis et envois express. Le peu de renseignements disponibles sur les parts de marché semble indiquer que la situation des opérateurs désignés soit meilleure dans cette région que dans le reste des pays en développement. Cela confirme également que des obstacles à la libre concurrence existent encore, même lorsque le monopole est plus théorique que réel, et que certaines contraintes influent sur le volume d activités global. Cette analyse sera approfondie dans le point 2.7, où seront étudiés les quelques résultats pertinents sur les opérateurs privés et les parts de marché collectés grâce au questionnaire sur la réglementation postale. Vu de l extérieur, il reste difficile d avoir une connaissance précise du marché dans la région et un travail plus poussé en partenariat avec les organes compétents des pays concernéss est nécessaire. 2 Analyse du questionnaire sur la réglementation par thème 2.1 Pays interrogés 10

11 Treize pays ont répondu au questionnaire (voir tableau en annexe). Pour des raisons évidentes, un certain nombre de pays ont été dans l incapacité de le faire. Djibouti a simplement fait savoir que le pays était en train de mettre en œuvre un processus de réforme qui comprenait la mise en place d un régulateur. Parmi les onze pays qui ont formulé un PIDEP, trois n ont pas répondu au questionnaire. Les réponses au questionnaire, replacées dans le contexte de gouvernance de chaque pays et complétées à l aide de données disponibles sur Internet, sont analysées dans la troisième partie du document et devraient permettre de dessiner les contours de la réglementation postale dans la région. Mis à part dans un des pays, les personnes ayant répondu au questionnaire étaient chargées de la régulation, que ce soit au sein d un ministère, du régulateur, de l opérateur désigné ou de l administration postale. Pour des questions de clarté, le terme «régulateur» est employé ici dans le cas où il existe une entité chargée uniquement de la régulation, et celui d «autorité de régulation» quand un organe du ministère de tutelle ou de l opérateur désigné assume ce rôle. 2.2 Entités chargées de la régulation Alors qu'en Afrique subsaharienne, la tendance va dans le sens d un régulateur indépendant, il est difficile de dégager une ligne directrice dans la région arabe. Au contraire, beaucoup de pays hésitent sur le modèle à adopter et il en résulte un manque de clarté sur le plan de la gouvernance. L Etat de Bahrain et l Oman ont indiqué que le secteur postal n était pas soumis à une régulation, mais plutôt à une supervision. Néanmoins, ils ont ensuite détaillé dans le questionnaire certaines activités de régulation qu ils avaient entreprises. L Algérie, la Mauritanie et le Soudan ont tous les trois intégré la régulation du marché postal au mandat de l autorité de régulation du secteur des technologies de l'information et de la communication (TIC) en 2005, 2009 et 2010 respectivement. Le régulateur est partiellement opérationnel au Soudan. La législation postale libanaise, dans laquelle la création d une autorité de régulation postale est prévue, ne semble pas encore applicable. Dans un certain nombre de pays, la mise en place d un régulateur est étudiée. Dans la République de Djibouti et au Maroc, un projet de loi en la matière existe mais n a pas encore été déposé devant le Parlement pour examen. Dans le Sultanat d Oman, aucune décision n a encore été prise, même si un projet de loi est en préparation. En Egypte, l option d une direction des affaires postales relativement autonome à l intérieur du ministère a été préférée. La Tunisie étudie, quant à elle, la possibilité d adopter un modèle proche de celui de l Union européenne. Certains signes indiquent que des tentatives de transfert de pouvoirs entre l opérateur désigné, quand celui-ci est chargé de la régulation, et le ministère ont eu lieu. Lorsque la législation indique qu un régulateur doit être créé mais que sa mise en place n est pas encore complète, ou que des réformes sont en cours d examen, la gouvernance devient de plus en plus floue à mesure que les incertitudes persistent. Les transferts de pouvoirs et les incertitudes entraînent des tensions qui demandent à être apaisées. Les pays dans lesquels il n existe pas de régulateur peuvent être répartis en deux catégories. En règle générale, l opérateur désigné ne fait pas partie de l administration, et la plupart des fonctions de régulation sont transférées par le ministère de tutelle au conseil d administration de l opérateur désigné. C est le cas en Egypte, au Maroc, en Arabie saoudite et au Qatar,dans lequel le président directeur général est provisoirement chargé des fonctions de régulation. Dans le second cas de figure, ces fonctions sont assurées par le ministère de tutelle (comme par exemple en Tunisie). 11

12 De manière générale, le ministère de tutelle est le ministère des technologies de l'information et de la communication. Dans deux pays, le Ministère des transports (Bahrain) et le Ministère des transports et des communications (Oman) restent les ministères de tutelle. Au Maroc, où le conseil d administration des postes est chargé d accorder ou de retirer les autorisations, avec l aide d inspecteurs assermentés ou d officiers de police judiciaire, la situation est en train de changer. 2.3 Portée de la législation postale Dans la plupart des pays de la région arabe, la législation postale prévoit que la poste offre, outre des services postaux, des services d acheminement des périodiques, des services financiers de détail (généralement des comptes d épargne et des comptes courants) et des services de paiement (versement des prestations sociales et services publics) et qu elle serve de lien entre les citoyens et le gouvernement. Comme indiqué plus haut, certains de ces services sont disponibles en ligne, les pays arabes étant généralement en avance dans ce domaine. La législation postale peut donc avoir une portée extrêmement vaste. 2.4 Désignation des autorités de régulation Qu elle s applique aux membres et à la direction du conseil d administration de l opérateur désigné ou du régulateur, la procédure de désignation s inspire des procédures de nomination des hauts fonctionnaires. En Mauritanie, cinq membres du conseil d administration du régulateur sont nommés par le gouvernement, trois sont choisis par le président et deux autres sont désignés conjointement par les chambres parlementaires haute et basse. En Algérie, les membres du conseil d administration du régulateur sont nommés par décret présidentiel. Au Soudan, le ministère de tutelle se charge de cette tâche. La Mauritanie est le seul Etat où le mandat des membres du conseil d administration a une durée limitée. En Egypte, le ministère de tutelle nomme le conseil d administration de la poste en attribuant des sièges aux dirigeants de la poste, aux hauts fonctionnaires du cabinet du premier ministre et des ministères, ainsi qu à des représentants de l industrie. Au Maroc, le conseil d administration de la poste est composé des ministres des télécommunications et des postes, du président de la Banque centrale et du directeur général de la Caisse de Dépôt et de Gestion; le premier ministre préside le conseil d administration. Dans les cas cités, mettre en place un régulateur indépendant signifierait un changement majeur tant sur le plan culturel qu organisationnel. En Arabie saoudite, le haut responsable chargé de régulation est nommé par le gouvernement et ses subalternes par le conseil d administration de la poste. En Egypte et au Maroc, les obligations de reddttion de compte sont définies dans la politique postale. En Algérie, le régulateur soumet un rapport sur le respect du service postal universel et les besoins en financement au ministère de tutelle et à celui des finances. Il en va de même au Soudan. En Mauritanie, trois rapports concernant la conformité, la planification et l évaluation des services sont remis au gouvernement et au parlement. Les décisions doivent généralement être rendues publiques, sauf en Egypte. Cependant, dans les faits, seuls le Maroc et la Mauritanie ont déclaré avoir pris des décisions (huit chacun) pour lesquelles aucun recours n a été introduit. Au Moyen-Orient, seule l Arabie saoudite a fait mention d une obligation de reddition de compte par la poste. Les rapports sont transmis à l organisme chargé du contrôle des comptes publics, à l entité chargée de l audit, de l inspection et l enquête pour contrôle, et enfin à l organisme chargé de la lutte contre la corruption. Les décisions doivent également être rendues publiques. 2.5 Ressources humaines et financières Les autorités de régulation marocaine, mauritanienne et égyptienne emploient chacune cinq personnes. En Algérie, où les spécialistes du secteur postal représentent 4% des effectifs du régulateur, ce chiffre est légèrement supérieur. 12

13 En Algérie et en Mauritanie, le régulateur est financé par les opérateurs; au Soudan, son financement est issu du budget national. Proportionnellement au pourcentage de personnes employées par le régulateur, la régulation postale en Algérie représenterait un coût de DTS sur le budget. En Algérie et en Mauritanie, les opérateurs privés paient une double contribution pour financer le fonctionnement du régulateur et compenser le coût net du service postal universel. Ces contributions équivalent respectivement à 6% et 4% du chiffre d affaires de chaque opérateur. 2.6 Coopération, concurrence et réglementation Il convient de signaler que, lorsqu une obligation de coopération avec d autres régulateurs ou d autres organes gouvernementaux est expressément énoncée, les pays arabes font preuve d un esprit réellement novateur dans l utilisation des nouvelles technologies, en développant des applications intégrées. C est notamment le cas au Qatar, au Maroc et en Arabie saoudite. La Mauritanie, où la coopération aux niveaux national, régional et local est particulièrement développée, se distingue par la transparence et la clarté de sa gouvernance. Six pays sur les sept ayant répondu au questionnaire ont déclaré que la question de la concurrence faisait partie du mandat du régulateur. Seuls trois pays possèdent un organe séparé chargé de la concurrence. Au Qatar et en Algérie, les autorités de régulation et de surveillance de la concurrence travaillent main dans la main. En Egypte et en Mauritanie, il n existe pas d autorité chargée de la concurrence et le régulateur assume cette fonction. Le Maroc est le seul pays où l entité chargée de la concurrence possède des compétences en matière postale. Concrètement, les trois régulateurs sont chargés de contrôler les règles d'accès, les abus de position dominante et le respect des règles qui régissent le monopole. Il en va de même pour les autorités de l Etat du Bahrain, d Egypte et du Maroc. Dans le cas du Maroc, l entité de surveillance de la concurrence est responsable des questions concurrentielles, mais c est l autorité de régulation qui dans les faits, se charge de celle-ci. Ce décalage, signe très probable d un processus de transition, mérite de plus amples explications. En Algérie, en Jordanie et en Mauritanie, l établissement de statistiques sur le marché postal relève des compétences du régulateur, de même que la publication de certaines données (voir point 3.3). Au Maroc, le ministère de tutelle est tenu de produire des statistiques, mais celles qui sont rendues publiques portent essentiellement sur les services financiers de détail. Presque toutes les autorités de régulation veillent à la protection des consommateurs ou travaillent en partenariat avec l entité qui en est chargée. Seules l Arabie saoudite, l Egypte et la Tunisie ont mentionné une coopération avec les entités chargées de la protection des données Régulation et opérateur désigné Mode de désignation et champ d activité Le modèle le plus fréquemment utilisé est la désignation de l opérateur par le gouvernement en place. En Mauritanie, en revanche, c est le régulateur qui est chargé de désigner l opérateur pour les trois catégories de services (colis, lettres et services financiers); au Soudan, il désigne l opérateur uniquement pour les deux premières catégories. En Algérie, le gouvernement désigne l opérateur pour les trois principales catégories de services, auxquelles s ajoute le versement des prestations sociales et de retraite. Outre les trois principales catégories de services, l opérateur désigné par l Etat est chargé du marché de la philatélie au Liban, du courrier administratif en Tunisie et du courrier express dans ces deux pays. Au Maroc, les services financiers sont contrôlés par la banque centrale et les services électroniques authentifiés sont supervisés par l Agence nationale de règlementation des télécommunications. 13

14 Les autorités de régulation et les régulateurs sont chargés de contrôler la conformité des services avec la règlementation en vigueur. En Algérie, le régulateur a la possibilité d imposer une amende pouvant aller jusqu à 10% du montant de l indemnité versée par l Etat à l opérateur désigné pour compenser le coût net du service universel Distribution en boîte postale, à domicile et en bureau de poste La distribution à domicile (qui permet de couvrir quasiment l ensemble des foyers en Algérie, au Liban, en Tunisie et au Maroc, et une grande partie de la population en Egypte), ne résulte pas nécessairement d une obligation. En Algérie, par exemple, une telle obligation n existe pas. Deux pays du Golfe (l Arabie saoudite et le Qatar) ont récemment introduit une obligation de service eu dernier kilomètre, transformant ainsi leur modèle organisationnel. L Arabie saoudite a instauré ce changement dans le cadre d un vaste programme de modernisation (déjà évoqué). Cependant, la question doit être examinée de plus près afin de déterminer si l obligation de service dans les endroits les plus reculés doit prendre la forme d une distribution à domicile ou d une distribution en boîte postale facilement accessible à l ensemble de la population. Le PDG de Libanpost, opérateur soumis à ce type d obligation, a indiqué dans un entretien avec la presse que l absence d un véritable système d adressage et d une boîte aux lettres personnelle pour chaque foyer rendait les choses très compliquées. Ce type de problème peut également se présenter dans d autres pays qui étendent leur service de distribution à domicile aux zones les plus reculées, comme la Jordanie. L application d un tarif unique est la norme, sauf pour quelques services non réservés (Arabie saoudite et Mauritanie). En Algérie, une pénalité financière, s élevant à 10% maximum du montant de l indemnité pour prestation de service universel, peut être imposée à l opérateur désigné Méthode d établissement des tarifs En Mauritanie et au Soudan, c est le régulateur qui a le dernier mot en matière de tarification. En Algérie, en Egypte, au Liban et en Tunisie, c est le ministère de tutelle qui prend ce type de décisions. Au Maroc et en Arabie saoudite, c est aussi le ministère de tutelle qui a le dernier mot en la matière, à la demande du conseil d administration de l opérateur désigné. En Tunisie, le ministère de tutelle travaille en concertation avec la banque centrale pour fixer les prix des services financiers. L Algérie et la Tunisie ont indiqué qu elles avaient établi une tarification sociale, alors que le Maroc a adopté la méthode du prix de revient majoré. L Arabie saoudite pratique des prix plafonnés et une tarification sociale pour les particuliers, et la méthode du prix de revient majoré pour les entreprises. Le Soudan n avait pas encore choisi de méthode lorsqu il a répondu au questionnaire. La séparation des comptes a été mentionnée uniquement par les régulateurs algériens et mauritaniens, et s applique aux opérateurs désignés. En Mauritanie, elle s applique aussi à tout opérateur ayant une position dominante. La mise à disposition de boîtes postales fait partie des services garantis par la loi. Le prix de la location de ces boîtes n a été mentionné par aucun pays, sauf l Arabie saoudite, où il est fixé librement par l opérateur désigné. 2.8 Autres responsabilités Octroi de licences, autorisations et enregistrement d autres opérateurs postaux Cette section fournit des informations complémentaires à celles données sous le point

15 Dans les pays où il existe un régulateur (Algérie, Mauritanie et Soudan), c est cette entité qui octroie une autorisation aux autres opérateurs et, si nécessaire, la retire. En Algérie, en Mauritanie et, dans une certaine mesure, au Soudan, la liste des opérateurs autorisés est mise à la disposition de la population, de même que les conditions générales et particulières relatives à la licence. Les opérateurs désignés égyptien et marocain sont chargés d octroyer les autorisations aux autres opérateurs et de surveiller ces derniers. Ces opérateurs sont au nombre de 25 en Egypte et de huit au Maroc (pour les services express et de messagerie). En Tunisie, l opérateur désigné souhaiterait que le ministère de tutelle exerce efficacement son pouvoir d autorisation, car de nombreux opérateurs postaux non autorisés sont actifs sur le marché. L Arabie saoudite a également indiqué qu elle utilisait un système de licences/d autorisations pour les lettres, les colis et les envois express. L Oman limite l octroi de licences aux opérateurs de services express/de messagerie; 12 d entre eux ont déjà reçu une autorisation. En Mauritanie et en Algérie, le régulateur contrôle également la conformité avec les conditions générales d autorisation et applique des sanctions qui peuvent aller jusqu à la cessation d activité. L amélioration de l accès est une affaire de politique publique (définition des conditions nécessaires à l augmentation du nombre de points d accès pour l opérateur désigné et les autres opérateurs autorisés). Pour résumer, l ensemble des autorités de régulation et des régulateurs octroient des autorisations à d autres opérateurs sur le marché. Aucun pays ne se concentre exclusivement sur la régulation de l opérateur désigné; seuls la Tunisie (jusqu à présent) et l Etat de Bahrain, où le marché est dérégulé, font figure d exceptions Qualité du service Le niveau de qualité est établi par l autorité de régulation en Algérie, en Egypte, en Mauritanie, au Soudan et en Arabie saoudite. Au Maroc, le ministère de tutelle et l opérateur travaillent main dans la main. En Tunisie, c est l opérateur désigné qui fixe ses propres normes de qualité. Ces mêmes autorités appliquent des sanctions en cas de non-conformité avec les règles prédéfinies. Au Maroc, ces sanctions sont appliquées par le comité chargé d évaluer les résultats de l opérateur désigné (dans le cadre du contrat passé avec l Etat). La Mauritanie et l Algérie ont mis en œuvre un système efficace de notification (avertissements) et de sanctions Plaintes d usagers L autorité de régulation examine les plaintes déposées par les usagers et impose des amendes et des pénalités Autres obligations légales - Adressage et services électroniques Il est intéressant d observer qu un certain nombre de pays (l Algérie, le Maroc, la Mauritanie, l Arabie saoudite et la Tunisie) ont des obligations en ce qui concerne l adressage et (à l exception de la Mauritanie) les services électroniques. Dans le cas du Maroc, ces obligations sont énoncées dans le contrat passé entre l opérateur et l Etat Règles d accès En Algérie et au Liban, toutes les règles d accès sont déterminées par le ministère de tutelle; en Arabie saoudite et dans l Etat de Bahrain, elles sont édictées par l opérateur désigné; au Soudan, elles sont fixées par le régulateur. Au Maroc, elles sont fixées par le ministère de tutelle. En Tunisie, les règles concernant l accès au réseau et aux bureaux de poste sont définies dans la loi, de même que les sanctions imposées en cas de non-conformité, et les autres règles d accès sont fixées par l opérateur désigné. En Mauritanie, c est le régulateur qui définit seul les règles d accès aux bureaux 15

16 de poste dans le cahier des charges de la poste. Pour ce qui est de l élaboration des règles d accès aux boîtes aux lettres et aux boîtes postales, il travaille en collaboration avec la poste. En cas de non-conformité, c est le régulateur ou le conseil d administration de l opérateur désigné qui intervient (sauf dans l Etat Bahrain, où c est le ministère de tutelle) Sanctions La plupart du temps, les sanctions prennent la forme d une amende ou d un retrait d autorisation. Elles sont soit directement gérées par le régulateur (ou l autorité de régulation), soit transmises par ce dernier à une autorité compétente. En Egypte, il serait en principe possible de retirer son monopole à l opérateur désingé et de lui demander de rendre les subventions publiques dont il a bénéficié. Les autorités de régulation appliquent généralement elles-mêmes les sanctions. En Egypte, toutefois, le tribunal compétent peut être saisi; en Algérie, les sanctions peuvent être appliquées par la police, par l autorité postale ou par le tribunal. Les activités illégales dans le domaine postal sont considérées comme des infractions dans l Etat de Bahrain, en Mauritanie et en Tunisie. En Arabie saoudite, c est le ministère de l Intérieur qui traite ces questions. 3 Modèles de régulation dans les pays arabes 3.1 Points communs et différences Les informations contenues dans cette section complètent certaines données relatives aux fonctions de gouvernance et de régulation, tirées d Internet pour la plupart, notamment pour deux des pays qui n ont pas répondu au questionnaire: la Jordanie et le Yémen. Contrairement à ce qui a été fait en Afrique subsaharienne (et sans doute à cause du contexte politique), aucune action n a été entreprise pour suivre la mise en œuvre des engagements de la Déclaration du Caire de 2010 concernant le renforcement ou la mise en place d un régulateur indépendant dans les pays arabes d Afrique. Dix pays ont indiqué que leur modèle de gouvernance comprenait une fonction de régulation; seuls l Etat de Bahrain et l Oman faisaient exception à cette règle. Transparence et responsabilité ne sont pas les maîtres mots de cette région. Les trois pays dotés d un régulateur opérationnel et le Yémen (voir ci-dessous) se démarquent des autres par leur niveau de transparence et de responsabilité vis-à-vis de leurs autorités gouvernementales et de la population (et du parlement, dans le cas de la Mauritanie). Dans la plupart des cas, la question de la concurrence relève de la responsabilité des autorités de régulation. Ainsi, les entités qui sont chargées de la régulation autorisent et contrôlent, du moins en principe, l ensemble ou une partie des opérateurs postaux privés (excepté dans l Etat de Bahrain, où le marché est soumis à la libre concurrence et où les activités des opérateurs privés sont dérégulées). L efficacité de ce contrôle reste à prouver. En Tunisie, l opérateur désigné a signalé que, contrairement à ce que prévoit la législation postale du pays, la concurrence n est pas contrôlée. La portée de la législation postale est vaste; elle recouvre les services postaux et financiers et, bien souvent, le versement des prestations de retraite et le paiement de services publics. Le principe de neutralité technologique est largement appliqué par les pays dotés d un opérateur postal modernisé, où tout échange, qu il se fasse matériellement ou électroniquement, reste considéré comme un échange postal. Dans les pays les plus innovants, ce principe se traduit parfois par une obligation de fournir des services électroniques. Il semble également que, dans les pays du Golfe et du Moyen- Orient, l obligation de distribution à domicile dans les zones les plus reculées soit en train de remplacer la distribution en boîtes postales (qui était auparavant la norme). Dans la majorité des cas, les tarifs sont fixés sur la base de considérations sociales, ce qui montre que peu de pays ont adopté une stratégie purement commerciale. Seuls trois pays ont une méthode spécifique pour l établissement des tarifs. À cet égard, la Jordanie se démarque des autres pays sur 16

17 deux points 4 : la méthode du plafonnement des prix (deux paniers de services à prix plafonnés, à savoir le courrier ordinaire et le courrier express) et l établissement de tarifs de location pour les boîtes postales (avec une différenciation particuliers/entreprises). La question de l interconnexion n a été étudiée par aucun pays. En général, les règles d accès portent principalement sur la taille et sur l accessibilité du réseau de bureaux de poste. Lorsque la restructuration du processus de gouvernance s éternise et que des tensions apparaissent entre le nouveau ou l ancien régulateur et le nouvel organisme ou ministère de tutelle au sujet du probable transfert de responsabilité, l organisation du marché en souffre et le risque de perdre les compétences existantes augmente. C est notamment le cas lorsque les fonctions de surveillance et de contrôle des opérateurs par le conseil d administration de l opérateur désigné sont transférées à un ministère ou à un régulateur (p. ex.: Maroc et Egypte). La non-conformité avec la législation postale ou l absence de contrôle sont aussi des facteurs de non-régulation du marché (comme c est le cas au Liban). Lorsqu une autorité de régulation efficace est en place, son pouvoir de sanction est souvent étendu et les activités illégales menées par les opérateurs sont considérées comme des infractions: une différence notable par rapport, par exemple, à l Amérique latine. 3.2 Types de cadres de régulation Les cadres règlementaires décrits ci-après doivent être mis en place au niveau de la gouvernance du marché postal dans les pays. La Palestine est engagée dans un processus de transformation: transformation de l administration postale en entreprise publique et projet de loi sur la création d un régulateur. Deux pays de la région du Golfe disposent encore d une administration postale publique, bien que l un d eux (le Kuwait) ait constitué, il y a trois ans, un comité chargé d examiner un projet de privatisation de la poste. Trois pays du Golfe (le Qatar, l Arabie saoudite et l Oman) envisagent d ouvrir le capital de leur opérateur postal aux investisseurs étrangers. Il s agit à présent pour eux de moderniser leur opérateur désigné dans quatre domaines: renforcement des capacités, utilisation innovante des technologies, services de cyberadministration et services de paiement. Les modifications législatives et règlementaires ont été mises en suspens (même dans le Sultanat d Oman, où un projet de loi prévoyant la mise en place d une instance de régulation postale a été rédigé). Comme c est souvent le cas, d importants gains d efficacité ont été réalisés avant la privatisation 5. L Arabie saoudite, en particulier, semble avoir opéré une profonde transformation. Il importe peu que l instance responsable soit le conseil d administration de l opérateur désigné, le ministère de tutelle ou le conseil des ministres. D une certaine manière, le Maroc a, lui aussi, choisi de renforcer les capacités de son opérateur public et de reporter les débats sur le projet de loi postale. Les principes de la réforme postale ayant fait l objet d un accord ont été publiés sur le site Web du ministère de tutelle; ils portent sur la mise en place d un régulateur. Les pays qui hésitent sont principalement ceux qui ont traversé une période de troubles civils ou de guerre, qui ont vu leur précédent système de gouvernance ébranlé (Egypte et Tunisie), et où les décisions politiques concernant l avenir sont difficiles à prendre. Au vu des nombreux défis que ces pays doivent relever aujourd hui, le service postal est rarement une priorité. L Egypte préfèrerait accorder plus d autonomie et de pouvoir au ministère chargé des questions règlementaires plutôt qu octroyer ou retirer des autorisations à des opérateurs privés (tâche relevant de la responsabilité de l opérateur désigné, qui reste juge et partie). Cette tendance est d autant plus évidente dans les pays les plus touchés par des conflits (Lybie, République arabe syrienne, Irak et Liban). Le Yémen, qui a 4 Pays n ayant pas répondu au questionnaire; informations trouvées sur le site Web du régulateur. 5 «The balance sheet Privatizations Twenty years after», J. Kay, Prospect Magazine, n 76, juillet

18 bénéficié d une aide internationale importante pour développer son service postal, pourrait être une exception. Enfin, quatre pays (l Algérie, la Jordanie, la Mauritanie et le Soudan) ont confié une fonction de régulation postale au régulateur chargé des TIC. Bien que leurs effectifs soient limités, les services en charge de la régulation semblent être dotés de ressources humaines et financières suffisantes (à l exception peut-être du Soudan). Comme mentionné plus haut, la mise en place d un régulateur dans le cadre d un projet de loi postale est à l ordre du jour à Djibouti, dans le Sultanat d Oman et au Maroc. 3.3 Comparatif des pratiques En matière de gouvernance claire, de transparence et de responsabilité, quatre pays se démarquent des autres: le Yémen et les trois pays où un régulateur est en place Yémen 6 Contrairement à la Mauritanie, qui fait également partie des pays les moins avancés, le Yémen, comme les autres pays du Golfe plus riches, a décidé pour l instant de développer son opérateur désigné. Dans le cadre du PIDEP adopté par le pays en 2006, une plus grande autonomie a été accordée à la poste et celle-ci a été transformée en entreprise publique. Le réseau postal et l organisation dans son ensemble ont été restructurés, les bureaux de poste connectés, la gestion de la trésorerie centralisées, la comptabilité commerciale mise en place et la gamme de services élargie et modernisée. Dans cette réforme, l accent a été mis sur la modernisation et le développement de services postaux financiers (mandats, comptes de dépôt et d épargne, versement de prestations sociales dont les pensions de retraite, paiement des factures de services publics, et versement des salaires des fonctionnaires et autres employés de la fonction publique). Au bout d une période de trois ans, qui s est déroulée dans des circonstances particulièrement difficiles, le nombre de comptes d usagers a doublé pour couvrir environ 10% de la population, et les dépôts et le chiffre d affaires ont augmenté de 37% (chiffres et plans disponibles sur le site Web de la poste du Yémen). Huit opérateurs internationaux d envois express se sont vu octroyer une autorisation Trois pays dotés d un régulateur - L Algérie, la Mauritanie et la Jordanie. Dans les trois pays dotés d un régulateur 7, deux catégories d autorisations peuvent être délivrées aux opérateurs privés: les autorisations de prestation de services réservés et de services non réservés. Les opérateurs privés sont des opérateurs nationaux ou internationaux. En Algérie, la catégorie des services non réservés est sous-divisée en services non réservés nationaux et envois express internationaux. En Jordanie, les catégories de services réservés et non réservés sont sous-divisées en services nationaux et internationaux. Les volumes sont en baisse dans chacun des trois pays. Après une croissance importante du secteur non réservé, le marché postal dans son ensemble est en train de se stabiliser en Algérie et de décroître en Mauritanie et en Jordanie. Les services financiers, les mandats et les comptes relèvent de la responsabilité du régulateur en Algérie et en Mauritanie; ce n est pas le cas en Jordanie. Simplicité et clarté sont la règle dans ces pays. Les objectifs relatifs à la couverture géographique, à la qualité des services et au traitement des plaintes sont communiqués aux opérateurs publics et privés. Les exigences en matière d établissement de rapports et de transparence sont importantes mais atteignables. Ils requièrent la participation d instances extérieures, telles que l organisme chargé du 6 Ces informations sont publiées sur le site web de la poste du Yémen (pays n ayant pas répondu au questionnaire). 7 Les informations concernant la Jordanie sont moins nombreuses (bien que le pays n ait pas répondu au questionnaire, le site Web de son régulateur contient beaucoup d informations). 18

19 contrôle des comptes publics. Les indicateurs sont clairement définis et font l objet de rapports annuels. Des comptes séparés sont présentés par l opérateur désigné pour permettre le calcul du coût du service universel. Toutefois, en Mauritanie, la méthode de tarification reste encore à définir par le régulateur. En Algérie, l Etat fixe les tarifs sur la base de considérations sociales, ce qui constitue un problème pour le régulateur qui se retrouve privé de son principal outil: la méthode d établissement des tarifs. Comme cela a déjà été évoqué, une méthode d établissement des tarifs a déjà été adoptée en Jordanie (définie par le régulateur le 12 juillet 2012). Concernant le plafonnement des tarifs, des mesures d incitation à l investissement sont envisagées. Les précédentes règlementations établies par le régulateur portaient sur les règles d'octroi de licences, les mesures anti-blanchiment d argent, et les procédures de traitement des plaintes et de garantie de la sécurité des envois pendant le transport. Dans les trois pays, la législation postale définit clairement la structure de gouvernance du marché postal (responsabilités du ministère de tutelle/de l Etat, de l opérateur désigné et du régulateur). Le modèle jordanien semble similaire à celui de l Union européenne, dans la forme institutionnelle et sur le fond. Le modèle algérien, qui a été marqué par une libéralisation massive, est un système mixte où l Etat fixe des tarifs et où les augmentations de tarifs décidées par les opérateurs privés doivent être notifiées et contrôlées par le régulateur. Ce type de modèle de régulation mixte, où interviennent à la fois l Etat et le régulateur, est souvent utilisé dès le début du processus dans les pays ayant un faible niveau de développement. La législation postale mauritanienne est un bon exemple de cadre règlementaire où les rôles sont bien séparés et où les points de chevauchement entre les différentes instances sont définis. Elle met l accent sur le rôle de conseiller que doit jouer le régulateur, indiquant qu il est possible de placer d autres services publics sous sa responsabilité, et lui attribue un pouvoir de sanction rapide en cas de problèmes d autorisation ou de non-conformité des opérateurs postaux privés. Le droit de porter un recours contre les décisions du régulateur est clairement défini, de même que le délai fixé aux autorités compétentes pour se prononcer. Ce modèle est similaire à celui de l Algérie. Il permet une certaine indépendance, mais accorde davantage de pouvoir au régulateur, notamment en ce qui concerne la méthode d établissement des tarifs. Dans ce contexte, l absence d une quelconque autre institution facilite la définition des rôles du ministère de tutelle et du régulateur. En Mauritanie, la mission du régulateur postal est de 8 : contrôler et veiller à la mise en application de la loi et de la règlementation de manière objective, transparente et non discriminatoire; soutenir le ministère de tutelle des postes dans l exercice de ses fonctions relatives au secteur postal; définir le mandat de l opérateur postal public et contrôler sa mise en œuvre; définir et octroyer les autorisations aux opérateurs postaux privés; lancer des appels d offre pour les segments de marché ouverts à la concurrence; élaborer des directives pour l établissement des tarifs des services postaux; calculer le coût réel du service postal universel et déterminer les frais correspondants supportés par les opérateurs privés; repérer les cas de non-conformité et les signaler aux autorités compétentes; rassembler toutes les informations nécessaires pour atteindre ses objectifs, y compris les conclusions des inspections menées sur le terrain, en obligeant les opérateurs à lui fournir toutes les données er les informations requises; émettre une opinion avisée sur les questions postales et publier un rapport annuel sur ses activités et sur la manière dont il remplit ses obligations, en y faisant figurer des statistiques 8 Articles 59 à 62 de la législation postale ( ). 19

20 sur la qualité et la disponibilité des services; contribuer à toute autre mission de service public dans le secteur des services postaux et des services postaux financiers; notifier ses décisions, et les arguments sur lesquels elles sont fondées, aux parties concernées et les publier au journal officiel. En outre, le régulateur, de sa propre initiative ou de celle du ministre de tutelle ou de toute autre personne concernée, peut imposer des sanctions en cas de non-conformité. Après avoir pris connaissance de ces cas, il invite les opérateurs concernés à se mettre en conformité avec la règlementation en question, faute de quoi il pourra suspendre ou retirer son autorisation, ou encore, si le comportement non conforme ne constitue pas une infraction, imposer une amende. En cas d infraction présumée, le régulateur pourra saisir la justice. Le régulateur doit également jouer le rôle de médiateur dans les cas de litige entre opérateurs; si la médiation n'aboutit pas, le tribunal compétent devra être saisi. Enfin, il est possible de porter un recours contre les décisions du régulateur auprès du tribunal administratif dans un délai d un mois à compter de leur notification. La décision finale concernant le recours doit être prononcée dans un délai d un mois à compter de sa date de réception. 4 Conclusion L objectif de ce travail de recherche était de fournir un premier aperçu de la régulation postale dans les pays arabes. Celui-ci a en grande partie consisté à décrire la situation dans cette région. Toutefois, des leçons peuvent être tirées et de nombreuses questions appellent encore des réponses, d autant que la transparence et la responsabilité ne sont pas les maîtres mots dans cette partie du monde. Contrairement aux Etats d Afrique subsaharienne, qui ont respecté les engagements pris par l Union africaine de mettre en place un régulateur postal ou de renforcer ses capacités, les pays arabes, qui constituent une région très hétérogène, n ont pas pris de telles mesures. Dans les pays qui ont connu des périodes d agitation ou de guerre, la réforme semble être au point mort, même s il se passe beaucoup de choses en coulisses. De manière générale, le champ d action des instances de gouvernance est limité et celles-ci possèdent peu de moyens de contrôle et de mécanismes de contrepoids. En raison de l absence quasi totale d ateliers sur la règlementation et d échanges régionaux, les décideurs n ont pas développé de langage commun. L opacité est très répandue dans la région, où il règne un climat d'incertitude. Cependant, le transfert évident de savoir-faire qui est en train d avoir lieu pour les services postaux financiers et les services électroniques laisse penser que les échanges régionaux concernant les questions de régulation pourraient avoir des effets positifs immédiats. Dans la région arabe, où les volumes d envoi de courrier sont largement plus bas que dans le reste du monde, le développement postal semble être davantage lié à la densité du réseau, mesurée au nombre d habitants par bureau de poste et par boîte postale, qu au niveau de développement. Par exemple, l Algérie et la Tunisie, deux pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, se retrouvent souvent aussi bien placés que les pays du Golfe (pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieur ou à revenu élevé). L une des caractéristiques de la région est que les services postaux financiers, qui représentent plus de la moitié des recettes postales, font la plupart du temps partie de l obligation de service universel. Une autre caractéristique de la législation postale qui diffère du modèle européen est l application du principe de neutralité technologique (les mandats sont des mandats, qu ils se fassent sous format papier ou sous format électronique). Dans quelques cas seulement (principalement dans les pays 20