Prise en compte du vieillissement par les politiques publiques et les actions privées dans l aire urbaine de Lyon

FLORENCE LE NULZEC CONSULTANTE Prise en compte du vieillissement par les politiques publiques et les actions privées dans l aire urbaine de Lyon Etat des lieux de l action locale et des synergies entre acteurs Une étude pour l Agence d Urbanisme pour le développement de l agglomération lyonnaise Décembre 2007 Florence LE NULZEC Christian HARZO Catherine LE BODIC Florence LE NULZEC Consultante antenne : 247 rue Duguesclin, 69003 LYON Tél. : +33(0)950 57 96 74 ou +33(0)6 17 93 49 61 skype : flolenulzec - f.le.nulzec@free.fr - Fax : 33(0)955 57 96 74 Siège social : OXALIS-scop, Broissieux, 73340 Bellecombe-en-Bauges Tél. : 04.79.63.31.11 Fax : 04.79.63.81.91 - info@oxalis-scop.org www.oxlis-scop.org SCOP SA à capital variable RCS Chambéry SIRET 410 829 477 0018- APE 748K Observatoire Social de Lyon 19 rue d Enghien 69002 LYON Tél. 04 78 38 52 00 Fax : 04 78 38 52 02 e-mail : oslyon@yahoo.fr www.observatoire-social.org Association loi 1901 SIRET : 414 981 829 00032 Code NAF : 732 Z N TVA intracommunautaire : FR66414981829

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SOMMAIRE Synthèse... 5 Glossaire... 9 1 Introduction... 11 1.1 Le contexte de l étude...11 1.2 Les objectifs de l étude...13 1.3 La méthodologie d enquête...13 1.3.1 Les éléments recherchés...13 1.3.2 Le choix des entretiens...14 2 Les instances et la répartition des compétences... 15 2.1 L Etat...15 2.1.1 Les compétences et le fonctionnement...15 2.1.2 Les instances décentralisées...16 2.2 Les Régions...17 2.2.1 Les compétences et le fonctionnement...17 2.3 Les Départements...17 2.3.1 Les compétences et le fonctionnement...17 2.3.2 Les dispositifs existants...18 2.4 Les autres collectivités locales (EPCI et communes)...20 2.4.1 Les compétences et le fonctionnement...20 2.4.2 Les dispositifs disponibles...20 2.5 Les Comités et Agences...21 2.5.1 L ARHRA : Agence Régionale de l Hospitalisation Rhône-Alpes...21 2.5.2 Comité régional de l organisation sociale et médico-social (CROSMS)...22 2.5.3 Le Comité Départemental des Retraités et des Personnes Agées (CODERPA)...22 3 La problématique du vieillissement dans les politiques locales au sein de l aire urbaine de Lyon... 25 3.1 L échelle régionale...25 3.1.1 Le PRIAC...25 3.1.2 La Formation sanitaire et sociale...26 3.2 L échelle départementale...27 3.2.1 Les schémas gérontologiques...27 3.3 L échelle locale intermédiaire (EPCI)...39 3.3.1 Les Programmes Locaux de l Habitat...39 3.3.2 Les Plans de Déplacements Urbains de l aire urbaine...42 3.3.3 Le PADD, document directeur du SCOT...46 3.4 L échelle communale...48 3.4.1 Les Plans Locaux d Urbanisme (PLU)...48 3.5 La grande diversité des acteurs locaux de la mise en œuvre des politiques du vieillissement.48 3.5.1 Les acteurs de l hébergement et du logement...49 3.5.2 Les structures d aide au maintien à domicile...50 3.5.3 Les caisses de retraite, assurance maladie et services médicaux...50 3.5.4 Les autorités organisatrices des transports (AOT)...51 Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 3

3.5.5 Les instances locales pour personnes âgées...51 3.5.6 Les associations de personnes âgées...51 3.5.7 Les associations d information et d actions en direction des personnes âgées...52 3.6 Aire urbaine et vieillissement : problématique multiple et complexe...52 3.6.1 La complexité du contexte du vieillissement...52 3.6.2 Une problématique émergeante dans les documents de planification...53 3.6.3 La complexité dans la mise en œuvre des politiques : un emboîtement d échelles et de compétences...53 4 Les actions thématiques publiques et privées... 55 De nombreuses initiatives face à des besoins grandissants...55 4.1 Le logement...55 4.1.1 Le logement dédié se diversifie et se complexifie à la fois...55 4.1.2 Le logement standard et leurs concepteurs s adaptent...57 4.2 L accompagnement du maintien à domicile et l accès aux soins...61 4.2.1 Une offre assez complète d aide au maintien à domicile proposée par les CCAS et services d aides...61 4.2.2 L offre de soins reste à développer et coordonner...66 4.3 Le transport et la mobilité...69 4.3.1 Les autorité régulatrices de transports ciblent les personnes à mobilité réduite et privilégient l accessibilité pour tous...69 4.3.2 Certaines communes proposent du transport à la demande dédié aux personnes âgées et retraitées...70 4.3.3 Les associations s impliquent dans la réflexion...72 4.4 La vie sociale et culturelle...72 4.4.1 Un domaine dans lequel les communes sont souvent présentes...72 4.4.2 Des associations impliquées de longue date et l émergence d un secteur lucratif...73 4.4.3 La Fondation de France : soutien à l innovation...74 5 Demain le vieillissement : la vision des acteurs... 77 6 Conclusion... 81 7 Bibliographie... 83 8 Annexes... 85 8.1 Le guide d entretien...85 8.2 La liste des acteurs recensés...87 8.2.1 Les acteurs rencontrés...87 8.2.2 Les acteurs retenus mais qui n ont pu être interviewés (indisponibles, injoignables, ou ont décliné la demande d entretien)...90 8.2.3 Pour mémoire : autres acteurs intervenant sur le champ gérontologique...91 8.3 Le territoire de l aire urbaine...93 8.4 Précisions sur les Schémas gérontologiques...94 8.4.1 Schéma gérontologique du Rhône : politique départementale 2004-2008...94 8.4.2 Schéma gérontologique de l Isère : politique départementale 2006-2010...102 8.4.3 Schéma gérontologique de l Ain : politique départementale 2006-2010...109 8.5 Table des bonnes pratiques...115 Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 4

Synthèse La problématique du «vieillissement», se manifestant à la fois par l augmentation du nombre de personnes âgées du fait de l allongement de la vie 1 et par la diminution du nombre de jeunes résultant du la baisse tendancielle de la fécondité, intéresse tous les champs de la vie ; du logement à l aménagement de la ville, des services de proximité aux services dédiés liés à la dépendance, en passant par les déplacements et la participation à la vie sociale. Elle concerne donc une palette très large d acteurs tant publics que privés qui sont amenés à intervenir auprès des personnes âgées ou à leur bénéfice. Le territoire de l étude, l aire urbaine de Lyon, est important. Il intéresse trois départements et couvre près de 300 communes. La multiplicité des acteurs est donc augmentée d autant que certains se partagent le territoire avec des compétences identiques. Dans le cadre de cette étude, nous avons rencontré les principaux acteurs permettant de couvrir les différents champs du vieillissement après avoir balayé l ensemble des thèmes et des grands groupes d acteurs concernés. En termes de compétence, de nombreux acteurs publics jouent un rôle dans la définition et la mise en œuvre des politiques devant prendre en compte le vieillissement. La compétence «personnes âgées» étant en premier lieu portée par l Etat et les Conseils Généraux, certains aspects sont cependant sous la responsabilité croisée de plusieurs collectivités, du Conseil Général en passant par la Région et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Enfin, les communes sont les premiers interlocuteurs au quotidien des personnes âgées et retraitées, sans pour autant avoir dans ce domaine de compétences obligatoires. L Etat impulse les politiques en direction des personnes dépendantes, dont il est le concepteur et le pilote. Si les diagnostics et les propositions sont de la compétence des collectivités locales (conseils régionaux et généraux, EPCI, communes), les orientations et la répartition des enveloppes financières sont pour la plupart décidées à l échelle nationale. Le rôle des instances décentralisées de l Etat reste primordial dans l application des politiques publiques et la mise en œuvre des actions définies dans les différents dispositifs. Qu il s agisse de la construction et de l ouverture d établissements spécialisés, de la formation des personnels sanitaires et sociaux, de la répartition des enveloppes de l allocation personnalisée d autonomie (APA), etc., les services de l Etat autorisent, contrôlent, vérifient. Par exemple : Les régions ont en charge la définition et le financement des politiques de formation des personnels spécialisés. Cependant, les ouvertures d établissements de formation sont soumises à déclaration préalable et le nombre d élèves autorisé à s y inscrire est fixé annuellement par l Etat à l échelle nationale. Les besoins en établissements spécialisés pour l accueil des personnes dépendantes sont définis par les schémas gérontologiques départementaux. Cependant, les autorisations d ouverture 1 Phénomène désigné par G.F. Dumont par le concept de «gérontocroissance» Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 5

relèvent de la compétence de l Etat via les DDASS, en cohérences avec la programmation régionale. Par ailleurs, les groupes professionnels sont également nombreux pour couvrir les différents champs. Constructeurs et gestionnaires de logements, prestataires de services à domicile, professionnels de la santé, des déplacements, de la vie sociale et culturelle, commerçants, etc., ils seront tous de plus en plus concernés dans les années à venir. La complexité du panel des acteurs, de leurs interdépendances dans l action rend d autant plus difficile la lecture et la compréhension de «qui fait quoi» en direction des personnes âgées. De ce fait, la définition de politiques et stratégies concertées qui prennent en compte le vieillissement est d autant plus complexe à mettre en œuvre. Pour autant, chacun d entre eux prend des initiatives et développe des projets qui contribuent à faire émerger une prise en compte réelle des personnes âgées dans la ville et de leurs besoins spécifiques comme génériques. Cependant, cela ne constitue pas encore une politique de prise en compte du vieillissement au sens de l évolution majeure que représentent cette population et sa diversité dans la société à venir. Enfin, plusieurs difficultés subsistent qui nécessitent une approche plus transversale et une prise de conscience plus forte des évolutions nécessaires pour répondre aux besoins, dans leur importance et dans leur morcellement. Les schémas gérontologiques départementaux déterminent avec l ensemble des acteurs locaux concernés les besoins et leur répartition. Des projets d ouverture d établissements spécialisés émergent, répondant aux besoins tant dans leur diversification que dans leur répartition géographique. Cependant, les moyens mis à disposition par l Etat et ses instances décentralisées ne sont pas toujours à la hauteur des besoins identifiés et des propositions faites par les acteurs locaux. Elaborés par les EPCI, les programmes locaux de l habitat déterminent les besoins en termes d adaptation des logements existants et de construction neuve. Ceux de notre aire d étude prennent en compte la problématique du vieillissement de façon partielle et hétérogène. Les moyens d action proposés sont à la mesure de cette faible intégration de la question. Ceux mis à disposition par l Agence nationale pour l amélioration de l habitat (ANAH) et ses partenaires sont souvent mal connus et peu utilisés, y compris par les bailleurs sociaux, du fait de la lourdeur des dossiers et par crainte des difficultés induites pour les personnes bénéficiaires (besoin d accompagnement). Les acteurs du logement social se saisissent depuis quelques années du vieillissement de leur public et commencent à adapter leur stratégie patrimonialité et gestionnaire. Par contre, les constructeurs privés n ont pas encore trouvé leur marché, malgré les nouvelles réglementations de la Loi sur le handicap et les orientations qui en découlent. Parmi les freins à la mise en œuvre, nous avons pu repérer le manque de personnel formé et la faible valorisation des métiers de l accompagnement du maintien à domicile alors que les besoins en personnel compétent sont importants. Même si le coût induit ne peut être supporté intégralement par la plupart des bénéficiaires potentiels, il semble aujourd hui essentiel de réfléchir au partage de cette prise en charge qui ne fera que s accroître. Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 6

Les autorités de organisatrices des transports (AOT) planifient et organisent les déplacements à l échelle d un bassin de vie et intègrent le handicap dans leur offre sans pour autant orienter délibérément leur action vers la prise en compte du vieillissement. Les associations et structures de la vie sociale et culturelle offrent un panel aujourd hui très large de services et de produits. Cependant, ils sont essentiellement accessibles à ceux qui peuvent se déplacer. L offre en direction des personnes âgées isolées (notamment dépendantes) est quant à elle encore peu développée. Ces constats suscitent quelques interrogations majeures quand à la façon de prendre en considération le problématique du vieillissement. Il semble que cette notion de vieillissement soit encore peu appropriée par les acteurs, tant publics que privés. Les uns ont certes intégré la «personnes âgées» comme un axe de leurs politiques (au même titre que les «jeunes» ou «la petite enfance»). Les autres ont pris des initiatives sectorielles pour répondre à des besoins émergeants dans leur domaine spécifiques. Des instances nationales et de recherche commencent à cerner les contours du phénomène et à en diffuser les analyses mais les instances et les acteurs locaux ne s en sont pas encore saisis pour l intégrer à leur prospective. Comment partager les analyses du niveau de la réflexion à celui de l action en passant par les politiques et stratégies des structures publiques comme privées? Comment donner la transversalité nécessaire aux réflexions prospectives et sortir de l approche sectorielle? Comment fait prendre conscience des enjeux et des implications pour chacun des acteurs? C est notamment à ses questions qu il restera à répondre à l issue de cette étude. Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 7

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Glossaire ACPPA ADAPA ADMR AGGIR ANAH AOT APA ARDH ARH DOG CAPI CAPV CCAS CCREFP CLIC CNSA CODERPA CORHOCOGE CRIAS CROSMS DDASS DRASS DRSM EHPA EHPAD EPCI ESH FNAR FPC GIHP HCL MDPH MDR MSA OPAH ORS OVPAR Accueil et Confort Pour Personnes Agées Association Départementale d'aide aux Personnes de l'ain Aide à Domicile en Milieu Rural Autonomie Gérontologie Groupes Iso-Ressources Agence Nationale d Amélioration de l Habitat Autorités Organisatrices des Transports Allocation Personnalisée d Autonomie Allocation de Retour à Domicile après Hospitalisation Agence Régionale de l Hospitalisation Document Général d Orientation Communauté d Agglomération des Portes de l Isère Communauté d Agglomération du Pays Viennois Centre Communal d Action Sociale Comité Régional de l Emploi et de la Formation Professionnelle Centre Local d Information et de Coordination gérontologique Caisse Nationale de Solidarité et d Autonomie Comité Départemental des Retraités et Personnes Âgées Comité Rhodanien de Coordination Gérontologique Centre du Rhône d Information et d Action Sociale en faveur des retraités et des personnes âgées Comité Régional de l Organisation Sociale et Médico-Sociale Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales Direction Régionale du Service Maladie Etablissement d'hébergement pour Personnes Agées Etablissement d'hébergement pour Personnes Agées Dépendantes Etablissements Publics de Coopération Intercommunale Entreprises Sociales pour l Habitat Fédération Nationale des Associations de Retraités Fédération des Promoteurs Constructeurs Groupement pour l Insertion des personnes Handicapées Physique Hospices Civils de Lyon Maison Départementale des Personnes Handicapées Maisons du Département du Rhône Mutualité Sociale Agricole Opération Programmée d Amélioration de l Habitat Observatoire Régional de la Santé Office Villeurbannais des Personnes Agées et des Retraités Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 9

PADD PDALPD PDU PLH PLU PRIAC PRDF PRSP SCOT SEPAL SIPAG SOSMS SRFSS SROS SSIAD STUNI SUV SYNERPA SYTRAL TCL UDIAGE UNA UNCCAS URCAM URIOPSS USH USLD Projet d Aménagement et de Développement Durable Plans Départementaux d Aide au Logement des Personnes Défavorisées Plan de Déplacements Urbains Programme Local de l Habitat Plan Local d Urbanisme Programmes Interdépartementaux d Accompagnement des handicaps et de la perte d autonomie Plan Régional de Développement des Formations professionnelles Plan Régional de Santé Publique Schéma de Cohérence Territoriale Syndicat d Etudes et de Programmation de l Agglomération Lyonnaise Syndicat intercommunal pour les personnes âgées des cantons de Tassinla-Demi-Lune et Vaugneray Schéma d organisation sociale et médico-sociale Schémas Régionaux des Formations Sanitaires et Sociales Schéma Régional d organisation sanitaire Services de Soins Infirmiers à Domicile Syndicat des Transports Urbains du Nord Isère Services Urbains Viennois Syndicat National des Etablissements et Résidences Privées Syndicat des Transports de l Agglomération Lyonnaise Transports en Commun Lyonnais union départementale iséroise d information et d actions gérontologiques Union Nationale de l Aide, des soins et du service à domicile Union nationale Centres Communaux d Action Sociale Union Régionale des Caisses d Assurance Maladie Union Régionale Interfédérale des Organismes Privés Sanitaires et Sociaux de la Région Rhône-Alpes Union Social pour l Habitat Unité de Soins Longue Durée Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 10

1 Introduction Cette étude a pour but d alimenter la réflexion de l Atlas de l Aire Urbaine lyonnaise produit par l Agence d Urbanisme pour Développement de l Agglomération Lyonnaise. Cet atlas est une mise à jour régulière de l analyse du territoire. Pour son prochain volume, l Agence d Urbanisme souhaite faire de la problématique du vieillissement un axe majeur de sa réflexion. La présente étude est un volet de cet axe de travail. Il s agit ici de faire un état des lieux de la prise en compte du vieillissement dans des politiques publiques, des actions et initiatives relevant des acteurs publics comme privés, d évaluer la vision prospective de ces différents acteurs et de relever les «bonnes pratiques» mises en œuvre sur le territoire de l aire urbaine lyonnaise et reproductibles. 1.1 Le contexte de l étude L enquête concerne donc un vaste territoire composé de 296 communes situées dans les départements de l Ain, de l Isère, de la Loire et du Rhône. Selon le recensement INSEE de 1999, plus de 85% de la population de l aire urbaine lyonnaise est localisée dans le département du Rhône, contre moins de 0,1% dans la Loire, près de 8% dans l Isère et 6,5% dans l Ain. Plus de 72% de la population de l aire urbaine vit sur le territoire du Grand Lyon, ce qui en fait le principal EPCI. Répartition des habitants de l'aire urbaine par département 0,06% 6,40% 7,93% Loire Ain Isère Rhône 85,60% Source : INSEE, RGP 1999 Cette répartition de la population nous a conduits à concentrer l étude sur trois des départements de l aire urbaine (sens INSEE 1999) : le Rhône, l Isère et l Ain, en privilégiant le Rhône et plus particulièrement le Grand Lyon. Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 11

Part âgée de la population Nombre de personnes âgées sur différents territoires France Rhône- Alpes Rhône Isère Ain Aire Urbaine Lyonnaise Grand Lyon Lyon 60-74 ans 13,6% 12,9% 12,3% 12,2% 12,2% 11,7% 12,2% 11,4% 75-84 ans 5,3% 4,8% 4,5% 4,4% 4,5% 4,2% 4,6% 5,2% >85 ans 2,4% 2,2% 2,1% 1,9% 2,2% 2,0% 2,1% 2,8% Total + de 60 ans 21,3% 19,9% 18,9% 18,5% 18,9% 17,9% 18,9% 19,4% Source : INSEE, RGP 1999 Nombre de personnes âgées sur différents territoires Lyon 12425 23064 50762 86251 Grand Lyon (hors Givors Grigny) 24859 53191 142350 220400 Aire Urbaine Lyonnaise Ain 32475 69033 11399 23305 62730 97434 192657 294165 >85 ans 75-84 ans 60-74 ans Total Isère 21155 48040 133957 203152 Rhône 33710 71 042 193765 298517 Source : INSEE, RGP 1999 Les proportions de personnes âgées de 60-74 ans, 75-84 ans et plus de 85 ans, tout à fait similaires sur les départements du Rhône, de l Isère et de l Ain, en font des territoires plus jeunes que la France Métropolitaine ou la Région Rhône-Alpes. Des territoires étudiés ci-dessus, l aire urbaine lyonnaise (INSEE 1999) est le plus jeune. De manière générale, plus de 86% des personnes âgées vivent dans les pôles urbains. Cependant, dans les campagnes, les plus de 60 ans représentent la plus grande part de la population : 25% des habitants. Le Grand Lyon héberge 75% des personnes âgées de l aire urbaine lyonnaise, la ville de Lyon 40% des personnes de plus de 85 ans. Ces territoires sont donc particulièrement importants dans l étude des politiques publiques en direction des personnes âgées. Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 12

1.2 Les objectifs de l étude Le vieillissement de la population, en tant qu augmentation dans le temps de la proportion de personnes âgées, apparaît comme un phénomène qui doit être pris en compte par les politiques publiques, sociales et urbaines. En effet, les phénomènes démographiques, sociaux, médicaux, mènent à la fois à une espérance de vie plus longue, avec de jeunes seniors encore très alertes, et à une augmentation du nombre et de la part de personnes (très) âgées en situation de dépendance. Cette dernière catégorie demande un soutien particulier au quotidien, et la tendance actuelle est de mettre en place différents dispositifs permettant l accompagnement de l entrée en dépendance ou de repousser cette entrée. La dépendance est définie comme «une incapacité à accomplir seul les actes essentiels de la vie quotidienne». Mais la dépendance est issue de différents facteurs, qui n ont pas le même impact sur le quotidien de la personne. Elle peut être physique, psychique, matérielle Un soutien psychologique, un lien social fort peuvent tendre à repousser l entrée en dépendance psychique. La dépendance physique peut être compensée par différents moyens au quotidien : aide à la mobilité, à la toilette, au repas, aide aux tâches devenues difficiles voire impossibles à accomplir, aménagement des espaces de vie, etc. La dépendance matérielle touche aujourd hui particulièrement les personnes de plus de 80 ans. Il s agit alors pour la collectivité de les aider à financer les nouveaux besoins qui viennent d être évoqués. Le vieillissement tendanciel de la population est un phénomène connu, sa prise en compte n est pas encore spontanée. L existence d une forte proportion de personnes âgées au sein de la société française n est pas nouvelle. L augmentation de cette proportion et la tendance à la diminution des solidarités par contre changent la donne. En effet, les personnes âgées dépendantes nécessitent des services adaptés à leurs besoins et à leurs capacités. Dans le cadre de la prise en compte du vieillissement, politiques publiques et services privés sont fortement liés. L ensemble des problématiques quotidiennes doivent prendre en compte : les lieux de vie, la mobilité, l accès aux services publics urbains, la consommation, les organismes de santé, les formes de sociabilité Cette étude vise donc la réalisation d un état des lieux des politiques publiques et des pratiques privées sur l aire urbaine lyonnaise en ce qui concerne les personnes âgées, mais également l évaluation de la prise en compte du phénomène de vieillissement dans ces politiques et actions. 1.3 La méthodologie d enquête 1.3.1 Les éléments recherchés L étude de ces politiques et des actions mises en œuvre par les acteurs publics et privés a été menée après définition d une trame d enquête élaborée à partir des attentes de l Agence d Urbanisme. Il s agissait d aborder différentes thématiques : La connaissance des personnes âgées (outil et niveau de connaissance) ; L historique de la structure et de ses actions ; Les actions actuelles, le(s) public(s) visé(s), le(s) public(s) touché(s) ; Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 13

L inscription des actions dans une démarche globale ; Les bonnes pratiques (en terme d actions, de coopération ) ; La vision large de la thématique personnes âgées / vieillissement : lien avec l urbanisme, la planification La prospective telle que pressentie par les acteurs rencontrés : évolution des personnes âgées, des problématiques, actions/ politique à engager ou déjà prévues Cette trame d entretien 2 permet d établir un état des lieux (non exhaustif) à large spectre, de repérer les pratiques actuelles, les liens et niveau de coopération entre les acteurs, ainsi que d approfondir la problématique du vieillissement en tant que telle. Elle donne à voir l avancée des réflexions et de la prise en compte du vieillissement par les acteurs locaux en contact avec ces publics. 1.3.2 Le choix des entretiens Les entretiens réalisés ont été le résultat d un choix de la part de l Agence d Urbanisme pour le développement de l agglomération lyonnaise, à partir des propositions de l équipe d étude. Il s agissait d obtenir la vision la pus large possible de la problématique du vieillissement et de sa prise en compte, tout en effectuant un repérage des «bonnes pratiques». Sur l ensemble des acteurs recensés précédemment, nous en avons rencontré une trentaine. Dans ce cadre, les entretiens se sont plus particulièrement concentrés sur le territoire du Rhône et du Grand Lyon qui représentent une large majorité de la population âgée de l aire urbaine. Pour la sélection des entretiens, nous nous sommes attachés à éviter les redondances, privilégier les structures représentant une part maximum des personnes âgées en complétant éventuellement, par téléphone et lecture, les informations sur d autres secteurs géographiques. De plus, nous avons conservé autant que possible des représentants privés et publics de l ensemble des thématiques que nous souhaitions aborder. Après les premiers entretiens de repérage des acteurs et une première sélection, nous avons complété la liste en fonction des personnes ressources qui nous avaient été indiquées et des disponibilités des personnes sollicitées dans le temps imparti pour la réalisation de l étude. Pour les CODERPA, nous avons rencontré certains des participants aux différentes commissions. Nous avons par exemple choisi de rencontrer le Conseil Général du Rhône et d obtenir par téléphone les renseignements complémentaires pour les Conseil Généraux de l Isère et de l Ain, après prise de connaissance de leur schéma gérontologique. De même, nous avons rencontré la DRASS du Rhône et avons obtenu ainsi les renseignements pour les DDASS et l ensemble du territoire. Certains acteurs, que nous considérions comme importants à rencontrer, ont décliné notre demande de rendez-vous, estimant qu ils ne pouvaient nous apporter d informations pertinentes sur les personnes âgées et la prospective. D autres n ont pas donné suite par manque de disponibilité. La liste complète des personnes rencontrées dans le cadre de cette étude et des organismes publics ou privés que nous avons écartés lors de nos choix est portée en annexe. 2 La trame d entretien détaillée est disponible en annexe. Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 14

2 Les instances et la répartition des compétences 2.1 L Etat 2.1.1 Les compétences et le fonctionnement La conception, le pilotage et le suivi des actions en faveur des personnes dépendantes sont assurés conjointement par cinq directions ministérielles : la direction générale de l action sociale (DGAS) et la direction de l hospitalisation et de l organisation des soins (DHOS) sont les pilotes de la politique gérontologique, assistés de la direction de la sécurité sociale (DSS), de la direction générale de la santé (DGS) et de la direction de la recherche, des études, de l évaluation et des statistiques (DRESS). En créant la CNSA (Caisse nationale de solidarité et d autonomie) par la loi du 6 juin 2004, l Etat lui a délégué la répartition et la gestion de l enveloppe médico-sociale votée par le Parlement ainsi que la répartition de la péréquation nationale permise par l allocation personnalisée d autonomie (APA). Etablissement public, la CNSA est liée à l Etat par une convention d objectifs et de gestion et s appuie sur les services déconcentrés de celui-ci pour mener à bien sa mission. Elle est l opérateur de la gestion sociale de la perte de l autonomie, avec un rôle important de coordination, alors que l Etat garde son rôle de concepteur de la politique publique. Les biens, droits et obligations du Fonds de financement de l allocation personnalisée d autonomie (FFAPA) ont été transférés à la CNSA le 1 er juillet 2005. Le ministère de l intérieur, à travers sa direction des collectivités territoriales, est associé à la gestion de l enveloppe de l APA. Au ministère des finances, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) dispose de pouvoirs de contrôle sur les établissements et services sociaux et médico-sociaux. La direction générale de l urbanisme, de l habitat et de la construction (DGUHC), du ministère chargé du logement, est concernée par les règles techniques de construction sur l accessibilité et par la politique d amélioration de l habitat et les aides à l adaptation au handicap dans le secteur locatif. L ANAH (Agence Nationale d Amélioration de l Habitat), établissement public administratif, met notamment en œuvre, à travers ses financements, une politique d amélioration de l habitat en faveur de la mobilité et de l adaptation du logement pour les personnes en situation de handicap. De son côté, la caisse nationale de solidarité pour l autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (CNSA), dans le cadre de son Plan d aide à la modernisation (PAM), contribue financièrement aux coûts de modernisation des établissements pour personnes âgées. A ce titre, elle a distribué en 2006 350 millions d euros d aides à l investissement. Cinq établissements du Rhône ont pu bénéficier dans ce cadre de 1 à 2 millions d euros chacun ; Trois autres établissements en bénéficieront en 2007. De manière générale, l Etat décide des politiques nationales à mettre en œuvre. Celles-ci sont en grande partie présentées dans le code de l action sociale et des familles, à travers la partie législative Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 15

qui consacre plusieurs chapitres aux personnes âgées (Livre I er, Titre I, Chapitre III et Livre II, Titre III). Le Code de l action sociale et des familles : Le Code de l Action sociale et des familles définit les compétences de chacun en matière d accompagnement des personnes âgées. Différents articles de ce Code seront donc cités dans les pages qui suivent. La Caisse Nationale de Solidarité pour l Autonomie : Les missions de la CNSA sont définies par la loi n 2005-102 du 11 février 2005 et par le Code de l action sociale et des familles. Elles sont au nombre de neuf : Financer l accompagnement de la perte d autonomie de manière égalitaire entre les personnes sur le territoire. Assurer l équité de financement sur le territoire en prenant en compte l ensemble des besoins et des handicaps. Assurer un rôle d expertise technique et de proposition pour l évaluation des mesures. Assurer un rôle d expertise et d appui dans l élaboration des schémas nationaux et des programmes interdépartementaux d accompagnement des handicaps et de la perte d autonomie (PRIAC). Assurer une mission d information et de conseil sur les moyens d améliorer l autonomie. Assurer un échange d information et d expériences entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). 2.1.2 Les instances décentralisées Les Directions Régionales des Affaires Sanitaires et Sociales (DRASS) et les Directions Départementales des Affaires Sanitaires et Sociales (DDASS), services déconcentrés du Ministère de l Emploi et de la Solidarité, sont garantes de la mise en œuvre des politiques nationales de santé. A ce titre, elles sont chargées du conventionnement des établissements d accueil et d hébergement, du partage des responsabilités tarifaires et du contrôle des établissements, notamment dans le cadre de la mise en œuvre du programme national de prévention et de lutte contre les risques de maltraitance dans les institutions. Leurs actions se situent dans le cadre du Plan Régional de Santé Publique (PRSP), cadre de référence de la politique de santé publique en région. Il est arrêté pour cinq ans par le Préfet de Région après avis de la Conférence Régionale de Santé. La DRASS élabore le PRIAC qui fixe les priorités en termes de financement pour les établissements et les services et met en œuvre les plans nationaux (Plan solidarité grand âge). Elle gère les autorisations d ouverture du secteur médico-social et social et l animation du Comité régional de l organisation sociale et médico-sociale (CROSMS). Le PRIAC propose des priorités de financement des créations, extensions et transformations des établissements et services. Ils sont élaborés conjointement par la DRASS (département de l offre hospitalière et médico-sociale), l Agence Régionale de l Hospitalisation (ARH) et les Conseils Généraux. Les services de la DDASS mettent en œuvre la politique en faveur des personnes âgées, avec l affectation de crédits pour la prise en charge des soins aux personnes dépendantes, d une allocation ressources aux services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), décidée conjointement avec le Conseil Général ; la DDASS finance l accueil de jour et l hébergement temporaire pour personnes atteintes de Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 16

la maladie d Alzheimer et participe aux travaux de planification régionale (élaboration du Schéma Régional d organisation sanitaire - SROS). L élaboration du schéma gérontologique départemental ne relève plus officiellement de la compétence de la DDASS depuis 2004 ; mais dans les faits, le Préfet et la DDASS participent à son élaboration. Par ailleurs, l Etat, à travers ses services décentralisés, contribue à l élaboration et la mise en œuvre de la formation des professionnels du champ sanitaire et social qui interviennent au quotidien, notamment et de plus en plus, auprès des personnes âgées. L Etat fixe les conditions d accès aux formations sanitaires, les contenus des programmes, l organisation des études et modalités d évaluations des élèves et étudiants et délivre les diplômes. Les cotas sont fixés au plan national pour chaque région après avis des Conseils Régionaux. La déclaration préalable des établissements de formations sociales est enregistrée auprès de la DRASS, qui contrôle le respect des programmes et la qualité des enseignements, ainsi que la qualification des formateurs et directeurs d établissements. 2.2 Les Régions 2.2.1 Les compétences et le fonctionnement La Région est dotée de la compétence de formation dans le domaine social et sanitaire. Elle doit, à ce titre, définir et conduire la politique de formation des travailleurs sociaux. Les Régions sont de nouveaux acteurs des formations sanitaires et sociales, avec des enjeux de santé publique, mais également liés à l emploi (10% de l emploi régional), à la formation, à la cohésion sociale et à l aménagement du territoire (équilibre des services disponibles en fonction des besoins pressentis et à venir). A travers la formation des acteurs opérationnels qui interviennent au quotidien (notamment) auprès des personnes âgées dans l accompagnement de leur maintien à domicile, l enjeu est de mieux répondre aux besoins en compétences et qualifications, dans un contexte de croissance des besoins actuel et à venir. A ce titre, le Conseil Régional assure l élaboration et la conduite des schémas régionaux des formations sanitaires et sociales, délivre les agréments aux établissements qui forment les personnels sanitaires et sociaux, finance les établissements et aide financièrement des élèves et étudiants de ces formations. 2.3 Les Départements 2.3.1 Les compétences et le fonctionnement Les Départements sont les premiers responsables de la mise en œuvre des politiques en faveur des personnes âgées et les garants de la coordination de l action gérontologique. Ils ont la responsabilité de l élaboration du schéma départemental d organisation sociale et médicosocial en faveur des personnes âgées, appelé également schéma départemental gérontologique, et de Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 17

la gestion des Comités Départementaux des Retraités et Personnes Âgées (CODERPA). Dans ce cadre, le département «définit des secteurs géographiques d intervention et détermine les modalités d informations du public» (Code de l action sociale et des familles, article L113-2). Le schéma gérontologique est un schéma d organisation sociale et médico-sociale établi pour 5 ans par le Conseil Général. Il est élaboré en concertation avec l Etat, le CODERPA et sous avis du CROSMS. Les schémas gérontologiques, définis par le code de l action sociale et des familles, partie législative, article L312-4 : «1) Apprécient la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population ; 2) Dressent le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante ; 3) Déterminent les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale et, notamment, ceux nécessitant des interventions sous forme de création, transformation ou suppression d'établissements et services et, le cas échéant, d'accueils familiaux relevant du titre IV du livre IV ; 4) Précisent le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1, à l'exception des structures expérimentales prévues au 12º du I de cet article, ainsi qu'avec les établissements de santé définis aux articles L. 6111-1 et L. 6111-2 du code de la santé publique ou tout autre organisme public ou privé, afin de satisfaire tout ou partie des besoins mentionnés au 1º ; 5) Définissent les critères d'évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre de ces schémas. Un document annexé aux schémas définis au présent article peut préciser, pour leur période de validité, la programmation pluriannuelle des établissements et services sociaux et médico-sociaux qu'il serait nécessaire de créer, de transformer ou de supprimer afin de satisfaire les perspectives et objectifs définis au 3º.» Le département doit également garantir la coordination des Centre locaux d information et de coordination gérontologique (CLIC personnes âgées), des équipes médico-sociales et des établissements. Le Département est chargé de délivrer les prestations de l APA, de l aide sociale à l hébergement en établissement et de l aide ménagère départementale. Le département est donc compétent pour différents types d établissements : les unités de soins de longue durée, les Maisons de Retraite, les logements foyer, les centres de jour. 2.3.2 Les dispositifs existants 2.3.2.1 L APA : allocation personnalisée d autonomie La loi n 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la perte d'autonomie des personnes âgées et portant création de l'apa modifie en profondeur le cadre de la prise en charge des personnes âgées dépendantes de plus de 60 ans. Ce financement permet aux personnes âgées d obtenir une aide pour les actes de la vie courante qu elles ne sont plus à même de réaliser seules. Cette allocation s adresse Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 18

aux personnes demeurant à leur domicile comme à celles hébergées en établissement. L APA est attribuée selon les mêmes conditions sur l ensemble du territoire, en fonction du niveau de perte d autonomie et des ressources du bénéficiaire. L APA est précisément affectée à des dépenses liées à la dépendance de la personne (aide ménagère, accueil de jour, adaptation du logement ). Le niveau de perte d autonomie est évalué selon la grille AGGIR 3, qui détermine le GIR, ou niveau de dépendance, de la personne, auquel correspond un niveau de financement particulier. La classification se fait selon les critères suivants, le GIR 1 étant le niveau de dépendance maximum : GIR 1 : les personnes confinées au lit ou en fauteuil et ayant perdu leur autonomie mentale, corporelle et sociale et nécessitant donc la présence d un tiers en permanence. GIR 2 : les personnes confinées au lit ou démentes. GIR 3 : les personnes ayant conservé une autonomie mentale mais ayant besoin d assistance pour leur autonomie corporelle (toilette, habillage ). GIR 4 : personnes ayant besoin d aide pour se lever, assurer leur hygiène corporelle et la prise des repas. GIR 5 : personnes nécessitant une aide ponctuelle à la toilette, la préparation de repas et le ménage. GIR 6 : personnes n ayant pas perdu leur autonomie. 2.3.2.2 Les CLIC : Centre locaux d information et de coordination gérontologique Les CLIC, structures sociales et médico-sociales, constituent un guichet d accueil, d information et de coordination de proximité destiné aux retraités, personnes âgées et à leur entourage ainsi qu aux professionnels de la gérontologie et du maintien à domicile. Ils permettent d évaluer les besoins individuels et d élaborer un plan d aide personnalisé dont ils coordonnent la mise en œuvre. Depuis le 1er janvier 2005, l autorisation d ouverture d un CLIC est délivrée par le président du Conseil Général après avis du CROSMS. Les CLIC sont financés par l Etat (par un transfert de fiscalité aux Départements), le Conseil Général, les communes et intercommunalités, les caisses de retraite, les hôpitaux, etc. Les CLIC sont classés en trois niveaux selon leurs missions, déclinées comme suit : Niveau 1 : informer, orienter, faciliter les démarches et fédérer les acteurs locaux, mission d accueil et de soutien aux familles ; Niveau 2 : prolonge le niveau 1 par l élaboration d un plan d accompagnement ou d intervention ; Niveau 3 : prolonge le niveau 2 par le suivi du plan d aide et la coordination des acteurs. Le département peut également, s il le souhaite, déléguer aux CLIC tout ou partie de ses missions de mise en œuvre de l APA. 3 AGGIR : Autonomie Gérontologie Groupes Iso-Ressources Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 19

2.4 Les autres collectivités locales (EPCI et communes) 2.4.1 Les compétences et le fonctionnement Certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont choisi de prendre la compétence personnes âgée. C est par exemple le cas de la Communauté de Communes de l Arbresle qui a la compétence de construction et de gestion des établissements pour personnes âgées et handicapées. Les mairies peuvent exercer des missions d actions sociales complémentaires à celles des départements, notamment par le biais des centres communaux d action sociale (CCAS). Ces compétences ne sont pas obligatoires. Les CCAS peuvent donc créer et gérer des établissements, ainsi que des services sociaux et médico-sociaux d accompagnement des personnes âgées : foyerslogements, maisons de retraite médicalisées, foyers restaurants, portage de repas à domicile, services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), service d aide ménagère à domicile Selon l UNCCAS 4, la proximité des communes fait naturellement de ces dernières un interlocuteur privilégié des personnes âgées et un acteur essentiel traditionnel des politiques publiques en leur direction. En effet, c est une échelle qui permet une réelle analyse des besoins de par la connaissance en prise directe avec les publics concernés qui s adressent en premier lieu à leur commune. C est par ailleurs une fonction assumée de longue date par les municipalités que d accompagner les personnes vieillissantes dans leur commune. 2.4.2 Les dispositifs disponibles Certaines municipalités proposent aux personnes âgées de prendre leurs repas dans des structures de restauration collective (foyers restaurants), leur permettant ainsi un temps d échange et de lien social dans leur journée. C est le cas de Lyon qui dispose de 20 cellules d accueil réparties dans la ville. Des municipalités publient un magazine ou une lettre d information en direction des seniors pour leur présenter l actualité et le fonctionnement des équipements, des services et des activités sur leur ville (exemple : «Lyon citoyen Seniors», «Bron Seniors»). Des communes mettent en place un lieu de regroupement des services publics et d associations en direction des personnes âgées pour faciliter l accès à l information, encourager la coordination entre les différents professionnels et favoriser l émergence de projets partenarial (exemple la «maison des aînés» à Villeurbanne ouverte à l automne 2007). Rare sont les communes qui ont engagé une réflexion prospective sur les besoins futurs des personnes âgées comme à Villeurbanne, «Les personnes âgées à l horizon 2010-2020-2030 et les besoins en service de soins infirmiers (octobre 2002). 4 UNCCAS : Union nationale des centres communaux d action sociale. Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 20

2.5 Les Comités et Agences 2.5.1 L ARHRA : Agence Régionale de l Hospitalisation Rhône-Alpes L Agence Régionale de l Hospitalisation a été créée par l ordonnance du 24 avril 1996, celle de Rhône- Alpes a été mise en place en 1997. Dotée de l autonomie administrative est financière, elle est constituée sous la forme d un groupement d intérêt public (GIP) entre services de l Etat et de l assurance maladie (DDASS 5, DRASS 6, CRAM 7, DRSM 8 ). Placée sous tutelle du ministre chargé de la santé et de la sécurité sociale, elle est administrée par une commission exécutive. L ARH est dotée de trois missions : Définir et mettre en œuvre la politique régionale de l offre de soins hospitaliers grâce au SROS (Schéma Régional d Organisation Sanitaire), Analyser et coordonner l activité des établissements publics et privés, Déterminer les ressources accordées à chacun. Réalisé sur la base d un état des lieux des besoins de la population et de leurs évolutions ainsi que d après une analyse de l offre de soins existante, le SROS a pour objet de prévoir et susciter les évolutions relatives à l offre de soins. Il a pour objectif de permettre le maintien ou le développement d activités de proximité et de décliner d autres soins (entre autre ceux nécessitant des plateaux techniques) sur des territoires plus larges. Le SROS actuel de la Région Rhône-Alpes, défini pour la période 2006-2010, est le SROS de troisième génération dont les orientations ministérielles ont été établies dans la circulaire d orientation du 5 mars 2004. Trois démarches y sont décrites en matière de territorialisation : pour l organisation de l offre, pour la concertation et pour la proximité de l accès aux soins. Une partie du SROS est consacrée à l organisation de la filière gériatrique. Les personnes âgées sont des patients souffrant plus fréquemment de pathologies multiples et mettant plus longtemps à se remettre d une intervention. Le retour à domicile est donc difficile à prévoir avec exactitude. De plus, ces patients sont plus nombreux à présenter une perte d autonomie physique, psychique ou sociale. Le bilan de l offre régionale fait apparaître de nombreux dysfonctionnements et insuffisances, notamment en terme de prise en charge aux urgences et dans les services spécialisés, de nombres de places en gériatrie et de consultations spécialisées, et de coordination entre hôpital et domicile. Les objectifs fixés par le SROS sont donc : Mettre en place d une équipe mobile gériatrique dans tous les services d urgence. Renforcer la proximité ville-hôpital pour programmer les hospitalisations et éviter le passage par les urgences. Mettre en place des lits de court séjour gériatrique et un service de soin de suite dans les établissements de référence des bassins. Contrôler que les unités de soins de longue durée soient affectées aux personnes lourdement dépendantes. 5 DDASS : Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales 6 DRASS : Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales 7 CRAM : Caisse Régionale d Assurance Maladie 8 DRSM : Direction Régionale du Service Maladie Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 21

Améliorer la prise en charge psychiatrique des personnes âgées. Mettre en place, par les hôpitaux locaux, des projets d établissements intégrant les personnes âgées. Créer des articulations avec les structures extra-hospitalières : EHPAD 9, CLIC 10, etc. Le SROS propose donc la mise en place de structures spécialisées polyvalentes au sein des établissements tout en proposant des améliorations de coordination avec l extérieur de l hôpital pour éviter les hospitalisations inopinées qui sont plus délicates à gérer pour le patient et les professionnels. 2.5.2 Comité régional de l organisation sociale et médico-social (CROSMS) Le Comité Régional de l'organisation Sociale et Médico-Sociale est une instance administrative constituée de quatre sections spécialisées, compétentes pour les établissements et services pour personnes âgées, personnes handicapées, personnes en difficultés sociales et pour les enfants relevant d une protection administrative ou judiciaire. Ce comité est chargé, en se référant aux schémas régionaux et départementaux d'organisation sociale et médico-sociale : d évaluer annuellement les besoins sociaux et médico-sociaux et d analyser leurs évolutions, de proposer des priorités pour les actions sociales et médico-sociales, d élaborer tous les cinq ans un rapport récapitulatif de ces évolutions et propositions. Le CROSMS est consulté pour avis sur les schémas régionaux et départementaux d organisation sociale et médico-sociale et sur la création, la transformation ou l'extension d'établissements et services sociaux et médico-sociaux. Le CROSMS réunit des représentants des services déconcentrés de l Etat, des collectivités, des organismes de sécurité sociale, des représentants des établissements et services sociaux et médicosociaux, des représentants du personnel de ces établissements et de leurs usagers, des représentants des travailleurs sociaux ainsi que des personnes qualifiées et des représentants du conseil régional de santé. Le département de l offre hospitalière et médico-sociale de la DRASS anime les travaux et assure le secrétariat du CROSMS. 2.5.3 Le Comité Départemental des Retraités et des Personnes Agées (CODERPA) Le CODERPA est une instance consultative pour le Président du Conseil Général, qui en fixe la composition et les modalités de fonctionnement, et ne possédant ni personnalité morale, ni autonomie financière. Il réunit notamment des représentants des associations et organisations de représentation des retraités et des personnes âgées au plan local. Les membres du comité sont nommés par un arrêté du Président du Conseil Général. Ses missions sont de mener une réflexion globale en matière 9 EHPAD : Etablissement d Hébergement pour Personnes Agées Dépendantes 10 CLIC : Centre Local d Information et de Coordination gérontologique Florence Le Nulzec Consultante - Observatoire Social de Lyon - Décembre 2007 22