Comité socio-économie «Les collectivités territoriales à l aune de leurs politiques énergétiques» Titre de la recherche : Equipe de recherche : Montant accordé par le Prébat : Autres financements : Bonus de COS : quelles perspectives d'application à la rénovation et à la construction durable? Définition d'expérimentation en Ile-de-France Dominique Drouet, Julien Garnot, RDI Recherche Développement International 44.515 TTC (ADEME). 44.515 - Agence Régional de l'environnement et des Nouvelles Energies d'ile-de-france (ARENE IdF). Dates de début et de fin de la recherche : Février 2006 Janvier 2007. 1 Objectifs de la recherche Retenue dans le cadre de la première consultation PREBAT Volet socio-économie (Juin 2005), cette recherche, réalisée avec le soutien d'un comité de pilotage 1, par D. Drouet et J. Garnot (Société RDI) 2, a pour objet d'initier une réflexion nationale et de premières expériences locales de mise en oeuvre de la bonification des droits à construire pour des rénovations et constructions performantes au plan énergétique et environnemental. 3. Il s'agit en particulier de : 1 Ont participé au Comité, animé par Dominique Sellier (ARENE IdF) et Régine Trotignon (ADEME, Département Bâtiment et Urbanisme) : Sylvie Caffiaux et Christelle Bonnet DGUHC-MECSL, Philippe Chartier SER, Dominique Crimé ADEME IdF, Philippe Tessier - SIGEIF. 2 Recherche Développement International (www.rdi-consultant.com) est une société d'étude et de recherche indépendante, fondée en 1981. Expertise : 1 Positionnement des entreprises sur les marchés internationaux de l'environnement et du développement durable ; 2 Aide à la conception des politiques et de l'action publique dans les domaines de l'environnement et du développement durable. 3 Coïncidence heureuse de calendrier, le lancement de la recherche est intervenu simultanément avec l'adoption de la Loi sur l'énergie de Juillet 2005 (Loi POPE) qui autorise, par décision des conseils municipaux, le dépassement du coefficient d occupation des sols dans une limite de 20 % "pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d énergie renouvelable".
mieux cerner, via des échanges avec les acteurs concernés, les perspectives et les enjeux de la mise en oeuvre de cet instrument dans le contexte français. Préparer, avec des collectivités locales franciliennes volontaires, la définition d'expérimentations de ce nouvel instrument : choix des quartiers, des cibles et des taux, des modalités de suivi - évaluation, etc. 2 Angle d'étude des collectivités locales Les collectivités locales sont étudiées en tant qu acteurs incitateurs de meilleures pratiques en matière environnementale, notamment en termes de consommation d énergie, d'utilisation des énergies renouvelables et de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre. Le mécanisme incitatif consiste à autoriser la construction de surfaces supplémentaires, via une modification des règles d urbanisme, sous condition de performance énergétique et/ou environnementale. On peut y voir une convergence entre les approches de "dérogation conditionnelle aux règles d'urbanisme" (Exemple de la Loi de 1995 introduisant la possibilité d'un dépassement du COS pour les logements sociaux.), et la montée en puissance, dans le domaine de la "construction durable" d'un ensemble d'outils économiques à caractère incitatif (prêts immobiliers préférentiels, éco - conditionnalité des aides, etc.) 3 Etat des savoirs préalables sur le sujet La bonification des droits à construire est un outil encore peu utilisé au plan international, seuls quelques pays pionniers ayant introduit cet instrument. Parmi les précurseurs, plusieurs villes des Etats Unis ont adopté, à partir de la fin des années 1990, un "density bonus" pour les constructions labellisées "Leadership in Energy and Environmental Design" (LEED) 4, tandis que des villes japonaises ont, au début des années 2000, mis en place des "Bonus floor area schemes" pour les constructions labellisées "Comprehensive Assessment System for Building Environmental Efficiency" (CASBEE) 5. La Nouvelle Zélande fait aussi partie des pays pionniers 6. En Europe, un Bonus de Coefficient d Utilisation des Sols (CUS) a été instauré en 1999 dans le Canton suisse du Valais, afin d'encourager la construction de bâtiments répondant au standard Minergie. L octroi de ce bonus, fixé à l'origine à 10 % a été porté à 15 % en 2004. 4 Méthodologie, territoires retenus Deux critères principaux ont guidé la sélection des communes pilotes : leur volonté d'expérimenter un dispositif de bonification et la recherche de profils différenciés (caractéristiques des tissus urbains, implantation dans l'agglomération parisienne, etc.) Ont ainsi été retenues 4 communes à proximité immédiates de Paris (Aubervilliers, Boulogne- Billancourt, Issy-les-Moulineaux et Vitry-sur-Seine), 2 en première couronne (Bry-sur-Marne et Juvisy-sur-Orge) et 1 en deuxième couronne : Combs-la-Ville. Le potentiel d'application de la 4 Notamment Arlington County (Washington DC), Ashland (Oregon), Minneapolis et Seattle. 5 Osaka, Nagoya et Tokyo. 6 Auckland et Wellington : bonus d emprise au sol pour la réalisation d'espaces publics de qualité; bonus de densité en contrepartie de l'adoption de dispositions à "caractères écologiques" (plantations d arbres, locaux vélos, ).
bonification des droits à construire correspond à des ordres de grandeur de 70 à 240 opérations par an selon les communes 7. La démarche s'est ensuite déroulée dans le cadre d'ateliers de travail collectif, associant les communes et des experts de la Direction Générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la Construction et du Syndicat des Energies Renouvelables. Ces ateliers, pour lesquels chaque commune a préparé des dossiers détaillés, ont permis aux communes de progresser depuis un diagnostic préliminaire (atelier 1, Juin 2006), en passant par la définition des modalités pratiques d'application des outils de bonification (atelier 2, Octobre), pour déboucher sur la formulation de recommandations aux élus (ateliers 3, Décembre). 5 Evaluation de l impact sur la réduction des émissions de GES Une estimation a été effectuée de l'effet potentiel direct, à partir d'une hypothèse d'adoption de règles de bonification par 30 % des communes urbaines françaises à l horizon 2012, puis d'un recours au bonus dans 20 % des cas de dépôts des permis de construire. Le potentiel résultant de réduction serait de l'ordre de 100.000 tonnes de CO2 d ici 2012. D'autre part, s'agissant d'un outil susceptible de favoriser l'innovation (notamment, la montée en puissance de l'offre de solutions techniques par les entreprises du bâtiment,), on peut faire l'hypothèse d'un effet indirect, facilitant d'autres réalisations performantes hors recours au bonus. 6 Principaux enseignements de la recherche L'adaptabilité de l'outil Le travail mené par les communes pilotes franciliennes montre que la bonification des droits à construire peut être introduite dans différents contextes urbains, allant de la ville dense à proximité immédiate de Paris, à des villes de première et de deuxième couronne. L outil s'adapte aussi aux objectifs locaux, notamment grâce à la modulation possible du taux de bonification. Certaines communes ont ainsi opté pour une stratégie prudente, se limitant à offrir un bénéfice économique visant à compenser les coûts d'investissement supplémentaires de constructions plus performantes au plan énergétique ou environnemental. D'autres se sont orientées vers des stratégies plus volontaristes en faveur de la qualité énergétique et environnementale, en faisant un usage maximal du potentiel incitatif du bonus. Les limites des dispositions de la Loi POPE La Loi POPE se limite à introduire un Bonus de COS. Hors le COS n'était utilisé, en moyenne, que sur la moitié du territoire des communes pilotes. D'autre part, dans certains cas le règlement existant du PLU est inadapté à l'introduction d'une bonification. Ainsi, lorsque le COS réglementaire est très supérieur au COS de fait, le caractère incitatif d'un bonus devient faible. Inversement, lorsque la surface constructible définie par le COS était égale ou supérieure à celle définie par le gabarit (notamment les articles 9 à 10 du règlement du PLU), le bonus de COS devient inopérant. L'exploration d'instruments complémentaires La recherche d équité entre les zones de leur territoire (avec et sans COS) a amené certaines communes à envisager de bonifier d'autres paramètres réglementaires du PLU. Ce travail précurseur s'est avéré être une possible source d'évolution législative comme le démontre le projet de Loi Grenelle II 8. 7 Addition du nombre de permis de construire et d'une fraction de celui des déclarations de travaux. 8 L'article 11 du projet de Loi Grenelle II, actuellement au Conseil d'etat, introduit la possibilité d'un dépassement de la densité de 30 %, la possibilité de bonification étant ainsi étendue aux zones des PLU où les droits à construire sont définis uniquement par des instruments de type SHON, volumétrie, etc, sans règles de COS.
D'autre part, l'approche strictement énergétique de la Loi POPE a aussi été questionnée. Les réflexions ont été élargies à la prise en compte d'autres objectifs environnementaux (gestion alternative des eaux pluviales, création de locaux vélos, toitures végétalisées, ) comme critères de bonification (à introduire via une modification du PLU). Une réponse possible aux besoins des collectivités locales de disposer d'outils adaptés à une période de transition Lorsqu'une commune souhaite introduire des mesures concernant l'ensemble du territoire communal, l'inscription d'exigences environnementales à caractère obligatoire dans le règlement des PLU se limite actuellement à des obligations relativement consensuelles et faciles à mettre en œuvre 9. Ce n'est que dans le cas de la création de quartiers nouveaux ou de requalification de quartiers existants, dans le cadre de ZAC ou de lotissements, que des exigences fortes sont imposées 10. Ainsi la bonification est apparue aux communes, dans la période actuelle, comme très complémentaire des approches précédentes, car elle permet de viser des niveaux élevés de performance (labels énergétiques BBC et THPE EnR), tout en concernant la plupart des constructions neuves et des rénovations sur le territoire communal. La construction d'une méthodologie Cette méthodologie formalise le travail collectif effectué avec les communes pilotes. Elle est structurée pour permettre aux communes urbaines de s'approprier l'outil Bonus de COS (ou un instrument assimilé), en s'assurant dans un premier temps qu'il est opérationnel sur leur commune compte tenu des spécificités locales, puis dans un second temps, en facilitant la mise en application optimale de l'outil (choix des cibles, des taux, des mesures d'accompagnement, variantes de l'approche si le PLU est en cours de révision). Autres points à souligner La démarche de recherche-action s'est avérée être un appui à la rédaction des décrets d application de la Loi POPE. Les échanges entre la DGUHC et les communes, dans le cadre des ateliers, ont facilité l'élaboration du décret fixant les conditions d'éligibilité des constructions au bonus (recherche de critères simples pour les maisons individuelles, prise en compte des bâtiments hors logement, etc.) 11 Considérations urbanistiques et analyse des impacts économiques. Dans le cas des communes pilotes, les considérations urbanistiques (effet sur les tissus urbains, intégration aux objectifs de politique urbaine) ont pris le pas sur l'analyse économique des impacts de l outil. Aucune commune n'a par exemple effectué une analyse économique détaillée de l'impact de la bonification préalablement à la prise de décision sur le taux. 7 Diffusion/valorisation Deux modes de valorisation ont déjà été mis en oeuvre : en Mars 2007, un Forum HQE "Quel bonus de COS pour la construction durable?", 9 Par exemple création de locaux de stationnement de vélos (assorti d'une surface minimale), normes à respecter pour les surfaces en pleine terre, etc. Voir notamment : "Réussir un projet d urbanisme durable, Méthode en 100 fiches pour une approche environnementale de l urbanisme AEU", ADEME, pages 50-51, 2006. 10 Sélection de l aménageur et de la proposition d aménagement à partir de critères de qualité environnementale exigeants, puis inscription d'obligations fortes dans le cahier des charges de cession des terrains aux constructeurs. 11 MC Roger, MEEDDAT/DGALN/QC1, a souligné à l'occasion du Forum HQE du 15-3-07, que "cette démarche intelligente a permis un travail interactif entre des représentants de collectivités locales et le ministère".
en Février 2008, la publication d un guide à l attention des collectivités locales, avec comme démarche de référence la mise en place du bonus de COS (Loi POPE) et une seconde option visant à offrir une incitation équivalente dans les quartiers sans COS 12. Enfin, dans le nouveau contexte résultant du Grenelle de l environnement, l ARENE Ile-de- France et l ADEME ont souhaité prolonger le travail collectif via un club "Bonification et construction durable" ouvert à de nouvelles collectivités locales, dont la première réunion se tiendra en Mars 2009. 8 Recommandations en matière de recherches restant à conduire La recherche effectuée à ce stade s'est intéressée à l'adoption de l'instrument "bonification" par les collectivités locales. L'impact de l'instrument, une fois entré en vigueur, n'a pas encore été étudié. D'où les pistes ci-après de travaux complémentaires. La bonification joue-t-elle le rôle incitatif attendu? Les différentes catégories de maîtres d'ouvrage se saisissent-elles de l'opportunité offerte? Dans quelle mesure le bonus apporte-t-il une réponse satisfaisante à l'objection du "surcoût", jusqu à présent souvent invoquée par les maîtres d'ouvrages pour justifier un non-engagement dans des réalisations à haute performance énergétique? Les différentes logiques envisageables de fixation du taux (compenser le "surcoût" de la "haute performance énergétique", offrir un bénéfice supplémentaire, etc) ont-elles des incidences différentes sur les résultats? Quel bénéfice économique? Pour quels acteurs? Quelles conséquences sur leur comportement? Il s'agirait de mieux mesurer le bénéfice économique et d'observer à qui le bénéfice profite. Quelle répartition s'effectue notamment entre les propriétaires fonciers et les maîtres d'ouvrage? Y a-t-il parfois effet d'aubaine? Comment les collectivités locales peuvent-elles faire un usage optimal de cette nouvelle gamme d'outil? Ceci renvoie notamment à la question des mesures à mettre en place pour accompagner les acteurs, qu'il s'agisse des maîtres d'ouvrages, des services communaux, des maîtres d'oeuvres ou des entreprises du bâtiment. Peut on envisager une articulation entre approches réglementaires à caractère obligatoire et approches incitatives dans une perspective de type "facteur 4"? Une des hypothèses sous-jacentes à l'introduction des instruments de bonification est que dans une période de transition vers l imposition généralisée d exigences de performances énergétiques et environnementales élevées au niveau des bâtiments, la possibilité est offerte d avancer plus rapidement avec les acteurs "pro-actifs", préparant ainsi la phase ultérieure de généralisation. Compte tenu de l'horizon "facteur 4" en 2050, peut-on envisager une mobilisation graduelle et conjuguée de ces deux types d'instruments (incitations et obligations), afin d'atteindre l'objectif visé? 9 Recherches apportant un éclairage complémentaire sur le sujet Dans le cas de la Suisse, si aucune recherche formalisée n'est disponible à notre connaissance, les éléments de retour d'expérience accessibles auprès des responsables de l'énergie du Canton du Valais apportent certains éléments. 12 Cette deuxième option ouvre aussi sur un éventail élargi d'objectifs environnementaux au-delà de la seule performance énergétique. Voir Guide ADEME-ARENE Ile de France "Bonifier les droits à construire pour les constructions et rénovations à haute performance énergétique et environnementale" - http://www.areneidf.org/hqe-urbanisme/instrument-cos.html.
Ils montrent en particulier qu'au cours des premières années de mise en application du décret, le bonus a été peu utilisé, car le label Minergie était surtout demandé pour des constructions de maison individuelle. Avec l'élargissement du recours au label aux immeubles de logement, il s'est avéré que le bonus de CUS intéressait les promoteurs, notamment dans les zones où le prix du terrain à bâtir est élevé.