Résumé de l étude de faisabilité relative à la création d un observatoire régional des ondes électromagnétiques Contexte de l étude En raison de la diffusion rapide des technologies de communication, les élus locaux se trouvent aujourd hui dans une position difficile. En effet, ils se doivent d améliorer la couverture numérique du territoire afin de répondre aux attentes de leurs administrés tout en essayant de lever les fortes inquiétudes liées aux ondes électromagnétiques et notamment celles des riverains d antennesrelais. Parmi les quelques travaux initiés par les collectivités sur le sujet, on peut citer ceux de la Mairie de Paris avec les 10 recommandations issues de la conférence parisienne «Ondes, santé, société» présentées le 18 juin 2009. Parmi celles-ci, a été proposée la création d une entité de contrôle et de suivi capable de mesurer les niveaux des champs électromagnétiques. La question du partage de l information et des connaissances sur ce sujet a été aussi posée. Reprenant ces préoccupations, le Conseil régional d Ile de France a souhaité qu un échange s engage avec les acteurs franciliens concernés et notamment les collectivités pour mieux définir leurs attentes dans ce domaine. Le projet de la nouvelle mandature a ainsi mentionné la proposition de création d un outil de mesure des ondes en Ile-de-France qui pourrait être développé comme un nouveau département au sein de Bruitparif, au regard de certaines convergences existant sur le plan technique entre le domaine de l évaluation des ondes électromagnétiques et celui des nuisances sonores. Sans préjuger des décisions qui pourraient être prises par la suite par le Conseil régional, Bruitparif a accepté de piloter au cours de l année 2011 une étude de faisabilité pour étudier la pertinence de la création d un tel outil qui pourrait être dénommé «Ondesparif». Méthodologie de l étude Réalisée sur une période de 6 mois, cette étude a comporté plusieurs phases : 1. Le recensement, à partir de la revue de la littérature existante sur le sujet et la rencontre d un certain nombre d acteurs, des connaissances disponibles concernant les ondes électromagnétiques (physique), leurs impacts potentiels sur la santé, la perception de la problématique par la population, la réglementation, la gestion et l organisation de la surveillance des ondes en France, les outils, moyens de concertation et d information existants, les méthodes, normes, matériels et outils existants pour la mesure physique ou l évaluation par modélisation des ondes électromagnétiques 2. La passation d un questionnaire d enquête auprès des collectivités locales d Ile-de-France afin de recueillir leurs besoins, leurs attentes et les enjeux par rapport à la surveillance des ondes électromagnétiques 3. La réalisation d une revue, à l international et en France, des initiatives intéressantes en matière d organisation et de stratégie de surveillance des ondes électromagnétiques 4. L élaboration de propositions concrètes et de préconisations qui pourraient permettre de préfigurer un observatoire régional des ondes électromagnétiques. 5. L organisation le 20 octobre 2011 d une réunion de restitution de l étude et d échanges sur le projet «Ondesparif», en présence des représentants du Conseil régional à l initiative du projet et de l ensemble des acteurs rencontrés. Bruitparif page 1/7
Attentes et enjeux identifiés par les collectivités territoriales d Ile-de-France L enquête réalisée auprès des collectivités locales d Ile-de-France a fait ressortir une préoccupation certaine concernant la problématique des OEM même si celle-ci semble être de second plan par rapport à d autres problématiques environnementales comme le bruit ou la pollution de l air. Parmi les ondes électromagnétiques, les sujets qui focalisent le plus les inquiétudes des concitoyens concernent principalement les antennes relais, les lignes à haute et très haute tension et l utilisation du téléphone mobile. L utilisation du wifi public semble également soulever quelques inquiétudes en petite couronne. Globalement les habitants des communes de la petite couronne semblent être plus inquiets et se sentent davantage concernés par la problématique des ondes électromagnétiques que ceux des communes de la grande couronne. Les collectivités estiment en grande majorité que les citoyens comme les collectivités sont mal informés au sujet des ondes électromagnétiques et de leurs effets sanitaires potentiels. Les collectivités de petite couronne connaissent néanmoins relativement bien l existence du dispositif national de mesure des OEM et ont généralement développé un cadre de concertation avec les opérateurs concernant l installation et la gestion des antennes relais sur leur territoire. Il n en va pas de même des communes de grande couronne. Les deux tiers des collectivités qui ont répondu à l enquête jugent la création d un observatoire des ondes électromagnétiques à l échelle régionale utile, voire très utile. En termes d attentes et de recommandations par rapport aux rôles et missions que pourrait avoir un tel observatoire, les communes citent principalement : - le fait d avoir un lieu d informations et de ressources identifié sur le territoire francilien qui soit indépendant et objectif ; - le fait de disposer d un organe neutre et objectif pouvant apporter une expertise et un accompagnement des collectivités locales dans des domaines techniques (explication sur la physique des OEM, les technologies, et analyse pédagogique des résultats de mesure ou de simulation) et juridiques (jurisprudence, réglementation) ; - le fait de pouvoir mobiliser des compétences ou une assistance méthodologique dans les dispositifs de concertations entre communes, opérateurs et riverains ; - le fait de disposer d un outil indépendant de caractérisation des niveaux et types d exposition sur leur territoire sur toute la gamme de fréquences des OEM. - Le fait de favoriser le lancement d études de recherche opérationnelle ou d y prendre part. Enseignements et retours d expériences des initiatives en France ou à l étranger La revue à l international a permis d identifier une trentaine d initiatives de surveillance dont cinq ont fait l objet d une analyse particulièrement approfondie sur la base d une recherche complémentaire d information et d entretiens avec les principaux porteurs des initiatives : l observatoire CEM de la Région Emilie Romagne et le monitoring de la Fondation Ugo Bordoni en Italie; le système de monitoring de radiofréquences en Catalogne en Espagne ; les initiatives d autorisation et de contrôle des OEM pour la région wallonne et pour la région de Bruxelles- Capitale. En France, une dizaine d initiatives portées localement ont pu également être identifiées et analysées. Il ressort de cette analyse plusieurs enseignements généraux : La forte demande sociale est un élément majeur de mise en place des initiatives Le cadre réglementaire détermine également les principales caractéristiques d une initiative et ses grands principes de fonctionnement et de mise en œuvre : valeurs limites d exposition, pouvoirs compétents, protocole et conditions de mesure ou d évaluation, obligation des opérateurs envers les structures responsables en matière d OEM, par exemple en termes de nature et de format des données à fournir. Bruitparif page 2/7
Les objectifs et les missions attribuées à une initiative de surveillance ainsi que les moyens alloués sont déterminés par l ambition des porteurs et des acteurs en présence ainsi que par leurs convictions par rapport à la manière de traiter la problématique environnementale et sociétale des ondes électromagnétiques. Cette ambition a par exemple conduit la région de Bruxelles-Capitale à mettre en œuvre le principe de précaution et réviser la réglementation en vigueur pour rendre les normes applicables plus restrictives que les normes recommandées au niveau international et européen. Autoriser l installation d antennes et surveiller les niveaux de champ sont deux activités souvent fortement associées. La bonne coopération et la fluidité dans l échange des informations et des données entre les équipes ou les structures responsables de ces activités sont des facteurs clés de succès dans la mise en œuvre des initiatives de surveillance. Il apparaît des choix divers en termes de méthodes de surveillance. L utilisation d outil de modélisation se voit souvent objecter une marge d erreur qui peut être importante dans certaines conditions. Néanmoins, l initiative en cours sur Bruxelles-Capitale de constitution progressive d un cadastre des champs électromagnétiques à partir des simulations produites antenne par antenne par les opérateurs démontre la faisabilité d un tel projet. Concernant la mesure, les initiatives se distinguent principalement par l option prise de réaliser des mesures ponctuelles ou des mesures en continu, les initiatives les plus abouties optant pour l utilisation des deux méthodes. La nature de l information communiquée et les modalités de sa diffusion ont un impact significatif sur l opinion publique. Les initiatives ayant un recul suffisant ont montré que la communication des résultats des mesures accompagnée de campagnes de sensibilisation a fortement contribué à réduire le niveau de préoccupation de la population en matière d ondes électromagnétiques. Le financement des initiatives est principalement d origine publique lorsque les porteurs de l initiative sont des structures publiques. Dans certains cas, ce financement est complété par des sources privées. Dans le cas d un financement par les opérateurs privés, ceux-ci financent en général l acquisition du matériel de surveillance. La question de la pérennité du financement est déterminante par rapport aux perspectives de développement des initiatives. Missions potentielles pour un observatoire des OEM en Ile-de-France Sur la base des échanges avec les acteurs, du retour d expérience des initiatives lancées en France et à l étranger, il a été possible de dégager plusieurs pistes potentielles de missions pour un observatoire régional des ondes électromagnétiques. En termes de périmètre physique, il ressort que l observatoire régional devra s intéresser aux rayonnements non ionisants sur un spectre de fréquences très large qui va de 1 Hz à 300 GHz. Ce spectre couvre deux grands domaines : celui des extrêmement et très basses fréquences (1-100 khz) et celui des radiofréquences (100 khz - 300 GHz). La volonté de s intéresser à une plage très large de fréquences est justifiée par le souci d objectivation des niveaux auxquels est exposée la population, ce qui nécessite de prendre en considération l ensemble des technologies et des ondes électromagnétiques rencontrées. Le périmètre d intervention de l observatoire pourrait être également assez large et couvrir : - le domaine public : environnement extérieur public, lieux clos accueillant du public : établissements scolaires, établissements de santé, centres commerciaux, gares, métro, aérogares - le domaine privé : habitat des particuliers. Il est clair que l intervention sur le domaine public est plus aisée que sur le domaine privé. Aussi, l observatoire pourrait préférentiellement bâtir sa stratégie de surveillance en réalisant des évaluations et des mesures au sein du domaine public. L intervention dans le domaine privé, néanmoins fort attendue par les riverains afin de disposer de données fiables sur leur exposition aux Bruitparif page 3/7
OEM dans leurs lieux de vie, pourrait se faire dans le cadre de partenariats à développer avec les collectivités territoriales d Ile-de-France ou à travers du dispositif national en cours d évolution. Le cœur de mission de l observatoire consisterait à développer une véritable stratégie de surveillance des ondes électromagnétiques en Ile-de-France, en évaluant et mesurant les types et les niveaux d exposition sur les lieux jugés les plus pertinents du territoire en tenant compte de la répartition des sources d émissions et des récepteurs (riverains, établissements sensibles). Pour caractériser les niveaux de champs électromagnétiques sur un territoire aussi vaste et densément peuplé que la région Ile-de-France, il apparaît indispensable de recourir à la fois aux techniques de mesure et de modélisation qui apparaissent comme complémentaires. Un des premiers axes de travail pour le développement de la stratégie de surveillance consisterait donc à élaborer un cadastre des rayonnements électromagnétiques. La réalisation d un tel cadastre à l échelle régionale peut être certes considérée comme un programme ambitieux, en raison des difficultés techniques qu il comporte. Néanmoins, la tâche ne semble pas insurmontable, en témoigne l initiative de Bruxelles Capitale qui démontre que la constitution d un cadastre 3D à l échelle régionale, partagée entre les opérateurs, la région et l IBGE est possible à condition d une implication des différents acteurs (certes rendue obligatoire dans le cas de Bruxelles par voie réglementaire). La mise en œuvre de mesures de champs électromagnétiques serait la deuxième composante forte de l observatoire. Plusieurs objectifs de surveillance par la mesure semblent se dessiner : - la recherche et la caractérisation des points qui pourraient être considérés comme «atypiques» au sein de l espace public : une attention accrue pourrait ainsi être portée aux façades de bâtiments où les niveaux de champs évalués par modélisation (cadastre électromagnétique) apparaissent supérieurs à un certain seuil (5 V/m par exemple). - la réalisation de campagnes de mesures dans les espaces accueillant du public, que ceux-ci soient clos (centres commerciaux, gares, aérogares, transports publics, salles de spectacles ) ou ouverts (jardins publics, stades ) afin de documenter les niveaux de champs rencontrés dans ce type d espaces. - la réalisation de mesures chez les particuliers. Les mesures dans le domaine privé ne pourraient être réalisées qu à la demande d un particulier ou d une personne morale ayant relayé sa demande. Le traitement de ce type de demande est prévu dans le cadre du dispositif national et il y aura donc lieu d y recourir préférentiellement. Une alternative complémentaire serait de développer un dispositif de proximité en partenariat avec les services techniques des collectivités pour permettre la réalisation de mesures chez les particuliers selon un protocole harmonisé simplifié (à définir), ce dispositif bénéficiant d une mutualisation de moyens techniques et de possibilités de formation à travers l observatoire. Sur un territoire aussi densément peuplé que l Ile-de-France, il semble en effet intéressant de développer des coordinations entre dispositif national, actions de l observatoire et des collectivités territoriales afin de répondre aux attentes légitimes des Franciliens de disposer de données permettant de mieux caractériser leur exposition aux OEM au sein de leurs lieux de vie. - la mise en œuvre d une stratégie de surveillance continue du territoire par le déploiement d un réseau de sondes de mesure fixes ou semi-mobiles (documentation de quelques mois) sur le territoire régional. La mise en place de stations de mesure fixes continues apparaît intéressante pour permettre de : o documenter les variations des champs électromagnétiques au cours de la journée, de la semaine sur des sites d intérêt o communiquer en toute transparence en temps réel les niveaux d exposition sur internet à la population Néanmoins à l échelle d un territoire comme l Ile-de-France, le dimensionnement de ce type de réseau de sondes est pour l instant relativement peu abouti et nécessiterait l établissement d un plan stratégique de surveillance, tenant compte des retours d expérience des réseaux déjà existants au niveau international (ex : Catalogne, Emilie-Romagne). Bruitparif page 4/7
Il apparaît par ailleurs nécessaire que le laboratoire de mesure de l observatoire obtienne l accréditation COFRAC afin de pouvoir garantir la fiabilité des mesures réalisées et leur traçabilité. D autres missions pourraient être envisagées pour Ondesparif comme : - le lancement ou la participation à la réalisation d études pilotes dans le cadre de programmes de recherche opérationnelle - la consolidation des données existantes à l échelle de la région et la publication de synthèses et de statistiques - le développement d un outil d accompagnement pour les collectivités locales d Ile-de- France - le développement d un lieu ressources d information et de sensibilisation au niveau régional sur la thématique des ondes électromagnétiques à destination de tout public Quelle gouvernance mettre en place? Il apparaît indispensable que l observatoire arrive à mobiliser l ensemble des acteurs amenés à jouer un rôle en matière de gestion des rayonnements électromagnétiques à l échelle francilienne. Une gouvernance constituée sur le même modèle que les observatoires déjà existants pour la qualité de l air (Airparif) ou pour le bruit (Bruitparif) apparaît en ce sens appropriée, en permettant de réunir l ensemble des acteurs : représentants des services de l Etat, de la Région Ile-de-France et des autres collectivités territoriales, représentants des activités génératrices d ondes électromagnétiques (FFT, opérateurs de téléphonie mobile, RTE, TDF, gestionnaires de transports publics, fédération des salles de spectacles, CRCI ), représentants d organismes officiels impliqués dans la problématique (ANFR, ARCEP, ANSES, INERIS ), représentants des associations agréées de protection de l environnement, des associations qui traitent spécifiquement de la problématique des OEM, associations de consommateurs et personnalités qualifiées. Le modèle associatif sur lequel se sont développés les observatoires Airparif et Bruitparif a démontré sa pertinence en terme d indépendance, de crédibilité et d image auprès de la population mais il présente également des limites liées à la difficulté de mobiliser des financements auprès des acteurs publics pour une mission d intérêt général dont ils ne sont pas directement bénéficiaires, surtout dans les périodes de restriction budgétaire telles qu on les connaît actuellement. Il apparaît également important que les financements de la structure ne soient pas apportés par un seul acteur mais qu il y ait au moins cofinancement par l Etat, la Région et les autres collectivités territoriales et qu il y ait application du principe «pollueur-payeur» par une participation des opérateurs (via une participation au financement des investissements ou indirectement via le fonds dédié collecté au niveau national à partir de la contribution additionnelle à l IFER). La constitution d un comité scientifique réunissant des experts indépendants serait par ailleurs nécessaire pour appuyer la structure et apporter une validation scientifique aux résultats diffusés par l observatoire. Les moyens à mobiliser Afin de remplir les missions pressenties, il sera nécessaire de constituer rapidement une équipe composée d une dizaine de personnes comprenant des ingénieurs et techniciens en charge du développement et de la mise en œuvre de la surveillance des OEM sur le territoire ainsi que de personnes pour la gestion de l espace ressources et l accompagnement des collectivités locales. Il est ainsi estimé que le budget de fonctionnement annuel à mobiliser serait de l ordre de 1,2 M dans le cas où «Ondesparif» se développerait comme un département rattaché à un autre observatoire, ce qui permettrait de faire des économies d échelle (mutualisation possible de certaines fonctions et des moyens généraux). Bruitparif page 5/7
En termes de budget d investissement, il est relativement difficile d évaluer avec précision les moyens nécessaires pour développer l observatoire. Néanmoins, un ordre de grandeur d un million d euros à mobiliser sur les trois premières années semblerait pertinent pour doter l observatoire des outils nécessaires à la mise en oeuvre de la surveillance (véhicule(s) de mesure doté(s) de mat télescopique pouvant aller jusqu à 15 mètres pour effectuer des mesures en façade des habitations, acquisition de matériels de mesure experts, acquisition d un parc de matériels pouvant être prêtés aux collectivités locales, acquisition de stations de mesure fixes ou semi-mobiles pour être déployées sur le territoire, acquisition des matériels informatiques et des logiciels adéquats pour stocker les données, les traiter, serveurs de calculs et logiciel de modélisation ). Forces, faiblesses, opportunités et menaces pour un tel observatoire Lors de la réalisation de cette étude, Bruitparif a également pu analyser les forces, faiblesses, opportunités et menaces auxquelles ce projet pertinent mais ambitieux risque d être confronté. Le projet d un «Ondesparif» comporte indéniablement de nombreuses forces : - l intérêt de la mise en place d'une structure fédérant les différents acteurs au niveau régional sur la thématique des OEM ; - l approche pragmatique à développer un outil de caractérisation objective des niveaux de champ mobilisable sur le terrain et un lieu de ressources identifié et de proximité sur le territoire francilien ; - la complémentarité du dispositif proposé par rapport au dispositif national (lui-même en cours d évolution) permettant ainsi de renforcer la transparence et l objectivité ; - l intérêt de l harmonisation au niveau régional des méthodes d évaluation. Mais un certain nombre de facteurs peuvent venir affaiblir ce projet. Parmi les faiblesses que l on peut à ce jour recenser, on peut mentionner les éléments suivants : - le risque de ne pas pouvoir disposer des données nécessaires à l'élaboration d'un cadastre électromagnétique (données sur les émetteurs, cartographie 3D des bâtiments) ; - la difficulté éventuelle à mettre en place les partenariats nécessaires ; - le cadre réglementaire existant avec le grand écart que l on est forcé de constater entre les niveaux de référence fixés (par exemple 41 V/m pour GSM900) et les attentes sociétales exprimées de voir abaisser ces niveaux de référence, attentes confortées par les niveaux de champs réellement mesurés sur le terrain : comment parler de «points atypiques» avec des valeurs de champs autour de 5 V/m alors que la valeur limite est à 41 V/m? - le risque de participation insuffisante ou «molle» de certains acteurs, notamment des opérateurs pour fournir des informations détaillées et mises à jour ou réaliser des simulations et les communiquer. Il existe néanmoins à l heure actuelle un contexte plutôt favorable avec de nombreuses opportunités pour la création d un Ondesparif : - l attente sociétale forte relayée par les collectivités locales et les associations concernant l accès à de l information transparente et objective sur les niveaux d exposition aux OEM ; - le succès croissant que rencontre le principe ALARA et les prises de position récentes au niveau européen et au niveau des collectivités territoriales qui militent pour son application ; - une volonté politique certaine illustrée par la démarche de réflexion engagée par le Conseil régional d Ile-de-France ; - un intérêt et une faisabilité quant à ce type de projet démontrés par des initiatives européennes pertinentes ; - l occasion de créer les conditions d'une coopération réussie entre tous les acteurs et d améliorer les relations entre opérateurs, collectivités et population ; - la possibilité de fournir des données d exposition fiables pour la conduite d études épidémiologiques et de faire ainsi progresser l état des connaissances quant aux impacts sanitaires des OEM. Bruitparif page 6/7
Il existe également des menaces certaines qu il est nécessaire de considérer et d avoir présentes à l esprit. Les deux principales que nous avons pu identifier à ce jour sont : - les difficultés potentielles à obtenir les financements nécessaires à la mise en place de l outil et à les pérenniser ; - le risque de dispersion des missions de l observatoire, notamment le fait que l observatoire se fasse entraîner sur le terrain sanitaire et doive se positionner sur la question des seuils, de la dangerosité des OEM. Un essai qui reste à transformer L étude de faisabilité qui a été conduite par Bruitparif a permis de valider qu il y avait une pertinence à créer un observatoire régional des OEM, compte tenu des attentes que nous avons pu recenser et des enjeux importants exprimés par les différents acteurs. D un point de vue technique, même si le projet apparaît ambitieux, il n a pas été identifié de difficultés insurmontables et certaines initiatives recensées à l international démontrent qu il n est pas irréaliste de proposer le développement d un outil d évaluation des niveaux de champs électromagnétiques, même à l échelle d un territoire aussi vaste et densément peuplé que la Région Ile-de-France. Une analyse critique du projet a par ailleurs permis de faire ressortir les risques et les atouts pour la mise en place d un tel projet. Cette étude n est néanmoins qu une toute première étape dans le travail nécessaire de maturation du projet. Pour aller plus loin, la Région Ile-de-France, à l initiative de ce projet, devra poursuivre les rencontres avec l ensemble des acteurs pressentis afin de progresser sur les questions de cofinancements, de gouvernance, d articulations à trouver entre le niveau national réglementaire et le contexte régional volontariste, de définir plus précisément les moyens et les missions pour un tel observatoire. Bruitparif page 7/7