RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES EUROPEENNES ELEMENTS DE CONTEXTE

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1 RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES EUROPEENNES SUR L EFFICACITE DE L AIDE EXTERIEURE AUX SYSTEMES DE SANTE EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE ELEMENTS DE CONTEXTE L audit réalisé par la Cour des Comptes européennes intervient au moment où l unité d évaluation de la Commission Européenne clôt son exercice d évaluation des programmes santé d aide extérieure. Cette simultanéité procède d une volonté politique : il s agit d assurer une complémentarité des démarches visant à apprécier l efficacité de la coopération sectorielle européenne, dans un souci de cohérence. Cet exercice d audit conserve pour objectif global l évaluation de l effectivité de l aide fournie par la Commission Européenne au travers de ses différents programmes, en recourant à des instruments de coopération diversifiés, au profit de la zone d Afrique sub-saharienne. Elle s attache notamment à évaluer l impact du FED, de l aide mobilisée sur le budget général (crédits de coopération pour actions extérieures et crédits dédiés au Fonds Mondial). Au titre des objectifs particuliers de l audit entrepris, une attention particulière a été portée à l utilisation par la Commission de différents outils (aide projet, aide budgétaire, appui aux fonds thématiques sectoriels) dans le cadre de son appui au développement sanitaire. De même, l audit s est intéressé à l adéquation des RH et des compétences au service des projets, comme de la cohérence entre les engagements politiques et financiers de la Commission. CONCLUSIONS DE L AUDIT Les volumes d aide dédiés à la santé n ont pas augmenté depuis 2000, contrairement aux engagements souscrits par la Commission Européenne ; L aide consacrée à l appui au Fonds Mondial contre les pandémies semble disproportionnée par rapport au soutien apporté au systèmes de santé, alors même que ce dernier axe était considéré comme une priorité ; Le taux d exécution des différents instruments ne semble pas toujours satisfaisant, notamment en raison des capacités de décaissement du Fonds Mondial (alimenté par des subventions européennes) comparé au FED ; La Commission n a pas recouru de manière substantielle aux outils d appui budgétaire sectoriel, malgré l apport significatif que ces instruments de financement auraient potentiellement pu avoir sur le renforcement des services de santé ; D une manière générale, l aide projet déployée par la Commission s est révélée relativement efficace, bien que la pérennité de ces projets demeure un écueil important ; La Commission n a pas porté une attention suffisante aux différents instruments de coopération ainsi qu aux moyens de les combiner de manière cohérente et pertinente, en fonction des contextes particuliers des pays bénéficiaires ; L expertise sectorielle santé nécessaire pour appuyer l efficacité de l aide déployée n est pas toujours suffisamment présente dans les délégations en charge du suivi des projets. 30/01/09_GD 1/5

2 RECOMMANDATIONS 1 Accroître l aide disponible pour le secteur de la santé en profitant de la fenêtre d opportunité du 10 e FED (Fonds Européen de Développement, instrument pour les pays ACP) ; 2 Veiller à une concordance des priorités politiques définies par la Commission et des programmes d aide mis en œuvre au niveau des pays ; 3 Assurer le renforcement d une expertise sectorielle santé adéquate, au sein des délégations ou de son réseau de partenaires ; 4 Optimiser l utilisation des instruments d appui budgétaire sectoriel, la Commission ayant tendance à privilégier l appui budgétaire général ; 5 Continuer à recourir à l aide projet, notamment dans le cadre d appui à la mise en œuvre de politiques publiques, au développement des capacités ainsi qu à certaines interventions pilotes ; 6 Travailler de manière plus étroite avec le Fonds Mondial, dans les pays bénéficiaires ; 7 Etablir des principes plus clairs relatifs à l utilisation des instruments de coopération et leur combinaison optimale ; 8 Renforcer considérablement les efforts entrepris pour contribuer au développement de politiques de santé bien définies, au sein des pays bénéficiaires. COMMENTAIRES Sur la méthodologie de la Court of Auditors Les magistrats européens ont concentré leurs audits sur quatre questions principales : - les ressources déployées par la Commission étaient elles conformes à ses engagements politiques envers le secteur de la santé? - la Commission a-t-elle augmenté son appui financier au profit du secteur de la santé? - la Commission a-t- elle recouru aux instruments disponibles pour contribuer à une amélioration effective des services de santé? - la Commission a-t-elle utilisé la gamme d instruments de coopération de manière cohérente pour contribuer à l efficacité des programmes d amélioration des services de santé? ( La Cour a réalisé son audit en procédant par voie d analyse documentaire, d audit budgétaire (budget, contribution au Fonds Mondial, FED) ainsi qu en réalisant des missions de terrains ou en enquêtant auprès d un échantillon large de délégations. L audit ne se prononce pas sur l opportunité ou la pertinence de la stratégie décidée par la Commission, mais s intéresse tout naturellement à la mesure d écart entre les objectifs et les moyens de cette stratégie. De surcroît, l analyse opérée par les auditeurs s attache à une définition stricto sensu de la santé, sans rechercher d interactions avec d autres secteurs fortement corrélés comme l eau, l assainissement et la nutrition, qui emportent pourtant des effets non négligeables sur les indicateurs sanitaires. Sur les ressources allouées au secteur de la santé La Cour note que la Commission n a pas été en mesure de respecter ses engagements de porter à 15% du montant de son aide les crédits dédiés au secteur de la santé en Afrique subsaharienne. A ce titre, il est noté que seuls 5,5% des engagements du 9 e FED concernent cette affectation (contre 4,4% pour le 8 e FED). De manière significative, il faut retenir que la faiblesse relative de ces engagements ne semble pas compensée par un investissement proportionnellement renforcé sur d autres secteurs de développement comme l éducation. 30/01/09_GD 2/5

3 La Cour note également le recours important à l aide budgétaire déliée, sans fléchage en direction des thématiques sanitaires. Ainsi, les 2 milliards d euros de cette aide budgétaire globale n auront permis de mobiliser au mieux que 200 millions d euros pour l appui au secteur de la santé. Ces 10% d engagements sectoriels restent très en deçà des 35% jusque là consacrés par la Commission à ces problématiques. L augmentation constatée en valeur absolue de l ensemble des volumes d aide consacrés par la Commission Européenne à la santé en Afrique sub-saharienne (pour un total de 1,1 Md tous instruments de financement confondus) entre les périodes du 8 e et du 9 e FED ne masquent pas le fait que la part de la santé croît de 30% alors que sur la même période, l ensemble des crédits d aide de la Commission progresse de 40%. De même, le 10 e FED représente une augmentation de 60% des crédits d aide alloués à l Afrique sub-saharienne par rapport au 9 e FED ; or les ressources consacrées au secteur de la santé demeurent constantes, sans aucune progression. La Cour conclut que la recherche de complémentarité entre les bailleurs et financeurs internationaux n empêche pas un partage des rôles manquant de pertinence et d adéquation au regard des besoins de réalisation des OMD ; à ce titre, le recul par rapport à la stratégie des OMD est en partie imputable, pour la Cour, au retrait d un acteur aussi important que la Commission du secteur de la santé. Il est rappelé que le Parlement Européen ne considère pas que le principe de complémentarité constitue une raison valide pour justifier l absence de rôle déterminant assumé par la Commission. Sur l approche verticale de la Commission La Commission a réalisé un effort substantiel d investissement et de soutien aux interventions thématiques ciblant certaines pathologies spécifiques (et notamment les pandémies). De manière corollaire, la Commission a porté une attention moindre à l appui aux politiques de santé, d une manière plus large. La Cour note que cette évolution s inscrit dans un mouvement plus global de la communauté internationale des bailleurs, qui s opère «aux dépens» du renforcement des systèmes de santé. A titre d exemple, le rapport d audit cite les cas de l Ethiopie et du Mali, aux taux de séroprévalence relativement bas, et recevant toutefois une aide au titre de la lutte contre le VIH/SIDA supérieure au montant total du budget national de santé! Sur l expertise santé de la Commission La Cour rappelle que la Commission opérait un constat d insuffisance d expertise interne sur le secteur de la santé, dès En effet, sur 37 délégations sollicitées dans le cadre de l audit, un seul membre de délégation titulaire d un emploi permanent présente une qualification en matière de santé! Les auditeurs sont par conséquent amenés à souligner que la Commission doit renforcer son expertise sanitaire, tout particulièrement dans celles des délégations travaillant dans les pays bénéficiaires du FED où la santé est un secteur de concentration. Le problème se pose de manière toute aussi aigue au siège de EuropeAid, où la Cour note que seuls 2 professionnels du secteur de la santé sont en charge du soutien technique sectoriel aux 41 délégations de la Commission en Afrique sub-saharienne. La question du renforcement des capacités de la Commission en termes de back office reste par conséquent posée. A l inverse, un problème de cohérence a pu être mis en lumière au Swaziland, où la personne ressource de la délégation qualifiée en santé a été affectée à d autres secteurs, puisque la santé ne comptait pas au nombre des secteurs de concentration pour le FED dans ce pays. 30/01/09_GD 3/5

4 Sur le taux d exécution La Cour note que le taux d exécution du 9 e FED s est amélioré par rapport au 8 e FED. En effet, on note que les décaissements concernant le 8 e FED se montent à 0% pour la première année, 3% pour la deuxième, et 39% la dernière année. La réforme de déconcentration des DCE a permis d améliorer l exécution des crédits, pour 77% des délégations interrogées. Les auditeurs remarquent toutefois que la complexité des procédures de passation de marchés comme de réalisation et de gestion des programmes/projets constituent des freins à l amélioration de l exécution des crédits d aide (FED). On observe également que l aide budgétaire favorise un taux d exécution plus élevé, comparativement, que l aide projet : ainsi, dans le cadre du 9 e FED, ce taux est de 5% la première année, 18% la deuxième année, et 74% la dernière année. La part d aide européenne dédiée au Fonds Mondial montre une utilisation de volumes de crédits plus importants mais un taux d exécution plus lent que le FED. Sur la gestion et l efficacité des instruments La Cour a adopté une optique comparative portant sur les trois principaux instruments utilisés par la Commission Européenne dans le cadre de son aide au secteur de la santé en Afrique subsaharienne : l aide budgétaire, l aide projet et l appui au Fonds Mondial. L aide budgétaire a pour objectif de permettre aux autorités des pays bénéficiaires d accroître les ressources disponibles au titre du budget de la santé, d améliorer les services de santé, dans le but de contribuer à la réalisation des OMD. Les auditeurs concluent toutefois que l aide budgétaire sectorielle a été très peu utilisée par la Commission, alors que l aide budgétaire déliée a apporté un soutien peu lisible au renforcement du secteur de la santé. Ainsi, le Mozambique et la Zambie, caractérisés par des politiques de santé clairement définies, ont fait l objet d une aide sectorielle, alors que de manière plus large, 21 pays d Afrique sub-saharienne ont bénéficié de cet instrument durant le 9 e FED. Il reste intéressant de noter que dans la plupart de ces pays, aucune augmentation des ressources budgétaires à destination du secteur de la santé n a pu être constatée. La Cour regrette d ailleurs le manque de plaidoyer ou d incitation de la Commission auprès de ces pays, tout comme l «interprétation dynamique» de la Commission, principe qui permet de rendre éligible à l appui budgétaire des pays dont les finances publiques posent questions en termes de gouvernance et de solidité/stabilité. En conclusion, les auditeurs notent que seuls 50% des indicateurs de performance ont été atteints, soulevant un certain nombre de questions relatives à l efficacité des mécanismes de suivi mis en place. Les délégations, appelées à noter l efficacité perçue de l appui budgétaire sur le secteur de la santé (de 1 à 5) lui attribuent une note de 2,77. De manière globale, l aide projet financée par le FED se singularise par une efficacité relative, mais suscitent des doutes importants quand à sa pérennité. Les 2/3 des projets audités sont jugés satisfaisants ou partiellement satisfaisants au plan de l efficacité, totalisant une note globale de 3,11 attribuée par les délégations. Parmi les aspects de réussite moindre soulignés par les auditeurs, il convient de retenir le dimensionnement mal adapté de certains projets, notamment dans les pays post-crises ; les procédures et les calendriers de réalisation semblent également devoir être revus. De surcroît, la Cour insiste sur la qualité très diverse de l assistance technique, dans un contexte de rareté des ressources qualifiées pour assurer une supervision optimale, au niveau des délégations. 30/01/09_GD 4/5

5 La Commission a assumé un rôle prépondérant dans la structuration du Fonds Mondial, et demeure le 4 e contributeur du Fonds, avec un montant de crédits de 622,5 millions durant la période Pour autant, la Cour met en exergue les difficultés du Fonds comme des pays bénéficiaires en termes de capacité d absorption des contributions. Par ailleurs, elle remarque que les délégations n ont pas su jouer le rôle qui leur étaient assigné au travers de la stratégie politique décidée par EuropeAid, et consistant à participer activement aux mécanismes de coordination du Fonds Mondial dans les pays, à assurer un retour d information sur les activités du Fonds dans les pays bénéficiaires, et à fournir de l assistance technique dans le cadre des bourses de financement et de la réalisation des projets. Les auditeurs insistent également sur le nécessaire infléchissement de la politique du Fonds Mondial, afin de contribuer davantage au renforcement pérenne de systèmes de santé sur lesquels adosser les programmes plus spécifiquement destinés à la lutte contre les pandémies. D une manière plus générale, la Cour relève l insuffisance de lignes directrices édictées par la Commission en terme d harmonisation des instruments. Les délégations n ont pas reçu suffisamment d instructions ni de sensibilisation leur permettant de faire un usage optimal de différents outils de financement. De manière plus particulière, l investissement dans des démarches d approche sectorielle demeure en deçà des objectifs de la Commission. ELEMENTS DE REPONSE DE LA COMMISSION La Commission Européenne a formulé un certain nombre de réponses capitalisant sur l exercice d audit réalisé par la Cour des Comptes. Commentaires prenant en compte les conclusions de l audit La Commission entend profiter de l analyse opérée par les auditeurs pour affiner sa stratégie d appui au secteur de la santé. A ce titre, elle montre une sensibilité toute particulière à l utilisation plus fréquente de l appui budgétaire sectorielle (l objectif est de l augmenter, afin que sa part passe de 9% sous le 9 e FED à 16% sous le 10 e FED). La Commission souhaite également travailler à davantage de synergie et de coopération entre les parties prenantes, y compris afin de renforcer l expertise en santé mise à disposition à l intérieur des délégations ou en collaboration avec d autres partenaires internationaux. Prise en compte opérationnelles des recommandations Pour faire suite aux recommandations, la Commission a mis en place un groupe de travail transversal dédié à l amélioration de l efficacité dans l utilisation des ressources du Fonds Mondial. Elle entend également préciser les différences d utilisation et de recours aux instruments de coopération, à l occasion de la nouvelle version de son guide de programmation santé, disponible très prochainement. 30/01/09_GD 5/5