Urbanisme Architecture Développement Durable Gestion des Risques en Ile de Ré Caron-Guilleux-Halioua-Peron
INTRODUCTION L île de Ré est fortement exposée à des risques majeurs. Mais qu appelle t on un risque majeur? C est la possibilité d'un événement d'origine naturelle ou lié aux activités humaines (anthropique), dont les effets peuvent mettre en jeu un grand nombre de personnes, occasionner des dommages importants et dépasser les capacités de réaction de la société. Un risque majeur est caractérisé par sa faible fréquence et par sa gravité. Un phénomène naturel potentiellement dangereux n est un risque majeur que s il s applique à une zone où sont présents des enjeux. Le risque majeur est donc la confrontation d un aléa avec des enjeux. Il existe différents types d enjeux. Ils peuvent être humains, économiques ou environnementaux. Les catastrophes naturelles telles que les tempêtes ou les submersions marines sont des risques majeurs. La submersion marine est une submersion des bords de mer par l eau de mer. Les tempêtes provoquent des trains de houle qui, s ils sont dirigés face aux côtes, peuvent déferler et envahir le littoral. Ces fortes vagues touchant la côte sont accentuées à marée haute particulièrement quand le coefficient de marée est plus haut que la moyenne, c est à dire quand il y a surcote. Les surcotes et décotes sont les différences entre la marée prédite et la hauteur d eau observée. Plus la dépression accompagnant la tempête est creuse plus la surcote sera accentuée. Selon les prévisions, le changement climatique à l origine de la hausse du niveau de la mer dans les décennies à venir, amplifiera ce phénomène Très récemment, fin février 2010, la tempête baptisée Xynthia a provoqué une submersion marine sur les côtes de Charente-Maritime et de Vendée. L événement s est produit au milieu de la nuit, à l heure où la marée était la plus haute. Les digues censées protéger la côte ont été submergées puis ont cédé sous la pression de l eau. Deux communes du littoral ont alors été envahies par les eaux qui ont piégés leurs habitants. Une cinquantaine de personnes ont péri noyées, dont deux sur l Ile de Ré. Des mesures suite à cette catastrophe ont du être mises en œuvre, notamment l élaboration d un nouveau Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN). Nous verrons donc en quoi consiste ce document national, puis nous exposerons de manière chronologique les différents éléments : nous verrons le PPRN anciennement appliqué à l Ile de Ré (2002) jusqu à la tempête Xynthia, puis nous étudierons le déroulement de la gestion d une crise, notamment celle connue sous le nom de Xynthia. Enfin, nous présenterons les différentes mesures et projets créés suite à la tempête. Page 2 sur 44
Table des matières INTRODUCTION... 2 1. PPRN : Plan de Prévention des Risques Naturels... 4 1.1 Qu est ce qu un PPRN?... 4 1.1.1 Définition, composition et effets d un PPRN... 4 1.1.2 Les règles du PPR... 5 1.1.3 Le schéma des acteurs concrets du PPR... 5 1.1.4 L élaboration du PPR :... 6 1.1.5 Les différentes zones et leurs risques... 8 1.1.6 Les mesures de prévention et de sauvegarde... 9 1.2 Le PPRN de l île de Ré de 2002... 13 1.2.1 Contexte... 13 1.2.2 Les aléas de référence... 14 1.2.3 Justification du zonage... 14 1.2.4 Règlement en vigueur... 17 2. Gestion de crise... 19 2.1 Comment anticiper une crise?... 19 2.2 Comment gérer une crise?... 21 2.3 La tempête Xynthia... 25 3. Mesures et projets suite à la tempête Xynthia... 26 3.1 Le plan d urgence Xynthia... 26 3.2 Les mesures d aide à l économie et aux collectivités territoriales... 27 3.3 Vers une nouvelle gestion des digues... 28 3.4 La mise en sécurité des habitants... 30 3.5 Les éléments de doctrine relatifs à l élaboration du nouveau PPRN... 34 Conclusion / Ouverture... 37 Sources... 38 ANNEXES... 39 Annexe 1 : SAC du Plan de Prévention des Risques (Naturels) (simplifié)... 40 Annexe 2 : SAC d élaboration du PPRN n 2... 41 Annexe 3 : Références historiques de l Ile de Ré... 42 Annexe 4 : SAC de la gestion de crise... 43 Annexe 5 : Liens divers... 44 Page 3 sur 44
1. PPRN : Plan de Prévention des Risques Naturels 1.1 Qu est ce qu un PPRN? 1.1.1 Définition, composition et effets d un PPRN Le Plan de Prévention des Risques Naturels est un document réalisé par l'etat qui réglemente l'utilisation des sols en fonction des risques naturels auxquels ils sont soumis. Cette réglementation va de l'interdiction de construire à la possibilité de construire sous certaines conditions. Il vise à assurer la sécurité des personnes et des biens, en anticipant des risques souvent incontrôlables. On l appelle aussi PPR. L Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels qu inondations, mouvements de terrain, avalanches, incendies de forêt, séismes, éruptions volcaniques, tempêtes ou cyclones, pour faire connaître les risques et réduire la vulnérabilité des personnes et des biens. Il a pour objet de cartographier les zones soumises aux risques naturels et d y définir les règles d urbanisme, de construction et de gestion qui s appliqueront au bâti existant et futur. Il permet également de définir des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde à prendre par les particuliers et les collectivités territoriales. Dans les parties submersibles des vallées et dans les autres zones inondables, les PPR définissent en tant que besoins les interdictions et les prescriptions techniques à respecter afin d assurer le libre écoulement des eaux et la conservation, la restauration ou l extension des champs d inondation. Un Plan de Prévention des Risques se compose : d une note de présentation, composée de l analyse des phénomènes pris en compte, l étude de leur impact sur les personnes et les biens, existants et futurs ainsi que le principe d élaboration du PPR et l exposé des motifs du règlement, de documents graphiques, comme la carte règlementaire qui délimite les zones concernées par le PPR, d un règlement qui précise les règles spécifiques à chaque zone. Les dispositions du PPR prévalent sur celle du Plan Local d Urbanisme en cas de dispositions contradictoires, et s imposent à tout document d urbanisme existant. Le fait de construire un terrain en zone interdite par un PPR ou de ne pas respecter les conditions de réalisation, d utilisation ou d exploitation prescrites par ce plan est puni des peines prévues à l article L 480.4 du code de l urbanisme. Page 4 sur 44
1.1.2 Les règles du PPR Le PPR règlemente fortement les nouvelles constructions (dans les zones très exposées) ou s assure qu elles n aggravent pas les phénomènes et ne soient pas vulnérables en cas de catastrophe naturelle. Ainsi, les règles du PPR s imposent aux constructions futures ; elles peuvent être rendues obligatoires pour les constructions existantes, mais aussi selon les cas aux différents usages possibles du sol : activités touristiques, de loisirs, exploitations agricoles ou autres. Ces règles peuvent traiter de l aménagement, de l utilisation et de l exploitation des biens. Le PPR est une servitude d utilité publique annexée au Plan local d urbanisme de la commune. C est la procédure spécifique à la prise en compte des risques naturels dans l aménagement. 1.1.3 Le schéma des acteurs concrets du PPR (Voir annexe 1) Page 5 sur 44
1.1.4 L élaboration du PPR : Gestion des Risques en Ile de Ré La procédure d élaboration du PPR est voulue simple et efficace, en particulier si cette dernière respecte les règles habituelles de concertation (enquête publique, consultation des communes et consultation d autres organismes dans certains cas particuliers. Tous les avis non rendus sont réputés favorables dans le délai de 2 mois après la consultation. La décision finale revient au préfet à qui la loi confie la responsabilité d approuver le PPR. Le préfet peut également en cas d urgence, et après information des maires, rendre immédiatement opposables certaines mesures du projet de PPR. Si l élaboration du PPR est de la responsabilité de l Etat, elle doit être conduite en associant étroitement les élus locaux et en informant clairement la population (en plus de l obligation faite au Préfet d informer le Maire des risques majeurs existant sur sa commune par la voie du DCS (Direction Cohésion Sociale) ni à l obligation faite au Maire d informer la population par la voie du DICRIM (Document d Information Communal sur les Risques Majeurs)). En effet, ce document affecte directement la vie des habitants et intervient dans des domaines de compétences principalement dévolus aux communes, comme l urbanisme ou la sécurité publique. Le débat doit s instaurer le plus en amont possible, dès l intention de prescrire un PPR. L Etat doit rappeler les objectifs poursuivis (sécurité des personnes et des biens, développement durable) et afficher clairement ses principes : politique de lutte contre les inondations, aléas de référence à prendre en compte, mesures de gestion des zones inondables. Dès ce stade, il cherchera un accord sur ces principes essentiels, par une démarche dans laquelle les différents acteurs (Etat, collectivités) assument des rôles différenciés et complémentaires pour progresser côte à côte. Les étapes de la discussion devront alors progressivement permettre une appropriation par tous de la démarche : - partager la connaissance des phénomènes historiques et potentiels ; - évaluer en commun les risques connus, mais aussi les risques potentiels le cas échéant (vulnérabilité, dommages, gestion de la crise, retour à la normale, etc.) ; - adapter les contraintes générales, sans les dénaturer, à chaque contexte, à partir des réalités du terrain et des savoir-faire locaux, dans un souci de pragmatisme et d efficacité. Voir SAC ci-après. Page 6 sur 44
Procédure de création du PPR P rocédure normale Opposabilité immédiate Publication au recueil des actes adminisatratifs (RAA). Notification aux maires. Mention dans le RAA et deux journaux locaux. Affichage en mairie. Mise à disposition du public. Arrêté de prescription Projet de PPR Enquête publique Consultation des Conseils municipaux Autres consultations Projet éventuellement modifié Arrêté d approbation Mise en demeure adressée au maire Dispositions à rendre immédiatement opposables Si l urgence le justifie Information des maires Arrêté préfectoral (Publicité) Annexion simple au POC (ce n est pas une servitude d utilité publique) Dispositions caduques si l approbation du PPR n intervient pas dans les 3 ans Annexion au POS* comme servitude d utilité publique *POS: plan d occupation des sols opposable (Voir annexe 2) Page 7 sur 44
1.1.5 Les différentes zones et leurs risques L élaboration du zonage réglementaire doit se faire sous la responsabilité directe du service instructeur du PPR, en collaboration avec le bureau d études qui a réalisé les études d aléa. Les zones urbaines L analyse des enjeux met en évidence des secteurs urbanisés ou urbanisables soumis à des niveaux de risques différents : Les secteurs où les risques sont forts : - possibles arrivées d eaux violentes en arrière des protections telles les digues ou les cordons dunaires étroits. En l absence de garantie sur la fiabilité de ces protections, il convient de ne pas autoriser de nouvelles installations, par prudence, - de même, les zones soumises à l érosion ne peuvent recevoir de constructions, qui seraient mises en péril tôt ou tard et impliqueraient de nouvelles défenses contre la mer par les collectivités, - dans les secteurs plus éloignés des côtes, le risque de submersion se limite à une montée des eaux sans vitesse d écoulement importante, la sécurité des personnes étant alors en jeu quand l inondation atteint des hauteurs d eau conséquentes. Le PPR prévoit l interdiction des projets de constructions d habitations au-delà d une hauteur d eau de 1m. Les secteurs où les risques sont moins forts : - d autres secteurs urbanisés ou urbanisables sont concernés par le risque submersion mais de manière moindre : montée des eaux inférieure à 1m, sans vitesse d écoulement importante. La constructibilité y est reconnue moyennant de nombreuses prescriptions permettant de réduire la vulnérabilité des immeubles. Les zones naturelles L intégration du risque dans les zones naturelles soumises à l aléa de référence conduit à y interdire l extension des villages. Néanmoins certaines activités y sont autorisées dans la mesure où la hauteur de submersion n entraîne pas d aménagements spécifiques trop contraignants. - Seules seront pérennisées, en zone d aléa faible à moyen, les activités nécessitant la proximité immédiate de l eau ou celles permettant la mise en valeur des ressources naturelles (conchyliculture, pisciculture, saliculture, agriculture ). Parallèlement des prescriptions seront imposées pour limiter les conséquences d une montée des eaux sur les bâtiments et leurs équipements. Page 8 sur 44
Les infrastructures Enfin, l analyse des enjeux met en évidence la vulnérabilité d un certain nombre d infrastructures (voies de communication, réseaux ) les conséquences attendues d une submersion et d un «déferlement» ont entraîné la mise en place de mesures de prévention et de sauvegarde. 1.1.6 Les mesures de prévention et de sauvegarde On distinguera successivement les obligations et les recommandations. Les premières constituent des actions visant à réduire les risques et seront menées dans les délais prescrits par le PPR. Les secondes constituent des pistes de travail pour améliorer la prise en compte du risque dans les projets futurs. Obligations : Niveau national Assurer la sécurité publique Dès approbation du PPR, le Préfet adressera à chacun des services compétents en matière de gestion de crise ainsi qu à chacun des concessionnaires de réseaux le dossier de PPR, afin qu il fasse l objet d une prise en compte adaptée dans chacune des procédures liées aux mesures de sécurité : - procédure d informations : DDRM, DICRIM, DCS - procédure de maîtrise des risques : plan ORSEC, plan POLMAR, plan hébergement plan d évacuation des populations sinistrées Limiter les risques et leurs effets Dans les six mois le Préfet ouvrira une conférence sur les modalités de programmation et de financement des travaux de défense contre la mer. Cette conférence aura pour mission : - de proposer un programme pluriannuel de travaux qui sera soumis à la validation des instances compétentes - de définir la maîtrise d ouvrage des travaux ainsi que celle de l entretien ultérieur des protections Par la suite, cette conférence se réunira annuellement afin de faire le point de l avancement des opérations Page 9 sur 44
Dans un délai de 1 an, le Préfet mettra en place une cellule de gestion des ouvrages de défense contre la mer réunissant les collectivités concernées, le Département et l Etat. Elle sera chargée de définir les modalités de cette gestion permanente : - Modalités de mise en place des concessions d endigage ou des superpositions de gestion des ouvrages de défenses contre la mer (contenu et étendu de ces concessions, responsabilités des intervenants, financement de la gestion ) - Modalités de mise en place d un système de surveillance des digues : rôle des acteurs locaux (riverains et représentants de municipalités, subdivision de l équipement ) mise en place d une organisation particulière sur l ensemble de l île pour la gestion permanente des ouvrages - Modalités d intervention en cas d urgence : réquisition ou contrat d astreinte avec des entreprises privées, possibilités d intervention en régie communale ou DDE, préparation de matériel spécifique Niveau départemental Les travaux qui ont fait l objet d un programme de financement croisé avec signature de convention entre l état et le département devront être achevés dans un délai de 3 ans. Niveau communal Informer la population et assurer la sécurité publique L information préventive doit consister à renseigner les populations sur les risques majeurs auxquels elles sont exposées tant sur leur lieu de vie, de travail que de vacances. Le citoyen doit être informé sur les risques qu il encourt et sur les mesures de sauvegarde qui peuvent être mises en œuvre. L information de la population sur les lieux publics sera réalisée dans un délai de 1 an après la réalisation du dossier communal synthétique (DCS) et du dossier d information communal sur les risques majeurs (DICRIM) qui est à réaliser sous 3 ans. Cette information portera au minimum sur : - l existence et la nature des risques, - les modalités d alerte, - les numéros d appel téléphonique auprès desquels la population peut s informer avant, pendant et après la crise (mairie, préfecture, Centre Opérationnel Départemental d Incendie et de Secours, centre de secours, gendarmerie ), - la conduite à tenir en période de crise. Page 10 sur 44
Faciliter l organisation des secours Dans un délai de 1 an : - Le Syndicat des Eaux mettra en place des groupes électrogènes dans les secteurs sensibles vis-àvis de l alimentation de l île en eau : station du Bois Henri IV et secteur des Evières - Dans un délai de 1 an, France Télécom étudiera la mise en place d une liaison prioritaire entre les mairies et les services publics. Limiter les risques et leurs effets Dans un délai de 1 an, EDF : - Procèdera au recensement des postes pouvant être submergés et définira une politique de résorption des cas avec mise hors d eau à effectuer lors des renouvellements de matériel, - Engagera avec le Syndicat des Eaux une réflexion pour définir des priorités de fonctionnement entre boucles d alimentation avec mise en œuvre d un classement en abonnés prioritaires des sites sensibles. Mesures communes à l Etat, au Département, aux collectivités territoriales Dans un délai de 5 ans, l Etat, le Conseil Général et les collectivités locales dresseront le bilan des études et expérimentations mise en œuvre pour limiter les risques littoraux dont : - Expertise des digues existantes et définition de niveaux de protection pour chaque ouvrage, - Etudes sédimentaires et courantologiques et plan de gestion des littoraux sableux de l île, - Ré-ensablement du cordon dunaire par désensablement du Fiers d Ars, - Expérimentation de confortement des digues extérieures par projection de béton, - Expérimentation de confortement des digues du Fiers d Ars et des cordons dunaires par végétalisation. Recommandations : Elles sont un premier bilan des pistes de travail à mettre en œuvre par les services publics, les collectivités territoriales mais aussi tout tiers ou particulier concerné. Elles constituent une incitation pour entretenir la mémoire du risque et ainsi penser les aménagements futurs dans un cadre durable. Page 11 sur 44
Thèmes Problèmes identifiés Mesures proposées Maîtres d ouvrage Urbanisme Eau Potable Eau Potable Assainissement Electricité Electricité Gestion de crise Gestion de crise Gestion de crise Mise hors d eau des constructions nouvelles Impossibilité d alimenter en eau le nord de l île en cas de rupture des canalisations de la digue du Martray et de la Solitude Difficulté à gérer les niveaux d eau dans les réservoirs en cas de défaillance du réseau RTC et Radio Impossibilité d assurer le fonctionnement du réseau en cas de coupure de l alimentation électrique Alimentation électrique impossible en cas de rupture des réseaux passant le long de la route sud de Rivedoux et dans la digue du Martray Sensibilité des réseaux enterrés aux inondations Difficultés des liaisons en cas de tempête (RTC endommagé, Radio saturé) Sensibilité forte des pompages et des stations d épuration à la disponibilité en électricité Pas de plan de secours spécifique aux problématiques de l île de Ré Prévoir un relevé topographique du terrain rattaché au nivellement général de la France (NGF) pour s assurer du niveau de construction par rapport aux cotes de références Remplacer les canalisations d amiante ciment au Martray et à la solitude par des canalisations acier ou polyéthylène soudé Assurer l alimentation électrique du captage des Marattes (satisfaction des besoins en hiver) Améliorer l autonomie de fonctionnement des batteries du dispositif Radio Regarder avec France Télécom les modalités d amélioration de fiabilité du réseau RTC y compris en cas de panne de courant Déplacer les réseaux afin de les mettre le plus en sécurité possible (dispositifs techniques particuliers ou doublement du réseau) Mise en œuvre d une réflexion pour un doublement de la ligne (en souterrain ) Etanchéité des canalisations existantes Renforcer la sécurité du réseau en permettant l acheminement de matériels mobiles de transmission Prévoir un parc de groupes électrogènes mobiles pour les situations de crise Préparer dans le cadre des procédures liées à la sécurité publique un document concernant : - les mesures permettant d assurer la continuité territoriale de l Ile de Ré en cas de rupture des ouvrages de défense. Pétitionnaires Syndicat des eaux Syndicat des eaux EDF EDF EDF France Télécom EDF Préfecture Page 12 sur 44
Recommandations ponctuelles : Gestion des Risques en Ile de Ré Il est recommandé de doter chaque construction d un dispositif de coupure des réseaux techniques (électricité, gaz, eau) placé au-dessus de la cote de référence, dont il sera fait usage en cas de submersion et qui isolera la partie de la construction située au-dessous de la cote de référence ; Les compteurs électriques, les chaudières individuelles et collectives doivent être positionnées au-dessus de la cote de référence, majorée d une hauteur de 50 cm ; Dans les propriétés bâties, il sera maintenu une ouverture de dimensions suffisantes, pour permettre l évacuation des biens déplaçables situés au-dessous de la cote de référence ; Pour les établissements les plus sensibles, il est recommandé de réaliser une étude de vulnérabilité spécifique dans le but de définir les adaptations techniques et les mesures envisageables pour réduire la vulnérabilité ainsi que les dommages. 1.2 Le PPRN de l île de Ré de 2002 1.2.1 Contexte Les phénomènes de submersion marine se sont succédés au cours du temps, laissant dès le XVI e siècle des récits explicites d inondations marines ou de raz-de-marée localement appelés Vimers. Les communes principalement concernées par la submersion sont situées à l ouest de l île, mais toutes sont en réalité vulnérables et doivent faire face à la menace. Une étude générale, menée à partir des relevés d inondation des catastrophes les plus récentes (entre 1936 et 1941) a permis la création d un atlas des risques littoraux, dont la diffusion a été fixée en février 1999. Cette étude a permis de développer une première prise en compte des risques littoraux. Dans ce même but, le Préfet de la Charente-Maritime a prescrit un Plan de Prévention des Risques le 7 décembre 1999, dont les études ont relevé les enjeux suivants : Nécessité de prise en compte des risques dans le développement de l urbanisation et de la construction des immeubles Assurer l acheminement des secours et l évacuation de la population Nécessité d une politique d entretien et de réparation des ouvrages de défense : on parle ici des digues «Etat» ou digues construites sur le domaine public maritime, les digues communales à gestion départementale et les ouvrages d aménagement et de défense du littoral Page 13 sur 44
1.2.2 Les aléas de référence Gestion des Risques en Ile de Ré Les récits historiques rappelant les Vimers depuis le XVI e siècle ont permis de montrer la vulnérabilité de l Ile de Ré (voir annexe 3). Dès la fin du XIXe siècle, des politiques de grands travaux ont été menées jusqu au début du XX e siècle, afin de constituer un dispositif de défense efficace. Celui-ci n a cependant pas pu contenir la totalité des eaux durant les évènements de 1936 à 1941. Même si ces évènements constituaient des références dans l approche du risque, ils restaient néanmoins limités et ont du être complétés par des scénarii de ruptures potentielles. Une analyse de vulnérabilité des digues et la localisation des ouvrages les plus fragiles a ensuite conduit à l établissement de plusieurs simulations par modélisation mathématique. Le niveau des plus hautes eaux marines à prendre en compte a été fixé à 4m (ING 69). Cette cote a été confirmée en août 2000 par le Centre d Etude Techniques Marines et Fluviales du ministère de l Equipement. Le résultat de ces simulations, qui a su tenir compte des travaux réalisés suite à la tempête de décembre 1999 ainsi que de ceux programmés pour les 3 années suivantes, traduit une submersion avec des hauteurs d eau variables, qui correspondent cependant aux niveaux de rehaussement respectés par les constructions du début du siècle. Décrété pertinent par les élus rétais, ce résultat a été retenu comme aléa de référence pour la submersion marine en Ile de Ré. 1.2.3 Justification du zonage L analyse des enjeux, développée autour des phénomènes de submersion et d érosion, décrits par l aléa de référence a donc permis de retenir 4 zones de risque, identifiées par la couleur rouge quand l inconstructibilité est le principe général, et la couleur bleue dans le cas contraire. Les zones inconstructibles La zone rouge caractérise les secteurs où le phénomène peut porter atteinte à la sécurité des personnes ou les secteurs naturels à risque qu il convient de préserver. Elle comprend un secteur R1 lié à la vulnérabilité des défenses contre la mer et l érosion marine, un secteur R2 relevant d une submersion ralentie par les zones de marais qu elle pourrait traverser. La zone rouge R1 comprend : - Les zones soumises au risque de rupture de digue ou de cordon dunaire mince ; - Les zones d érosion atteintes par le recul du trait de côte à 100ans Page 14 sur 44
«L inconstructibilité est la règle générale mais sont toutefois admis sous conditions, certains travaux d entretien, de réparation, ainsi que certains ouvrages techniques et infrastructures.» La zone rouge R2 comprend : - Les zones urbaines submersibles par une hauteur d eau supérieure à 1m, - Les zones naturelles submersibles quelle que soit la hauteur d eau «L inconstructibilité est la règle générale mais sont toutefois admis sous conditions, certains travaux d extension limitée, d entretien de réparation, et certains ouvrages techniques et infrastructures, ainsi que les constructions nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles ou nécessitant la proximité immédiate de l eau.» Les zones constructibles La zone bleue caractérise les zones urbanisées où le phénomène ne devrait pas avoir d autre conséquence que la dégradation des biens matériels. Le secteur bleu clair est affecté par une rupture des défenses contenant l océan tandis que le secteur bleu foncé identifie les zones concernées par une submersion des digues du Fier d Ars, de la fosse de Loix, de Montamer à La Noue et du marais de La Flotte. L urbanisation y est réglementée et la construction soumise à des prescriptions permettant de réduire la vulnérabilité des parties d immeubles situées en deçà de la cote de référence. La zone bleu foncé BF : C est une zone moins exposée au risque d inondation. Elle comprend les zones urbaines submersibles par une hauteur d eau inférieure à 1m. «La constructibilité sous conditions est la règle générale. Toutefois, compte tenu des enjeux et du risque littoral, des interdictions portent sur certaines constructions ou aménagements.» La zone bleu clair BC : Elle comprend les zones urbaines constituant le champ d expansion d une inondation par rupture de digue ou de cordon dunaire mince, situées à l arrière de la zone de protection R1 et non soumises au risque de submersion. «La constructibilité sous conditions est la règle générale. Toutefois, compte tenu des enjeux et du risque littoral, des interdictions portent sur certaines constructions ou aménagements.» Voir carte ci-après. Page 15 sur 44
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1.2.4 Règlement en vigueur Gestion des Risques en Ile de Ré Zones rouges R1 et R2 R1 R2 Ne pas entraver l écoulement des eaux ou aggraver les risques Règles d urbanisme Ne pas créer de logement nouveau - Article 1 Occupations et utilisations des sols ADMISES Règles particulières de construction Constructions nouvelles et extensions (sont admis :) Ne pas créer de sous-sols Assurer la conservation des produits polluants ou sensibles à l eau, dans des enveloppes étanches lestées/fixées pour ne pas être déplacées par les eaux Ou mise hors d atteinte de la submersion à 4m minimum Ou mise hors d atteinte de la submersion à une cote minimale donnée par la carte du zonage Etre édifiée, pour la partie en deçà de la cote minimale, avec des matériaux insensibles à l eau (corrosion, putréfaction, dégradation, perte d adhérence des colles ) La surélévation des constructions existantes (à condition qu elle ne conduise pas à une augmentation de la population exposée) Les garages et annexes techniques inférieures à 30m² Les installations légèrement démontables - - - - Les édicules publics Les locaux techniques, sanitaires ou de loisirs temporaires Les constructions et installations portuaires nécessaires à l activité du port la mise en valeur des ressources naturelles aux activités liées à la mer L extension des surfaces habitables (inférieure à 20m²) Les équipements d intérêt général Page 17 sur 44
Les travaux d entretien (sont admis :) Réparations ou reconstructions de bâtiments sinistrés Pour tout sinistre En cas de submersion/ rupture de digue Infrastructures et ouvrages techniques (sont admis :) Les clôtures Les travaux usuels d entretien et de gestion courants des biens et activités Les aménagements et leurs réparations Admises sous réserve de - ne pas augmenter l emprise au sol - réduire la vulnérabilité des personnes/biens - ne pas créer de logements - nouveaux Admises pour les activités économiques nécessitant la - proximité immédiate de l eau Les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics Les aires de stationnement naturelles Les terrains de sports, de jeux et de loisirs ouverts au public Les ouvrages de défense contre la mer et l accès à l estran Admises sous réserve d une perméabilité (pour ne pas faire obstacle à l écoulement) Toute occupation du sol est interdite si celle-ci n est pas visée par l article 1. Zones bleues BF et BC Article 1 Occupations et utilisations du sol INTERDITES (sont interdits :) BF BC Constructions nouvelles dont le plancher bas est édifié en dessous de la cote de référence Les extensions habitables d emprise au sol inférieure à 20m² dont le plancher bas est édifié en dessous de la cote de référence Les bâtiments destinés à l hébergement collectif de personnes à mobilité réduite Les clôtures imperméables L ouverture de terrains aménagés pour la pratique du camping Les piscines sans protection d accès Les sous-sols Les installations classées La reconstruction après sinistre dû à la submersion marine Page 18 sur 44
Article 2 Occupations et utilisations du sol ADMISES Règles d urbanisme Règles particulières de construction Possibilité d extension des constructions existantes, sous réserve de ne pas avoir bénéficié d un précédent agrandissement avant le présent PPR Dans le cas de reconstruction après sinistre, ne pas augmenter l emprise au sol ou réduire la vulnérabilité des personnes/biens Ne pas entraver l écoulement des eaux - et ne pas aggraver les risques Assurer la conservation des produits polluants ou sensibles à l eau, dans des enveloppes étanches lestées/fixées pour ne pas être déplacées par les eaux Ou mise hors d atteinte de la submersion à une cote minimale donnée par la carte du zonage Ou mise hors d atteinte de la submersion à une cote de 3,5m minimum Etre édifiée, pour la partie en deçà de la cote minimale, avec des matériaux insensibles à l eau (corrosion, putréfaction, dégradation, perte d adhérence des colles ) 2. Gestion de crise 2.1 Comment anticiper une crise? La prévention regroupe l'ensemble des dispositions à mettre en œuvre pour réduire l'impact d'un phénomène naturel ou anthropique prévisible sur les personnes et les biens. Elle s'inscrit dans une logique de développement durable. En effet, la prévention tente de réduire les conséquences économiques, sociales et environnementales que peut avoir un phénomène sur le développement de notre société. La prévention est basée sur la connaissance des risques et sur la surveillance. 2.1.1 La connaissance du risque Depuis plusieurs années, des outils de recueil et de traitement des données collectées sur les phénomènes sont mis au point et utilisés, notamment par des établissements publics spécialisés (Météo France par exemple). Les connaissances ainsi collectées se concrétisent à travers des bases de données (sismicité, climatologie, nivologie), des atlas (cartes des zones inondables, carte de localisation des phénomènes avalancheux), etc. Page 19 sur 44
Elles permettent d'identifier les enjeux et d'en déterminer la vulnérabilité face aux aléas auxquels ils sont exposés. La vulnérabilité peut être vue comme étant le taux d'endommagement attendu d'un enjeu donné (bâtiment, activité, société...). Elle peut également être vue comme étant l'ensemble des facteurs de fragilité qui contribuent à la réalisation des dommages en cas de survenue de l'aléa. On peut ainsi essayer de réduire la vulnérabilité afin de réduire les risques. Pour poursuivre vers une meilleure compréhension des aléas et par là même anticiper de plus en plus rapidement les phénomènes dangereux, il est donc primordial de développer ces axes de recherche. Il est aussi important d effectuer des retours d expérience après chaque évènement majeur, l'objectif étant de permettre aux services et opérateurs institutionnels, mais également au grand public, de mieux comprendre la nature de l'événement et ses conséquences. Ainsi chaque événement majeur fait l'objet d'une collecte d'informations, telles que l'intensité du phénomène, l'étendue spatiale, etc. Une connaissance approfondie des risques permet de mieux appréhender les conséquences des phénomènes et de mettre en place des réponses toujours mieux adaptées. La connaissance des risques s'appuie sur celle de l'aléa d'une part et des enjeux exposés d'autre part. 2.1.2 La surveillance L objectif de la surveillance est d anticiper un évènement et d évaluer son intensité. La prévision météorologique est une mission fondamentale confiée à Météo France. Elle s'appuie sur les observations des paramètres météorologiques et sur les conclusions qui en sont tirées par les modèles numériques. Au-delà de la simple prévision météorologique, Météo France est chargée de prévenir les autorités publiques dès que les signes précurseurs d un événement sont détectés et peuvent être à l origine d un phénomène météorologique dangereux. La surveillance s appuie donc aussi sur une connaissance des phénomènes naturels dangereux et de leur formation. 2.1.3 La vigilance Des cartes de vigilance sont élaborées par Météo France avec la collaboration de différentes délégations ministérielles. La procédure vigilance météorologique est mise en place lorsque la probabilité que le phénomène ait lieu devient très grande. Elle a pour objectif de souligner et de décrire les dangers des conditions météorologiques des prochaines 24 h. Il existe 4 niveaux de vigilance correspondant à 4 couleurs sur les cartes (vert, jaune, orange et rouge). Page 20 sur 44
Une vigilance absolue s'impose; des phénomènes dangereux d intensité exceptionnelle sont prévus ; tenez-vous régulièrement au courant de l évolution de la situation et respectez impérativement les consignes de sécurité émises par les pouvoirs publics. Soyez très vigilant; des phénomènes dangereux sont prévus ; tenez-vous au courant de l évolution de la situation et suivez les conseils de sécurité émis par les pouvoirs publics. Soyez attentifs; si vous pratiquez des activités sensibles au risque météorologique ou exposées aux crues; des phénomènes habituels dans la région mais occasionnellement et localement dangereux (ex. mistral, orage d été, montée des eaux) sont en effet prévus ; tenez-vous au courant de l évolution de la situation. Pas de vigilance particulière. La vigilance météorologique est conçue pour informer la population et les pouvoirs publics en cas de phénomènes météorologiques dangereux. Les médias ont pour mission de prévenir la population en cas de vigilance orange ou rouge. Elle vise à attirer l'attention de tous sur les dangers potentiels d'une situation météorologique et à faire connaître les précautions pour se protéger et les comportements à adopter. La vigilance est également destinée aux services de la sécurité civile et aux autorités sanitaires qui peuvent ainsi mobiliser respectivement les équipes d'intervention et les professionnels, et parfois les structures de santé qui peuvent être sollicitées en cas de catastrophe. Elle permet en somme de pouvoir informer et alerter rapidement les autorités et la population, et de préparer ainsi la gestion de crise. 2.2 Comment gérer une crise? Voir [annexe 4] SAC de gestion de crise 2.2.1 L alerte L'alerte est déclenchée lorsque le danger est avéré, par exemple lorsque la prévision justifie le déclenchement des mesures de sauvegarde et la mobilisation des moyens de secours. L alerte est le plus souvent déclenchée par le préfet, qui alerte les maires, qui à leur tour alertent la population. Elle peut aussi être déclenchée par le Ministre de l Intérieur. L alerte consiste à diffuser un signal destiné à avertir les individus d un danger imminent ou en train de produire ses effets, susceptible de porter atteinte à leur intégrité physique. Il doit clairement Page 21 sur 44
être identifié pour que les personnes concernées prennent toute la mesure du danger, c est pourquoi son efficacité repose sur une connaissance préalable des risques particuliers auxquels s exposent la population puisque que le signal d alerte reste le même. Il y a le plus souvent un lien systématique entre la vigilance et l'alerte, la vigilance permettant d'anticiper la crise et donc de gérer l'alerte dans de bonnes conditions, autant pour ce qui concerne les autorités, les gestionnaires des infrastructures et réseaux vulnérables (eau, électricité, etc..), le secteur privé et le public dans son ensemble. 2.2.2 Les acteurs et les plans Le plan de sauvegarde communal Les communes disposant d un PPRN possèdent obligatoirement un plan de sauvegarde communal (PCS). Il permet de rendre compte des missions qui relèvent de leur compétence dans le dispositif ORSEC : - l alerte et l information de la population - l appui aux services de secours départementaux, zonaux et nationaux - le soutien des populations (hébergement, ravitaillement...) - l information des autorités supérieures Il permet de faire face à des situations d urgence plus courantes nécessitant la mobilisation des moyens communaux. Lorsque le danger ne dépasse pas le cadre de la commune, le maire de la commune est le directeur des opérations de secours. Le dispositif ORSEC L organisation des secours est planifiée depuis 2004 par le dispositif ORSEC. L acronyme ORSEC désigne l Organisation de la Réponse de SEcurité Civile. Le plan ORSEC est un dispositif basé sur une analyse précise des risques et sur la vigilance. Il organise la préparation, la mobilisation, la mise en œuvre et la coordination des actions de toute personne publique et privée concourant à la protection générale des populations. Il est organisé en dispositions générales et en dispositions spécifiques : - Les dispositions générales forment le tronc commun du plan avec notamment l'organisation de gestion de crise, l'alerte et la communication des informations. - Les dispositions spécifiques des plans ORSEC prévoient les mesures à prendre et les moyens de secours à mettre en œuvre pour faire face à des risques de nature particulière, les risques naturels par exemple. Page 22 sur 44
Chaque acteur du dispositif ORSEC a une mission particulière qu il doit pouvoir accomplir à tout moment, s il est sollicité par les autorités dirigeant les opérations. Le plan ORSEC est élaboré à deux niveaux : Niveau départemental - Préfet de département Les départements possèdent un plan ORSEC départemental qui diffèrent selon les risques auxquels sont exposés les départements. Le préfet de département assure la direction des opérations de secours de son département : c est le chef du dispositif ORSEC départemental. Il fixe l organisation de la direction des secours et permet la mobilisation des moyens publics et privés nécessaires à l intervention. Les dispositions générales du plan ORSEC départemental organisent le fonctionnement de la chaîne de commandement, l alerte en toutes circonstances des acteurs ORSEC, l alerte et l information des populations, la communication et les missions pré-identifiées traitant de situations types telles que l hébergement, le ravitaillement, le soutien des populations sinistrées, la prise en charge des graves perturbations des réseaux de téléphonie, d électricité, d eau. Niveau zonal - Préfet de zone (Préfet de région) La zone de défense est un échelon spécialisé, voué à trois missions dont l une d elles est la coordination des moyens de sécurité civile. Le plan ORSEC zonal a pour objectif de recenser les moyens d intervention humains et matériels dont dispose la zone. Ce sont des moyens qui vont être déployés si les moyens départementaux ne suffisent pas pour faire face à la crise. Les dispositions générales du plan ORSEC zonal organisent aussi la coordination des opérations et le fonctionnement de la chaîne de suivi. Le Ministère de l Intérieur Au niveau national, le Ministère de l Intérieur, de l outre-mer et des collectivités territoriales est chargé de la préparation et de la gestion des crises. Pour gérer les crises de défense et de sécurité civile, le gouvernement et le ministre de l'intérieur disposent du Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises (COGIC). Il informe en permanence le cabinet du ministre, propose des modalités d'intervention, prépare et coordonne l'action des moyens d'intervention gouvernementaux. Il coordonne ainsi l'ensemble des moyens de secours, humains et matériels, locaux ou nationaux, publics ou privés, au profit des départements et des zones de défense sinistrés. Le COGIC est constitué d un centre opérationnel de veille permanente et d un centre de crise activé en cas de besoin. En situation de crise, le centre de crise en assure le suivi dans sa globalité et contribue à l'aide à la décision du ministre et du Gouvernement. Page 23 sur 44
2.2.3 Généralités sur l organisation des secours Les pouvoirs publics ont le devoir, une fois l'évaluation des risques établie, d'organiser les moyens de secours pour faire face aux crises éventuelles. Dans tous les cas, le maire est chargé de la sécurité de la population de sa commune. À cette fin, il prend les dispositions lui permettant de gérer la crise. Il s appuie sur les dispositions établies par le Plan de Sauvegarde Communal, si la commune en possède un. Lorsque le risque est ciblé sur sa commune et qu il n arrive pas à faire face par ses propres moyens à la situation, il peut faire appel au préfet du département. Lorsque l événement concerne plusieurs communes, une cellule de crise se réunit alors autour du Préfet et réunit les services départementaux et les grands opérateurs tels que EDF, GDF ou France Télécom. Il est conseillé par ces acteurs qui connaissent les risques et qui vont ainsi appliquer les dispositions à adopter en cas de crise. Le préfet déclenche la mise en application du plan ORSEC et assure la direction des secours. Le préfet a alors sous son autorité les acteurs publics et privés recensés dans le plan ORSEC. Ils doivent effectuer les ordres donnés par le Préfet. Il demande ainsi à chaque acteur d accomplir sa mission prévue dans le plan ORSEC, missions qui ont été attribuées suivant les compétences de chaque acteur et qui ont été précisé ou modifié lors d exercices de simulation. Pour sa mission, le Préfet dispose du centre opérationnel départemental (COD) et éventuellement d un poste de commandement opérationnel, installé au plus près de la catastrophe. Si les conséquences risquent de dépasser les limites ou les capacités d un département, le préfet de zone de défense, voire le gouvernement, interviennent dans la conduite des opérations lorsque c est nécessaire. En effet, certains événements de grande ampleur peuvent nécessiter l appui de moyens opérationnels supplémentaires et spécifiques. Dans ce cas, le préfet de la zone de défense assure la mobilisation des moyens à destination des départements sinistrés. Le plan ORSEC zonal est alors déclenché. Enfin, le Centre de Gestion Interministérielle de Crise (COGIC) du ministère de l Intérieur vient en appui des zones de défense dans le pré-positionnement et la mobilisation des moyens nationaux en vue de renforcer les secours aux populations. Les Etablissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL) et les Unités d instruction et d intervention de la sécurité civile (UIISC) sont des moyens humains et matériels nationaux déployés lors de mesures exceptionnelles. Page 24 sur 44
2.3 La tempête Xynthia Gestion des Risques en Ile de Ré Dans le cas de la tempête Xynthia, les services départementaux s étaient déjà réunis autour du Préfet dans une cellule de crise alors que Météo France n annonçait qu une vigilance orange. Les services départementaux connaissant bien les risques savaient qu il fallait s alarmer des signes précurseurs d une tempête en cette saison et en période de grandes marées. Ils se sont donc rassemblés alors que la vigilance rouge n avait pas encore été annoncée. L alerte a ainsi été donnée, déclenchant par là même le dispositif ORSEC départemental dirigé par le Préfet de la Charente Maritime. Les maires ont d abord été prévenus des dangers, le Préfet leur communiquant les cartes des zones potentiellement inondables, cependant il n y a pas eu d évacuation. C est peut être là qu il y a eu un problème dans la gestion de la crise. Le Préfet était bien prévenu du risque de submersion marine et pourtant il n a pas ordonné l évacuation des populations des zones les plus exposées. La population a été alertée par le Préfet et par les maires. Le Préfet recommandant à celle ci de ne pas sortir de chez elle. Dès que Météo France a haussé le niveau de vigilance à rouge, le Préfet a mobilisé tous les services départementaux de secours du département, déployant ainsi 400 sapeurs pompiers environ et en consignant d autres en caserne, prêts à intervenir. L arrivée des eaux a eu lieu dans la nuit du 27 au 28 février. Devant l ampleur de la catastrophe, le Préfet s est vire rendu compte que les services de secours départementaux ne suffiraient pas pour faire face à la crise. Il a ainsi demandé des renforts à la zone de défense et à l Etat. Le Préfet de zone a déployé ses services zonaux et l Etat a fait intervenir des sapeurs pompiers venus d autres départements et des UIISC. Le Préfet a simultanément fait appel aux associations de protection civile telle que la Croix Rouge française et l Association Départementale de Protection Civile (ADPC). Il a fallu aussi reloger les familles sinistrées dont les maisons ont été inondées. Les communes et les associations caritatives ont assuré la réponse aux besoins physiques immédiats et les premiers relogements temporaires. Le 3 mars, le Préfet a installé une cellule de relogement et d accompagnement permettant ainsi grâce à la mobilisation de tous les acteurs de trouver des places d hébergement d urgence. Parallèlement aux mesures de sauvetage, des moyens exceptionnels ont été mobilisés pour les travaux de première urgence dans les zones sinistrées. Les UIISC et les ESOL assurent le pompage et le déblaiement, ainsi que les travaux de colmatage et de consolidation des digues, avec l aide de l armée et des nombreuses entreprises privées réquisitionnées par le Préfet. Page 25 sur 44
3. Mesures et projets suite à la tempête Xynthia La tempête Xynthia est sans précédent, de part sa puissance, l'ampleur des dégâts et le nombre de pertes humaines. Il a donc fallut que l'on s'organise, que des aides soient fournies afin que la vie puis reprendre après ce drame. De plus cette tempête à soulever de nombreuses questions, notamment sur la gestion de l'urbanisation. De nouvelles mesures ont été mise en place pour éviter que cet événement ne se reproduise. 1. Le plan d'urgence Xynthia 2. Les mesures d aide à l économie et aux collectivités territoriales 3. Vers une nouvelle gestion des digues 4. La mise en sécurité des habitants 5. Les éléments de doctrine relatifs à l'élaboration du nouveau PPRN. 3.1 Le plan d urgence Xynthia Ile de Ré. Saint-Clément des Baleines. La digue, qui a cédé suite à la tempête, est colmatée par des grues. PHOTOS ÉDOUARD BRIDE. La phase opérationnelle prend fin le 9 mars 2010, 10 jours après le passage de la tempête, par la fermeture du COD. Mais sans attendre la fin de cette phase d urgence, le préfet met en place une gestion post-événementielle, car il était impératif d anticiper et d organiser sans attendre les conditions du retour vers la normale. En concertation avec l ensemble des partenaires locaux (élus, acteurs économiques, grands opérateurs), un certain nombre de cellules dédiées par thème ont été instituées. Il s agissait : de la cellule «collectivités locales / équipements publics», chargée de recenser et d évaluer les dégâts causés par la tempête Page 26 sur 44
de la cellule «Entreprises», ayant pour fonction de centraliser les informations et de coordonner les dispositifs mis en place dans le cadre du soutien aux entreprises, tous secteurs d activité confondus. de la cellule «relogement accompagnement social», dont l objet était de soutenir et d appuyer l action des communes dans la recherche de logements temporaires et de coordonner l accompagnement social des particuliers sinistrés. Y est adjointe une cellule d écoute psychologique. de la cellule «territoire / environnement», dont le rôle était d analyser les conséquences et les effets sur l environnement de la tempête XYNTHIA, notamment locaux en ce qui concerne l état des digues de protection à la mer. Pour informer la population de ces mesures et les aider à définir leur besoins, un numéro vers a été mis à dispositions. De plus, toute personne pouvait accéder directement aux responsables et acteurs de ces cellules, par une communication de leurs coordonnées (par voie de presse). 3.2 Les mesures d aide à l économie et aux collectivités territoriales De nombreuses entreprises ont également souffert de la tempête. L'État a mis en place différentes aides en fonction des secteurs touchés : L'aquaculture et l'agriculture : les plans de soutient mis en œuvre visent à compenser les pertes des récoltes, à remplacer le matériel endommagé et à reprendre le travail après la catastrophe. Pour les services, l artisanat et le commerce, l État a mobilisé des fonds FISAC (Fonds d intervention pour les services, l artisanat et le commerce). Deux axes ont conduit l action des services de l'état à ce titre: simplifier les démarches des entreprises et assurer le versement rapide des aides financières. Les aides communes à toute les entreprises regroupent également : les dispositifs des mesures exceptionnelles de chômage partiel, la médiation du crédit (qui débloque les situations où les banques refusent de prêter des fonds) et la cellule tempête (applique les mesures nationales). De plus, les entreprises bénéficient des mêmes dispositifs de médiation aux assurances et de mesures fiscales que les particuliers. L'État a remboursé aux communes les frais qu elles avaient avancés pour le relogement d urgence des sinistrés. De plus, il est venu en aide aux collectivités locales pour remettre en état les voiries, le mobilier urbain et autres biens publics communaux non assurables. Page 27 sur 44
3.3 Vers une nouvelle gestion des digues Les travaux sur les digues dans le cadre de la gestion de post-crise, réalisés en 2010, ont eu pour objectif de rétablir les défenses contre la mer dans leurs caractéristiques d avant la tempête. La tempête Xynthia a mis en évidence la fragilité de certains ouvrages qui ont cédé ou ont été submergés, ainsi que leur entretien insuffisant du fait de l'absence de gestionnaire identifié. Page 28 sur 44
Dans certains cas, la présence d'une digue a même aggravé le danger pour les vies humaines. On peut relever différent cas : La rupture d'un ouvrage créé une zone de sur-vitesse, en pied de digue par exemple Le phénomène de surverse (l'eau passe au dessus de la digue, voir schéma annexe) peut conduire à la création d'une cuvette derrière la digue. De plus les cuvettes posent un problème d'évacuation et d'écoulement de l'eau après la tempête. Vue aérienne d une cuvette avec phénomène de surverse Dans ce contexte, il est nécessaire de pérenniser un niveau de protection efficace des territoires urbanisés et soumis à des risques de submersion marine. C est un des objectifs du plan de prévention des submersions marines et des crues rapides. Un premier «Plan digue» a été annoncé par le gouvernement au mois de mai et sera mis en œuvre en 2011. Trois des six axes proposés traitent plus spécifiquement de la problématique des ouvrages de protection : renforcement des systèmes de protection (digues, cordons dunaires), organisation de la maîtrise d ouvrage des digues (conseil général ou mairie) et renforcement des contrôles de sécurité par l'état. Page 29 sur 44
3.4 La mise en sécurité des habitants Suite passage de la tempête Xynthia dans la nuit du 27 au 28 février 2010, la ré-étude des secteurs urbanisés a été jugée nécessaire face à l'ampleur des pertes humaines. Les zones des communes présentant un danger pour la vie humaine (rendus publique le 8 avril 2010 ) ont été divisées en deux groupes : Les zones jaunes Ce sont des zones présentant un risque pouvant être maîtrisé. Elles devront faire l objet d un programme de protection sur la base de systèmes d alerte et d évacuation, et de prescriptions techniques sur les bâtiments ou de protections du littoral. Les zones de solidarité Ce sont des zones urbanisées d'extrême danger pour les vies humaines vis à vis du risque de submersion marine et qui ne pourront être protégées efficacement. 3.4.1 Principe de détermination du zonage La première réflexion a été menée à l'échelle d'une zone ou d'une unité urbaine, et non à l'échelle de chaque maison. Dans un premier temps on repère les zones dans lesquelles la hauteur d'eau a dépassé 1m de référence. Ensuite, on repère les zones situées à une distance comprise entre 90 et 110 m derrière un ouvrage de protection. En effet, elle constitue également une zone de survitesse forte en cas de rupture de l'ouvrage dans laquelle il faut éviter toute urbanisation. Une fois ces zones délimitées, on réalise une approche plus détaillée selon les critères suivant : Les aléas : Il s'agit de la hauteur d'eau, la vitesse de la montée des eaux et la puissance de la vague. Les caractéristiques géographiques et urbaines du site : On repère si la zone est située dans une cuvette (danger) et si elle est proche de hauteurs (ex : colline) faciles d'accès, pouvant ainsi servir de refuge. Les caractéristiques économiques, sociales et patrimoniales : On regarde s'il y a des établissements recevant du public et des espaces protégés et patrimoniaux. La nature des constructions : On s'intéresse ici à typologie architecturale et à l'âge des bâtiments. La faisabilité d'une protection : Étude technique, modalité de gestion (entretien) et fiabilité. Le nombre de maisons situées en zone dangereuse Page 30 sur 44
Ces informations ont été rassemblées sur la base des relevés de terrain, photographies, témoignages, réalisés dès le dimanche 28 février par les services de l'état, les rapports de certaines communes, les missions de contrôleurs privés réquisitionnés par les soins de l'état pour vérifier la solidité des habitations. Application à la commune de la Flotte Vue aérienne de la commune de La Flotte Sur La Flotte, trois secteurs urbanisés ont été fortement submergés et sont concernés par le zonage : le centre urbain de la commune autour de son port (secteur A). Il y a eu 2 décès dans ce secteur, une zone à l'est (secteur B) correspondant au quartier du Marais, un secteur à l'ouest (secteur C), incluant la base nautique et des habitations situées à l'avant de cette base. Page 31 sur 44
Critères d'analyse Hauteur d'eau Puissance de la vague Morphologie Position/digue Bâti, maçonnerie, ouverture Possibilités d'évacuation Réduction du risque Établissements recevant du public Intérêts environnementaux et patrimoniaux Intérêts socioéconomiques Intérêts patrimoniaux (centres historiques) LA FLOTTE centre (zone A) LA FLOTTE quartier du Marais (zone B) Jusqu'à 1,50 m, De 1,00 m à 1,40 m en ponctuellement, en façade des maisons en façade de maison à bord de mer. Très l'arrière des quais du ponctuellement 0,20 port. m. Effets dynamiques très Atténuée du fait de atténués par la jetée du l'orientation du vent port. qui ne venait pas du rivage. Cuvette à l'arrière des En face du front de quais du port. Centre mer, constructions historique. réalisées dans une Submersion des quais du port. Le bassin du port a un rôle tampon. Urbanisation à l'arrière des quais Bâti ancien. Maçonnerie historique, sur plusieurs niveaux Hauteurs de la commune. Possibilité de protection pour réduire la submersion (parapet sur quais, etc.). Présence de cafés, de restaurants le long des quais. cuvette. Immédiatement derrière la digue. Constructions récentes (moins de 30 ans Non pour les maisons en bord de mer (risques d'effet dynamique et hauteurs d'eau). Oui pour les autres: hauteurs de la communes Proximité immédiate de la mer. Danger extrême en cas de défaillance de l'ouvrage de défense. Non. Oui : centre historique. Oui : secteur littoral. Oui. Non. Non. Oui. Non. Non. LA FLOTTE quartier base nautique (zone C) Jusqu'à 1,80 m. Atténuée du fait de l'orientation du vent. Situation en contrebas, à l'arrière de la promenade de la Côte. Arrière immédiat de la digue, cuvette. Constructions récentes (moins de 30 ans). Accès sur crête de digue (risques d'effet dynamique pour les maisons en bord de mer). Oui pour la base nautique : hauteurs de la commune Proximité immédiate de la mer. Pas de sécurité en cas de défaillance de l'ouvrage de défense. Non. Oui : secteur littoral. Page 32 sur 44
Suite à cette étude, la zone A a été classée zone jaune avec prescription. La zone B a été divisée en deux zones après l'étude détaillée : l'avant de ce secteur a été classé en zone de solidarité et l'arrière en zone jaune avec prescriptions. La zone C a été classée zone de solidarité également. Au total, la commune de La Flotte comptabilise 110 habitations en zone de prescriptions et 12 habitations en zone de solidarité 3.4.2 Mesures appliquées sur les zones Zone de solidarité L'État offre la possibilité aux habitants des zones de solidarité de racheter à l'amiable leur habitation. Pour évaluer les biens, l'état se fonde sur la valeur du bien appréciée avant la survenance de la tempête (valeur vénale), en prenant comme référence l'état du marché à ce moment-là. Les propriétaires perçoivent également une «indemnité de remploi de 10% de la valeur du bien» destinée à couvrir les frais liés à une nouvelle acquisition et dans le cas échéant, une «indemnité de déménagement». Les maisons sont achetées par l'état sur le fond Barnier. Il est alimenté par la taxe «catastrophe naturelle» sur les contrats d'assurance. Si l'expropriation d'une maison au titre de la loi Barnier est nécessaire, il faut démontrer : le danger et qu'il n'existe pas de protection sûre ou que son coût est supérieur à l'achat de la maison. Cependant, le zonage ayant été déterminé à l'échelle d'un secteur, les habitants non satisfaits de la décision peuvent demander une réévaluation des risques localisée sur leur propriété. Suite à une nouvelle étude la propriété peut être retirée de la zone de solidarité ou acquise par l'état par expropriation. Zone jaune (voir annexe 5 : Guide spécifique aux zones Jaunes de Xynthia) Le danger des ces zones peut être réduit à l'aide de travaux de protection. Ces travaux de protection consistent d'une part en des protections collectives, sous la forme de prescriptions qui seront édictées au moment de la mise en œuvre d un PPR ou de sa révision, et d'autre part en des protections individuelles, c'est-à-dire un ensemble d'adaptation des habitations et de leurs équipements en fonction du risque. Les travaux recommandés pour réaliser les protections individuelles sont définis dans un guide local d'application. Il y figure notamment des recommandations portant sur la sécurité des personnes (Aménagement ou création d une zone refuge, prévention du risque d électrocution, dispositifs pour faciliter l intervention des secours) ainsi que des recommandations visant à limiter les risques d'endommagement de l'habitation ( les pénétrations d eau : obturations et batardeaux, l endommagement du second œuvre : murs et sols, l endommagement des équipements de la maison et les dégâts extérieurs). Page 33 sur 44
Les habitants sont accompagnés par un Programme d Intérêt général (PIG) pour que l ANAH (Agence Nationale de l Habitat) puisse attribuer des aides pour les travaux de remise en état, de réhabilitation ou d amélioration des résidences principales. La délimitation des zones a vivement été contestée par les élus et les médias. Cependant, fin 2010 la grande majorité des habitants ont vendu leur maison à l'amiable à l'état. Principalement 5 communes du département dont la Flotte en Ré (pour la base nautique) font exception remettent en cause le zonage. Une expertise nationale maison par maison a donc été réalisée sur les habitations concernées en automne 2010. Madame la ministre de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (MEDDTL) est intervenue le 16 décembre dernier. Elle a pris comme position de maintenir la protection de la population en priorité et a déclaré que seul les maisons non protégeables feront l'objet d'une expropriation. L'objectif étant de démolir le moins de maisons possible. Finalement sur la commune de la Flotte, dans la zone du marais le danger a été confirmé, il y aura une expropriation, les autres maisons ont été vendues à l'amiable. Dans la zone de la base nautique, deux maisons sur quatre ont été vendues à l'état, les deux autres possèdent un étage (niveau refuge). Elles pourront être conservées à condition qu'un ouvrage de protection de défense contre la mer soit aménagé. 3.5 Les éléments de doctrine relatifs à l élaboration du nouveau PPRN L'objectif de l'élaboration de ces éléments de doctrine est de déterminer les nouveaux aléas de références afin de poser de nouvelles règles de constructibilité. La tempête Xynthia s'est révélée plus forte que les autres tempêtes du passé. En effet, le PPRN 2002 a été réalisé en supposant que le niveau de la mer ne dépasserait pas 4m NGF, or il a atteint 4,5m NGF lors de la tempête du 28 février 2010. Il faut donc revoir les aléas. La nouvelle qualification de l'aléa prendra compte non seulement de la hauteur d'eau mais également la dynamique de submersion (vitesse du courant, rapidité de la submersion au regard des possibilités d'évacuation, modalités d'écoulement) qui constitue un facteur de risques supplémentaires. Hauteur H Dynamique de submersions Lente Modérée Rapide H < 0,5m Faible Moyen Fort 0,5m < H < 1m Moyen Moyen Fort H > 1m Fort Fort Très fort Proposition de tableau de qualification de l'aléa «submersion marine» Page 34 sur 44
3.5.1 Prise en compte des ouvrages de protection pour la qualification de l'aléa Selon le principe énoncé dans la loi de 1858 : «Dans les vallées protégées par des digues, sont considérées comme submersibles les surfaces qui seraient atteintes par les eaux si les levées venaient à être rompues ou supprimées». Les conséquences de la rupture d'une digue lors d'une tempête peuvent être dramatiques. C'est pourquoi les zones endiguées restent des zones inondables. L'application de ce principe aboutirait au classement en zone d'aléa fort (inconstructible) de la plupart des zones situées à l'aval immédiat des ouvrages. Ces zones sont souvent considérées comme protégées par la population et la collectivité et font parfois l'objet d'une forte pression foncière. La règle de transparence de l'ouvrage peut cependant être aménagée dans les zones déjà urbanisées après une analyse garantissant que : La zone protégée présente un intérêt stratégique fort en terme d'aménagement du territoire L'ouvrage de protection présente toutes les garanties de sécurité, il est géré par un maître d'ouvrage et même en cas de rupture, la sécurité des personnes est assurée (zone refuge : collective ou étage). Les éventuels effets d'aggravation dûs à la présence des ouvrages sont également pris en compte. 3.5.2 Prise en compte du changement climatique On ne peut faire abstraction de l'impact du changement climatique sur la vulnérabilité future. Dorénavant, on tiendra compte de la surcote d'élévation du niveau de la mer et l'impact de l'aléa de référence futur dans les règles de constructibilité sur une durée de 100 ans (durée de vie moyenne de la plupart des constructions). L'élévation du niveau de la mer à cause du changement climatique fait encore débat aujourd'hui, elle n'a pas encore été décrétée. La hauteur de référence devrait se situer entre 50 cm et 1m. Pour l'étude qui va être réalisée pas la DDTM, il est considéré une augmentation du niveau de la mer de 1m. En ce qui concerne les règles de constructibilité, on prendra en compte deux aléas de référence distincts. Pour les zones non urbanisées on utilisera l'aléa de 2100, de manière à encourager le développement des zones hors risques de submersion marine. Pour les zones déjà urbanisées, ce sera l'aléa 2010 qui servira à déterminer le caractère constructible du terrain et l'aléa 2100 la réduction de la vulnérabilité à prescrire. Page 35 sur 44
Orientation en zone urbanisée Aléa 2010 Aléa 2100 Nul Faible Moyen Fort Faible Moyen Fort Constructible (prescriptions possibles le cas échéant) Constructible (prescriptions possibles le cas échéant) Orientation en zone non urbanisée Aléa 2010 Aléa 2100 Prescriptions modérées Prescriptions modérées et fortes Prescriptions modérées Prescriptions modérées et fortes Prescriptions modérées Prescriptions fortes Inconstructible Faible Moyen Fort Nul Constructible Constructible (prescription possible le cas échéant) Faible Constructible ou inconstructible pour maintien de zone d'expansion des eaux et non aggravation des enjeux exposés Constructible avec prescription ou inconstructible pour maintien de zone d'expansion des eaux et non aggravation des enjeux exposés Prescriptions Inconstructible pour maintien de zone d'expansion des eaux et non aggravation des enjeux exposés Moyen Inconstructible Inconstructible Fort Inconstructible Les prescriptions modérées permettent de nouvelles constructions avec plancher surélevé. Les prescriptions fortes : extension de maison autorisée mais pas de création de nouveau logement. La définition de ces prescriptions est en court de concertation au niveau national et n'est pas arrêtée. Il faut également améliorer la gestion du risque au moment de la catastrophe, notamment en développant une «culture du risque» auprès de la population, afin de la sensibiliser. Il est prévu de mette en place un volet «fortes vagues submersions marines» de la vigilance météorologique à la fin 2011 qui sera coproduit par Météo France et le SHOM. De plus il faut établir l élaboration et l amélioration des plans communaux de sauvegarde, souvent inexistants, ou de faible qualité et mal appropriés. L'élaboration du nouveau PPRN est en cours d'élaboration et de nombreuses questions font encore l'objet de débats. Page 36 sur 44
Conclusion / Ouverture Afin de limiter les dégâts humains et matériels causés lors d'une catastrophe naturelle, l'état élabore un PPRN (Plan de prévention des Risques Naturels) visant à réglementer l'utilisation des sols en fonction des risques naturels auxquels ils sont soumis. Cette réglementation va de l'interdiction de construire, à la possibilité de construire sous certaines conditions. De plus il met en place un dispositif de gestion du risque : le plan ORSEC, dont le préfet de département gère la mise en œuvre. Ces deux dispositifs ont été efficaces jusqu'à la tempête Xynthia la nuit du 28 au 29 février 2010. Celle-ci s'est révélée bien plus forte que celles du passé et le dispositif se révéla insuffisant. On a dénombré 2 décès sur l'île de Ré, sur un total de 65, ainsi que de très nombreux dégâts matériels, notamment la destruction de digues. Suite à cette catastrophe, l'état a mis en place de nombreux dispositifs visant à aider les sinistrés et les entreprises. Le coût total des aides versées par l'état s'est élevé à environ 100 millions d'euro. L'État, tenant également à ce qu'un tel phénomène ne se reproduise pas a pris une décision : l'acquisition de maisons, situées en zones jugées trop dangereuses. Cette mesure a soulevé de nombreux débats, notamment sur la pression foncière à l'île de Ré, et le déplacement de population suite à un risque naturel. De plus, d autres problématiques de niveau national se sont posées, à savoir sur la gestion des digues ou encore, la prise en compte du changement climatique. Pour conclure, une forte prise de conscience a suivi la tempête Xynthia, conduisant ainsi à une remise en cause de la gestion des risques d'inondation. On peut alors se demander face à ces évènements, s'il faut continuer à lutter contre le risque en construisant des digues, ou si au contraire on peut vivre avec ce risque en déplaçant la population ou en construisant des maisons submersibles. Page 37 sur 44
Sources Sites Internet : - http://www.risquesmajeurs.fr/les-plans-de-prevention-des-risques-naturels-ppr - http://www.risques.gouv.fr/risques/risques-naturels/inondation/ - http://ghestemjc.free.fr/download/ppr_synth%e8se.pdf - http://www.imcore.eu/tagazan/fr/index.php?mode=visualisation&num_text=44&phpsessid =0e2ddaa4316a9d611d8dd383922a6974 - http://www.owners-direct.fr/images/carte-maps-de-l-ile-de-re.jpg (image) - http://www.charente-maritime.pref.gouv.fr/ - La DDTM de Charente-Maritime - http://picasaweb.google.fr - http://photos.linternaute.com/ Documents : - le Code de l Environnement (articles L.562.1 à L.562.5 et L.562.8 à L562.9 relatifs aux risques naturels - PPR de 2002 de l île de Ré - Plans de prévention des risques naturels (PPR) Risques d inondation guide méthodologique, la documentation française, Ministère de l Aménagement du territoire et de l environnement, Ministère de l équipement, des transports et du logement - Plans de prévention des risques naturels (PPR) Risques d inondation Mesures de prévention, La documentation française, Ministère de l aménagement du territoire et de l environnement, Ministère de l équipement, des transports et du logement Page 38 sur 44
ANNEXES Page 39 sur 44
Annexe 1 : SAC du Plan de Prévention des Risques (Naturels) (simplifié) Page 40 sur 44
Annexe 2 : SAC d élaboration du PPRN n 2 Page 41 sur 44
Annexe 3 : Références historiques de l Ile de Ré Page 42 sur 44
Annexe 4 : SAC de la gestion de crise Gestion des Risques en Ile de Ré Page 43 sur 44
Annexe 5 : Liens divers Guide spécifique aux zones jaunes de Xynthia - http://www.charentemaritime.pref.gouv.fr/actualite/xynthia/documents/guide%20zones%20jaunes%20r% C3%A9.pdf ) Vidéos : - http://www.youtube.com/watch?v=dnqhkpathce - http://www.youtube.com/watch?v=odtregzeea0&feature=related Page 44 sur 44