LOD N 00/07 Nouméa, le 14 décembre 2000 Organisme : Office Territorial de Retraites des Agents Fonctionnaires (OTRAF) Examen de la gestion Exercices : 1996 et suivants OBSERVATIONS DEFINITIVES 0. - INTRODUCTION - LES ETAPES DU CONTROLE L'examen de la gestion de l 'OTRAF pour les exercices 1996 et suivants a été engagé le 6 septembre 1999 par lettre du président de la juridiction adressée au directeur de l'établissement. Le magistrat qui était chargé d'effectuer les vérifications d'usage, en a fait rapport devant la collégialité. La Chambre, réunie le 17 février 2000, a retenu les observations provisoires qui ont été adressées par lettres confidentielles aux deux précédents directeurs de l'établissement, sans réponse écrite de leur part. Elles ont été également adressées au directeur en fonctions, qui a répondu par lettre n 628 du 21 avril 2000. Par ailleurs, le préposé de la Caisse des dépôts et consignations concerné a été interrogé sur les modalités d'exécution de deux conventions passées avec l'otraf. Ses réponses ont été apportées par lettre n EG/357/Trésorier-Payeur Général du 16 mai 2000. La Chambre s'est de nouveau réunie le 12 décembre 2000 pour examiner le rapport du magistrat sur les réponses obtenues. Elle a décidé de formuler les observations définitives dont la teneur suit. 1. - ORGANISATION DU SYSTÈME DE RETRAITE DES AGENTS FONCTIONNAIRES DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE Les institutions participant à la gestion des pensions des agents des collectivités et établissements
publics de la Nouvelle-Calédonie sont organisées, pour des raisons historiques, en deux pôles : la Caisse locale de retraites (CLR), créée en 1954 et l'otraf, établissement public territorial créé en 1998 chargé de gérer la CLR et de prendre en charge l'ensemble des charges administratives liées à la gestion courante des pensions. 1.1. - LA CLR La Caisse locale de retraites (CLR) a été créée par le décret n 54/48 du 4 janvier 1954 du président du Conseil des ministres au bénéfice des personnels des cadres locaux (1), pour assurer la couverture des risques vieillesse et invalidité des agents et allouer des pensions de réversion aux ayants-droit des fonctionnaires décédés. En dépit de ses nombreuses modifications, intervenues d'abord par arrêtés du Conseil du Gouvernement entre 1961 et 1983, puis par délibérations du Congrès depuis 1988, ce décret est toujours en vigueur. Il reste, notamment qu'en l'absence de précision portant sur la personnalité juridique de la CLR, celle-ci pouvait être assimilée à un " Fonds spécial " du Territoire. 1.2. - L'OTRAF - STATUTS ET ATTRIBUTIONS L'Office Territorial de Retraites des Agents Fonctionnaires, a été créé par délibération de la Commission Permanente du Congrès n 365/CP du 17 novembre 1994, modifiée par délibération n 262/CP du 17 mars 1998 (2), pour gérer les pensions et le portefeuille de la caisse locale de retraite de Nouvelle-Calédonie (CLR). Son conseil d'administration délibère sur toutes les affaires de la CLR et son directeur procède à la concession et à la liquidation des pensions, prérogatives attribuées auparavant au chef du bureau des finances du Territoire. Dans les faits, sa mission est des plus étendue puisqu'aux termes de l'article 31 de la délibération précitée, l'office est subrogé dans les droits et obligations de la CLR dans le cadre des compétences qui lui ont été dévolues. Ainsi, depuis mars 1998, la subrogation de l'otraf s'exerce dans les droits et obligations du Territoire, devenu Nouvelle-Calédonie, ancien gestionnaire de la CLR. En pratique, les attributions de l'otraf fixées par ses textes constitutifs portent sur : l'immatriculation et l'affiliation des agents au régime ; la concession, suspension et annulation des pensions ;
la validation des services antérieurs à l'affiliation ; la liquidation des droits à pension directs ou dérivés, notamment réversions, pensions d'orphelins, pensions d'invalidité, prestations familiales ; la gestion des pensionnés et des cotisants ; la mise en recouvrement des recettes de la CLR (notamment cotisations, contributions, validations, dons et legs) ; la mise en paiement des arrérages et des charges liés au paiement des pensions ; le contentieux des pensions et la gestion du portefeuille de la caisse. 2. - L'ORGANISATION COMPTABLE Il résulte de la coexistence de l'otraf et de la CLR une certaine complexité dans le domaine de l'organisation comptable. En effet, le comptable désigné de l'établissement est le payeur de la Nouvelle-Calédonie. Bien que celui-ci ait la qualité de préposé de la Caisse des dépôts, c'est pourtant le Trésorier-Payeur Général, également préposé de la Caisse des dépôts, qui est resté chargé, toujours en application du décret de 1954, de l'ensemble des opérations liées à la gestion et au paiement des pensions de la CLR, même si, dans la pratique, cette activité consiste seulement à la tenue des opérations du compte de la Caisse des dépôts et consignations ouvert dans ses livres (3). 2.1.1. - L'OTRAF 2.1.1.1. - BUDGETS ET LE COMPTES FINANCIERS La mise en place effective de l'office est intervenue tardivement le 1er juillet 1996, décidée par l'arrêté n 2529 T du 25 juin 1996 et il n'a pas été établi de budget ni de compte financier au titre du second semestre 1996. Pour cette période transitoire, la gestion de la CLR a été assurée comme par le passé, par le bureau des finances du Territoire. Par la suite, la subrogation de l'otraf dans les droits et obligations de la CLR n'a pas été pleinement réalisée. Le budget et le compte financier de l'exercice 1997 de l'établissement n'ont, en effet, retracé que les simples charges de fonctionnement de l'établissement. Il est vrai qu'aux termes des articles 27
et 28 de la délibération n 365/CP précitée, les dépenses sont constituées uniquement des frais occasionnés par les réunions du conseil d'administration, des frais de gestion du service des pensions, des frais d'études, des dépenses diverses et de l'indemnité de l'agent comptable. Ces dépenses sont, d'ailleurs, financées par une dotation prélevée sur les fonds disponibles de la CLR. Dépourvus de comptes de tiers et de comptes financiers, les documents budgétaires de l'otraf ne retracent donc pas la contrepartie en trésorerie de l'exercice de la mission et des attributions dévolues à l'établissement par la Commission Permanente du Congrès. Même si l'état prévisionnel des recettes et des dépenses de fonctionnement du service des pensions est soumis à délibération du conseil d'administration de l'otraf, la Chambre considère que la réduction du budget de l'établissement à sa plus simple expression par la délibération institutive contrevient aux principes de la comptabilité publique, de transparence, d'unité et d'universalité budgétaires. 2.1.1.2. - CONFUSION DES ATTRIBUTIONS Par ailleurs, la Chambre a noté qu'il résultait indirectement de cette organisation des manquements au principe de séparation des fonctions du comptable et de l'ordonnateur. Au cas d'espèce, ce dernier exerce certaines attributions qui relèveraient normalement du comptable public. Il en est ainsi, à titre d'exemples : de l'élaboration des situations mensuelles retraçant les dépenses et les recettes du service des pensions à partir des extraits du compte ouvert à la trésorerie générale ; de l'élaboration de situations périodiques des mouvements du portefeuille de valeurs de la CLR, établies au vu des éléments d'informations de la Caisse des Dépôts ; de la relance des employeurs pour les cotisations impayées dans les délais requis. 2.1.2. - Le rôle du préposé de la caisse des dépôts et consignations. Dès la création de l'office, en 1996, une première convention de gestion a été passée, le 27 décembre, entre le président du conseil d'administration de l'otraf et le Trésorier-Payeur Général, ce dernier intervenant en tant que préposé de la Caisse des dépôts. Cette convention de mandat, reconductible par période annuelle, avait pour objet de confier au comptable supérieur l'ensemble des opérations, dont il avait déjà la charge, liées à la gestion et au paiement des pensions de la CLR, ses fonds disponibles étant rémunérés aux taux du marché
monétaire. Cette convention ne traitait pas des procédures de recouvrement des cotisations auprès des employeurs ni des modalités de paiement des pensions. Ces points restent régis par le décret n 54-48 du 4 janvier 1954 portant création de la CLR. La convention respecte ces prescriptions, qui toutefois auraient pu être précisées par des textes d'application. Une seconde convention entre les mêmes parties a été passée le 2 février 1999 avec effet du 1er janvier 1999, ayant notamment pour objet de définir la nature des placements de la trésorerie dégagée par les mouvements d'opérations retracées sur le compte de la CLR. Afin de répondre à un impératif de sécurité, cette convention stipule que les placements de la CLR doivent être assurés en SICAV monétaire FONSICAV (pas de risque, pas de droit d'entrée ni de frais de gestion et mobilisables à tout moment) ou, en fonction des conditions des marchés financiers, par d'autres formules de placement, après information préalable de l'otraf, sous réserve de son accord exprès et de la production d'un échéancier prévisionnel des cycles de trésorerie. Dans ce cadre, en mars 1999, plus de 1,55 milliard de F CFP ont été placés en obligations. S'agissant de l'accord exprès conventionnellement prescrit, seules des autorisations de souscriptions signées de la directrice de l'otraf ont été produites à la juridiction. Or, l'achat, la vente ou l'échange de toutes valeurs de portefeuille, selon l'article 22 de la délibération n 365/CP, sont de la compétence du conseil d'administration. Les souscriptions devraient donc être justifiées par délibérations. Quoi qu'il en soit, les titres ainsi souscrits ont donné lieu pour la période allant de mai 1999 à janvier 2000 à rachats partiels, qui ont produit une moins-value de 16 866 127 F CFP. 3. - L'ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA CLR 3.1. - DES RETARDS CONJONCTURELS La Chambre a relevé qu'en en mars 1998, la CAFAT restait redevable à la CLR de 455.602.166 F CFP de cotisations afférentes aux personnels intégrés dans la fonction publique territoriale. Or, de manière unilatérale, la CAFAT a décidé de payer sa dette en cinq échéances annuelles, s'échelonnant entre novembre 1998 et novembre 2002. La dette de l'etat était évaluée à 160 millions F CFP en septembre 1998 (PV du CA du 17/09). Toutefois, fin 1999, elle était ramenée, selon le directeur de l'établissement, à 84.709.001 F CFP compte tenu des recouvrements opérés à cette date. 3.2. - L'EVOLUTION STRUCTURELLE
Les principales données sur la situation et la gestion du fonds de retraite révèlent une situation difficile du régime. Si le résultat brut de la Caisse a été excédentaire jusqu'en 1992, il est devenu déficitaire pour toutes les autres années examinées, de manière importante depuis 1998 (1,25 milliard de F CFP à la fin 1998 et plus de 1,5 milliard de F CFP à la fin 1999). La détérioration de la situation de la Caisse trouve son origine dans quatre causes principales : 1. la dégradation constante entre 1986 et 1999 du rapport démographique. Celui-ci représentait 8 cotisants pour 1 retraité en 1986, il est de 3,48 cotisants pour 1 retraité fin novembre 1999 ; cette dégradation provient d'une augmentation du nombre de pensionnés mais aussi d'une espérance de vie des retraités croissante ; 2. une taux de couverture réel des pensions par les cotisations minoré par le fait que les cotisations sont assises sur le traitement brut non indexé, alors que les pensions allouées par la Caisse sont indexées ; 3. des conditions de liquidation favorables, les agents servant en Nouvelle-Calédonie profitant de bonifications d'âge et de service qui ouvrent une possibilité de départ à la retraite dès 50 ans ; 4. des règles de solidarité entre les régimes de retraites aux conséquences pénalisantes pour les finances de la Caisse. Les conclusions de l'étude prospective confiée à la CDC-Branche retraites, sur l'évolution de la CLR pour les quarante années à venir, devraient éclairer les administrateurs et les élus sur les réformes à entreprendre pour réorganiser la Caisse et rétablir l'équilibre du régime. 1- Organisés par un arrêté du Gouverneur de Nouvelle-Calédonie (N 1065 du 22/08/53). 2- Préalablement à son institution, le Congrès avait envisagé de créer en décembre 1991 un établissement public de retraites des fonctionnaires territoriaux (E.P.R.F.T) chargé des mêmes attributions. Cet établissement n 'a jamais été mis en place. 3- En application des articles 51 à 55 du décret de 1954 précité, la Caisse des Dépôts et Consignations est chargée du service des pensions et de la gestion financière de la CLR, notamment de la tenue de son portefeuille de titres. A cet effet, deux conventions ont été conclues entre 1993 et 1998 avec cet organisme pour assurer ces prestations : la première, prenant effet au 1er janvier 1993 a été signée par le Haut-Commissaire en tant que Délégué du Gouvernement en Nouvelle-Calédonie ; la seconde, prenant effet au 1er novembre 1998 et remplaçant la précédente, a été signée par le Haut-Commissaire en tant que président du conseil d'administration de l'otraf et en vertu des dispositions de l'article 24 de la délibération n 365/CP/94. Ces deux conventions constituent des mandats de gestion financière, et le mandataire
(CDC) rend compte de sa gestion au mandant (OTRAF) dans les conditions prévues aux contrats.