COMITE EXECUTIF DU PROGRAMME DU HAUT COMMISSAIRE Distr. Restreinte EC/54/SC/CRP.4 25 février 2004 COMITE PERMANENT FRANÇAIS 29 e réunion Original : ANGLAIS PREPARATION ET REPONSE D URGENCE I. INTRODUCTION 1. Suite à l évaluation de l Opération au Kosovo conduite en févier 2000 qui a établi un plan d action afin que le HCR soit plus efficace en cas de crise 1, le HCR a concentré ses efforts sur les quatre domaines : la préparation, la réponse, les questions structurelles et la gestion post-urgence. En mars 2001, le Comité permanent a reçu un rapport fournissant un aperçu des progrès accomplis dans la mise en œuvre du Plan d action à cette époque 2. 2. Le présent document, trois ans plus tard, examine les progrès accomplis, l impact d environnements complexes sur les mécanismes de préparation et de réponse d urgence ; l état de préparation du HCR et les défis à relever pour développer l approche opérationnelle et les stratégies de gestion d urgence. II. ENVIRONNEMENT OPERATIONNEL 3. L évolution constante de l environnement socio-politique et sécuritaire global depuis le début des années 90, et en particulier depuis le 11 septembre 2001, a sollicité de plus en plus la communauté internationale. L assistance humanitaire doit être de plus en plus souvent fournie dans des environnements complexes et dangereux. Il s ensuit également des difficultés et parfois des dilemmes pour assurer la protection des civils et assurer un accès sans entrave et sûr à ceux qui ont désespérément besoin d une assistance humanitaire. L attentat de Bagdad du 19 août 2003 prenant pour cible directe le personnel des Nations Unies a constitué un nouvel exemple tragique de l évolution des défis auxquels la communauté humanitaire est aujourd hui confrontée. 4. La nature des crises de réfugiés implique que le HCR n est généralement que peu alerté sur les mouvements massifs de population et met en lumière les problèmes et contraintes inhérents à la préparation de mesures spécifiques. Indépendamment des défis lancés par les conflits en évolution rapide, la préparation institutionnelle du HCR ou son état de préparation à toute situation d urgence restent un défi et doivent donc être constamment évalués et améliorés. 5. Un certain nombre d exemples au cours de la décennie écoulée ont révélé la complexité et la soudaineté des crises, notamment la crise des réfugiés kurdes au nord de l Iraq en 1991, 1 EC/50/SC/INF.5 2 EC/51/SC/CRP.4
Page 2 l éclatement de la République de Yougoslavie et la guerre qui a suivi en Croatie, en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo de 1991 à 1999 ; le génocide au Rwanda en 1994, la lutte pour l indépendance au Timor oriental en 1999 et tout récemment la crise en Afghanistan en 2001. Ces situations de crises humanitaires ont révélé que les activités d alerte précoce et de préparation aux opérations auraient pu améliorer les efforts en matière de réponse humanitaire. Alerte précoce III. PREPARATION 6. Au cours de l année écoulée, le HCR a développé ses mécanismes d alerte précoce. Cela inclut l établissement chaque mois d une liste interne et d une analyse externe des points chauds. Le Service d urgence et de sécurité élargira son programme pour intégrer les évaluations en temps réel conduites par les bureaux et les secteurs géographiques à l aide de la Section de préparation et de réponse aux situations d urgence. Cela inclura l élaboration de listes récapitulatives et de dispositifs de déclenchement sur la base d un meilleur système d alerte précoce et d une intégration plus harmonieuse de l évaluation de la sécurité du personnel, de l analyse de la sécurité des réfugiés et des processus de planification avant le déploiement facilité par les services d urgence et de sécurité. 7. En étroite coopération avec l OCHA et les institutions des Nations Unies, particulièrement le PAM et l UNICEF, le HCR développe son réseau d information. Sur la base des informations venant des bureaux nationaux et régionaux, et de l analyse des nouvelles diffusées par la presse et des documents externalisés, l objectif n est pas seulement d examiner la détérioration des situations dans les pays et l expansion possible des opérations mais l identification d opportunités pour les processus de paix, de stabilité et de rapatriement librement consenti. L information et l analyse précoce du HCR sont également communiquées aux autres institutions des Nations Unies. Par le biais du Groupe de travail interinstitutionnel, le HCR contribue à renforcer l engagement au partage des leçons tirées de l expérience et à la conjugaison des efforts pour améliorer les outils d alerte précoce, ce qui conduit à une réponse situationnelle davantage fondée sur l évaluation concertée des différentes agences. En mettant en commun les leçons tirées par les différentes institutions et en élaborant une approche de partenariat, le HCR ne vise pas seulement à améliorer l efficacité globale des acteurs humanitaires mais s efforce d améliorer la qualité et la ponctualité de la fourniture de services humanitaires aux bénéficiaires. Planification pour imprévus 8. La Section de préparation et de réponse aux situations d urgence a organisé une formation à la planification pour imprévus ainsi que des ateliers de préparation par le biais d un certain nombre de missions spécifiques dans les régions et les pays. Ce service a contribué à renforcer les équipes nationales de planification pour imprévus ainsi que leur capacité de préparation au moment d une alerte humanitaire particulièrement grave. Parallèlement, le service d urgence et de sécurité a commencé l examen et la révision des principes directeurs en matière d intervention d urgence du HCR. Cette nouvelle édition intègrera les principes directeurs interinstitutions et actualisera les questions de sécurité à la lumière des événements tragiques récents.
Page 3 Formation 9. Le HCR a joué un rôle moteur dans le domaine de la formation des institutions des Nations Unies, la colonne vertébrale de la préparation institutionnelle. L atelier du HCR sur la gestion d urgence et la formation aux crises situationnelles représentent deux programmes clés. L atelier sur la gestion d urgence prépare les fonctionnaires à travailler plus efficacement en tant que membres d équipes d urgence dans le cadre de situations opérationnelles dynamiques ; le service d urgence et de sécurité tient à jour un fichier pour constituer des équipes d urgence sur la base de personnel qualifié prêt à partir dans un délai de 72 heures dans les situations de crises. Le programme de formation aux urgences situationnelles est axé sur les situations régionales qui se dégradent ou, du moins, qui montrent des signes de dégradation. Des activités préparatoires ont été conduites pour organiser un séminaire de cadres supérieurs visant à sensibiliser les représentants, les chefs de bureau et les cadres basés à Genève dans le domaine de la sécurité du personnel et la rationalisation de la gestion de la sécurité dans les programmes par pays. Les conflits récents ont indiqué l utilisation ou la présence possible d armes de destruction massive. Afin de se préparer à ce scénario du pire, une formation NBC (nucléaire, biologique et chimique) a été fournie à un certain nombre de fonctionnaires du HCR. 10. Le centre informatique du HCR a fait une contribution importante au développement de mécanismes de préparation et de réponse d urgence dans la région Asie-Pacifique. Cela s est accompli moyennant la fourniture de services de formation (y compris le télé-enseignement), la constitution de réseaux d information, de ressources théoriques dans le domaine de la gestion de crises humanitaires complexes dans la mesure où elles impliquent des déplacements de population massifs. Une évaluation du Centre informatique et des activités de préparation et de réponse aux situations d urgence plus larges du HCR dans la région aura lieu au cours de 2004. Equipement 11. Il va sans dire que les types et quantités appropriés d équipement de terrain susceptibles d être acheminés rapidement constituent un élément crucial de la capacité globale du HCR en matière de préparation d urgence. Le HCR doit établir les critères de qualité et d efficacité technologique les plus élevés possibles au moment de l achat d équipements pour les situations d urgence. Sur la base du rapport de 2001 au Comité permanent et en collaboration avec un certain nombre de partenaires, le HCR a mis au point un abri léger d urgence facile à entreposer, à transporter et pouvant éventuellement être parachuté. 12. Il incombe à l Office de maintenir des stocks régionaux ainsi qu une capacité de stockage centrale. Ces stocks centraux permettent de répondre à tout afflux de 250 000 réfugiés au plus et peuvent être déployés dans les 48 heures. Ces stocks sont composés de denrées alimentaires non périssables, de véhicules et d autres équipements de terrain. Le HCR a conclu des accords-cadres avec les fournisseurs moyennant le Service de gestion des approvisionnements au cas où la capacité du stock central d urgence est par trop sollicitée.
Page 4 Partenariat 13. Dans un environnement humanitaire de plus en plus peuplé, le HCR s est efforcé de développer des relations de travail plus étroites avec les partenaires standard. Les partenaires ont déployé du personnel pour compléter les fichiers d urgence permettant au HCR de mieux préparer et gérer les crises d urgence. Par exemple, le partenariat entre le HCR et Technisches Hilfswerk - l Organisation de secours du Gouvernement allemand en cas de catastrophe - prévoit l élaboration de modules stand-by pour l aménagement élémentaire des camps de réfugiés, la réfection des ponts et chaussées et l entretien du réseau d adduction d eau. 14. Le coût élevé de la préparation et de la réponse aux situations d urgence contraint le HCR à nouer des relations de travail plus étroites avec les donateurs. En vue de renforcer la préparation situationnelle et institutionnelle, l Office a obtenu une subvention du Département du Royaume-Uni pour le développement international (DFID) à utiliser en la matière. Cette contribution importante appuiera l élaboration de mécanismes d alerte précoce. Par ailleurs, sous la coordination générale de l OCHA, le Haut Commissariat aux droits de l homme a poursuivi ses efforts avec des institutions des Nations Unies pour fournir des secours d urgence aux bénéficiaires et a également contribué aux réunions interinstitutionnelles pour mettre au point des mécanismes de préparation et de réponse aux situations d urgence. 15. La protection physique des réfugiés et d autres personnes relevant de la compétence du HCR reste un défi considérable pour les Etats, le HCR et la communauté internationale. Au-delà du mandat de protection internationale et de la compétence du Haut Commissariat, la garantie de la sécurité physique des réfugiés requiert plus souvent une liaison effective entre le HCR et les autorités chargées de la sécurité, y compris des missions de maintien de la paix régionales ou sous mandat des Nations Unies (comme en Afghanistan, au Libéria ou au Kosovo). Comme il est indiqué dans le rapport de 2001 au Comité permanent, le HCR s est efforcé de mieux comprendre et d assurer l interaction nécessaire avec les forces militaires, y compris les secteurs spécifiques de coopération éventuelle avec le Département des opérations du maintien de la paix des Nations Unies (DPKO). Travaillant avec le Département de la protection internationale, le Service d urgence et de sécurité reste le point focal du HCR pour un certain nombre de questions liées à la sécurité des réfugiés et facilite une analyse approfondie des situations de conflit armé où une politique et des principes pratiques sont élaborés afin de préserver le caractère civil et humanitaire de l asile. IV. REPONSE 16. Dans le nouvel environnement de l après 11 septembre 2001, le HCR a mis l accent sur la nécessité d établir un équilibre correct entre le respect du mandat de protection du HCR et la garantie d un environnement de travail sûr pour le personnel. Moyennant un réseau d information étendu pour prendre des décisions autorisées et judicieuses concernant la sécurité, le HCR, en étroite collaboration avec les institutions des Nations Unies, met au point un modèle de gestion des risques à l intention des cadres supérieurs et des décideurs. La nécessité d intégrer les évaluations en matière de sécurité dans un processus pleinement intégré, alliée à l utilisation efficace d indicateurs en matière d alerte précoce, est devenue un impératif
Page 5 catégorique pour le HCR et l ensemble de la communauté humanitaire. Sous l égide du Service d urgence et de sécurité, le HCR est en marche vers une intégration plus harmonieuse des fonctions relatives à la sécurité du personnel et de la réponse d urgence. 17. Au cours de 2003, le HCR a effectué 14 000 jours de mission dans les situations d urgence. Les partenaires stand-by du HCR (tels que le Conseil danois pour les réfugiés, le Conseil norvégien pour les réfugiés, les Volontaires des Nations Unies, DFID et Save the Children) mettent à disposition la moitié des administrateurs nécessaires. Les missions de réponse d urgence ont couvert 23 pays différents dont le Tchad, le Sud du Soudan, le Libéria, la Côte d Ivoire, l Angola, l Afghanistan, la République islamique d Iran, l Iraq, la Jordanie, la Turquie, la Thaïlande et la Malaisie. 18. En moyenne, les équipes de réponse d urgence ont été déployées pour 2 mois ; toutefois cette période a souvent été prolongée en raison de priorités opérationnelles et de besoins essentiels alors que des postes étaient créés et pourvus. Le programme d affectations rapides appliqué avec succès au cours de l opération en Afghanistan a permis au HCR d améliorer ce processus. 19. Des évaluations en temps réel ont été conduites par l Unité chargée de l évaluation et de l analyse de la politique générale dans un certain nombre de crises récentes, y compris Soudan/Erythrée, Angola, Afghanistan et Libéria. L objectif est d assurer un examen opportun, rapide et interactif par des pairs dans les cas d opérations humanitaires en évolution rapide. Cette approche s est révélée importante pour le développement d une capacité de réponse d urgence du HCR en permettant une évaluation immédiate de l efficacité et de l impact d une réponse donnée du HCR. En tant que telle, elle a été utilisée comme catalyseur d un changement opérationnel et organisationnel. Elle a également indiqué la nécessité d approches intégrées de l intérieur et de l extérieur face aux crises humanitaires complexes. Les évaluations en temps réel ont également permis le développement et l amélioration constants des nécessaires d urgence pour le terrain, des listes récapitulatives et des principes directeurs publiés par la Section de préparation et de réponse aux situations d urgence. V. CONCLUSION 20. Suite à la crise du Kosovo, le HCR a progressé dans de nombreux domaines et aspects de son approche face à la préparation et à la réponse d urgence et a mis en œuvre les mesures énumérées dans le Plan d action. Toutefois, il est tout à fait évident que dans l après-11 septembre 2001, la communauté internationale se trouve confrontée à un certain nombre de problèmes critiques concernant un accès sûr et non entravé aux civils prisonniers d un conflit armé ainsi qu à l insécurité concomitante de ses agents dans certaines régions du monde. 21. En conséquence, et plus que jamais auparavant, un défi clé pour le HCR et de nombreuses autres institutions reste la mise en œuvre constante et opportune de mécanismes prévisibles, efficaces et flexibles pour autant en matière de préparation et de réponse d urgence afin d engager, dans les meilleurs conditions possibles, le HCR dans les situations d urgence humanitaires complexes où la protection des civils est de toute première urgence.
Page 6 22. La préparation institutionnelle du HCR nécessitera une amélioration constante. Cela inclura la formation du personnel, la mise au point et la gestion de systèmes, les partenariats efficaces tant à l intérieur qu à l extérieur et des accords stand-by adéquats. Une évolution vers les services intégrés et des approches holistiques jettera les bases de stratégies modulables dans la gestion de l urgence et de la sécurité. Cette approche renforcera les capacités du HCR en matière d alerte précoce, de préparation et de réponse tout en autorisant le développement de partenariats étroits avec un certain nombre d institutions des Nations Unies et autres organisations humanitaires. 23. Une saine analyse de l alerte précoce constitue l un des premiers échelons de la réponse situationnelle et, à cet égard, le HCR fera fond de l initiative «points chauds» et améliorera les systèmes de déclenchement d une réponse organisationnelle sur la base d une analyse interne judicieuse de l alerte précoce. Par ailleurs, le HCR continuera d appuyer les administrateurs chargés de la réponse d urgence et le personnel basé sur le terrain et s efforcera de renforcer le dialogue interinstitutions articulé sur les leçons tirées, les meilleures pratiques et le partage des connaissances. 24. Le HCR tiendra le Comité permanent informé des défis à relever et des progrès accomplis dans le renforcement des capacités de préparation et de réponse d urgence et remercie par avance le Comité de son appui sans faille et de son concours dans la gestion de cette importante mission.