BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT AFRICAN DEVELOPMENT BANK REPUBLIQUE RWANDAISE DOCUMENT DE STRATEGIE PAR PAYS 1996-1998 MISE A JOUR DÉPARTEMENT PAR PAYS RÉGION CENTRE AOUT 1997 1
1. INTRODUCTION 1.1 Le présent document de stratégie par pays (DSP) est une mise à jour du DSP couvrant la période 1996-98, présenté au Conseil d'administration au mois de septembre 1996. Son objectif est d'informer la Direction du Groupe de la Banque, de l'évolution de la situation économique et sociale récente du Rwanda. Les analyses économiques de ce DSP ont été effectuées à partir, d'une part, des données économiques et statistiques fournies par les Autorités nationales, obtenues des Institutions de Bretton Woods et du Programme des Nations-unies pour le développement (PNUD), et d'autre part, des résultats d'une mission conjointe amenée par le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et le Groupe de la Banque africaine de développement, qui a séjourné à Kigali du 20 janvier au 07 février 1997. 1.2 Ce document examinera successivement (i) les développements économiques et sociaux récents dans le pays;(ii) les développements récents du portefeuille du Groupe de la Banque; (iii) la coordination de l'aide; (iv) l'évaluation des performances du pays; (v) les nouvelles propositions de stratégie, de concentration sectorielle et de scénario de programme de prêts; et enfin (v) les conclusions et recommandations au Conseil. 2. DEVELOPPEMENTS SOCIO-ECONOMIQUES RECENTS 2.1 L'évolution récente de la situation économique et sociale du Rwanda est caractérisée par une période de transition marquée par: (i) le passage d'un état de guerre à une paix, encore fragile; (ii) le retour massif, de novembre à décembre 1996, de 1,3 million de réfugiés en provenance de la République démocratique du Congo (RDC), de la Tanzanie et du Burundi; et (iii) les effets déstabilisateurs sur le pays de différents foyers de tension existants dans la région des Grands Lacs. Durant cette période transitoire, le Rwanda devra bénéficier du soutien continu de la Communauté internationale pour atteindre ses objectifs de réconciliation nationale, de réhabilitation et de relance socio-économique. a) Tendances macro-économiques récentes 2.2 Depuis la fin de la guerre civile survenue en 1994, les résultats macroéconomiques enregistrés au Rwanda sont satisfaisants. En 1996, le taux de croissance de l'économie, en termes réels, s'est situé à 13,3%. Ce taux de croissance est jugé satisfaisant car il est légèrement en deçà, du niveau prévu pour rattraper, aux alentours de l'année 1999, le niveau de production d'avant guerre. La poursuite d'une politique monétaire rigoureuse a permis de réduire le taux d'inflation, qui est passé de 22% en 1995 à 9% en 1996. Le niveau des recettes budgétaires exprimé en pourcentage du PIB a connu une constante progression, en passant de 3,7% en 1994 à 7,1% en 1995 et à 9,9 pour cent en 1996. Cette constante progression des recettes est attribuable au renforcement de la capacité administrative des services fiscaux, à la poursuite de la reprise économique et à la mise en oeuvre d'un certain nombre de mesures fiscales visant à majorer les différentes taxes et à réduire les exonérations. En revanche, de 1994 à 1996, il a été constaté un accroissement continu des dépenses publiques, qui sont passées de 16,1% en 1994, à 24% en 1996. Le niveau du déficit budgétaire (sur base engagements, dons exclus) s'est détérioré passant de 12,4% du PIB en 1994 à 14,1 % du PIB en 1996 et culminerait à 20% en 1997, selon le récent budget adopté, l'implication serait l'augmentation des dépenses en capital occasionnées par le retour massif et brutal des réfugiés. Depuis 1995, l'aide extérieure a été la principale source de financement du budget. La constante augmentation des avoirs extérieurs nets qui proviennent, essentiellement, de l'aide extérieure octroyée par la Communauté internationale dans le cadre des différents programmes d'assistance, a permis au niveau des réserves de change du pays de passer de 1,3 mois d'importation de biens et 2
services non-facteurs en 1994, à 4,1 en 1995 et 5,1 en 1996. 2.3 L'encours de la dette extérieure est estimé à 1.096,2 millions de dollars EU en 1996. La structure de la dette rwandaise reste caractérisée par la prédominance de la dette multilatérale, qui intervient pour 87% dans le stock global. Cette structure de la dette extérieure montre les limites d'un éventuel rééchelonnement. Le Rwanda dépasse les plafonds quantitatifs fixés pour déterminer la solvabilité des pays. Le ratio du service de la dette sur les recettes d'exportation atteint 49,3% (seuil critique de 30%); l'encours de la valeur nette présente de la dette sur les exportations atteint 587% (seuil de 220%); et l'encours de la dette représente 83,8% du PIB (seuil 80%). Comparé au portefeuille global du Groupe de la Banque, celui qu'il détient au Rwanda au 31 décembre 1996 est faible et estimé à 0,04%. Ce qui est préoccupant au Rwanda est l'encours de sa dette vis-à-vis du FAD qui représente 24% de la dette multilatérale. L'encours envers la Banque mondiale représente 62% de cet ensemble. Au regard de cette situation, dans les années à venir, les prêts au Rwanda devront servir à financer des activités susceptibles de favoriser une forte croissance économique et qui seront aussi, génératrices de revenus. Le Groupe de la Banque devra soutenir toutes les initiatives visant à alléger le fardeau de la dette du pays. Le Rwanda devrait bénéficier de l'initiative pour les pays pauvres lourdement endettés (HIPC) à l'horizon de l'an 2000, après l'exécution satisfaisante de deux facilités d'ajustement structurel. b) Mesures structurelles 2.4 Le Gouvernement rwandais a maintenu depuis la fin de la guerre, le dialogue avec les Institutions de Bretton Woods. En 1996, il a adopté un programme de référence tendant à assainir la situation macro-économique et préparer la conclusion d'une FASR pour la fin de l'année 1997. La nécessité d'assouplir le rythme des réformes avec le retour massif des réfugiés en novembre 1996 a différé l'adoption de la FASR. Le Gouvernement a bénéficié pour le premier semestre de 1997, d'un crédit d'urgence financé par les Institutions de Bretton Woods. Ce crédit devra lui permettre d'exécuter certaines réformes et de réunir les conditions pour la conclusion d'une FASR d'ici le début de l'année 1998. A travers ce crédit d'urgence, le Gouvernement a adopté une série de mesures qui visent à: (i) accroître le niveau des recettes budgétaires; (ii) réduire la taille du secteur public; (iii) promouvoir le secteur privé et; (iv) restructurer le secteur financier. 2.5 Dans le cadre de la réforme du secteur public, il a été mis en place une Commission de réforme de la Fonction publique chargée de redéfinir le rôle de l'etat, de proposer une nouvelle structure de l'administration publique et une politique de salaire appropriée. En outre, il a été mis en place une Commission nationale de privatisation et un Comité technique, chargés de procéder à la restructuration, soit à la privatisation, soit à la liquidation de 56 entreprises. Ces entreprises opèrent dans le secteur du thé, du café, dans le domaine financier, l'eau, l'électricité et les télécommunications. La restructuration du secteur financier s'est traduite par l'adoption de textes visant à renforcer le rôle de contrôle de la Banque nationale du Rwanda et par la réalisation des audits des principales banques commerciales du pays. En effet, il a été mené avec l'assistance de la Banque mondiale, un audit sur quatre banques, à savoir la Banque de Kigali (BK), la Banque commerciale du Rwanda (BCR), la Banque continentale du Rwanda (BACAR) et la Banque de développement du Rwanda (BRD). 2.6 La promotion du secteur privé est une des priorités de la politique économique du 3
Gouvernement. Actuellement, une révision du code de travail est en cours, afin d'assurer une plus grande flexibilité et de permettre le traitement égal du travail des femmes. Le code révisé devra être adopté par l'assemblée Nationale d'ici la fin de l'année 1997. En outre, au courant de cette année 1997, les mesures suivantes sont prévues : la réactivation de la Chambre du tribunal du commerce international, la libéralisation des mouvements de capitaux entre les pays régionaux, la mise en place d'un guichet unique, l'élaboration d'un guide des investisseurs, la libéralisation complète du secteur du café, et la privatisation de la filière du thé. c) Mesures politiques et sociales 2.7. Le Gouvernement a réagi avec beaucoup d'efficacité au retour massif de 1,3 million de réfugiés à la fin de l'année 1996. D'une part, il a accueilli et installé les réfugiés revenus dans le pays, à l'intérieur du pays, dans des sites aménagés à cet effet. En outre, avec l'assistance de la Banque mondiale et du PNUD, il a adopté un Programme d'urgence de réintégration des réfugiés. Ce programme, d'un montant d'environ 440 millions de dollars EU, a pour but d'assurer la réintégration des réfugiés par le développement des communautés de base, la poursuite de la réhabilitation des principales infrastructures du pays et l'accroissement des dépenses sociales. Dans la mise en oeuvre de ce programme, la restauration du principe de "l'approche participative" sera observée. Dans les années à venir, le Gouvernement compte mettre en place un renforcement de la protection juridique des groupes vulnérables par le biais de la correction des discriminations en matière de droit foncier et de droit de successions. 3. REVUE DU PORTFEUILLE DU GROUPE DE LA BANQUE 3.1 Evolution du portefeuille: Depuis l'approbation en septembre 1996 du DSP 1996-1998 et conformément aux priorités retenues, la Banque, sur les ressources dégagées de la restructuration du portefeuille menée en 1995, a approuvé deux programmes d'urgence de réhabilitation des infrastructures sanitaires et d'éducation pour un montant de 13,76 millions d'uc. En septembre 1997, il sera soumis au Conseil d'administration un programme d'urgence de relance des activités agricoles pour un montant de 4,2 millions d'uc. Depuis sa première opération au Rwanda en 1974, le Groupe de la Banque y a financé 42 opérations dont 27 projets, 9 études, 3 lignes de crédit et 1 PAS. Il a contribué au programme d'urgence adopté par le Gouvernement en 1995, par l'octroi d'une Aide Humanitaire d'urgence et d'un appui à la balance des paiements. Le volume des engagements nets en direction du Rwanda s'élève à 207,13 millions d'uc avec la répartition sectorielle suivante : 27% à l'agriculture ; 23% au transport ; 15% aux équipements collectifs ; 12,5 % au secteur social ; 7,5% au secteur Industrie et Banque de développement et 15% au multisectoriel. 3.2 Réalisation du programme de prêts 1996-1998: Le programme de prêts 1996 est conforme aux priorités arrêtées dans le précédent DSP. Pour l'année 1997, il a été évalué un projet d'appui institutionnel au Ministère des Finances et de la Planification économique et à la Banque nationale du Rwanda, d'un montant de 1,5 million d'uc et il a été également préparé un projet de lutte contre la pauvreté d'un montant de 8 millions d'uc. Le montant des ressources à engager est de 9,5 millions d'uc. Le Groupe de la Banque a mené durant le mois de mai 1997 une mission d'identification générale de projets, afin d'alimenter sa réserve de projets pour la période 1997-98. Cette mission d'identification permettra l'évaluation en 1998 de quatre projets dans le secteur agricole, social et des équipements collectifs. Le Groupe de la Banque devra, durant le 4
quatrième trimestre de l'année 1997 procéder à la préparation de deux projets : la réhabilitation des infrastructures électriques et l'assainissement des eaux usées de Kigali. 3.3 Avec le financement des quatre projets précités et l'ouverture de la Cellule de suivi des opérations du Groupe de la Banque, les recommandations de la restructuration du portefeuille menée en 1995 sont entièrement exécutées. Pour pallier à la faiblesse de la capacité administrative du pays, il sera mis en place un appui institutionnel en 1997 et des séminaires sur les règles et procédures du Groupe de la Banque seront organisés en 1998. 4. COORDINATION DE L'AIDE ET COFINANCEMENT 4.1 Depuis la fin de la guerre, le PNUD, par le mécanisme des "Tables rondes", a déployé des efforts pour assister le pays dans la mobilisation de l'aide extérieure. Il a été mis en place un "Trust fund" géré par cet organisme au sein duquel les bailleurs de fonds peuvent spécifier les domaines d'allocation des ressources octroyées au pays. Afin de pallier aux problèmes de lenteur souvent rencontrés dans le décaissement de l'aide, le Représentant du PNUD est habilité à libérer directement les ressources du "Trust fund". 4.2 De janvier 1995 à fin décembre 1996, les annonces de fonds cumulés pour la reconstruction du pays s'élèvent à 2,5 milliards de dollars EU répartis entre l'aide directe au Gouvernement correspondant à 1,77 milliard de dollars EU soit 70,8% et l'aide transitant par les agences et les ONG équivalant à 730,0 millions de dollars EU, soit 29,2%. Le total des décaissements s'élève à 1 milliard de dollars EU représentant environ 40% des annonces totales. Lors de la Table ronde tenue en juin 1996, le bilan des réalisations de l'économie rwandaise a été jugé positif. Des progrès ont été reconnus dans la gestion macro-économique, l'intégration des réfugiés et la restauration de la sécurité. La diplomatie active menée par le Gouvernement avec ses voisins pour restaurer la paix dans la zone de Ruhengeri atteste de sa volonté, de consolider les acquis de l'après-guerre. 4.3 Les bailleurs de fonds intervenant dans le processus de reconstruction du pays depuis la fin de la guerre sont : l'union européenne (653,8 millions de dollars EU), la Banque mondiale (289,5 millions de dollars EU), le système des Nations Unies (174,3 millions de dollars EU), le FIDA (40,6 millions de dollars EU), l'allemagne (151,7 millions de dollars EU), la Belgique (46,5 millions de dollars EU), le Canada (107 millions de dollars EU), les Pays-Bas (193,1 millions de dollars EU et les Etats-Unis (128,4 millions de dollars EU). L'UE est intervenue principalement dans la relance de la production des produits d'exportations (café, thé), dans le soutien à un programme spécial d'importation et dans la mise en place d'un contingent d'observateurs des droits de l'homme. La Banque mondiale est intervenue dans la réhabilitation des principales infrastructures, un projet d'appui au secteur privé et de soutien aux importations. Le système des Nations-unies est intervenu dans la réhabilitation des principales infrastructures. Le FIDA est intervenu dans la réhabilitation des projets agricoles. L'essentiel de l'aide des Pays-bas va en direction de la réintégration des réfugiés, le renforcement de la police communale et des prisons et le renforcement du système judiciaire du pays. L'essentiel de l'aide de l'allemagne, de la Belgique et du Canada va dans des programmes de réhabilitation des secteurs sociaux, de l'eau, de l'agriculture et du système judiciaire. L'essentiel de l'aide américaine est allouée à la réintégration des réfugiés avec l'octroi d'une assistance aux personnes déplacées. 5
4.4 Le Groupe de la Banque a discuté des possibilités de cofinancement avec plusieurs Bailleurs de fonds. A ce titre, le Canada a exprimé son souhait de cofinancer les projets visant à réhabiliter la construction d'écoles primaires et le PNUD, le programme de réduction de la pauvreté et les projets agricoles dans les marais. La Banque mondiale est intéressée par le cofinancement du projet de réhabilitation des infrastructures d'electrogaz. 5. REVUE DE LA STRATEGIE D'INTERVENTION DU GROUPE DE LA BANQUE a) Stratégie 5.1. Suite aux analyses du présent document, la stratégie d'intervention du Groupe de la Banque pour la période 1996-1998 sera reconduite dans ses grandes lignes. La stratégie du Groupe de la Banque permettra au Gouvernement de réaliser les objectifs du programme d'urgence de réintégration des réfugiés. Elle sera axée sur la lutte contre la pauvreté et la mise en oeuvre de programmes de réformes visant à mettre l'économie sur un sentier de croissance durable. La finalité étant l'amélioration des conditions de vie de la population bouleversée par la guerre. b) Priorités sectorielles 5.2 Le Groupe de la Banque, en collaboration avec la Banque mondiale, se propose de financer un crédit d'ajustement structurel, en 1998, après la conclusion du programme de politique économique à moyen terme soutenu par une FASR prévu par le FMI pour le début de l'année 1998. Dans ses grandes lignes, le Programme d'ajustement structurel sera axé sur les objectifs suivants: i) l'assainissement du cadre macro-économique; ii) l'amélioration de la gestion des ressources publiques et le désengagement de l'etat des activités de production; iii) la mise en place d'un environnement légal et institutionnel propice au développement du secteur privé; iv) la prise en compte des coûts transitoires de l'ajustement et la protection des populations vulnérables. 5.3 Les priorités sectorielles sont: (i) le développement des secteurs sociaux et le financement d'un programme de lutte contre la pauvreté; (ii) la réhabilitation et le développement des équipements collectifs; (iii) la réhabilitation et le développement du secteur agricole; et; (vi) l'octroi d'une assistance technique pour améliorer et pour assurer le suivi et l'exécution de nos projets. En effet, avec la perte des ressources matérielles et humaines, après la guerre, le gouvernement s'est fixé comme objectif prioritaire de reconstituer le tissu social détruit avec le financement de programmes visant à lutter contre la pauvreté et à réhabiliter les infrastructures sociales détruites. Dans le secteur des équipements collectifs, l'accent est mis sur la réhabilitation et l'amélioration des réseaux d'adduction d'eau et d'assainissement, tant en milieu urbain qu'en milieu rural, ainsi que des projets d'électrification ayant un fort impact social sur les populations. Dans ce domaine, des cofinancements devront être recherchés. Dans le secteur agricole, la stratégie du Gouvernement s'articule autour des axes suivants : i) la réhabilitation des investissements productifs (plantations de thé et de café, industries agro-alimentaires etc...) ; ii) la restauration de la sécurité alimentaire du pays; et iii) le désengagement de l'etat des fonctions de production, commercialisation et transformation en faveur du secteur privé et en particulier des associations paysannes. 6
c) Programme de prêts proposé 5.4 En 1996, les performances constatées au niveau de la gestion macro-économique du Rwanda avaient été jugées encourageantes. Toutefois, il avait été octroyé au Rwanda un programme réduit. L'octroi d'un scénario normal était subordonné en priorité à l'obtention de résultats satisfaisants au niveau du retour des réfugiés et l'observation d'une plus grande flexibilité dans l'action gouvernementale. Pour la période 1997-98, avec le retour des réfugiés, compte tenu des progrès réalisés par le Gouvernement avec l'assistance de la Communauté internationale dans la gestion macro-économique et dans la réinstallation des populations réfugiées, il est proposé un programme normal pour le Rwanda. Ce programme correspond à l'octroi au pays de la totalité de son allocation indicative, soit 36,46 millions d'uc. Ce montant devra être majoré de 18,00 millions d'uc, soit de 50% de ladite allocation pour le financement des programmes de réformes. La nouvelle répartition sectorielle de l'allocation du FAD VII sera donc la suivante: Secteur Allocation Allocation Initiale Nouvelle ( 96) (97) (en pourcentage) ------------------- 1. Agriculture 35 10 2. Social 30 54 3.Equip.collectifs 25 27 4. Appui inst et études 10 9 Total 100 100 5.5 L'augmentation de la part du secteur social dans la nouvelle allocation vise à appuyer les efforts du Gouvernement en matière de lutte contre la pauvreté et en ce qui concerne la réhabilitation des infrastructures sociales. Le projet de lutte contre la pauvreté qui est un projet multidimensionnel veillera à promouvoir des activités dans le secteur agricole et en direction des femmes qui représentent plus de 60 % de la population totale. En outre, la Banque pourrait considérer le financement des projets d'intégration régionale et à l'appui au secteur privé, en fonction des ressources disponibles du guichet du secteur privé et d'une éventuelle allocation du FAD aux projets multinationaux. 5.6 Pour améliorer la qualité de ses interventions, le Groupe de la Banque devra établir avec le Gouvernement rwandais, un dialogue sur les questions suivantes: l'allégement du fardeau de la dette, la mise en place d'une loi sur les propriétés et sur l'utilisation des terres. 7
6. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 6.1 Les conclusions 6.1.1 Depuis janvier 1995, Le Gouvernement rwandais avec l'assistance de la Communauté internationale a réalisé des progrès considérables dans la réhabilitation de son économie. En une période relativement courte, les principales institutions ont été réhabilitées et la sécurité à l'intérieur du pays a été restaurée. Ces progrès ont permis une reprise de la croissance économique. Le retour massif de 1,3 million de réfugiés à la fin de l'année 1996, ne semble pas avoir ébranlé les acquis certes fragiles de la reprise économique. Bien au contraire, on constate une réelle détermination du Gouvernement à intégrer cette population et à placer l'économie sur la voie d'une croissance durable. 6.1.2 Suite à l'opération de restructuration effectuée en 1995, le portefeuille du Groupe de la Banque au Rwanda s'assainit. L'ouverture de la Cellule de coordination et de suivi des opérations du Groupe de la Banque à Kigali et l'organisation de séminaires pour les cadres et chefs d'agences d'exécution de nos projets devraient améliorer les suivis et exécutions des opérations du Groupe de la Banque dans ce pays. 6.1.3 Sur la base des analyses portant sur les performances économiques, il est recommandé un scénario qualifié de "normal", compte tenu des progrès incontestables réalisés par le Gouvernement avec l'assistance de la Communauté internationale. La stratégie du Groupe de la Banque s'articulera autour du financement des trois secteurs que sont le secteur social, les équipements collectifs et l'agriculture, tout en améliorant la capacité administrative du pays. 6.2 Recommandation 6.2.1 Compte tenu de tout ce qui précède, il est recommandé que le Rwanda bénéficie d'un programme de financement normal sur le FAD VII qui couvre la période 1996-98. Ce programme correspond à une allocation révisée de 36,46 millions d'uc (hors PBL) dont l'utilisation sera orientée vers les priorités sectorielles suivantes: (i) le social (54%); (ii) les équipements collectifs (27%); (iii) le développement rural (10%); et le renforcement institutionnel (9%). A ce montant pourrait s'ajouter 18 millions d'uc pour soutenir les programmes de réformes. 6.2.2 Les Conseils sont invités à examiner le présent document et à approuver la proposition subséquente. 8