Réputée austère et technique, l analyse des finances publiques est en fait au cœur d une réflexion politique renouvelée sur l État, les systèmes de protection sociale, la décentralisation et la construction européenne. Par finances publiques, nous entendons l ensemble des recettes et des dépenses participant à la réalisation de la chose publique et, par extension, les règles régissant le fonctionnement budgétaire et comptable des administrations publiques. De fait, la matière apparaît transversale. Son approche permet une vision globale des pouvoirs publics, de leurs moyens d action et de leur évolution. Bien qu elle soit encore imparfaite, l Union européenne s appuie désormais sur un système puissant de contrôle et d orientation des finances publiques. Après le Sommet d Amsterdam de 1997 qui a posé les bases du Pacte de stabilité et de croissance, la crise de la dette souveraine enclenchée en Grèce dès la fin 2009 a accéléré le mouvement vers une politique budgétaire communautaire. La rigueur financière imposée par l Europe après de douces années d insouciance des États-membres a pénétré en profondeur la gestion des moyens de la France. En 2012, la Nation a souscrit au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l Union économique et monétaire ; elle a accepté de durcir les conditions d application du Pacte de stabilité à travers ses réformes de 2011 et 2013. Cette rigueur impacte tous les compartiments des finances publiques nationales qu il convient aujourd hui d appréhender dans leur unité. Par-delà la diversité et la complexité institutionnelle des administrations publiques centrales, locales ou sociales, la contrainte budgétaire percole en effet partout. En marge des contraintes macro budgétaires européennes, les logiques de performance et de transparence diffusent depuis le début des années deux mille, grâce à la loi organique relative aux lois de finances, dans les finances de l État et, dans une PRÉSENTATION
4 L ESSENTIEL DES FINANCES PUBLIQUES À L HEURE EUROPÉENNE certaine mesure, des assurances sociales à travers la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. La démocratie sociale et sa gestion paritaire préservent toutefois largement l autonomie de la sécurité sociale et de l assurance chômage. Les collectivités ne sont pas non plus épargnées, n en déplaise au principe de libre administration : les relations multiples qui relient les finances locales au budget de l État permettent à ce dernier d influencer leur gestion. La liberté d emprunter et le champ de la fiscalité locale offrent cependant une ligne de fuite aux élus. Celle-ci est toutefois d autant plus difficile à saisir que la capacité de fixer les taux d imposition s est réduite et que les contribuables sont devenus extrêmement sensibles à la hausse des prélèvements obligatoires, quels qu ils soient. L unité des finances publiques vient aussi de la réalité de citoyens et d entreprises toujours appelés au pot que ce soit à travers les charges sociales, la contribution sociale généralisée, la taxe d habitation, la taxe foncière, la taxe sur la valeur ajoutée, l impôt sur le revenu ou sur les bénéfices. La liste est longue et devient lourde à supporter. Autant veiller donc à l utilité et au bon rapport qualité/prix de la dépense publique. Dans ce contexte, la question du contrôle budgétaire et comptable mais plus encore de l évaluation des finances publiques, en particulier de l efficacité et de l efficience des politiques publiques, se pose avec de plus en plus d acuité. Si l État et la sécurité sociale peuvent s appuyer sur un grand nombre d instruments de surveillance de leurs activités, il n en va pas de même pour les collectivités territoriales. Leur gestion manque encore de transparence. Progressivement cependant, la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes organisent un système de veille utile à l information citoyenne et à l amélioration de l administration publique prise dans son ensemble. L objet de ce livre est de présenter de manière simple et rigoureuse les règles essentielles des finances publiques de la France à l heure européenne en précisant les principes et les mécanismes qui régissent la gestion budgétaire et comptable de l État, des assurances sociales et des collectivités territoriales. Partant d une vision globale des finances publiques de la Nation au sein d une Europe dont le droit budgétaire a considérablement évolué depuis 2008 (Partie 1), les cas de l État central (Partie 2), des collectivités territoriales (Partie 3) et des assurances sociales (Partie 4) sont traités. Les principales règles encadrant la régulation du budget ainsi que l exécution des recettes et des dépenses publiques sont présentées de manière transversale, en notant les particularités de tel ou tel type d administration tout en soulignant leur unité d ensemble
PRÉSENTATION 5 (Partie 5). Une dernière partie est consacrée aux systèmes de contrôle et d évaluation associés à la mise en œuvre des finances publiques (Partie 6). Là encore, une approche synthétique est privilégiée. L ouvrage offre une grille de lecture permettant de comprendre les débats parfois compliqués autour des questions financières publiques. Il rassemble et met en cohérence des éléments apparemment disparates qui participent en réalité d un dessein politique cohérent, celui d améliorer le fonctionnement d une République sociale «une et indivisible» mais à l organisation décentralisée, actrice d une construction européenne qui lui impose de se renforcer de l intérieur pour mieux affirmer ses valeurs et ses priorités sur la scène internationale. De fait, ce livre intéresse potentiellement le large public des étudiants en droit, en économie et en sciences de gestion mais également des citoyens-contribuables soucieux d exercer leur droit de vote local, national et européen de manière éclairée.
Le champ des administrations publiques et ses enjeux financiers en France CHAPITRE 1 Préalable à l analyse des dispositifs juridiques encadrant les finances publiques, la définition du champ à examiner s impose. Des règles européennes de comptabilité permettent de cerner précisément les administrations publiques soumises à la discipline budgétaire communautaire et d apprécier, dans la durée, l évolution des grands agrégats financiers et le respect des critères imposés par l Union économique et monétaire. 1 La typologie européenne des administrations publiques et son application française Un système européen de comptabilité permet de mesurer et de comparer les performances financières des différents États-membres depuis le début des années quatre-vingt-dix. Le plan de classement européen s adapte à la réalité institutionnelle de la France, son organisation décentralisée et son important secteur social. Le système européen des comptes Dans le mouvement d intégration économique et monétaire européenne, un système comptable européen est forgé en 1995. Révisé en 2010, il sert aujourd hui de cadre unifié au suivi de l ensemble des activités des administrations publiques dans les États-membres et donc au pilotage global des finances publiques de l Union. a) Les origines du système européen des comptes et ses évolutions récentes Le pilotage de nombreuses politiques européennes, notamment la politique de cohésion et de développement régional, ainsi que le suivi des engagements pris par les États-membres en
20 L ESSENTIEL DES FINANCES PUBLIQUES À L HEURE EUROPÉENNE matière de gestion de leur finance publique suite au Traité de Maastricht (1992) et au Sommet d Amsterdam (1997) conduisent l Union européenne à se doter d un système d information comptable propre. Inspirée par le Système de comptabilité nationale préparé sous l égide de l Organisation des Nations unies en 1993 (SCN 1993), l Union européenne développe le Système européen de comptabilité en 1995 (SEC 95). Après la révision du système onusien en 2008 (SCN 2008), le SEC est revu à son tour en 2010 dans le sens de mieux rendre compte des flux entre les pays du fait de la mondialisation croissante, d affiner le suivi comptable de quelques secteurs sensibles, en particulier le secteur financier ainsi que celui des assurances, et de valoriser les dépenses de recherche et de développement en tant qu investissement. Adopté sous la forme d un règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 (règlement n o 549/2013), le SEC 2010 est le cadre comptable de référence à l ensemble des activités économiques au sein de l Union. Il permet notamment de rendre compte de l activité des administrations publiques (APU), de suivre et de comparer leurs dépenses, les prélèvements obligatoires dont elles bénéficient, leur déficit et leur endettement. Au sens européen du terme, le secteur des administrations publiques (S.13) comprend toutes les unités d administration publique et toutes les institutions sans but lucratif non marchandes qui se trouvent sous le contrôle d unités d administration publiques. Les administrations publiques sont comprises comme étant des entités juridiques, instituées par une décision politique, qui exercent un pouvoir sur d autres unités institutionnelles dans un espace donné. Leurs principales fonctions consistent à fournir des biens et des services à la collectivité et aux ménages sur une base non marchande ainsi qu à redistribuer le revenu et la richesse. Données de cadrage sur les grands agrégats budgétaires en 2013 au sein de l Union européenne et de la zone euro (Source : Eurostat, SEC 2010) Le déficit public s est réduit en termes absolus en 2013 par rapport à 2012, tant dans la zone euro (ZE18) que dans l UE28, tandis que la dette publique a augmenté dans les deux zones. Le ratio du déficit public par rapport au PIB a baissé dans la zone euro, passant de 3,6 % en 2012 à 2,9 % en 2013, ainsi que dans l UE28, de 4,2 % à 3,2 %. Le ratio de la dette publique par rapport au PIB a augmenté dans la zone euro, passant de 89,0 % à la fin de l année 2012 à 90,9 % à la fin de l année 2013, ainsi que dans l UE28, de 83,5 % à 85,4 %. -----------------------------------------------------------------------------------------------
CHAPITRE 1 Le champ des administrations publiques et ses enjeux financiers en France 21 ----------------------------------------------------------------------------------------------- En 2013, le Luxembourg (+ 0, 6 %) ainsi que l Allemagne (+ 0,1 %) ont affiché un excédent public. Les déficits publics les plus faibles, par rapport au PIB, ont été enregistrés en Estonie (-0,5 %), au Danemark (-0,7 %), en Lettonie (-0,9 %), en Bulgarie (-1,2 %), en République tchèque ainsi qu en Suède (-1,3 % chacun). Dix États membres ont affiché un déficit supérieur à 3 % du PIB : la Slovénie (-14,6 %), la Grèce (-12,2 %), l Espagne (-6,8 %), le Royaume-Uni (-5,8 %), l Irlande (-5,7 %), la Croatie (-5,2 %), Chypre et le Portugal (-4,9 % chacun), la France (-4,1 %) et la Pologne (-4,0 %). À la fin de l année 2013, les plus faibles ratios de dette publique par rapport au PIB ont été relevés en Estonie (10,1 %), en Bulgarie (18,3 %), au Luxembourg (23,6 %), en Roumanie (37,9 %), en Lettonie (38,2 %), en Suède (38,6 %), en Lituanie (39,0 %), au Danemark (45,0 %) et en République tchèque (45,7 %). Seize États membres ont affiché un ratio de dette publique supérieur à 60 % du PIB, les plus élevés ayant été enregistrés en Grèce (174,9 %), au Portugal (128,0 %), en Italie (127,9 %), en Irlande (123,3 %), en Belgique (104,5 %) ainsi qu à Chypre (102,2 %). En 2013, les dépenses publiques dans la zone euro ont représenté 49,4 % du PIB et les recettes publiques 46,5 %. Dans l UE28, elles ont été respectivement de 48,5 % et 45,3 % du PIB. Dans les deux zones, le ratio des dépenses publiques a diminué tandis que celui des recettes publiques a augmenté entre 2012 et 2013. b) Les grandes composantes des APU Dans tous les pays de l Union, il existe une entité centrale qui exerce les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire à l échelle nationale. Ses recettes et ses dépenses sont directement réglementées et contrôlées par un ministère des Finances au moyen d un budget général approuvé par le Parlement. Cette entité correspond à une administration publique centrale (APUC S.1311). Des organismes divers d administration centrale (ODAC S.1312) regroupent des organismes en général dotés de la personnalité juridique et d une comptabilité complète, dont l action s exerce àl échelon national et sur la base de financements centraux dans des domaines spécialisés. Sous-secteur de l administration publique, les administrations publiques locales (APUL S. 13131) regroupent des unités publiques ayant une compétence administrative locale. Ces APUL sont associées à des unités institutionnelles à compétences spécialisées, les organismes divers d administration locale (ODAL S.13132) dont le degré d indépendance vis-à-vis des collectivités territoriales est variable mais qui disposent en principe d une certaine autonomie de décision et de comptes complets.
22 L ESSENTIEL DES FINANCES PUBLIQUES À L HEURE EUROPÉENNE Les administrations de sécurité sociale (ASSO S. 1314) complètent le schéma général des administrations publiques. Elles comprennent les régimes d assurances sociales (S.13141) et des organismes dépendant des assurances sociales, principalement des hôpitaux à financement public, regroupés sous le terme d organismes divers d administration sociale (ODASS S.13142). L organisation des APU en France En décembre 2013, dans le cadre du SEC, un inventaire précis de la composition des administrations publiques est établi pour la France par Eurostat au nom de la Commission européenne. Il fixe le périmètre comptable des APU qui sert de référence au suivi des engagements du pays en matière financière. a) Les APUC et ODAC Outre le budget général de l État central, les APUC regroupent : les comptes spéciaux, créés à l origine pour retracer des mouvements de fonds provisoires rattachés au budget de l État mais qui sont aussi aujourd hui beaucoup utilisés pour la gestion du patrimoine public national (ex. les recettes des privatisations qui sont affectées au compte d affectation spécial «Produits de cession de titres, parts et droit de sociétés») ; les budgets annexes correspondant à des services de l État non dotés de la personnalité morale et réalisant une production de biens ou de services donnant lieu au paiement de prestations (ex. Publications officielles et information administrative) ; les opérations réelles du Trésor qui enregistrent notamment sur le plan comptable les intérêts courus non échus enregistrés dans le compte de commerce «Gestion de la dette et de la trésorerie de l État» ; les pouvoirs publics bénéficiant d une très large autonomie de gestion compte tenu du rôle qui leur est attribué par la Constitution, à savoir l Assemblée nationale, le Sénat, la Présidence de la République et le Conseil constitutionnel. Les ODAC regroupent quant à elles environ 700 organismes publics dont près de 450 opérateurs de l État. Leur statut et leur champ d intervention sont très variés. Sur le plan statutaire, les ODAC recouvrent des EPA, des EPIC, des EPSCP, des SEM mais aussi des associations financées par l État. On y trouve notamment : dans le champ de la culture et de l enseignement, les musées nationaux, les universités et les grandes écoles ; dans le domaine économique, l AMF, Oséo ou le CEA ; dans le domaine environnemental, l ANAH et les parcs nationaux ;
CHAPITRE 1 Le champ des administrations publiques et ses enjeux financiers en France 23 dans le domaine social et du logement, l ANAH et le fonds national d aide au logement ; dans le domaine sanitaire, les agences régionales de santé (ARS) dont il faut noter qu elles ne sont pas classées comme des administrations de sécurité sociale sur le plan comptable. Jusqu en 2010, la caisse d amortissement de la dette sociale (CADES) figurait parmi ODAC. Elle est désormais classée dans les ASSO. b) Les APUL et ODAL Les APUL recouvrent des collectivités territoriales à compétence générale (communes, départements et régions) ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (métropoles, communautés urbaines, communautés d agglomération, communautés de communes, syndicat d agglomération nouvelle) et sans fiscalité propre (syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple). Les budgets principaux et leurs budgets annexes, fort nombreux pour ce qui concerne la sphère locale, sont pris en compte. Les ODAL comprennent en France des unités institutionnelles à compétences spécialisées et territorialisées dont le lien avec les collectivités peut être fort distendu. On retrouve ainsi parmi les ODAL : des unités non marchandes émanant des communes (ex. Centre communal d action social CCAS, caisse des écoles) et des départements (ex. services départementaux d incendie et de secours SDIS) ; des associations culturelles financées par les collectivités territoriales (ex. théâtres communaux, maisons de la culture) ; les organismes consulaires (CCI, CMA et CA) ; des unités chargées de l aménagement du territoire qui émanent souvent de l État mais dont le financement est local (ex. SAFER, EP d aménagement comme celui de La Défense, Agence financière de bassin comme l agence de l eau Loire-Bretagne) ; les établissements publics locaux d enseignement, lycées et collèges, dont la construction et la gestion sont financées par les régions et les départements alors que la rémunération des enseignants est prise en charge par l État. c) Les ASSO et ODASS Les ASSO recouvrent le vaste champ des organismes assurant des prestations sociales dont les ressources principales sont des cotisations sociales obligatoires et dont les administrations publiques fixent ou approuvent le taux. Ainsi, figurent dans ce sous-secteur des administrations publiques non seulement les caisses de sécurité sociale qui relèvent du Code de la sécurité sociale
24 L ESSENTIEL DES FINANCES PUBLIQUES À L HEURE EUROPÉENNE mais aussi les régimes complémentaires de retraite à statut conventionnel ainsi que la partie des comptes de Pôle emploi correspondant à l assurance-chômage gérée par l ex UNEDIC qui était pourtant un organisme paritaire de statut privé. Dans le détail, les régimes d assurance sociale couverts par les ASSO sont : le régime général de la sécurité sociale (Caisse nationale d assurance-maladie, Caisse nationale d allocation familiale, Caisse nationale d assurance vieillesse, Agence centrale des organismes de sécurités sociale) ; les fonds spéciaux qui versent des prestations sociales et sont financés par des quotes-parts de cotisations ou d impôts provenant des caisses de sécurité sociale ou qui contribuent au financement des régimes (ex. Fonds d indemnisation des travailleurs de l amiante, Fonds de solidarité vieillesse, Caisse d amortissement de la dette sociale depuis 2010) ; les autres régimes de base de salariés (ex. Mutualité sociale agricole) y compris ceux des fonctions publiques territoriale et hospitalière (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales) ; le régime d indemnisation chômage (Pôle emploi ex UNEDIC) ainsi que les associations et agences qui complètent l indemnisation du chômage (ex. AGS, AGCC) ; les régimes complémentaires d assurance vieillesse des salariés (ex. ARCCO, AGIRC, IRCANTEC). Sont classées dans les ODASS, des unités institutionnelles participant au système de protection sociale qui, sans être des régimes, sont étroitement liées sur le plan financier aux administrations de sécurité sociale. Pour l essentiel, il s agit en France des hôpitaux publics ainsi que des hôpitaux privés sans but lucratif et participant du service public hospitalier. 2 Les masses financières en jeu et leur dynamique en France Après la présentation du périmètre et des principaux acteurs des finances publiques de la Nation, il paraît important de préciser les ordres de grandeur qui sont en jeu et de présenter les dynamiques qui sont à l œuvre depuis une trentaine d années.