1158 ÉTUDE IMMOBILIER ENVIRONNEMENT La problématique des sols pollués n est plus à poser pour le notariat 1. À ce titre, la loi n 2014-366 du 24 mars 2014 (Alur) comporte des avancées significatives, tant dans l émergence d un droit des sites pollués que dans l encadrement des opérations de reconversion de sites industriels. 1158 La loi Alur : des avancées significatives en matière de sites et sols pollués A Étude rédigée par Olivier Salvador Olivier Salvador est notaire, ancien rapporteur de la troisième commission du 104 e Congrès des notaires de France 1 1 - Avec la loi Alur, la naissance d une nouvelle police des sites et sols pollués s accompagne d une sécurisation des opérations d aménagement foncier portant sur d anciennes friches industrielles. 1. L émergence d un droit des sites et sols pollués 2 - Jusqu à une époque récente, la pollution des sols ne faisait pas l objet d un traitement juridique autonome. Certes une proposition de directive européenne du 22 septembre 2006 définissait un cadre pour la protection des sols. En droit interne, l émergence d un droit des sols pollués s est manifestée par l introduction par l ordonnance du 17 décembre 2010 d un dispositif permettant notamment, en cas de pollution ou de risques de pollution des sols, d imposer une remise en état du site pollué aux frais du responsable (C. env., ancien art. L. 556-1). 1 V. à ce sujet : Les sites pollués : un enjeu pour les professionnels de l immobilier, Journée d études au Conseil supérieur du notariat, 11 oct. 2013 : JCP N 2014, n 9, 1103-1114. Page 39
1158 ÉTUDE IMMOBILIER 3 - La loi Alur complète et enrichit cette police spéciale en renforçant les obligations informatives et en élargissant le cercle des débiteurs de la réhabilitation des sols pollués. A. - L information sur les sols pollués 4 - Le rôle de l information en matière environnementale est fondamental 2. Le mécanisme opératoire de l information tient en un droit de savoir et une obligation d informer. 1 Le porter à connaissance des sites pollués 5 - La pratique d inventaires de sites pollués a été systématisée en 1993 (circulaire du 3 décembre 1993) par la mise en place d un inventaire national des sites pollués, puis en 1998 d un inventaire des anciens sites industriels et activités de service. Ces deux inventaires sont accessibles sous la forme de deux bases de données informatiques : BASOL et BASIAS. La base BASOL (basol.ecologie.gouv.fr) recense les sites pollués ou potentiellement pollués appelant une action des pouvoirs publics. La base BASIAS (basias.brgm.fr) identifie (de manière non exhaustive), les anciens sites industriels et les activités de service identifiés par le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Elle est alimentée (depuis 2005) par un transfert de sites figurant dans la base BASOL mais n appelant plus d actions de la part des pouvoirs publics. 6 - L État renforce désormais l accès à l information, par un vecteur privilégié : la règle d urbanisme - L accès renforcé à l information passe avec la loi nouvelle par la création des secteurs d information sur les sols pollués (C. env., art. L. 125-6). Ces secteurs visent les terrains où la connaissance d une pollution des sols justifie la réalisation d études de sols et de mesures de gestion de la pollution, notamment en cas de changement d usage. 7 - Ils sont élaborés par le représentant de l État dans chaque département et annexés sous forme graphique au plan local d urbanisme (ou au document d urbanisme en tenant lieu). Les services instructeurs doivent indiquer dans le certificat d urbanisme prévu à l article L. 410-1 du Code de l urbanisme si le terrain objet de la demande est situé sur un site répertorié sur la base BASIAS ou sur un ancien site industriel ou de service dont il aurait connaissance. Sur un plan pratique, il n est pas certain que la base BA- SIAS permette actuellement une localisation cadastrale précise des sites répertoriés. 2 Deux nouvelles obligations informatives 8 - Corrélativement, l accès à cette nouvelle information fait peser deux nouvelles obligations informatives sur le vendeur ou le bailleur d immeuble. Ce dernier doit informer son cocontractant du fait que le terrain est situé en secteur d information sur les sols (C. env., art. L. 125-7). 9 - L information doit obligatoirement être délivrée par écrit, l acte de vente ou de location attestant de l accomplissement de cette formalité. La sanction du défaut d information est alignée sur celle de la nouvelle mouture de l article L. 514-20 du Code de l environnement. Mais l entrée en vigueur de cette nouvelle obligation informative est conditionnée par un décret d application. 10 - Le vendeur doit également informer le bénéficiaire du droit de préemption urbain (C. urb., art. L. 213-2). Ainsi, la déclaration d intention d aliéner doit comporter les informations dues au titre de l article L. 514-20 du Code de l environnement. Le titulaire du droit de préemption peut en outre, dans le délai de deux mois, demander au propriétaire de lui communiquer des documents lui permettant d apprécier l état de pollution des sols. B. - Vers une responsabilité du propriétaire de sols pollués 11 - La police des déchets fournit un instrument de coercition à l encontre du propriétaire d un terrain où des déchets ont été entreposés. Mais la seule pollution des sols ne permet d agir à son encontre par le biais de cette police. 12 - La loi Alur comble cette lacune en permettant à l autorité publique d assurer d office l exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable (C. env., art. L. 556-3). 2 V. à ce sujet : 104 e Congrès des notaires de France, Développement durable : un défi pour le droit, Nice 4-7 Mai 2008, 4 e commission. Page 40
ÉTUDE IMMOBILIER 1158 PACKSHOT - FOTOLIA Le responsable, au sens de cette police nouvelle, est en premier lieu le dernier exploitant ou, à défaut d une installation classée, le producteur des déchets polluants. En leur absence, le propriétaire de l assiette foncière polluée devient le responsable subsidiaire s il a fait preuve de négligence ou s il n est pas étranger à cette pollution. 13 - On relèvera à ce sujet que le législateur a écarté un régime de responsabilité objective retenu par la Cour de cassation en matière de police des déchets et initialement prévu dans l avantprojet de loi. 14 - Il n en demeure pas moins que la négligence est une notion éminemment subjective et que cette responsabilité potentielle ne peut qu inciter les propriétaires d assiettes foncières potentiellement polluées ou en passe de l être à la plus grande prudence dans leurs rapports avec un cocontractant. 2. La sécurisation des opérations de reconversion de sites pollués 15 - La police des installations classées fournit un cadre à la remise en état d un site par l ancien exploitant ayant cessé définitivement son activité (C. env., art. R. 512-74 à 512-80). Mais cette police n a pas vocation à réglementer de manière générale les opérations de reconversion d anciennes friches industrielles 3. 16 - Le besoin de sécurité juridique s exprime alors tant dans la capacité à transférer légalement la charge de la remise en état sur la tête de l aménageur que dans celle de fournir un cadre méthodologique impératif. A. - Faciliter les opérations foncières par une substitution administrative du débiteur de la remise en état 17 - Le recyclage foncier passe bien souvent par l intervention d opérateurs spécialisés, capables de gérer les contraintes tech- 3 Courrier n BPSPR/2005-337/TJ du 10 novembre 2005 relatif à la problématique de découverte de sols pollués en zone urbaine dans le cadre de projets d aménagements. Page 41
1158 ÉTUDE IMMOBILIER niques et financières liées à la dépollution d assiettes foncières importantes. 18 - Il repose généralement sur une anticipation permettant à l aménageur d endosser le rôle de responsable de la remise en état afin de coordonner les travaux de dépollution et d aménagement. 19 - Le fait de canaliser cette responsabilité sur le dernier exploitant de l installation classée constituait un frein certain aux opérations foncières de réhabilitation de sites pollués, à tel point que certaines préfectures n hésitaient pas, sous le régime antérieur au décret du 13 septembre 2005, à rendre l aménageur destinataire de prescriptions de réhabilitation d un site ayant hébergé une installation classée. L arrêté de prescription était alors frappé de nullité, puisque visant une personne n ayant pas la qualité de dernier exploitant 4. Certes, celui à l initiative d une modification ultérieure de l usage du site devient le débiteur légal de la remise en état complémentaire (C. env., art. R. 512-78). Mais l anticipation des opérations d aménagement foncier conduisait à une solution plus immédiate, celle d une substitution administrative du débiteur de la remise en état 5. 20 - Le nouvel article L. 512-21 du Code de l environnement répond partiellement à cette attente puisqu il prévoit qu un tiers peut demander au représentant de l État dans le département, à l occasion de la mise à l arrêt définitif d une installation classée, de se substituer à l exploitant, afin de réaliser les travaux de réhabilitation. Ces travaux sont déterminés en fonction de l usage envisagé du site par le nouveau débiteur de la remise en état, afin d assurer une compatibilité entre l état des sols et cet usage futur. L usage futur, dès lors qu il est plus sensible que celui de la dernière période d exploitation, est fixé en concertation avec plusieurs intervenants : le dernier exploitant, le maire ou le président de l établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d urbanisme et, le cas échéant, le propriétaire du terrain s il ne s agit pas de l exploitant. Le tiers demandeur doit adresser un mémoire de réhabilitation au représentant de l État dans le département, qui se prononce sur l usage proposé et peut alors prescrire des mesures de réhabilitation, en fonction de cet usage. Par ailleurs, la substitution de débiteur est conditionnée par la justification de capacités techniques suffisantes et à la fourniture de garanties financières, exigibles à première demande. De manière générale, ce nouveau régime répond aux attentes des professionnels, même s il est inopérant dans l hypothèse fréquente de disparition du dernier exploitant. 21 - On relèvera également que la substitution de débiteur n est pas définitive puisque la défaillance de l aménageur ou son incapacité à fournir les garanties financières demandées remet l exploitant sur le devant de la scène. B. - Encadrer la reconversion des sites pollués 22 - Lorsque la reconversion concerne un site ayant hébergé une installation classée ayant cessé définitivement son activité, la loi Alur identifie clairement le débiteur de la remise en état à l initiative d un changement d usage d un site ayant hébergé une installation classée : c est le maître d ouvrage qui doit définir les mesures de gestion de la pollution des sols et les mettre en œuvre, au regard du nouvel usage projeté (C. env., art. L. 556-1). L exécution des mesures de gestion de la pollution est attestée par un bureau d études certifié dans le domaine des sites et sols pollués, l attestation jointe au dossier de demande de permis de construire ou d aménager. En cas de pollution résiduelle compatible avec le nouvel usage, et après information du propriétaire et du représentant de l État, il peut être créé un secteur d information sur les sols. 23 - Lorsque la reconversion concerne un site pollué, l aménageur constructeur ou lotisseur doit justifier dans son dossier de permis de la réalisation d une étude de sols déterminant les mesures de gestion de la pollution à mettre en œuvre afin de rendre compatible l état du site avec son usage futur, et leur prise en compte dans la conception du projet de construction ou de lotissement (C. env., art. L. 556-2). 3. L aménagement de l article L. 514-20 du Code de l environnement : de l obligation environnementale à la garantie des vices cachés 24 - La loi Alur modifie le dernier alinéa de l article L. 514-20 du Code de l environnement, rédigé désormais comme suit : «À 4 TA Versailles, 13 févr. 2007, SEM Hauts de Seine : JurisData n 2007-329348. 5 Cette solution avait fait l objet d un vœu lors du 104 e Congrès des notaires de France (JCP N 2008, n 21, hors série, p. 19). Page 42
ÉTUDE IMMOBILIER 1158 défaut, et si une pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat, dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la pollution, l acheteur a le choix de demander la résolution de la vente ou de se faire restituer une partie du prix ; il peut aussi demander la réhabilitation du site aux frais du vendeur, lorsque le coût de cette réhabilitation ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente». Cette modification a deux mérites. 25 - Sur le terrain de la sanction : l article L. 514-20, dans sa rédaction antérieure, sanctionnait le défaut d information, sur l existence même d une installation classée soumise à autorisation ou à enregistrement, et le cas échéant, sur les dangers ou inconvénients graves qui en découlaient ou la manipulation ou le stockage de substances chimiques ou radioactives. Autrement dit, le simple défaut d information, indépendamment de toute pollution, justifiait une éventuelle résolution de la vente ou une restitution d une partie du prix de vente. Mais pouvait-on imaginer une telle sanction en l absence de tout danger ou inconvénient liée à une pollution du sol? Le nouveau texte clarifie ce point. Ce qui compte, c est le préjudice de l acquéreur lié à la pollution du sol, le rendant impropre à sa destination. On relèvera néanmoins l absence de lien de causalité entre la pollution ouvrant le régime de la sanction et l existence antérieure d une installation classée. L accès renforcé à l information passe avec la loi nouvelle par la création des secteurs d information sur les sols pollués Autrement dit, le vendeur d un site ayant hébergé une installation classée soumise à autorisation ou à enregistrement devient le débiteur définitif d une garantie des vices cachés liée à l existence d une pollution des sols. 26 - Sur le terrain de la prescription - On pouvait légitimement hésiter sur le délai pendant lequel l acquéreur mécontent pouvait exercer son action sur le fondement de l article L. 514-20. Fallait-il appliquer la prescription quinquennale des vices du consentement ou la prescription biennale des vices cachés? La loi tranche en faveur du délai de deux ans, en alignant la rédaction de l article sur celle de l article 1648 du Code civil. On notera enfin un changement de terminologie : on ne parle plus de remise en état mais de réhabilitation! 27 - La problématique des sites et sols pollués est à la confluence de plusieurs polices administratives concurrentes : police des installations classées, police des déchets, police des sites et sols pollués, police de l urbanisme. 28 - À défaut de hiérarchiser ces polices, on constate que la norme d urbanisme tend à devenir un outil privilégié en matière d information et de gestion des sites et sols pollués. Espérons que les décrets d application (sauf pour l article L. 514-20) interviendront... avant que la loi ne soit modifiée! INCLUS DANS VOTRE ABONNEMENT PAPIER Loyers et Copropriété Partout, à tout moment Appli gratuite Accès à votre revue inclus dans votre abonnement papier Votre revue accessible à tout moment Une fois téléchargée votre revue est consultable même sans accès Internet LexisNexis S.A. - 552 029 431 RCS Paris - 02/2014-14LNOTSV002.2 Disponible sur à venir http://kiosque.lexisnexis.fr/ Page 43