SECTION 2 AUTRES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS [DB 13K242] Références du document 13K242 Date du document 10/08/98 2. Les procédures purement fiscales (imposition, taxation, redressement) s'appliquent indépendamment de la loi du 17 juillet 1978. 19Tout d'abord, elle n'impose à l'administration aucune communication spontanée de documents administratifs à l'occasion de procédures fiscales telles que la procédure d'imposition. Si cette loi oblige les administrations à faire droit aux demandes de communication de documents administratifs, sous réserve d'exceptions prévues en son article 6 - lequel vise d'ailleurs les documents dont la divulgation porterait notamment atteinte à la recherche des infractions fiscales et douanières - de telles demandes ne peuvent avoir pour effet d'empêcher de courir un délai prévu par la loi fiscale à l'expiration duquel s'attachent des effets de droit. La violation de la loi du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs est donc sans incidence sur la régularité de la procédure d'imposition (CE, 16 juin 1986, n 44 702, 7ème et 8ème soussections, SCP Riché, Blondel, Av). Toutefois, la circonstance qu'un document ne soit pas communicable au regard de la loi du 17 juillet 1978 ne préjuge pas la suite à donner à une demande de communication présentée par le contribuable dans le cadre de la procédure de redressements lorsque le document en cause sert de fondement aux redressements notifiés. L'administration est effectivement tenue de communiquer les pièces en cause au contribuable dans la mesure où il les demande et avant que la procédure de redressements soit définitivement close. B. MODALITÉS DE L'ACCÈS 20La personne désireuse d'obtenir la communication d'un document doit, dans un premier temps, en faire la demande à l'autorité qui le détient. Cette exigence logique résulte aussi bien de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 qui prévoit que «les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande», que de l'article 2 du décret du 28 avril 1988 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs en vertu duquel «le silence gardé pendant plus d'un mois par l'autorité compétente saisie d'une demande de communication de documents (...) vaut décision de refus». 1. La demande n'est soumise à aucun formalisme particulier. 21Toutefois, pour répondre aux exigences du législateur : - elle doit, en principe, être faite par écrit : pour faire reconnaître son droit à la communication, le demandeur du document doit, à tout moment de la procédure, pouvoir établir l'existence d'une demande préalable ; - elle doit être suffisamment précise pour permettre d'identifier le document dont la communication est souhaitée (cf. ci-avant n s 7 et 8 ). 2. La demande doit être recevable. 22Pour être recevable, la demande doit effectivement porter sur la communication d'un document. Les dispositions de l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978 n'ont pas pour objet ou pour effet de charger le service compétent de procéder à des recherches en vue de fournir au demandeur des renseignements ou une documentation sur un sujet donné. C'est ainsi que la CADA a déclaré irrecevable la requête d'un contribuable qui demandait les références cadastrales d'un immeuble, l'année de construction et les caractéristiques de cet immeuble ainsi que le nom de son propriétaire. Elle a estimé qu'il s'agissait d'une demande de renseignements et non d'une demande de communication de documents. 3. La demande doit, en principe, être adressée à l'administration compétente. SECTION 2 AUTRES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS [DB 13K242] 1
23L'usager adresse sa demande au service détenteur du document auquel il souhaite accéder. Toutefois, l'autorité destinataire d'une demande mal dirigée est tenue de transmettre cette dernière au service qui détient le document en cause, même si celui-ci ne relève pas de la même administration, voire n'appartient pas aux services de l'état. Il résulte de cette obligation que les services fiscaux, saisis à tort d'une demande de communication, doivent rechercher le service, l'établissement public, l'organisme ou la collectivité concerné et lui transmettre dans le meilleur délai. La transmission est alors réputée faite au jour du dépôt de la demande et les délais sont «conservés» au bénéfice du demandeur (article 7 du décret n 83-1025 du 23 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers). 4. La demande doit faire l'objet d'une réponse dans un délai d'un mois. 24L'autorité compétente - en règle générale le directeur dont relève le service saisi (2 de l'article 1er du décret n 97-1195 du 24 décembre 1997) - a l'obligation de répondre à la demande dans le délai d'un mois. Il importe que ce délai soit strictement respecté. C. LA COMMUNICATION ET SES MODALITÉS 25Aux termes de l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978, l'accès aux documents administratifs s'exerce : - par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ou n'en permet pas la reproduction ; - sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par délivrance de copies en un seul exemplaire, aux frais de la personne qui les sollicite et sans que ces frais puissent excéder le coût réel des charges de fonctionnement créées par l'application du présent titre. Le service doit délivrer la copie sollicitée. 26Un arrêté du 29 mai 1980 du Ministre du Budget a fixé à 1 franc la page le montant des frais de copie à la charge des demandeurs. Les frais de copie sont acquittés dans les recettes des impôts étant précisé, d'une part, que le demandeur peut s'acquitter de ces frais dans la recette de son choix (comptabilisation des frais : R 15, L 300) et d'autre part, que l'administration est en droit d'exiger le règlement préalable de ces frais. Le choix du mode d'accès est laissé au demandeur. À défaut de toute indication quant au mode de consultation souhaité par l'usager, le service lui précisera obligatoirement dans sa réponse les modalités de mise à disposition des documents. 27Compte tenu du droit de communication et des modalités d'accès sus-énoncées, il est précisé qu'une demande de communication de documents peut être satisfaite intégralement, partiellement ou rejetée dans sa totalité. 1. Communication intégrale du document. 28Dès lors que la demande porte sur un document, en possession de l'administration fiscale - non nominatif ou nominatif mais sollicitée par la personne concernée ou un tiers dûment mandaté par ce dernier, ou par la personne concernée et nommément désignée dans ledit document -, ce document est communicable à l'intéressé dans le délai d'un mois dans les conditions précitées. 2. Communication partielle. 29La communication est partielle si la demande porte sur un document comportant un ou plusieurs passages dont la divulgation porterait atteinte à un secret protégé en application de la loi du 17 juillet 1978 (article 6). Les modalités de communication demeurent les mêmes avec l'obligation de notifier au demandeur le refus partiel, sous forme de décision écrite motivée (article 7), avec accusé de réception postal, et toujours dans le délai d'un mois. 3. Refus de communication. SECTION 2 AUTRES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS [DB 13K242] 2
30Le refus de communication sera notifié au demandeur sous forme de décision écrite motivée (article 7), avec accusé de réception postal, dans le délai d'un mois. D. LES VOIES DE RECOURS 31Le demandeur peut saisir la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), créée par l'article 5 de la loi du 17 juillet 1978, du refus exprès ou tacite (silence de plus d'un mois) qui lui a été opposé, par simple lettre adressée à son secrétariat, 64, rue de Varenne, 75700 Paris. I. Le stade pré-contentieux : la procédure devant la CADA 1. Un préalable obligatoire. 32Le décret du 28 avril 1988 (article 2, alinéas 2 et 3) codifie la règle fondamentale introduite par la jurisprudence du Conseil d'état (section, Mme X..., 19 février 1982, Lebon p. 78) selon laquelle la saisine de la CADA est un préalable obligatoire à tout recours contentieux. 2. Le délai de saisine. 33La CADA doit, en principe, être saisie dans le délai de recours pour excès de pouvoir (deux mois) à compter soit de la décision expresse de refus de communication (total ou partiel) notifiée par l'administration, soit de l'expiration du délai de réponse d'un mois imparti à l'autorité compétente. Le juge administratif déclare «tardive et par suite irrecevable... la réclamation formée postérieurement à l'expiration du délai de recours pour excès de pouvoir qui a couru contre la décision» (CE, section, X..., 25 juillet 1986, Lebon p. 215). Le défaut de saisine de la CADA dans le délai entache les conclusions du requérant d'une «irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance» (CE, X..., 24 février 1984 ; X..., 27 juillet 1984). 3. La composition de la CADA. 34D'après l'article 1er du décret n 78-1136 du 6 décembre 1978, la CADA est composée des personnes suivantes : a) Un membre du Conseil d'état en activité ou honoraire d'un grade au moins égal à celui de conseiller d'état, président, un magistrat de la Cour de cassation en activité ou honoraire et un magistrat de la Cour des comptes en activité ou honoraire nommés par décret sur la proposition, respectivement, du vice-président du Conseil d'état, du premier président de la Cour de cassation et du premier président de la Cour des comptes ; b) Un député et un sénateur désignés respectivement par le président de l'assemblée nationale et par le président de Sénat ; c) Un représentant du Premier ministre ; d) Un membre d'un conseil général ou d'un conseil municipal désigné par décision conjointe du président du Sénat et du président de l'assemblée nationale ; e) Un professeur de l'enseignement supérieur en activité ou honoraire nommé par décret ; f) Le directeur général des archives de France ou, en cas d'empêchement, son représentant ; g) Le directeur de la documentation française ou, en cas d'empêchement, son représentant. 35Un suppléant est désigné dans les mêmes conditions que chacun des membres mentionnés du a au e cidessus. Le mandat de ces membres et de leurs suppléants est de trois ans. Il est renouvelable. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. Le président appelle en outre à participer aux travaux de la commission, à titre consultatif, un représentant de l'administration, de la collectivité publique, de l'établissement public ou de l'organisme chargé de la gestion d'un service public, intéressé par la délibération. 4. La procédure devant la CADA. 36La commission dispose, à compter du jour de l'enregistrement de la requête, d'un délai d'un mois pour notifier son avis à l'autorité compétente. Pendant ce laps de temps, son secrétariat accuse réception de la SECTION 2 AUTRES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS [DB 13K242] 3
requête et prend immédiatement contact avec l'administration désignée par le requérant comme l'auteur d'un refus de communication, ceci afin que lui soient transmis les documents litigieux et les motifs du refus. Au sein de la Direction Générale des Impôts, la CADA a pour interlocuteur unique le Service du contentieux (Bureau IV A 1, 11 rue Tronchet, Paris 8e) qui centralise les informations demandées par elle et assure les contacts et échanges préalables à sa délibération. Lorsque par suite d'une erreur, les services locaux reçoivent directement une correspondance du secrétariat de la CADA, il y a lieu d'en informer immédiatement par téléphone et télécopie le bureau IV A 1. L'avis rendu par la commission sur le refus de communication est notifié au requérant ainsi qu'à l'administration concernée : pour la Direction Générale des Impôts, le Service du contentieux qui le transmet à la direction compétente. Cet avis peut être favorable à la communication ou défavorable. La demande peut être aussi déclarée sans objet par la CADA, notamment lorsque le document concerné a été communiqué entre le dépôt de la demande et l'adoption de l'avis. 5. La portée des avis de la CADA. 37En droit, les avis de la CADA ne lient pas l'administration qui n'est pas tenue de les suivre. Ainsi le conseil d'état l'a affirmé dans sa jurisprudence : - l'avis de la Commission n'a pas le caractère d'une décision faisant grief (CE, X..., 27 avril 1983 ; CE, Mme X..., 21 novembre 1986 ; CE, X..., 24 juin 1987) ; - il ne constitue donc pas une décision administrative susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (CE, Époux Y..., 27 avril 1983 ; CE, Mme X..., 21 octobre 1983 et 6 décembre 1985) ; - le fait pour la Commission de n'avoir pas rendu son avis dans le délai d'un mois qui lui est imparti, est sans incidence sur la régularité de la décision attaquée (CE, Association SOS Défense, 9 mars 1983 et 23 octobre 1987) ; - enfin, la lettre adressée au requérant par le secrétariat de la Commission l'invitant à fournir certaines pièces à l'appui de sa saisine (demande préalable à l'administration et, le cas échéant, refus de celle-ci) ne constitue pas une décision faisant grief et dès lors n'est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir (CE, 25 mai 1983, X... ). Il est donc impossible de contester directement devant le juge les avis de la CADA. Cette impossibilité résulte de la volonté du législateur d'abord, du juge administratif ensuite, de ne pas créer un espace décisionnel supplémentaire qui aurait inévitablement suscité un surcroît de contentieux. II. Le stade contentieux : recours pour excès de pouvoir 38Le demandeur pourra, à l'expiration d'un délai de deux mois courant à compter du jour où la Commission a enregistré sa demande d'avis, et quel que soit le sens de ce dernier, contester devant le juge administratif par la voie d'un recours pour excès de pouvoir la décision de refus de communication qui lui est opposée. Telle est la portée du dernier alinéa de l'article 2 du décret du 28 avril 1988, qui prévoit que «le silence gardé par l'autorité compétente pendant plus de deux mois à compter de la saisine de la Commission par l'intéressé vaut décision de refus». Le délai de recours contentieux est prorogé jusqu'à la notification à l'intéressé de la réponse de l'administration : il courra donc indéfiniment si cette dernière choisit de conserver le silence. 39En vertu des dispositions du décret n 93-1175 du 12 octobre 1993 (JO du 19 octobre 1993, page 14549), les directeurs régionaux et les directeurs des services fiscaux sont compétents pour représenter l'état devant le tribunal administratif dans les instances ressortissant au contentieux de l'excès de pouvoir introduites depuis le 1er janvier 1994 et dirigées contre leurs propres décisions ou contre les décisions prises par les agents placés sous leur autorité. En appel, l'affaire est suivie par le bureau IV A 1. SECTION 2 AUTRES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS [DB 13K242] 4
40Enfin, lorsqu'il est saisi d'un recours contentieux contre un refus de communication d'un document administratif, le juge administratif doit, en vertu des dispositions de la loi du 17 juillet 1978, statuer dans le délai de six mois à compter de l'enregistrement de la requête. SECTION 2 AUTRES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS [DB 13K242] 5