Reconstruire les écoles après le tremblement de terre du Wenchuan

Merci d'utiliser le titre suivant lorsque vous citez ce document : OCDE (2009), «Reconstruire les écoles après le tremblement de terre du Wenchuan : La Chine s'inspire de l'expérience de l'ocde, de l'italie et de la Turquie», CELE Échanges, Centre pour des environnements pédagogiques efficaces, 2009/07, Éditions OCDE. http://dx.doi.org/10.1787/223620608471 CELE Échanges, Centre pour des environnements pédagogiques efficaces 2009/07 Reconstruire les écoles après le tremblement de terre du Wenchuan LA CHINE S'INSPIRE DE L'EXPÉRIENCE DE L'OCDE, DE L'ITALIE ET DE LA TURQUIE OCDE

ISSN 2072-7933 Reconstruire les écoles après le tremblement de terre du Wenchuan : la Chine s inspire de l expérience de l OCDE, de l Italie et de la Turquie CELE Échanges 2009/7 OCDE 2009 Reconstruire les écoles après le tremblement de terre du Wenchuan : la Chine s inspire de l expérience de l OCDE, de l Italie et de la Turquie Suite au tremblement de terre en Chine en mai 2008, des représentants du gouvernement chinois se sont rendus à l OCDE, en Italie et en Turquie pour tirer parti de l expérience internationale en matière de sûreté sismique. Tandis que les travaux de reconstruction se poursuivent en Chine au lendemain du terrible tremblement de terre qui a dévasté la région de Wenchuan en mai 2008, la Fondation chinoise de recherche pour le développement (CDRF) a organisé du 1 er au 11 décembre 2008, avec le soutien du Centre de l OCDE pour des environnements pédagogiques efficaces (CELE), un programme international de formation sur la reconstruction post-sismique des infrastructures publiques. Ce programme a permis de réunir 25 représentants des gouvernements centraux, des provinces, des comtés et des municipalités chargés d encadrer les travaux de reconstruction dans les deux provinces chinoises les plus affectées, à savoir le Sichuan et le Shaanxi. Ce programme avait pour objectif de permettre aux participants de mieux comprendre comment planifier, superviser et mettre en œuvre la reconstruction et la modernisation des infrastructures publiques en s inspirant de l expérience capitalisée dans ce domaine à l échelon international (voir l article paru dans PEB Échanges et intitulé «Initiative de l OCDE/PEB au lendemain du séisme qui a dévasté le district de Wenchuan». Le programme de formation a commencé par une réunion organisée au siège de l OCDE à Paris. Les participants ont ensuite visité l Italie et la Turquie, deux pays très concernés par le risque sismique. Ce programme visait à préciser les points suivants : Comment élaborer un programme complet de reconstruction et de modernisation des équipements et infrastructures publics (établissements scolaires, hôpitaux, ponts, réservoirs, etc.)? Quel calendrier établir pour ce programme de reconstruction? Comment définir les priorités? (Quel est le plus urgent : définir les normes techniques de résistance anti-sismique applicables aux nouveaux bâtiments? Moderniser les infrastructures existantes? Renforcer les contrôles?).

Comment financer les programmes de reconstruction et de modernisation post-sismiques? (Par exemple, comment répartir la charge financière entre les différents échelons administratifs? Comment le pouvoir central et les autorités locales peuvent-ils lever les fonds nécessaires? Comment le pouvoir central peut-il répartir, transférer et gérer les ressources publiques qu il affecte à ces dépenses?) Comment gérer les programmes de reconstruction et de modernisation post-sismiques? Comment coordonner les travaux entre les différents échelons administratifs, mais aussi entre les différents services concernés au plan national et local? (Par exemple, où se situe la frontière entre les compétences du gouvernement national et celles des pouvoirs locaux?) Comment assurer le suivi des travaux de reconstruction? Comment s assurer du respect des normes applicables, même dans les zones rurales reculées? Comment lutter contre les pratiques de corruption? Quel rôle les organisations gouvernementales et non-gouvernementales peuvent-elles jouer dans la reconstruction des infrastructures publiques? Réunion de l OCDE Le 1 er décembre dernier, le Secrétaire général adjoint de l OCDE Thelma Askey a eu le plaisir d accueillir la délégation chinoise et cinq experts internationaux du domaine de la sûreté sismique au siège de l OCDE. Le Secrétaire général de l OCDE, Angel Gurría, a profité de cette occasion pour réaffirmer son soutien en faveur des efforts de reconstruction entrepris par la Chine. Les membres de la délégation chinoise ont tout d abord souligné l ampleur des dégâts causés par le tremblement de terre dans le district de Wenchuan, puis ont présenté leurs priorités pour la phase de reconstruction à venir. La délégation a ainsi expliqué qu immédiatement après le séisme; le gouvernement chinois avait pu évaluer les dommages subis par 90 % des habitations de la zone ; dans les trois mois qui ont suivi, 660 000 logements temporaires avaient pu être construits. Au total, plus de 270 comtés ont été touchés. Tous ont commencé à planifier la reconstruction post-sismique tout en supervisant les activités de secours. École touchée par le tremblement de terre du Wenchuan CELE Échanges 2009/7 ISSN 2072-7933 OCDE 2009

École touchée par le tremblement de terre du Wenchuan Robin Spence, du Centre pour la prévention des risques dans l environnement construit de l Université de Cambridge (CURBE), au Royaume-Uni, a ensuite présenté l expérience acquise par les pays européens en matière d évaluation et de modernisation des bâtiments scolaires existants, avant d aborder les problèmes communs observés en Chine et en Europe. Il a ainsi passé en revue les causes possibles d un taux d effondrement disproportionné des bâtiments scolaires : Les bâtiments scolaires sont souvent anciens, et nombre d entre eux ont été modifiés pour pouvoir accueillir plus d élèves. Les inspections effectuées au sein des bâtiments scolaires par les agences publiques spécialisées sont parfois insuffisantes. Certains bâtiments présentent de longues portées et celles-ci nécessitent un soutien structurel renforcé. Les entreprises de bâtiment utilisent des systèmes d assemblage en béton préfabriqué, qui posent souvent un problème de continuité insuffisante au niveau des jonctions. Robin Spence a expliqué que bien que les travaux de modernisation soient moins coûteux et plus rapides à réaliser, la démolition des bâtiments existants et leur reconstruction totale garantissent à long terme un degré de sûreté bien supérieur, puisqu elles permettent d équiper les nouveaux bâtiments des technologies anti-sismiques modernes. Il a par ailleurs ajouté que la Chine, comme les autres pays, avait tout intérêt à confier les activités de conception, de construction et d inspection à un panel de spécialistes expérimentés. M. Spence a également déclaré que l Association européenne d ingénierie anti-sismique (EAEE) était disposée à aider les autorités chinoises à mettre en place les programmes de formation nécessaires. Tom Tobin, de GeoHazards International (États-Unis), a quant à lui présenté le Programme pour la sûreté sismique des établissements scolaires mis en œuvre en Californie. Ce programme a permis de définir une série de critères applicables à la construction de nouveaux bâtiments, à la modernisation des bâtiments existants et au financement des travaux de modernisation. Il a souligné la nécessité de soumettre les documents techniques à un comité d experts indépendants, d inspecter régulièrement les bâtiments, d organiser des visites de contrôle impromptues, de placer les travaux de construction sous la supervision d un ingénieur d études, et de soumettre les dépenses à un contrôle externe afin d en garantir la transparence publique. OCDE 2009 ISSN 2072-7933 CELE Échanges 2009/7

Jean-François Sorro et Vincent Courtray, du ministère français de l Écologie, de l Énergie, du Développement durable et de l Aménagement du territoire, ont donné un aperçu des travaux en cours pour protéger les 700 établissements scolaires des Antilles françaises, très exposées au risque sismique. Enfin, Jorge Proença a présenté les initiatives menées par l Institut Technique Supérieur du Portugal (Institut des Structures, du Territoire et de l Ingénierie civile) en vue d évaluer et de réduire le risque sismique auquel sont exposés les bâtiments scolaires au Portugal et en Roumanie. Ces travaux visent à la fois à renforcer les bâtiments existants et à définir un ensemble de normes antis-sismiques applicables aux nouveaux bâtiments. Italie La délégation chinoise a visité le Département italien de la Protection civile (DPC), dont la mission est de protéger les citoyens des risques de catastrophes naturelles et technologiques. La délégation a été reçue par le Dr Mauro Dolce, Directeur général du Programme d évaluation, de prévention et de réduction des risques sismiques, et le Dr Agostino Miozzo, Directeur Général du Bureau des Relations Internationales, qui ont fait visiter le Centre de Protection civile aux représentants chinois. Le Dr Dolce et son équipe ont présenté la structure et les différentes fonctions du DPC. Ils ont expliqué que suite à certaines catastrophes naturelles dévastatrices, l Italie avait dû se rendre à l évidence : les erreurs de zonage et l absence de normes antisismiques strictes peuvent aggraver lourdement le risque sismique. C est la raison pour laquelle le DPC a mis en place un groupe de travail chargé à la fois d améliorer le zonage sismique et de renforcer les normes applicables, mais aussi d évaluer la vulnérabilité sismique des bâtiments et autres infrastructures clés. Les restes d une école primaire à San Giuliano après le tremblement de terre dévastateur de 2002 CELE Échanges 2009/7 ISSN 2072-7933 OCDE 2009

Pour mieux comprendre les progrès réalisés en Italie en matière de sûreté sismique, la délégation a visité un établissement scolaire situé à San Giuliano, en compagnie du maire de la ville. Cette école s était effondrée lors d un tremblement de terre en 2002, entraînant la mort de 27 élèves de six ans et d un enseignant. La petite ville avait été terrassée par le deuil. Pour reconstruire l école, la municipalité de San Giuliano a eu recours à un système d isolation de base, l une des technologies antisismiques les plus utilisées à l heure actuelle. La délégation a pu descendre au sous-sol de l établissement pour observer ce système. Une équipe d experts italiens spécialisés dans ce domaine a ensuite présenté cette technologie. La délégation a également visité les chantiers où la municipalité de San Giuliano construit de nouveaux logements, ainsi que les habitations temporaires installées après le tremblement de terre de 2002. Par souci d économie, ces structures d hébergement temporaires seront converties en internats universitaires une fois les travaux achevés. Ces visites se sont avérées particulièrement utiles pour les délégués chinois chargés d encadrer les projets de reconstruction dans leur pays, toujours à la recherche de solutions économiques. La délégation chinoise s est ensuite rendue à Naples, pour y rencontrer les représentants de la région de Campanie et du Bureau local de la Protection civile. Directeurs et experts ont présenté le programme de modernisation des bâtiments scolaires et autres infrastructures publiques, ainsi que le programme sur la «Qualité des bâtiments éducatifs», qui définit dix critères de qualité relatifs à la conception et à la construction des infrastructures scolaires. Il élargit ainsi la gamme des fonctions associées à ces bâtiments : citons notamment, outre la sûreté sismique, la flexibilité, la polyvalence, la sécurité et la sûreté de l environnement ou encore la capacité de gestion active des catastrophes. La délégation chinoise a également visité un hôpital en construction à Naples, dans lequel l isolation de base a été choisie comme technologie antisismique. Cet hôpital est d ores et déjà considéré comme le plus sûr de toute l Europe. Turquie Le premier organisme auquel la délégation chinoise a rendu visite en arrivant en Turquie a été l Unité de coordination du projet pour Istanbul (IPCU). Les responsables de ce centre se sont joints à Polat Gülkan, Président élu de l Association internationale d ingénierie antisismique (IAEE), pour présenter de façon succincte mais globale le Projet de réduction du risque sismique et de planification des mesures d urgence (ISMEP) lancé par la municipalité d Istanbul. Ce projet, financé par la Banque mondiale et la Banque européenne d investissement, vise à renforcer la capacité institutionnelle et technique de la ville en matière de gestion des situations d urgence, à améliorer la planification des mesures d urgence et à l information en la matière, à faciliter la modernisation ou la reconstruction des bâtiments publics stratégiques, à identifier les éléments du patrimoine culturel et historique les plus vulnérables au risque sismique, et enfin à prendre des mesures destinées à faciliter l application des lois sur l aménagement et des codes de construction. Le projet ISMEP a d ores et déjà permis de moderniser ou de reconstruire 512 bâtiments publics affectés à l éducation, à la santé ou aux services administratifs et sociaux. Deux cent quatorze autres chantiers de ce type sont prévus. Le personnel de l IPCU a emmené la délégation visiter deux écoles d Istanbul rénovées, en présentant en détail le processus de modernisation suivi dans chacun des deux cas. Le deuxième jour du voyage en Turquie, le Prof. Gülkan a accompagné la délégation à Gölcük, où un tremblement de terre avait fait de nombreuses victimes en 1999. Le groupe a suivi la route côtière qui longe la mer de Marmara et a visité les vestiges des logements temporaires et permanents construits au lendemain du séisme. À Gölcük, les visiteurs ont été chaleureusement accueillis par les membres de Gesotim Arama Kurtarma, une association bénévole de recherche et de sauvetage. L association a OCDE 2009 ISSN 2072-7933 CELE Échanges 2009/7

ensuite présenté ses activités : créée suite au tremblement de terre de 1999, elle propose régulièrement des sessions de formation et de préparation aux situations d urgence à l attention des bénévoles. Elle s efforce par ailleurs de sensibiliser la population au risque sismique. Le jour suivant, Demir Akin, représentant du ministère turc des Travaux publics et de l Implantation (MPWS), venu d Ankara, a rencontré la délégation au sein du Bureau local des travaux publics et de l implantation. Il a expliqué le travail du MPWS, passé en revue les différents risques sismiques recensés en Turquie et présenté le programme de reconstruction lancé par le gouvernement au lendemain du séisme de 1999. Comme l a expliqué M. Akin, le programme national de restructuration d urgence, appuyé par la Banque mondiale, offre le cadre institutionnel nécessaire à l amélioration des conditions de vie, au développement et au soutien de l activité économique, à la gestion efficace du risque sismique et à la réduction de la mortalité lors des tremblements de terre. Un bâtiment scolaire à Istanbul en cours de réhabilitation par l ISMEP Le séisme de 1999 a débouché sur la création de la Direction générale de gestion des situations d urgence l agence centrale de coordination placée directement sous la supervision du Premier ministre ainsi que sur la mise en place du Régime d assurance contre les catastrophes naturelles. En s efforçant de réformer son dispositif de gestion des catastrophes, la Turquie opère une transition décisive : bien décidée à faire de la gestion des catastrophes une partie intégrante de sa politique de développement, elle abandonne ainsi la stratégie traditionnelle de réaction-reconstruction au profit d une approche réellement proactive, basée sur la réduction des risques et la planification. Ce qu il faut retenir Pour planifier au mieux les programmes de reconstruction post-sismique, les pays doivent tout d abord s assurer que le code de construction antisismique est à jour et complet et s efforcer de mettre en place un micro-zonage. Plus précisément, tout logement permanent ne doit être construit que dans une zone officiellement approuvée comme étant suffisamment éloignée des zones de failles et assise sur un terrain stable. Les gouvernements doivent également renforcer les principes de construction applicables aux bâtiments éducatifs et définir un ensemble de normes antisismiques spécifiques aux établissements scolaires. Pour garantir la qualité des bâtiments, et notamment des infrastructures publiques, les gouvernements doivent non seulement mettre à jour des codes de construction, mais surtout s assurer que ces derniers sont respectés. La Californie offre un bon exemple de ce genre de démarche, puisqu elle fait appel à une agence indépendante pour superviser la construction des établissements scolaires d un bout à l autre des projets, depuis l étude initiale des plans jusqu à l inspection régulière des chantiers. Dans ce domaine, le contrôle de la qualité passe par exemple par la transparence publique ou le contrôle externe des dépenses. CELE Échanges 2009/7 ISSN 2072-7933 OCDE 2009

Le gouvernement chinois peut donc s inspirer de l expérience fructueuse de l Italie et de la Turquie pour mettre en place une procédure standard permettant d évaluer la vulnérabilité sismique des bâtiments avant d entreprendre leur modernisation ou leur rénovation. Dans le district de Wenchuan, le nombre de bâtiments endommagés par le tremblement de terre est trop important pour envisager de les reconstruire tous à court terme. Le gouvernement chinois dispose toutefois d une solution alliant faisabilité et rentabilité : celle-ci consisterait à identifier les bâtiments les plus vulnérables en vue de les réhabiliter/rénover, puis d élargir la portée de ce projet jusqu à ce que tous les bâtiments du pays aient été modernisés. En optant pour une technologie antisismique de pointe telle que l isolation de base et en la combinant à d autres matériaux de qualité, l Italie adopte une position résolument moderne à l égard de la sûreté sismique des bâtiments publics, et notamment des écoles. Elle constitue, à cet égard, un véritable modèle en la matière. La Chine peut aujourd hui tirer parti de cette reconstruction pour encourager les collectivités locales à utiliser les technologies antisismiques de pointe qui existent à l heure actuelle, par exemple grâce à un mécanisme d incitation tenant compte des spécificités économiques et culturelles de chaque région. Face au risque sismique, il est grand temps d abandonner la stratégie traditionnelle de réaction au profit d une approche proactive. En d autres termes, la gestion des catastrophes doit mettre l accent sur la réduction des risques, et non plus sur la reconstruction. S inspirant des exemples italien et turc, la délégation chinoise a suggéré, dans un rapport au gouvernement central de Chine, que les pouvoirs publics devaient améliorer leur système de gestion des catastrophes et mettre en place une plateforme intégrée réunissant les différents services concernés en vue de promouvoir les échanges d informations et la planification des mesures d urgence. La délégation a par ailleurs recommandé qu à l avenir certains bâtiments publics tels que les établissements scolaires et hospitaliers soient conçus de façon multifonctionnelle afin de pouvoir servir d abris ou de centres de sauvetage et de soins en cas d urgence. Ressources California Department of General Services (DGS) (2002), Seismic Safety of California Public Schools (rapport soumis au Gouverneur de Californie et au Corps législatif de l État de Californie), 15 novembre, www.documents.dgs.ca.gov/legi/publications/2002reports/finalab300report.pdf. OCDE (2004), Assurer la sûreté sismique des écoles, OCDE, Paris. The Japan Building Disaster Prevention Association (2005), Guidelines for Seismic Retrofit of Existing Reinforced Concrete Buildings, 2001, The Japan Building Disaster Prevention Association. The Japan Building Disaster Prevention Association (2005), Standard for Seismic Evaluation of Existing Reinforced Concrete Buildings, 2001, The Japan Building Disaster Prevention Association. The Japan Building Disaster Prevention Association (2005), Technical Manual for Seismic Evaluation and Seismic Retrofit of Existing Reinforced Concrete Buildings, 2001, The Japan Building Disaster Prevention Association. OCDE 2009 ISSN 2072-7933 CELE Échanges 2009/7

Contacts Chine Linlin Diao, Responsable de Programme China Development Research Foundation Development Research Center of the State Council F4, Tunlien Tower, No. 8 Deshengmen East Avenue District de Xicheng Beijing diaoll@cdrf.org.cn www.cdrf.org.cn États-Unis Tom Tobin, Vice-Président GeoHazards International (GHI) 134 California Avenue Mill Valley, Californie lttobin@aol.com www.geohaz.org France Jean-François Sorro, Directeur Ministère de l Écologie, de l Énergie, du Développement durable et de l Aménagement du territoire Direction générale de la prévention des risques 20, avenue de Ségur 75007 Paris Cedex 07 SP jean-francois.sorro@developpement-durable.gouv.fr Vincent Courtray, Directeur adjoint Ministère de l Écologie, de l Énergie, du Développement durable et de l Aménagement du territoire Direction générale de la prévention des risques 20, avenue de Ségur 75007 Paris Cedex 07 SP Vincent.Courtray@developpement-durable.gouv.fr www.prim.net (prévention des risqué majeurs) www.planseisme.fr (programme national de prévention du risque sismique) Italie Mauro Dolce, Directeur du Bureau de prévention des risques sismiques Département italien de la Protection civile (DPC) Via Vitorchiano 4 Rome 00189 mauro.dolce@protezionecivile.it www.protezionecivile.it Portugal Jorge Miguel Proença, Professeur d Ingénierie et structures anti-sismiques Institut des Structures, du Territoire et de l Ingénierie civile, Institut Technique Supérieur (ICIST/IST) Av. Rovisco Pais 1049-001 Lisbonne jmiguel@civil.ist.utl.pt www.civil.ist.utl.pt/icist/ Royaume-Uni Robin Spence, Directeur Centre for Risk in the Built Environment Professeur de Génie du Bâtiment Université de Cambridge 6 Chaucer Road CB2 2EB Cambridge robin.spence@carltd.com www.arct.cam.ac.uk/curbe Turquie Polat Gülkan, Professeur d Ingénierie civile Université Technique du Moyen-Orient 06531 Ankara a03516@metu.edu.tr http://eerc.ce.metu.edu.tr/eng/index.php OCDE Hannah von Ahlefeld, Analyste Centre de l OCDE pour des environnements pédagogiques efficaces 2, rue André-Pascal 75775 Paris Cedex 16 France Hannah.vonAhlefeld@oecd.org www.oecd.org/edu/equipements Irène Hors, Conseillère du programme pour la Chine Centre de l OCDE pour la Coopération avec les Non-Membres 2, rue André-Pascal 75775 Paris Cedex 16 France irene.hors@oecd.org www.oecd.org/china CELE Échanges 2009/7 ISSN 2072-7933 OCDE 2009

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