VB/KM/LAE 16/05/2011 17/05/2011 Observations de l UTP sur le projet de décret sur les gares de voyageurs ett les infrastructures de services (version mars 2011) Ce document reprend les observations des adhérents de l UTP sur la nouvelle version du projet de décret sur les gares de voyageurs et les infrastructures de services de la DGITM en date du 25 mars 2011. L UTP se félicite que de nombreuses observations adressées à laa DGITM à la mi-janvier aient étéé prises en compte dans la présente versionn du projet de décret. Ce texte est, en effett primordial pour le développement des entreprises ferroviaires en France, particulièremp ment pour le l transportt de voyageurs mais également pour le fret. Les dispositions prévues auront, en effett un impact important sur la vie quotidienne de ces entreprises. Pour cette raison, l UTP reste particulièrement vigilante sur le contenu de ce texte. Elle souhaite, à titre préliminaire préciser brièvement ses principales préoccupations sur le présent projet de décret, qui seront ensuite explicitées article par article. Complexité de la présentation des services et facturation au coût c complet Ce nouveau texte est l occasion pour l UTP de souligner l extrême complexité de l arsenall réglementaire relatif à l utilisation du réseau ferré national et dess redevances acquittées par sess utilisateurs, notamment en l occurrence concernant les différents services. Or, les entreprisess ferroviaires ont un réel et légitime besoin dee visibilité et de stabilité particulièrement en matière de tarification et plus généralement dans leurs relations opérationnelles et contractuelles avec les différents acteurs du transport ferroviaire. L UTP s inquiète à ce titre de la difficulté dee délimiter exactement t ce qui relèvera du droit d accès, des infrastructures de services et des services, de la redevance sur les quais qui pourra être prélevée par RFF. L UTP regrette encore une fois à ce titre le manque de définition en France de ce qu est un sillon. Outre des précisions rédactionnelles concernant les prestations complémentc taires, elle regrette, r en outre, que le présent projet de décret n aborde pas la question des prestations connexes prévues par la directive 2001/14 1 et également citées à l article 1 er IV de d la loi ORTF 2. Ces prestationss mériteraient d être définies et leur tarification précisée dans le présent p décret en application du dernier alinéa de l article 1 er point VII de la loi ORTF 3, ces servicess étant importants pourr les EF. Elle s étonne également que le projet de décret ne prévoit pas précisément les modalités de mise en œuvre dans le temps des nouvelles dispositions prévues parr ce texte, ni ne mentionne dans son visa l article L 2111-25 du Code des transports, pourtant relatif aux modalités de calcul des redevances liées à l utilisation du RFN. 1 L annexe II.3 de la directive 2001/14 mentionne que les prestations connexes peuvent comprendre notamment : le contrôle technique du matériel roulant. 2 Loi n 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports. 3 Un décret en Conseil d Etat fixe les modalités d applicationn de l article 1 er de la loi ORTF. 1
Chapitre 1 er : dispositions applicables aux prestations régulées sur le réseau ferroviaire Article 2 : Tarification des prestations régulées Le projet de décret prévoit le versement d une redevance «liée au coût de la prestation, calculé d après le degré d utilisation réel», pour les infrastructures de services et les services auxquels les Entreprises Ferroviaires (EF) accèdent par le réseau ainsi que pour les services complémentaires. Vers une tarification au coût complet de l ensemble des services L UTP remarque que : Cette disposition ne semble pas respecter les dispositions de la directive 2001/14 4, qui prévoit une tarification distincte pour les prestations d accès aux infrastructures et pour les prestations complémentaires. La tarification des prestations d accès aux infrastructures de service ne sont pas prévues par la loi ORTF, l article 1 er de cette loi prévoit en revanche une tarification pour les prestations complémentaires offertes par un seul fournisseur : «au coût de la prestation calculé d après le degré d utilisation réelle». Le coût de la prestation calculé d après le degré d utilisation réelle est une notion difficile à appréhender, même si cette logique est garante d une non-discrimination pour les EF. Cette approche qui vise une homogénéité des prix par prestation doit être expliquée car il est nécessaire de disposer d une règle simple et claire, partagée par tous les acteurs. L UTP est en outre, particulièrement inquiète des conséquences du 2 ème alinéa de l article 2 qui prévoit que «la réalisation des services mentionnées aux articles 4 à 9...» donne lieu à la perception d une redevance liée au coût de la prestation concernée d après le degré d utilisation réel. En effet, la rédaction de l article 6 du projet sur les prestations rendues sur les gares de triage ou de formation et les voies de remisage conduit clairement à ce que l'utilisation de l'ensemble des voies de service, définie comme un service, soit tarifée au coût complet, alors que le principe du coût directement imputable prévaut jusqu ici. Or, selon la réglementation en vigueur 5, seules les prestations connexes ou complémentaires sont facturées au coût complet, lorsque le service est rendu par un fournisseur en situation de monopole. L ambiguïté est réelle quant à la tarification de l utilisation des installations fixes. En l état de son analyse, l UTP demande d expliciter clairement les conséquences du projet de décret sur les redevances actuellement supportées par les EF. 4 L article 7 3 de la directive 2001/14 indique que les redevances perçues pour l ensemble des prestations minimales et l'accès par le réseau aux infrastructures de services, sont égales au coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire. (Même si l article 7 7 indique par la suite que le «présent article ne couvre pas la fourniture des services visés à l annexe II. 2), dont les prix tiennent compte de la situation de la concurrence dans les chemins de fer. L article 7 8 de la directive 2001/14 indique que lorsque le service «complémentaire ou connexe» (points 3 et 4 de l annexe III) n est proposé que par un seul fournisseur, la redevance doit être liée au coût de la prestation calculé d après le degré d utilisation réel. 5 L article 3 de l actuel décret 2003-194 dispose que : «II. - Toute entreprise ferroviaire mentionnée à l'article 2 peut demander à bénéficier des prestations complémentaires suivantes : la fourniture du courant de traction, le préchauffage des voitures, la fourniture du combustible, les services de manœuvre et tous les autres services fournis aux installations dont l'accès est prévu au I, des contrats sur mesure pour le contrôle du transport de marchandises dangereuses ou l'assistance à la circulation de convois spéciaux.» Et que : «La fourniture des prestations complémentaires ou connexes mentionnées au II donne lieu au versement d'une rémunération qui est égale au coût du service lorsque celui-ci est rendu par un fournisseur en situation de monopole.». 2
D un point de vue général, l UTP estime qu il convient de distinguer clairement les principes de tarification de l utilisation des «infrastructures de service» faisant partie de l infrastructure ferroviaire (triages et autres voies de service, quais longitudinaux ) de celles n en faisant pas partie (bâtiments des gares, installations d entretien du matériel, stations-services ). Par principe, l UTP est défavorable à toute modification de nature à majorer les redevances actuelles, alors même que le nouveau dispositif de tarification vient d être mis en œuvre en 2010 et que l Etat s est engagé à ne pas augmenter jusqu en 2015 les péages fret, au-delà de «l inflation ferroviaire». Concernant la faculté de différentiation des redevances, l UTP souhaite réitérer que la modulation des redevances en fonction de la «fréquence d utilisation de l infrastructure de services par l entreprise ferroviaire» est de nature d après elle à créer des discriminations entre les EF, et à favoriser sur les EF qui exploitent le plus de services. En Allemagne, la DB a d ailleurs été condamnée sur ce point, concernant la fourniture d énergie. L UTP souhaiterait, comme elle l avait déjà indiqué, que cette possibilité soit supprimée dans le futur décret à paraitre. En outre, s agissant d un critère qui peut être facultativement utilisé, l UTP préconise d ajouter la mention : «le cas échéant». Concernant les prestations complémentaires, il convient de préciser que les «prestations complémentaires que l EF peut demander comprennent le cas échéant». Article 4 : Prestations en gare de voyageurs Suivant les dispositions prévues par le règlement 1371/2007 sur les droits des passagers utilisant des trains, les EF estiment que l assistance au déplacement des PMR à l intérieur de la gare et jusque devant la porte du train, ainsi que la mise à disposition des installations PMR permettant l embarquement et le débarquement, relèvent des prestations incombant au gestionnaire des gares. En revanche, s agissant des opérations d embarquement/débarquement des PMR entre le quai et le train, les EF, s appuyant notamment sur l article 23 du règlement 1371/2007/CE, estiment qu elles relèvent de leur périmètre de responsabilité, à charge pour elles de les exécuter avec leur propre personnel ou de les faire réaliser par le prestataire de leur choix, qui peut être le gestionnaire de gare s il est en mesure d offrir ce service 6. Le contrat devra veiller à préciser les modalités d intervention des personnels afin de bien coordonner les opérateurs. Un traitement spécifique devra être trouvé pour les trains sans agent d accompagnement. Les prix des services aux PMR devront par ailleurs être transparents et régulés. 6 L article 22.1 du règlement 1371/2007/CE sur «les droits et obligations des voyageurs ferroviaires» prévoit que : «lorsqu une personne handicapée ou une personne à mobilité réduite part d'une gare dotée de personnel, y transite ou y arrive, le gestionnaire des gares lui fournit gratuitement l'assistance nécessaire pour embarquer dans le train pour lequel elle a acheté un billet ou débarquer d'un train, sans préjudice des règles d'accès visées à l'article 19, paragraphe 1." Et que "Les entreprises ferroviaires et les gestionnaires des gares établissent ou mettent en place des règles d'accès non discriminatoires applicables au transport de personnes handicapées et de personnes à mobilité réduite, avec la participation active d'organisations représentatives des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite" (article 19.1) Par ailleurs l article 23 paragraphe 1 du règlement 1371/2007/CE prévoit que «sans préjudice des règles d accès visées à l article 19, paragraphe 1, les entreprises ferroviaires fournissent gratuitement une assistance aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite, à bord du train et lors de l embarquement et du débarquement.» 3
Par ailleurs, l UTP souhaiterait une rédaction plus restrictive du libellé à «toute prestation particulière en gare relevant d une exigence réglementaire», qui paraît trop générale et permettrait d introduire des obligations supplémentaires. - Sur les prestations complémentaires : o Il convient de préciser la définition des prestations complémentaires de la façon suivante : «les prestations complémentaires que l EF peut demander comprennent le cas échéant». o Supprimer (cf. paragraphe précédent) l item relatif à «l assistance nécessaire à l embarquement ou au débarquement des personnes handicapées ou à mobilité réduite passagères de ses trains». o L aliéna relatif à «la mise à disposition de locaux de service» doit inclure également les éventuels prestataires de l entreprise ferroviaire. L UTP propose donc la rédaction suivante : «la mise à disposition de locaux de service pour les personnels d accompagnement ou de conduite de l entreprise ferroviaire et leurs prestataires». Article 5 : Prestations de «traction électrique» Afin de souligner le caractère facultatif des prestations complémentaires, nous proposons d ajouter le cas échéant : «les prestations complémentaires que l EF peut demander comprennent le cas échéant». Article 6 : Prestations rendues sur les gares de triage ou de formation et les voies de remisage Selon notre analyse, la rédaction proposée est source de confusion et est de nature à créer une opportunité de majorer la tarification de l utilisation de ces «infrastructures de service» (confere article 2 et nos remarques sur la tarification) Les entreprises ferroviaires soulignent l utilité de préciser, parmi les services rendus à une EF : «- l accès depuis la voie publique à ces gares de triage, de formation et aux voies de remisage» En effet, les EF ont besoin de pouvoir accéder librement aux trains, et notamment en cas de relève des équipes de conduite. Certaines EF peuvent être confrontées actuellement sur certains sites à des problèmes de contrôle d'accès. Sur les prestations complémentaires : Il convient de préciser la définition des prestations complémentaires de la façon suivante : «les prestations complémentaires que l EF peut demander comprennent le cas échéant». Les EF s interrogent sur la nécessité de mentionner «la mise à disposition des contrats sur mesure pour le contrôle du transport de marchandises dangereuses», puisqu il existe déjà par ailleurs une règlementation détaillée sur le transport de ces matières. Article 7 : Prestations rendues sur les terminaux de marchandises La rédaction proposée nous paraît source de confusion et serait de nature à créer une opportunité majorer la tarification de l utilisation de ces «infrastructures de service»(confère article 2 et nos remarques sur la tarification). 4
- Sur les prestations complémentaires : Il convient de préciser la définition des prestations complémentaires de la façon suivante : «les prestations complémentaires que l EF peut demander comprennent le cas échéant». Les «service de manœuvre» nous paraissent mériter une clarification. Sur le contrôle du transport des marchandises dangereuses : mêmes remarques que sous l article 6. Article 8 : Prestations d approvisionnement en combustible et en sable et accès aux passerelles de visite en toiture Sur le plan formel, l UTP observe que «les passerelles de visite en toiture» ne sont pas prévues à l article 3 parmi les infrastructures de services. - Sur les prestations complémentaires : Il nous paraît nécessaire de préciser la définition des prestations complémentaires de la façon suivante : «les prestations complémentaires que l EF peut demander comprennent le cas échéant».. Les «service de manœuvre» nous paraissent mériter une clarification. Article 9 Installations des centres d entretien et autres infrastructures techniques essentielles de maintenance légère L UTP s interroge sur le fait qu aucune des prestations visées dans cet article ne soit considérée comme une prestation complémentaire. Article 10 : Principes de confidentialité et de déontologie L UTP approuve les principes de confidentialité et de déontologie proposés dans le projet de décret. Elle regrette toutefois que le présent projet ne précise pas les modalités du dispositif de contrôle qui sera mis en œuvre pour garantir la confidentialité de ces informations. Des dispositions devraient également être prises pour que des sanctions appropriées aux fautes commises soient appliquées, si cette confidentialité n était pas respectée. Certains membres de l UTP considèrent que des dispositions particulières plus contraignantes, à l instar de ce qui est prévu pour la DCF, soient également mises en place concernant gares et Connexions. Il pourrait ainsi être faire référence aux dispositions prévues par la loi, notamment les dispositions relatives au secret professionnel et au secret des affaires. (art. L 226-13 du Code pénal). 5
Chapitre II : dispositions particulières au réseau ferré national Article 11 : Modification des statuts de la SNCF pour créer la direction des gares de voyageurs La position des adhérents de l UTP concernant la direction des gares de voyageurs n est pas unanime : - Certains adhérents de l UTP relèvent que la gestion des gares est assurée au sein de la SNCF par une «direction autonome» (1er ), mais que son directeur est nommé par le Conseil d administration de la SNCF sur proposition de son Président (2ème ). Ce mode de nomination soulignerait d après eux l'ambiguïté du montage de Gares & Connexions. Ils souhaitent donc l instauration d une «véritable autonomie», déconnectée de la SNCF et dotée de moyens propres (même si la loi ORTF de décembre 2009 ne traite pas de cette question). Une solution transitoire calquée sur celle de la Direction des Circulations Ferroviaires, passant de la responsabilité de la SNCF à celle de RFF pourrait leur convenir. - La SNCF souligne qu'une large autonomie est accordée à Gares & Connexions tant par rapport au Gestionnaire d'infrastructure Délégué qu'à l'ef SNCF. Cette nouvelle autonomie lui permettra de remplir ses missions en toute transparence et sans discrimination vis-à-vis de l ensemble des EF. Elle estime qu à la lumière de quelques années d expérience, un bilan pourra être tiré qui permettra de juger de l éventuelle nécessité de l adaptation du dispositif mis en place. Le rapport d activité mentionné à l article 11.2 pourrait répondre aux obligations prévues pour le délégataire de service public et comporter des précisions sur la comptabilité, les méthodes utilisées, ainsi qu une analyse détaillée de la qualité des services. Il serait néanmoins souhaitable que ce décret précise son contenu et notamment la performance obtenue dans la maîtrise des coûts, la progression du niveau de qualité de service rendu selon les objectifs de performances et de qualité de service assignés au gestionnaire de la gare. Article 12 : L UTP s interroge sur les possibilités de facturation complémentaire par RFF qui sont prévues en cas de «stationnement prolongé sur certaines voies, d utilisation de certaines lignes actuellement fermées au trafic et de toute prestation complémentaire. En effet, elle considère la rédaction de cet article particulièrement large et souhaite un encadrement des notions visées, au risque d aboutir à des dérives en matière de tarification des services. Une définition précise des sillons est là encore plus que jamais nécessaire pour une exploitation saine et prévisible des EF. Article 13 : Modification du décret n 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l utilisation du réseau ferré national L UTP est très réservée sur la rédaction de l article 13 III suivante : «lorsque que dans le cadre d une circulation utilisant une capacité d infrastructure mentionnée au II le gestionnaire des trafics et des circulations prescrit l accès à des voies de service et leur usage, la prestation correspondante est réputée incluse dans la prestation prévue au I». Ce dispositif nous paraît instituer une possibilité d instaurer une redevance supplémentaire par RFF sur les quais. Le règlement européen 1108/70 du 4 juin 1970, indique cependant qu ils font 6
partie intégrante de l infrastructure ferroviaire et qu ils constituent donc une composante du péage de l infrastructure. Une telle redevance ne serait donc pas conforme au droit communautaire. Article 13-1 : Modalités de détermination des redevances en gare de voyageurs L instauration de deux redevances distinctes en gares de voyageurs pour des bénéficiaires différents paraît complexe à mettre en œuvre, voire en contradiction avec les dispositions prévues par la convention de gestion entre RFF et SNCF. La position des adhérents de l UTP concernant le mécanisme de détermination des redevances en gares n est pas unanime : - Certains adhérents souhaiteraient que le décret soit plus clair sur les recettes générées par les activités purement commerciales des gares. En effet, les exploitants utilisateurs de la gare vont générer du chiffre d'affaires commercial complémentaire en contrepartie de l'arrêt de leurs trains et des services correspondants. Aussi, serait-il souhaitable que ces recettes commerciales générées au profit de Gares & Connexions viennent en déduction des redevances que les opérateurs lui versent, selon une clé de répartition à définir (nombre de voyageurs de chaque opérateur utilisant la gare par exemple). - La SNCF souligne que le mécanisme alternatif proposé ci-dessus pour la tarification des services en gares ne bénéficierait qu à quelques grandes gares seulement. Au final, pour la grande majorité des gares, la redevance «transporteurs» s en trouverait significativement augmentée, car le mécanisme, s il est retenu, jouera dans les deux sens. C est la raison pour laquelle a été préféré un système de tarification reposant sur un mécanisme responsabilisant de prise en charge des coûts par les activités de concessions commerciales et de locations de bureaux, qui conduit mécaniquement à alléger les redevances supportées par les transporteurs. L UTP se félicite en revanche de l instauration du principe de pluri-annualité des principes de tarification des redevances prévus pour les services, les EF nécessitent en effet de la visibilité et de la stabilité. Elles souhaitent que cette pluri-annualité des principes de tarification s applique également pour les péages. Article 14 : Gouvernance des gares de voyageurs L UTP se félicite que le projet de décret prévoit des dispositions sur la gouvernance des gares, ce sujet étant essentiel d après elle. Elle se réjouit par ailleurs qu il soit prévu que les organisations professionnelles puissent siéger aux instances régionales de concertation. Elle souhaiterait toutefois eu égard à l importance des discussions, que l instance régionale de concertation puisse se réunir «au moins une fois par an» et donc autant de fois que nécessaire sur demande des principales parties prenantes et pas seulement à l initiative du directeur des gares. Article 14-1 : Document de référence des gares de voyageurs L UTP souhaite qu à l instar du document de référence du réseau et suivant les mêmes modalités, que le document de référence des gares de voyageurs soit soumis à l avis motivé de l ARAF. Article 15 : Conventions de gestion des gares de voyageurs régionales L UTP s interroge sur la régularité juridique du montage proposé. La rédaction actuelle de cet article ne permet pas d ailleurs une identification aisée des modifications opérées. 7
Chapitre III : Dispositions diverses Article 14 : Inter-modalités voyageurs L UTP préconise de modifier la rédaction du seconde alinéa de la façon suivante : il doit être fait «à l information intermodale» et non «multimodale». 8