Question de point de vue Rue de Gembloux, 48-5002 Saint-Servais Tél : 081/73.40.86 - Fax : 081/74.28.33 secretariat@equipespopulaires.be Vers la création d un service d appui aux consommateurs en Wallonie Cette analyse est téléchargeable sur : www.equipespopulaires.be Avec le soutien de Par le Réseau wallon pour l'accès durable à l'énergie (Rwadé) La libéralisation des secteurs du gaz et de l électricité a compliqué l accès des ménages à la fourniture. Elle a aussi impliqué pour les CPAS et pour le secteur associatif concerné la nécessité d accueillir et de traiter de nouvelles demandes de la part de leurs usagers, souvent désemparés et confrontés à des situations qu ils ne maîtrisent pas. C est pourquoi le Rwadé plaide activement depuis plusieurs années pour la création d un service d appui. Ce projet est tout juste en voie de réalisation. L occasion d en rappeler les avantages. La libéralisation des marchés du gaz et de l'électricité a engendré de nombreux et profonds changements. Outre la séparation des métiers de gestion des réseaux et de fourniture qui reste peu lisible pour la majorité des ménages, ces derniers sont passés d'un statut d'usager d'un service (semi) public, à un statut de client contraint de «négocier» les conditions de leur accès à l'énergie avec des fournisseurs qui disposent des moyens humains, juridiques et économiques de maîtriser les législations en vigueur. S'il convient de renforcer le cadre légal de protection des consommateurs, il convient aussi de leur fournir les moyens de faire usage de ces protections. Dans ce contexte, l'europe elle-même reconnait, à travers sa dernière directive, l'importance de renforcer le pouvoir des consommateurs, avec une attention particulière aux consommateurs vulnérables et à la lutte contre la précarité énergétique (Art. 3, directive 2009/72/CE). Outiller les ménages dans leurs relations conflictuelles avec leurs fournisseurs permettrait de rééquilibrer, en partie au moins, l'asymétrie de leurs rapports. Répondre à un nouveau besoin d'accompagnement En Région wallonne, les ménages confrontés à des relations conflictuelles avec leur fournisseur, ne comprenant pas la nouvelle organisation des marchés et ne maîtrisant pas les législations fédérales et régionales qui définissent leurs droits et obligations, se sont massivement tournés vers les CPAS, mais aussi vers le secteur associatif (services des mutuelles, des syndicats, services sociaux associatifs, associations défendant le droit au logement, Agences immobilières sociales - AIS, 1
Sociétés de logement sociaux - SLSP...) qui ont ainsi fait face à un important flux de nouvelles demandes, les éloignant parfois de leurs missions de base. Il y a donc en Région wallonne un large vivier d'intervenants sociaux susceptibles d'apporter une réponse de première ligne à ces nouvelles demandes de la population (choix d'un contrat de fourniture, problèmes de déménagement, contestation de facture, démarchage abusif, négociation d'un plan de paiement). Encore faut-il que ces intervenants sociaux puissent eux-mêmes maîtriser les mesures de protection des consommateurs mises en place au niveau fédéral et régional et disposer des ressources pour activer les procédures de recours existantes. En effet, des services (fédéral et régional) de médiation ont été mis en place. Mais ceux-ci exigent généralement des consommateurs qu'ils commencent par porter plainte auprès de leur fournisseur. Ces plaintes ne sont pas forcément faciles à rédiger, y compris par les travailleurs sociaux confrontés à des situations parfois imbriquées (demande de placement de compteur à budget alors que la facture ou la validité du contrat pourrait faire l'objet d'une contestation) vécues par les usagers de leurs services. Outiller les intermédiaires sociaux La création d'un service d'appui permettrait d'assurer un soutien de seconde ligne à ce vivier d'intervenants sociaux. Ce soutien prendrait la triple forme d'un processus de formation continuée (permettant aux travailleurs de détecter les situations problématiques et le type de réponses à y apporter), de soutien de seconde ligne (permettant aux travailleurs sociaux confrontés à tel cas particulier d'apporter une réponse adéquate et argumentée) et de prise en charge des situations les plus difficiles. Il conviendra de définir dans une convention entre le service d'appui et les centres locaux, les limites entre les tâches que les travailleurs sociaux pourront réaliser en première ligne (et pour lesquelles ils seront mieux outillés qu'aujourd'hui) et celles qui seront déléguées au service d'appui. La création de ce service d'appui permettra donc d'améliorer la qualité des services de première ligne actuellement rendus et de décharger ces services des cas les plus difficiles qui, faute d'expertise suffisante au niveau local, mobilisent d'importantes ressources. Un élargissement structuré des services sociaux reconnus Les différents services sociaux qui assurent un accompagnement des ménages confrontés à des relations conflictuelles avec leur fournisseur, qu'ils soient issus du secteur public comme du secteur associatif, pourraient s'affilier au service d'appui. Cette affiliation ouvrirait le droit de faire appel au soutien de seconde ligne, tandis que les conditions de l'affiliation seraient précisément définies. Sur cette base, un service social verra sa légitimité d'action mieux reconnue, notamment à l'égard des autres acteurs du marché. Suite aux difficultés rencontrées par les travailleurs sociaux pour joindre les call centers des fournisseurs et obtenir de leur part un suivi des différents dossiers, les CPAS ont obtenu une ligne téléphonique spécifique mise à leur disposition par les différents fournisseurs. Faute d'une structuration suffisante des services sociaux organisés par le secteur associatif et par les organisations sociales (dont la plupart sont reconnues comme organisation de consommateur), les travailleurs sociaux de ces secteurs n'ont actuellement pas accès à cette ligne 2
téléphonique spécifique, ce qui limite leurs possibilités de mener un accompagnement efficace des usagers de leurs services. La création du service d'appui et ses modalités d'affiliation permettrait une reconnaissance publique du travail d'accompagnement actuellement réalisé par ce secteur par nature très hétérogène. Ce faisant, ces travailleurs sociaux verraient la légitimité de leur action reconnue par les acteurs du marché. Les travailleurs des services sociaux «associatifs» affiliés au service d'appui pourraient se voir attribuer un statut de «conseiller». Ce statut pourrait être légalement défini dans les décrets gaz et électricité. Une série de missions pourraient être confiées à ces conseillers, notamment en matière de négociation de plan de paiement, voire pour l'octroi du statut de client protégé. Renforcer l'information générale et sa qualité Une mission d'information générale pourrait également être confiée au service d'appui juridique, qui pourrait contribuer à la rédaction comme à la diffusion (de brochure) d'information, en s'appuyant notamment sur la presse associative particulièrement abondante dans notre Région. Celle-ci aborde déjà le sujet, sans toutefois apporter d'éclairage systématiquement précis sur des matières qui sont souvent complexes. Cette mission viendrait en complément de l'obligation faite aux fournisseurs de diffuser tout document édité par la Région, qu'il convient de conserver, mais de limiter à des circonstances particulières. Dans un second temps, l'existence d'un tel service d'appui pourrait permettre de détacher un travailleurs social (par exemple pour assurer des moments de permanence organisés localement par les communes) visant à renforcer périodiquement les effectifs des services locaux, selon des modalités restant à définir, mais qui permettraient d'apporter une expertise précieuse aux pouvoirs locaux, en particulier à ceux dont la taille ne permet pas d'engager une personne à temps plein pour assurer cette mission. Le service d'appui pourrait également se voir confier une mission de concertation avec les services de médiation qui sont parfois en panne d'interlocuteurs pour améliorer une série de dispositifs, notamment en matière de déménagements problématiques. Le service d'appui pourrait enfin se voir confier une mission de recherche sur les problématiques spécifiquement rencontrées par les clients résidentiels dans leur accès aux services de l'énergie. Accompagner les consommateurs en CLE Le service d'appui pourrait également se voir confier une mission d'accompagnement ou de représentation des consommateurs convoqués aux Commissions locales de l énergie - CLE. Les CLE peuvent être saisies pour une série de situations liées au défaut de paiement. Actuellement, tout client peut en effet s'y faire représenter ou assister par une personne de son choix (Chap. VII, Art. 33ter. 2, 2 ). Dans la pratique cependant, peu de clients font usage de ces possibilités, notamment faute de pouvoir identifier les personnes ressources compétentes. Dans certains cas, le travailleur social présent dans les CLE ne se sent pas toujours suffisamment outillé pour défendre le dossier de l'usager de son service, face au représentant du GRD dont c'est le métier principal. Sur demande du client (ou du travailleur social), un employé du service d'appui pourrait ainsi accompagner ou représenter le client lors de son passage en 3
CLE, en tant que «représentant des consommateurs 1». Il convient de préciser que l'intervention et le rôle de ce «représentant des consommateurs» seraient complémentaires à ceux du travailleur social du CPAS. Le représentant des consommateurs n aura pas à évaluer la situation sociale de l usager qui reste la prérogative du CPAS. L'assistant social resterait en effet, avec le représentant du conseil de l'action sociale, les seuls juges des difficultés rencontrées par le client du fait de sa situation sociale et les seuls garants de la justification d'apporter une aide sociale. Le rôle du «représentant des consommateurs» se limiterait donc à apporter un soutien et un éclairage sur le respect des législations 2 en vigueur et de l'état de la jurisprudence. Il pourra également développer une vision propre des modalités de décision des CLE sur l'ensemble des 262 CLE régionales. Les représentants du CPAS pourront ainsi disposer d'un regard et d'une analyse complémentaire à celui que seuls les GRD 3 sont actuellement en mesure de leur fournir. La présence d'un «représentant des consommateurs» nous semble d'autant plus importante dans le cadre des «CLE fournisseurs» chargées de statuer sur le caractère raisonnable d'un plan de paiement. En effet, dans ce cadre plus encore que dans le cadre actuel, il conviendra de développer une «jurisprudence» sur le caractère raisonnable du plan de paiement, que les travailleurs sociaux seront difficilement en mesure de 1 Voir le point relatif à la structure institutionnelle. 2 A ce titre, nous sommes étonnés du nombre de retraits de limiteur de puissance décidé par les CLE alors même que les GRD n'ont que très rarement respecté les délais dans lesquels ils devaient réagir face à un non-rechargement des compteurs à budget. Un représentant des consommateurs aurait sans doute pu utilement rappeler aux différents membres de la commission en quoi le nonrespect de cette obligation a pu accentuer une situation sociale parfois déjà difficile. 3 Gestionnaires du réseau de distribution. maîtriser, face à des représentants des fournisseurs présents dans les 262 CLE et disposant de ressources humaines, juridiques et économiques. La présence d'un représentant des consommateurs permettra de fournir aux représentants du CPAS une contre-expertise susceptible d'équilibrer la discussion et de garantir ainsi des décisions plus équilibrées. Enfin, le service d'appui pourra diffuser cette jurisprudence régionale auprès de l'ensemble des services sociaux afin qu'ils puissent la mettre en pratique dès le stade de la négociation du plan de paiement. Les services sociaux pourront également faire appel au service d'appui afin de décider s'il est pertinent, au regard de la «jurisprudence régionale» de contester le caractère raisonnable du plan et de saisir la CLE. Un tel dispositif permettra donc de contribuer à limiter le recours au CLE. Financement du service d'appui et rapports avec la Région Le financement de ce service pourrait être assuré par l'ensemble des consommateurs, selon des modalités similaires à celles qui prévalent pour le financement de la CWaPE (régulateur wallon). Il convient par ailleurs de s interroger sur la complémentarité de ce service d'appui avec la proposition fédérale d obligation pour les fournisseurs de disposer d un bureau par province 4. Il nous semble que la création d un service juridique s appuyant sur l expertise des organisations de consommateurs ait un coût largement inférieur à ceux que vont générer cette proposition fédérale. De plus, ce service offrira aux 4 Ce point provient d une proposition de résolution du parlement fédéral belge déposée le 1 er octobre 2010 visant à renforcer la protection des consommateurs dans le marché libéralisé de l'électricité et du gaz. (Doc 53 0245/001). 4
consommateurs des informations sur leurs droits et devoirs davantage pertinentes, puisqu indépendantes des fournisseurs et des GRD. La Région bruxelloise a créé un service d'appui aux consommateurs indépendant des acteurs du marché : Infor-Gaz-Elec. Ce service est institué par ordonnance et dispose actuellement de quatre équivalents tempsplein. La création et les missions du service d'appui pourraient être définies dans les décrets organisant les marchés du gaz et de l'électricité qui préciseraient également ses moyens de financement qui pourraient être assurés par le fonds énergie. Le service d'appui soumettrait chaque année au gouvernement un rapport sur l'exécution de ses missions ainsi que sur les évolutions des difficultés rencontrées par les consommateurs résidentiels dans les marchés du gaz et de l'électricité. Le ministre transmettrait ce rapport au Parlement wallon. considérablement réduits dans les organes de régulation qui leur ont succédé. Si une représentation est assurée au conseil général de la CREG, aucune forme de représentation des intérêts des consommateurs n'est assurée au niveau de la Région. Alors que la CWaPE rencontre régulièrement les représentants des fournisseurs et des gestionnaires de réseau afin de recueillir leurs points de vue, elle n'a actuellement pas d'interlocuteur représentant l'ensemble des consommateurs. La création de ce service d'appui, à la tête duquel se retrouveraient les organisations de consommateurs, pourrait pallier à ce manque d'interlocuteur et fournir aux organisations membres un niveau d'expertise suffisante que pour faire valoir leurs intérêts de la manière constructive et argumentée. Le Rwadé se réjouit de voir que le gouvernement wallon a pris la mesure de l intérêt d un tel soutien de seconde ligne. En effet, une expérience pilote de trois ans va voir le jour en 2014. Nul doute que nous aurons l occasion d en reparler. Structure institutionnelle du service d'appui Le service d'appui juridique serait un organisme autonome ayant la personnalité juridique et ayant son siège dans l'arrondissement de Namur. Le conseil d'administration du service d'appui juridique serait constitué pour partie à partir des services sociaux affiliés et pour partie à partir des membres du Conseil des usagers représentants les consommateurs résidentiels (cfr infra). Une présence syndicale, mutualiste et des CPAS serait garantie. Il convient de constater que dans la foulée de l'ouverture de la vente des kwh de gaz et d'électricité à la concurrence, la présence et le rôle des organisations de consommateurs dans les organes de contrôle d'hier, ont été 5