Cas pratique Cours : Droit constitutionnel de la Vème République Enoncé : La République du Capoustant, installée au cœur de l Europe, s apprête à déclarer son indépendance. Afin de se doter d institutions performantes, ses représentants ont effectué un séjour en France leur permettant de rencontrer le Président de la République française, le Premier Ministre, les Présidents des assemblées parlementaires, le Président du Conseil constitutionnel, De retour en République du Capoustant, ils en sont certains, ils savent tout des institutions de la Vème République, dont ils souhaitent s inspirer pour mettre en place les institutions de leur pays. Question 1 : Concernant la nature du régime, la République du Capoustant s inscrira dans le modèle démocratique. Réponse 1 : La démocratie implique exclusivement le suffrage universel direct. Commentaire : Attention, il ne faut pas confondre le «suffrage (universel) direct» et la«démocratie directe». La démocratie signifie «le gouvernement du peuple par le peuple». Dans sa version athénienne notamment, dans l époque antique, elle signifiait que le peuple se gouvernait lui même, qu il prenait lui-même ses décisions réuni en assemblée, sur l Agora. Cette conception directe de la démocratie, possible surtout dans les «petits» Etats, est aujourd hui remplacée par la démocratie essentiellement représentative. Cette conception «moderne» de la démocratie implique que le peuple est toujours le titulaire de la souveraineté, mais qu il en délègue l exercice aux représentants qu il se choisit. Dans la période récente, le mode le plus habituel de désignation des représentants est l élection. Celleci peut se faire au premier degré, le corps électoral se choisissant ses représentants. Elle peut aussi se faire au deuxième, voire troisième degré, les électeurs se choisissant des «grands électeurs» qui auront pour mission de désigner les représentants des électeurs. Ainsi les sénateurs, élus par un collège électoral composé des députés, des conseillers généraux et des représentants des communes du département, sont élus au suffrage indirect. Il en est de même pour le président et les vice-présidents des communautés urbaines, ou autres structures d intercommunalité. Au contraire, les députés sont élus au suffrage direct, les électeurs les élisant directement, sans intermédiaire. Toutefois, l élection du maire, pourtant élu par les conseillers municipaux, et non par les électeurs eux-mêmes, s apparente très souvent en pratique à une élection au scrutin direct, le maire étant généralement le candidat en tête de la liste qui a remporté les élections municipales dans les communes ayant un certain nombre d électeurs tout au moins. Mais cela n a aucun caractère obligatoire, le conseil municipal restant libre de désigner le maire parmi ses membres. 1
La Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 qui posa les conditions de forme et de fond que devait respecter la future Constitution de la Vème République, fait du suffrage universel «la source du pouvoir» et la Constitution elle même, dans son article 3, prescrit que «la souveraineté nationale appartient au peuple qui l exerce par ses représentants et par voie de référendum», associant ainsi les deux modes de démocratie, directe et indirecte. De même, l article 24 de la Constitution, dispose que «les députés à l Assemblée nationale sont élus au suffrage direct» (al. 3) et «le Sénat est élu au suffrage indirect» (al. 4). Réponse 2 : En démocratie, l élection est le seul mode de désignation des autorités publiques. Commentaire : Dans les pays démocratiques, des autorités nommées peuvent cohabiter avec des autorités élues : c est le cas par exemple des préfets (nommés), des maires (élus) et autres autorités locales. Dans les monarchies européennes qui s inscrivent pleinement dans la démocratie, il existe également des autorités héréditaires. Ainsi par exemple, en Grande Bretagne, on compte la Reine et encore une partie des membres de la Chambre des Lords qui comprend en outre des membres de droit (représentants de l Eglise anglicane). Dans un régime parlementaire, le gouvernement, s il doit bénéficier de la confiance du Parlement, n est pas issu directement de l élection. Dans la plupart des pays, les juges constitutionnels ne sont pas désignés par un processus électif impliquant le peuple. Il en est de même des juges judiciaires. Réponse 3 : Le référendum est un procédé démocratique. Commentaire : On parle de référendum, lorsque les électeurs sont appelés à trancher directement, par «oui» ou par «non» une question posée par les gouvernants. La difficulté de ce mode de consultation des électeurs repose dans la complexité de la question qui leur est soumise, question à laquelle ils doivent généralement répondre globalement. Il est rare en effet que les électeurs soient consultés sur plusieurs questions, mais le plus souvent par une seule question englobant un vaste ou complexe sujet. Ainsi, autant il peut être assez aisé de répondre par «oui» ou «non» à la question de l élection au suffrage universel du Président de la République (référendum de 1962) ou à celle du quinquennat présidentiel (référendum de 2000), autant il est plus difficile d apporter une réponse unique («oui» ou «non») à un projet de révision constitutionnelle comportant plusieurs objets, comme la transformation du Sénat et la création des régions sous forme de collectivités territoriales (référendum de 1969 et la victoire du «non») ou à un projet de révision constitutionnelle sur un traité européen majeur (référendum de 1992 sur le traité de Maastricht, avec une courte victoire du «oui» ; référendum de 2005 sur le traité donnant une Constitution pour l Europe, avec une victoire du «non»). Réponse 4 : Le plébiscite est également un procédé de démocratie. Commentaire : Le «plébiscite» est une dénaturation du référendum, par laquelle les électeurs sont moins appelés à se prononcer sur un texte qu à témoigner leur confiance au chef de l Etat qui le leur soumet. En France, le plébiscite a été régulièrement utilisé comme mode de dialogue entre le chef de l Etat et les électeurs, par Napoléon Ier. Plus récemment, le Général de Gaulle a fait glisser la pratique référendaire vers le plébiscite, mettant son mandat présidentiel en balance. C est pourquoi lorsque les électeurs 2
consultés en avril 1969 sur l évolution du Sénat et la création de la région comme collectivité territoriale, ont répondu majoritairement «non», il a aussitôt, et comme annoncé, démissionné. En ce sens, le plébiscite ne peut être pleinement considéré comme un procédé de démocratie. Réponse 5 : Un régime démocratique peut également comprendre des principes tels que la séparation des pouvoirs, l indépendance des juges, l Etat de droit, Commentaire : Dans ce cas, on parle de démocratie libérale, en opposition à un régime autoritaire. Un tel régime comprend l affirmation des droits et libertés publics, ainsi que leur garantie. En ce sens, la Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 imposait que la future Constitution de la Vème République devait prévoir que «seul le suffrage universel est la source du pouvoir» (principe électif), et que «le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif doivent être effectivement séparés» (principe de séparation des pouvoirs), que «l autorité judiciaire doit demeurer effectivement indépendante pour être à même d assurer le respect des libertés essentielles telles qu elles sont définies par le préambule de la Constitution de 1946 et par le Déclaration des droits de l homme à laquelle il se réfère» (principe de l Etat de droit et la garantie des droits). Ou encore, on peut citer l article 16 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen selon lequel «toute société dans laquelle la garantie des droits n est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n a point de constitution». Question 2 : Les représentants de la République du Capoustant souhaitent introduire également l élection du Président de la République, reprenant à l identique le dispositif français. Réponse 1 : Le Président de la République est élu sous la Vème République par les deux assemblées parlementaires. Commentaire : L article 6 de la Constitution de la Vème République prescrit que «le Président de la République est élu... au suffrage universel direct» (al. 1er). Ce mode de désignation du chef de l Etat date de la loi constitutionnelle du 6 novembre 1962, adoptée par référendum. Elle fut mise en œuvre pour la première fois à l occasion du scrutin présidentiel de 1965. Initialement, la Constitution prévoyait que «le Président [était] élu ( ) par un collège électoral comprenant les membres du Parlement, des conseils généraux et des assemblées des territoires d outre mer, ainsi que les représentants élus des conseils municipaux». Quant à l élection du chef de l Etat par les deux assemblées parlementaires, elle était en vigueur sous la IIIème République (art. 2C : «Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale») et la IVème République (art. 29C : «Le Président de la République est élu par le Parlement»). Réponse 2 : Tout citoyen français peut être candidat à l élection présidentielle. 3
Commentaire : Pour être candidat à l élection présidentielle française, il faut satisfaire notamment aux conditions suivantes : être électeur, âgé d au moins 18 ans (jusqu en 2011, il fallait avoir plus de 23 ans), et avoir satisfait aux obligations de la loi sur le recrutement de l armée (ce qui n implique pas d avoir accompli son service national). être présenté par 500 élus représentants 30 départements ou collectivités d'outre-mer différents, sans que plus de 50 (un dixième de 500) d'entre eux puissent être les élus d'un même département, d'une même collectivité d'oute-mer ou d'un des deux «départements virtuels» que constitutent, d'une part, les sénateurs représentant les Français établis hors de France et les membres de l'assemblée des Français de l'étranger et, d'autre part, les ressortissants français membres du Parlement européen élus en France. Les élus habilités à ce parrainage sont ainsi les parlementaires, les conseillers régionaux et généraux, les membres du Conseil supérieur de l étranger, des assemblées des collectivités d outre mer, du Conseil de Paris et les maires. Réponse 3 : Le Président de la République peut accomplir autant de mandats présidentiels qu il le souhaite. Commentaire : Le mandat du Président de la République est d'une durée de cinq ans (et non plus de sept ans, depuis la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000) et il était alors renouvelable sans limitation. Dans les faits, et à ce jour, seuls François Mitterrand et Jacques Chirac ont achevé leur second mandat. Depuis 2008, l article 6 de la Constitution révisé prévoit désormais que «Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs» (al. 2). Réponse 4 : L épouse du chef de l Etat peut se présenter à l élection présidentielle. Commentaire : Aucune disposition constitutionnelle ou organique n interdit une telle candidature, ni pour le conjoint, ni pour les descendants, ni pour les ascendants d un président de la République. Dans l absolu, la présidence de la République peut être exercée par un père puis son fils, aussi bien que par un mari puis son épouse... ou l inverse. Question 3 : Concernant les modalités de la confiance du Parlement à l'égard du Gouvernement, les représentants de la République du Capoustant envisagent les mêmes procédés que sous la Vème République fraçaise. Réponse 1 : Le gouvernement doit être investi par l Assemblée nationale. Commentaire : L article 8C dispose que le Président de la République nomme le Premier Ministre et les ministres. Cette désignation signifie, sous la Vème République, que l existence du gouvernement n est soumise à aucune autre condition, notamment pas celle d une investiture par l Assemblée nationale. Cette procédure de l investiture existait en revanche sous la IVème République. 4
Réponse 2 : Le Gouvernement peut engager la responsabilité sur son programme. Commentaire : L article 49 al. 1er C prévoit que le Premier Ministre engage la responsabilité du gouvernement devant l Assemblée nationale «sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale». Alors que l indicatif présent («engage») pourrait signifier que le gouvernement est obligé de le faire au moment de sa désignation (cf. la notion de «programme»), la plupart des gouvernements de la Vème République n ont engagé leur responsabilité que sur une déclaration de politique générale. Certains gouvernements s en sont même dispensés. Réponse 3 : L Assemblée nationale peut s opposer à la désignation du gouvernement. Commentaire : Un gouvernement nouvellement nommé par le Président de la République peut engager devant les députés sa responsabilité sur «son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale» (art. 49 al. 1er), comme vu dans la réponse 3-2. Si l Assemblée nationale refuse la confiance à la majorité des suffrages exprimés, le gouvernement doit présenter sa démission (art. 50C). Réponse 4 : Le Sénat peut voter la confiance au gouvernement. Commentaire : L alinéa 4 de l article 49C dispose que «le Premier Ministre a la faculté de demander au Sénat l approbation d une déclaration de politique générale». Il n y est donc nullement obligé. En outre l article 50C ne prévoit la démission du gouvernement qu après le refus de la confiance de la seule Assemblée nationale. Le Sénat ne peut donc pas voter la confiance au gouvernement. Question 4 : Les représentants de la République du Capoustant souhaitent reprendre la distinction qui existe sous la Vème République, entre les "«pouvoirs propres» du Président de la République et les «pouvoirs partagés» Réponse 1 : Tous les actes du Président de la République sont contresignés. Commentaire : La Vème République a introduit une innovation importante : l art. 19C dresse la liste des actes du Président de la République dispensés du contreseing du Premier Ministre et des ministres responsables. A contrario, les autres actes du Président de la République qui ne sont pas énumérés, sont soumis au contreseing. C est le cas, par exemple, des actes de nomination des hauts fonctionnaires. 5
Réponse 2 : La nomination du Premier Ministre, la dissolution de l Assemblée nationale et le recours à l article 16C sont dispensés du contreseing. Commentaire : La liste des actes dispensés du contreseing dressée à l art. 19C comprend notamment l art. 8C al. 1er (la nomination du Premier Ministre), l art. 12C (la dissolution de l Assemblée nationale), et l art. 16C (le recours aux «pouvoirs exceptionnels confiés au Président de la République»). Réponse 3 : Les pouvoirs dispensés de contreseing entraînent la responsabilité du Président de la République devant le peuple. Commentaire : Selon une conception présidentialiste de la Vème République, le Président de la République pourrait être contraint de démissionner en cas de réponse négative à un référendum de l art. 11C et en cas d élection d une majorité hostile après une dissolution de l Assemblée nationale (art. 12C). En ce sens, certains des pouvoirs dispensés du contreseing pourraient entraîner la responsabilité du Président de la République devant le peuple. Tel fut le cas du Général de Gaulle, en 1969, après l échec du référendum. Néanmoins, Jacques Chirac n a démissionné ni après la dissolution d avril 1997 ni après l échec du référendum en mai 2005. Cette responsabilité n a donc aucun caractère contraignant. Réponse 4 : Le Premier Ministre et les ministres responsables contresignent certains actes du Président de la République. Commentaire : Les actes du Président de la République autres que ceux énumérés à l art. 19C sont soumis au contreseing du Premier Ministre et des ministres responsables. Le régime de la Vème République reste bien, pour cette raison, un régime parlementaire dans lequel le chef de l Etat est irresponsable politiquement (sous la réserve de la réponse 4-3). Question 5 : Les représentants de la République du Capoustant veulent introduire un mécanisme de contrôle de la loi. Réponse 1 : La question de la constitutionnalité de la loi peut être soulevée à tout moment devant les juridictions ordinaires. Commentaire : Jusqu en 2008, l art. 61C réservait à des autorités politiques limitativement désignées la possibilité de saisir le seul Conseil constitutionnel avant la promulgation de la loi. On qualifie ainsi en France le contrôle de constitutionnalité des lois de «concentré», en ce qu il est confié à une seule juridiction. Cependant, par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Constituant a introduit dans la Constitution un article 61-1 qui dispose que «Lorsque, à l occasion d une instance en cours devant 6
une juridiction, il est soutenu qu une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé» (al. 1er). Ainsi désormais, à côté du contrôle de constitutionnalité des lois exercé a priori par le Conseil constitutionnel, la question de la constitutionnalité d une loi peut être soulevée devant un juge ordinaire avant d être tranchée par le Conseil constitutionnel, seul habilité à contrôler la constitutionnalité de la loi. Réponse 2 : Les citoyens peuvent saisir le juge constitutionnel s ils estiment que la loi est contraire à la Constitution. Commentaire : L art. 61C n ouvre la saisine du Conseil constitutionnel qu aux seuls Président de la République, Premier Ministre, Présidents des deux assemblées et, depuis 1974, à soixante députés ou à soixante sénateurs. Et depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les justiciables peuvent, à l occasion d une instance en cours devant une juridiction, poser la question de la constitutionnalité d une disposition législative comme portant atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis. Ne pouvant pas être saisi par les citoyens, et ne pouvant être saisi qu'indirectement par les justiciables, c est donc sur renvoi du Conseil d Etat ou de la Cour de cassation que le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question (art. 61-1C). Réponse 3 : Le juge constitutionnel examine la conformité des lois avant leur promulgation. Commentaire : L art. 61C donne au Conseil constitutionnel la compétence pour examiner la conformité des lois à la Constitution avant leur promulgation, aussi bien pour les lois organiques (contrôle obligatoire) que pour les lois ordinaires (contrôle facultatif). On parle ainsi d un contrôle a priori des lois en France. Réponse 4 : Depuis 1958, le juge constitutionnel censure une loi adoptée en dehors du domaine législatif. Commentaire : Dans sa décision 82-143 DC du 30 juillet 1982 «Blocage des prix», le Conseil constitutionnel a considéré qu une loi adoptée en dehors du domaine législatif n est pas pour cette raison contraire à la Constitution. Il a estimé que le gouvernement avait à sa disposition deux mécanismes pour protéger le domaine du règlement contre les empiètements de la loi : la procédure de l exception de l irrecevabilité pour inconstitutionnalité (art. 41C) et la procédure de délégalisation (art. 37 al. 2C). Ainsi le Conseil constitutionnel a adopté une solution qui allait à l encontre de l interprétation initiale de la Constitution mais qui entérine la pratique suivie par les pouvoirs publics. 7