Compte-rendu du Groupe de Travail Urbanisme du 6 juillet 2004

juillet 2004 DAUE-CdF Compte-rendu du Groupe de Travail Urbanisme du 6 juillet 2004 Etaient présents : M. Pierre DUCOUT, député-maire de Cestas et président du groupe de travail, M. GALLAND, maire de Gergy, M. PUJOL, maire de Gagnac, Mme Isabelle Debats, adjoint au Maire de Suresnes, M. COMBE, adjoint au Maire de Juvignac, M. BOURGUET, adjoint au Maire du Vésinet, M. VARLET, responsable du droit des sols de la Ville de Lens, Mme SANTRAINE, rédacteur du droit des sols de la Ville de Lens Pour les services de l AMF: M. Philippe XAMBEU, Mme Geneviève RUMEAU, Mme Charlotte de FONTAINES Pour la DGUHC : M. Philippe BAFFERT Pour l Ordre des Géomètres-experts : M. BIBBOLET et M. FAVIER Pour la FNAU : Madame Isabelle BARREIRO, juriste de l IAURIF 1

1. La sécurité des autorisations d urbanisme En début de séance, M. DUCOUT a évoqué les travaux réalisés par la cellule technique de l AMF qui vont être utiles dans le cadre de la réflexion en cours sur les moyens de sécuriser les autorisations d urbanisme. Mme de FONTAINES, précise rapidement qu un groupe de travail est constitué à l initiative des ministères de l Equipement et de la Justice sur ce thème, et qu il est nécessaire d étudier des propositions pouvant lui être soumises. M. DUCOUT a rappelé la difficulté rencontrée par certains projets qui attendent systématiquement que le délai du recours contentieux soit purgé pour démarrer les travaux. Ces deux mois peuvent être pénalisants dans certains cas. M. PUJOL a noté qu un des problèmes majeurs est le développement des recours abusifs, et de la longueur des procédures qui nécessitent d attendre deux ans pour avoir une solution. En outre, même si le recours n est pas suspensif, un promoteur ne prend jamais de risques. M. DUCOUT a confirmé ce point de vue en soulignant que les établissements financiers veulent que les recours soient purgés avant d accepter de financer tout projet. M.BIBBOLET, a indiqué une autre difficulté, celle liée aux différents délais prévus pour pouvoir retirer les permis de construire. *** Après avoir présenté M. BAFFERT de la Direction Générale de l Urbanisme, de l Habitat et de la Construction (DGUHC), M. DUCOUT lui a donné la parole afin qu il apporte un complément d informations sur un certain nombre de projets du ministère de l Equipement. 2. L archéologie préventive M. BAFFERT a précisé la teneur d une réunion conjointe avec le ministère de la Culture le même jour : le calcul de la redevance devrait être modifié, notamment parce que le système actuel est beaucoup trop lourd pour les permis de construire. Le système de péréquation lui semble être le bon. Or, un projet de loi a été voté par l Assemblée nationale faisant de la redevance une taxe additionnelle à la TLE. Le ministère de la Culture est assez favorable à cette évolution. Mais le Sénat s y oppose, de même que le ministère de l Equipement, car ce système ne prend pas en compte certains bâtiments, les quais ou encore les parkings de grandes surfaces. Le Sénat souhaite préfère un système de calcul prenant en compte l emprise au sol du projet. M. DUCOUT s est interrogé sur la date d entrée en vigueur du nouveau système de calcul et si les réseaux entrent en ligne de compte. M. BAFFERT lui a indiqué que l on saurait vers le 20 juillet quel système aura été retenu avec une application immédiate proposée par son ministère est le choix pour les aménageurs entre un prélèvement libératoire ou le calcul fondé sur l emprise au sol de la construction). Quant aux réseaux, ils n entrent pas en ligne de compte. M. DUCOUT conclut en soulignant le système de calcul en fonction de l emprise au sol peut sembler acceptable pour le groupe de travail Urbanisme de l AMF. 2

3. La simplification du droit de l Urbanisme par ordonnance M. BAFFERT présente les trois points du projet de loi autorisant le gouvernement à modifier le droit par ordonnance qui concerne le droit de l urbanisme. 3.1. Les conditions de retrait des actes administratifs La jurisprudence a réglementé les conditions de retrait des actes administratifs exprès. C est notamment l arrêt du Conseil d Etat du 26 octobre 2001 Ternon qui prévoit qu un permis de construire peut être retiré dans un délai de 4 mois à compter de la signature de l arrêté. Tandis que les règles de retrait des décisions implicites sont définies par l'article 23 de la loi du 12 avril 2000 précitée, et identifient trois situations : - lorsque des mesures d'information des tiers ont été mises en œuvre, le délai de retrait est celui du recours contentieux ; - lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en œuvre, le délai de retrait est de deux mois ; - lorsqu'un recours contentieux a été formé, le retrait peut s'exercer pendant toute la durée de l'instance. Ces distinctions rendent le système inapplicable. Le délai de quatre mois fixé par l arrêt Ternon pose problème en droit de l urbanisme car il ajoute un mois de plus à l incertitude et reporte d autant la réalisation du projet. En outre, le Conseil d Etat a souligné qu en droit comparé, la France est le seul pays à autoriser l annulation d actes administratifs créateurs de droit. Par exemple, il est possible de retirer un permis de construire 22 ans après si celui-ci n a pas été publié. M. BAFFERT précise que l idée est d unifier ces différentes procédures. Un groupe de travail est constitué avec le Conseil d Etat sur le sujet, dont les travaux devraient être soumis à l AMF. Une proposition pourrait être de fixer à 3 mois le délai de retrait, et de le prolonger à 4 mois en cas de recours gracieux. M. BAFFERT affirme que la DGUCH est prête à accueillir toutes les propositions sur ce sujet et qu une réunion aura lieu en septembre pour lancer la concertation. 3.2. Sur les secteurs sauvegardés M. BAFFERT précise que le Ministre de la Culture souhaite donner plus de place aux élus en cette matière. Pour les secteurs sauvegardés, les idées sont d accorder une plus grande responsabilité des élus et de créer une commission locale du secteur sauvegardé, qui devrait être présidée par le maire, ou coprésidée par le maire et un représentant du préfet. L accent est mis sur la déconcentration de la procédure de création d un secteur sauvegardé. Les plans de sauvegarde et de mise en valeur pourraient être publiés plus rapidement. En outre, il existe aujourd hui une procédure de délivrance d autorisation spéciale de travaux dans les secteurs sauvegardés. Il pourrait être envisagé de la ramener à une procédure de permis de construire ou d une autorisation de travaux, selon que l on touche à des éléments importants de l architecture ou non, en supprimant l autorisation spéciale de travaux. M. BAFFERT a rappelé que les observations des collectivités locales sur ces sujets sont attendues par le ministère. 3

3.3. Sur les actes d urbanisme en général Concernant le permis de construire, M. BAFFERT a évoqué les complexités actuelles du code de l urbanisme au sujet de sa délivrance. L idée est de simplifier la rédaction, en rédigeant : - un article qui prévoit les cas soumis à permis de construire, - un article qui prévoit les cas soumis à autorisation de travaux, - un article qui prévoit les cas soumis au contrôle de police du maire. Il est également envisagé de contrôler les changements de destination, même sans travaux, par le biais, par exemple, d une déclaration de changement de destination. M. DUCOUT a souligné que cela ressemble plus à une réécriture du code qu à un véritable changement. M. BAFFERT a précisé qu il y aurait une discussion sur ce qui sera soumis à permis de construire et inversement. Par exemple, les cirques seraient, selon lui, soumis à permis même pour 3 jours. L idée serait d exclure du champ du permis les constructions tout à fait provisoires et de les soumettre au contrôle de police du maire. En revanche, au-delà de 3 mois, la construction relèverait du permis de construire ou de la déclaration de travaux selon les cas. M. DUCOUT a souligné qu un délai de 3 mois est déjà suffisant pour que des personnes puissent s installer. M. BAFFERT a répondu que, pour les gens du voyage, un amendement au projet de loi sur le développement des territoires ruraux propose que les caravanes installées irrégulièrement ne puissent pas se raccorder à un compteur électrique. Cette proposition pose par ailleurs d autres problèmes notamment parce qu une installation sur un terrain privé ou avec l autorisation du propriétaire est régulière les trois premiers mois. C est pourquoi, l on s oriente, dans le débat au Sénat, vers la proposition suivante : serait interdit le raccordement électrique d un terrain pour lequel les documents d urbanisme ont prévu expressément l interdiction de l installation de caravanes, même pour 3 mois. En effet, un PLU peut empêcher dans certaines zones l installation de caravanes pour quelque durée que ce soit, lorsque des intérêts agricoles, paysagers, le justifient. Mais, là où il est légal d installer des caravanes, on voit mal comment leur raccordement peut être interdit. M. DUCOUT a rappelé également qu en tant que maire, l on est parfois amené à donner une autorisation pour l installation d un mobile-home (résidence mobile de loisir, selon la terminologie de la norme AFNOR) sur un terrain privé le temps de travaux par exemple. Il pourrait être intéressant de le prévoir de façon limitée. M. BAFFERT a ensuite développé les autres projets de simplification du code de l urbanisme. Il est envisagé de regrouper certaines autorisations d urbanisme. A titre d exemple, est-il nécessaire de séparer un permis de démolir d un permis de construire lorsque l on reconstruit. Egalement, faut-il déposer une autorisation de clôture en plus d une autorisation de travaux. En outre, un effort de réflexion devrait être fait sur la simplification des procédures d instruction des permis de construire notamment. Aujourd hui, le service instructeur dispose d un délai de 15 jours pour dire si le dossier est complet. A défaut, le délai du permis de construire tacite court si le pétitionnaire a mis en demeure le service instructeur de lui donner une réponse. 4

Souvent, ces procédures complexes sont ignorées. Il est aussi proposé de modifier les délais. Le pétitionnaire remettrait son dossier à la mairie et un délai d un mois serait laissé pour constater le caractère complet du dossier ou demander un délai supplémentaire pour l instruire. Le délai d instruction serait prédéterminé par la loi (2 ou 3 mois) et le délai du permis tacite partirait soit un mois après le dépôt du dossier, soit plus si un courrier dans ce délai réclame un temps supplémentaire. Il serait demandé un réel effort aux services instructeurs pour réduire les délais d instruction. Des efforts sont déjà menés pour simplifier les formulaires. M.BIBBOLET a rappelé que parfois l administration dans les dossiers de lotissement, demande au pétitionnaire de modifier le programme de lotissement ce qui a pour conséquence un allongement important des délais. M. BAFFERT a précisé que théoriquement, l administration doit rédiger le dit projet de règlement, et donc qu il ne devrait pas être une source d allongement des délais. En réponse à M. BIBBOLET qui en a souligné le caractère un peu abusif, M. BAFFERT a recommandé pour les opérations complexes une rencontre en amont entre le pétitionnaire et la commune pour vérifier que les deux parties sont d accord sur le projet. En tout état de cause, pour les cas les plus complexes, un délai supplémentaire d un mois pourrait être octroyé pour l instruction. M. DUCOUT a souligné l importance dans le décompte de «neutraliser» les mois de juillet et d août. En effet, les propositions de simplification semblent acceptables à condition de ne pas comptabiliser certains mois, comme cela peut être le cas pour les enquêtes publiques. M. BAFFERT a précisé que ces mois ne sont pas juridiquement neutralisés. M. PUJOL a demandé s il est envisagé de supprimer l obligation de l avis de l Architecte des Bâtiments de France pour la délivrance des permis tacites. M. BAFFERT a répondu par la négative mais a fait observer que s il est légitime de refuser un permis de construire tacite quand l avis de la commission de sécurité fait défaut, cela l est moins lorsque c est l avis de l ABF qui manque. Cette question pourrait être étudiée. M DUCOUT a souligné que les retards de procédures d instruction des permis de construire résulte souvent de l obtention des différents avis (service sécurité et incendie, ABF ). Mme DEBATS a indiqué qu à Suresnes, il est quasi systématiquement imposé au pétitionnaire de faire procéder à un sondage car la ville est en zone de carrière. M. BAFFERT a estimé que de telles prescriptions systématiques seraient abusives. M. DUCOUT a abordé enfin la question de la suppression du certificat de conformité et a cité l exposé des motifs du projet de loi qui précise que le maire pourrait proposer le mode de contrôle. M. BAFFERT a précisé l objet de la réflexion en cours : comment assurer une vraie sécurité à toutes les parties, car il paraît inadmissible qu un permis de construire puisse être attaqué plusieurs années 5

après l achèvement de la construction. Cela pose d ailleurs des problèmes aux investisseurs étrangers qui connaissent cette fragilité. M. DUCOUT a rappelé l importance du certificat de conformité qui permet que les constructeurs soient mieux contraints de respecter le permis de construire. M. BAFFERT a fait remarquer que les certificats de conformité sont parfois en décalage avec la réalité et faits sur simple déclaration du pétitionnaire. L idée ne serait pas de supprimer le contrôle à la fin des travaux, mais d améliorer la situation existante : aujourd hui, lorsque la commune ne répond pas dans le délai de 2 mois après la déclaration d achèvement des travaux, un certificat de conformité tacite est délivré. La proposition serait la suivante : le pétitionnaire dépose la déclaration d achèvement des travaux à la mairie. Ensuite, soit le maire constate dans un délai de 2 ou 3 mois le cas échéant, la non-conformité au permis de construire et en ce cas, oblige le pétitionnaire à y remédier, par exemple par le dépôt d un permis de construire modificatif si cela est possible, soit le maire ne se déplace pas pour constater la conformité. En ce cas, un «certificat de conformité» tacite ne serait pas délivré mais une «noncontestation de conformité». Cela n empêche pas le maire d aller constater la conformité des travaux aux prescriptions du permis de construire. Au niveau de la responsabilité du maire : quand ce dernier ne dit rien, cela ne signifierait pas pour autant qu il atteste de la conformité de la construction, mais simplement qu il ne la conteste pas ; sa responsabilité ne serait pas engagée. Et, du point de vue contentieux, il ne serait plus possible de contester le permis de construire si cela n a pas été fait pendant le chantier, dans un délai de 2 (ou 3) mois après l achèvement des travaux. Le mode de preuve de l achèvement des travaux serait le dépôt en mairie de la déclaration d achèvement des travaux, non contestée par le maire. M. DUCOUT en a conclu que ce système devrait permettre aux entrepreneurs d être assurés que le projet est «sécurisé», de même pour les notaires qui disposeraient d un certificat donnant une vraie garantie tandis que le maire aurait autant de pouvoirs et moins de responsabilités. M. XAMBEU est intervenu pour rappeler que si le problème posé est celui de la mise en jeu de la responsabilité pénale du maire, le système exposé ne modifiera strictement rien. M. BAFFERT a répondu qu effectivement, il ne s agit pas de la responsabilité pénale du maire, mais bien de la responsabilité administrative puisque le certificat de conformité permet de vérifier si la construction est conforme en terme de hauteur, couleur, etc ces questions n engageant évidemment pas la responsabilité pénale du maire. M. DUCOUT a souligné un avantage de la formule proposée : avant, le certificat pouvait attester de la conformité de la construction même en cas de dépassement de 15 centimètres par exemple, au titre d une certaine tolérance de la part du maire, et qui n était pas toujours légale par rapport aux prescriptions du POS. Désormais, l attestation de non-contestation permettrait de ne pas s opposer à la réalisation pour un léger décalage sans que cela constitue une atteinte réelle au POS puisqu il n est pas attesté que la construction y est conforme. L idée semble plutôt bonne, même si elle est mal rédigée dans l exposé des motifs qui indique que le maire «peut» choisir son mode de contrôle. Il serait préférable de dire que le maire a le pouvoir de contrôler la conformité sans en avoir l obligation. M. BAFFERT a réaffirmé qu en tout état de cause, cela ne diminue pas la possibilité pour les maires de contester la conformité des constructions aux prescriptions du permis de construire. 6

4. Sur la sécurité juridique M. BAFFERT a rappelé qu une réflexion est menée sur les moyens de sécuriser les autorisations d urbanisme, dont certains points pourront être réglés par l ordonnance évoquée précédemment. Il a précisé qu il n est pas question de diminuer les possibilités de recours des administrés, l idée étant plutôt de diminuer les points d accrochage notamment dans la procédure. Il est ainsi nécessaire de limiter les recours pour vices de forme sans intérêt. La jurisprudence existante du Conseil d Etat sur les possibilités de régularisation des autorisations d urbanisme en cours de procédure doit être également renforcée. Par exemple, pour un permis de construire délivré sans l avis de l ABF, le Conseil d Etat vient de décider récemment qu il pouvait être régularisé par l intervention dudit avis en cours de procédure. Doit aussi être rendue possible la régularisation au cours de l appel de l acte annulé en première instance. Egalement, les questions de délai doivent être améliorées et les règles spéciales au contentieux de l urbanisme évitées. Et, il serait bon d essayer d éviter les conflits entre les tribunaux, car il est fréquent de voir le juge pénal interpréter le code de l urbanisme dans un sens qui lui est tout à fait propre. Pour cela, il faudrait réfléchir à une extension de l article L.480-13 du code de l urbanisme qui dispose que «lorsqu une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d urbanisme ou des servitudes d utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou son illégalité a été constatée par la juridiction administrative ( )». M. XAMBEU a rappelé qu il existe de grosses réticences sur le sujet. Enfin, M. BAFFERT a évoqué les condamnations pour recours abusifs, et l éventuelle possibilité pour le juge administratif de condamner les requêtes abusives au paiement d une indemnité civile en plus de celle fixée par le code de justice administrative. En outre, la question se pose, et particulièrement aux élus, de savoir s il faut limiter les possibilités de transaction, ou s il faut demander au juge des référés de valider ces transactions. 5. Le projet de décret relatif à l évaluation des incidences sur l environnement des documents d urbanisme et modifiant le code de l urbanisme (transposition de la directive plans et programmes) M. BAFFERT a expliqué l origine du décret. La directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, relative à l évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l environnement a été transposée par ordonnance le 5 juin 2004. Elle doit être complétée par deux décrets en Conseil d Etat : un décret général qui établit la liste des plans et programmes devant faire l objet d une évaluation environnementale et un décret applicable aux documents d urbanisme. 7

L idée est de prévoir une étude environnementale pour un certain nombre de documents. Ce projet de décret ne modifie pas beaucoup les choses, puisqu en urbanisme, les problèmes d environnement sont déjà pris en compte, selon le Conseil d Etat, dans les documents d urbanisme. Mme BARREIRO a souligné que ce n était pas le cas pour les Schémas de la région Ile-de- France (SDRIF). M. BAFFERT a précisé que pour les documents tels que les SCOT, PLU, etc cette directive et le projet de décret qui en découle n apportent que des contraintes strictement procédurales en plus. Une obligation supprimée est cependant réintégrée, qui avait été supprimée : les documents inférieurs doivent justifier de leur compatibilité avec les documents supérieurs. Le retour de cette obligation a pour conséquence de chercher à limiter les documents soumis à cette directive. Le projet de décret cite de façon exhaustive les documents qui y sont soumis. En outre, l avis d une autorité administrative indépendante doit être sollicité sur les études environnementales menées sur lesdits documents. Le ministère de l Environnement propose que cette autorité soit la DIREN, tandis que le ministère de l Equipement opte pour le Préfet, qui est toujours saisi pour avis sur ces types de documents. Il déciderait ou non de saisir la DIREN, selon les cas. Par ailleurs, il a été obtenu que les PLU ne soient pas soumis à cette étude d environnement lorsqu ils sont inscrits dans un SCOT qui lui-même a déjà fait l objet d une telle analyse. D où, il est conseillé pour les SCOT en cours de l élaboration d anticiper en réalisant l étude d environnement, afin que, par la suite, tous les PLU en soient dispensés, avec cependant une seule exception : lorsque le PLU prévoit des travaux dans une zone Natura 2000. M. GALLAND s est interrogé sur la pertinence d un avis de la DIREN. Il évoque en effet, que, dans son département, la DIREN vient de remettre en cause la carte des zones inondables et par voie de conséquence les PLU sans que l opportunité d une telle modification soit avérée. M. BAFFERT a fait observer que la valeur juridique d une telle carte est nulle. Toutefois, il est utile et nécessaire de vérifier le caractère pertinent des modifications formulées par la DIREN pour voir si elles correspondent à la réalité ou non. Si oui, cela peut entraîner des difficultés pour les maires qui n auraient pas suivi ses prescriptions. Revenant au contenu même du projet de décret, M. BAFFERT a cité les cas des PLU hors SCOT qui seront toujours soumis à étude environnementale (lorsque la superficie du territoire est d une superficie supérieure ou égale à 5000 hectares et comprenant une population supérieure ou égale à 10 000 habitants ; lorsque les PLU prévoient des créations de zones U et AU dans des secteurs agricoles ou naturels, d une superficie totale supérieure à 200 hectares, 8

ou supérieure à 50 hectares, pour les communes littorales ; et pour les PLU en zone de montagne prévoyant la réalisation d UTN d une SHON supérieure à 10 000 m², ou prévoyant des équipements particuliers et d un certain débit pour la pratique du ski). M. DUCOUT s est interrogé sur ce qu il allait advenir des SCOT qui n avaient pas pris en compte le décret. M. BAFFERT lui a indiqué qu ils ne seront pas illégaux mais que la prochaine révision complète devra intégrer les dispositions de la directive transposée. M DUCOUT s étant fait préciser que les PLU «dépendant» de ces SCOT, devront mener l étude environnementale, a proposé que des révisions partielles simplifiées des SCOT puissent être engagées sur ce point. M. BAFFERT lui a rappelé qu aujourd hui, rien ne l interdit, et que, par ailleurs, la volonté du ministère de l Equipement est toujours de convaincre les communes en milieu rural de créer des SCOT dits «ruraux», sans qu il y ait nécessité d intégrer des grandes villes, afin de les doter de moyens supplémentaires, notamment pour réfléchir aux questions relevant de la politique environnementale. M. DUCOUT a clos la séance en remerciant M. BAFFERT pour tous les éclaircissements qu il a bien voulu apporter au groupe de travail. 9