CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES D'AUVERGNE COMMUNE DE CERILLY N codique : 003 015 048 Département : Allier Trésorerie de Cérilly-Ainay-Le-Château Exercices 2004 et 2005 Audience publique du 9 juin 2010 Lecture publique du 22 juillet 2010 Jugement n 2010-0014 AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES D AUVERGNE, STATUANT EN SECTION VU les comptes produits par Mme Chantal X..., en qualité de comptable de la commune de CERILLY, pour les exercices 2004 et 2005 ; ensemble les comptes annexes ; VU les dates de production de ces comptes, arrêtées au 15 novembre 2005, pour l exercice 2004, et au 21 novembre 2006, pour l exercice 2005 ; VU les justifications produites au soutien des comptes ; VU le code des juridictions financières ; VU l'article 60 de la loi de finances pour 1963 n 63-156 du 23 février 1963 modifiée ; VU le décret n 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique ; VU les lois et règlements relatifs à la comptabilité des communes et établissements publics locaux ; VU l arrêté n 2010-01 du Président de la chambre régionale des comptes d Auvergne en date du 15 décembre 2009 relatif aux formations de jugement et à leurs attributions ; VU les lettres du 6 mai 2009 par lesquelles le greffe de la chambre a procédé à la notification du contrôle au comptable en fonction et à l ordonnateur ; VU le réquisitoire n 09-14 GP du 30 octobre 2009, notifié aux parties le 6 novembre 2009, par lequel le procureur financier a saisi la chambre à fin d instruction d une charge à l encontre de Mme Chantal X..., comptable de la commune de CERILLY ; VU les questionnaires adressés par le magistrat rapporteur à Mme Chantal X..., comptable, et au maire de CERILLY, le 25 novembre 2009 ; VU le courrier en réponse du 10 décembre 2009 de Mme X..., parvenu à la chambre le 11 décembre 2009 ; VU le courrier en réponse du 21 décembre 2009 de M. Olivier Y..., maire de CERILLY, parvenu à la chambre le 22 décembre 2009 ;
VU les lettres du 2 mars 2010 informant les parties du changement de rapporteur ; 2 VU les pièces transmises par télécopie le 16 avril 2010 par le liquidateur de la Mutuelle de l Allier et des Régions Françaises (MARF) ; VU les lettres du 19 mai 2010 informant les parties de la clôture de l instruction ; VU le rapport n 2010-0056 de M. Emile GUIGNARD, président de section, déposé le 11 mai 2010 ; VU les conclusions n 2010/056, datées du 27 mai 2010, de M. Jean-Luc GIRARDI, procureur financier exerçant l intérim du ministère public près la chambre régionale des comptes d Auvergne ; VU les lettres du 31 mai 2010 informant les parties du dépôt des conclusions ; VU les lettres du 31 mai 2010 informant les parties de l inscription de l affaire à l audience ; Entendu M. Emile GUIGNARD, président de section, en son rapport ; Entendu M. Jean-Luc GIRARDI, procureur financier, en ses conclusions ; Après avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier ; ORDONNE ce qui suit: Attendu que, par réquisitoire susvisé du 30 octobre 2009, le procureur financier près la chambre régionale des comptes d Auvergne a saisi la chambre à fin d ouverture d une instance à l encontre de Mme Chantal X..., comptable de la commune de CERILLY, sur le fondement du paragraphe III de l article L. 242-1 du code des juridictions financières ; Attendu, en effet, que le procureur financier a constaté que Mme X... a procédé au paiement d un prêt alimentant le fonds social complémentaire de la Mutuelle de l Allier et des Régions Françaises (MARF), par trois mandats totalisant 1 181,81 : - le premier, émis le 13 août 2004 et pris en charge par la comptable le 31 décembre 2004 pour un montant de 571,70 ; - les deux autres, émis le 27 avril 2005 et pris en charge par la comptable le 3 mai 2005 pour les montants de 588,63 et 21,48 ; Attendu que, selon le réquisitoire, la comptable, lorsqu elle a pris en charge ces mandats, disposait de l avis d échéance de la société d assurance faisant apparaître, d une part, la cotisation annuelle et, d autre part, l annuité du prêt ; Attendu que le procureur financier rappelle que l article R. 322-49 du code des assurances autorise la constitution d un fonds social complémentaire alimenté par des emprunts auxquels les sociétaires peuvent être tenus dans certains cas de souscrire ; que l article R. 322-80-1 du même code stipule que cette obligation ne peut être étendue aux «sociétaires dont les contrats étaient en cours au moment où les statuts ont été modifiés» ; que, selon le réquisitoire, la commune de CERILLY se trouvait dans cette hypothèse et n avait donc pas l obligation de souscrire à l emprunt de la MARF ;
Attendu que le réquisitoire rappelle également que l article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dans sa rédaction en vigueur lors des paiements en cause, prévoyait à sa rubrique 70 «avances et prêts» la production au premier paiement de «la décision fixant le caractère de l avance ou du prêt, les conditions d octroi, les modalités de remboursement précisant le bénéficiaire et, le cas échéant, la constitution de sûretés» ; et, pour les autres paiements, le «décompte portant récapitulation des sommes déjà versées» ; Attendu que le procureur financier constate qu aucune de ces pièces n était jointe à l appui des mandats et n a pu être versée au dossier, s agissant en particulier de la délibération du conseil municipal ; qu il estime que la décision de ce dernier d approuver un virement de crédit ne vaut pas autorisation de procéder à un prêt, dès lors que l inscription régulière au budget des crédits «ne saurait constituer une pièce justificative au sens de l article D. 1617-19 du CGCT et de son annexe» (Cour des comptes 17 novembre 2004 syndicat intercommunal pour le centre d aide par le travail de Flixecourt) ; Attendu que le procureur financier en déduit qu en procédant au paiement du prêt à la MARF sans avoir exigé l ensemble des justifications prévues par la réglementation, Mme Chantal X..., comptable de la commune de CERILLY au cours de la période, a manqué à ses obligations de contrôle en matière de dépenses, énoncées par les articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ; que Mme X... paraît en conséquence avoir engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire, telle que définie par l article 60-I de la loi du 23 février 1963 ; Attendu que le représentant du ministère public conclut de ce qui précède qu il y a lieu d ouvrir l instance prévue au III de l article L. 242-1 du code des juridictions financières aux fins de déterminer les responsabilités encourues ; Attendu que, dans sa réponse parvenue le 11 décembre 2009 au questionnaire du magistrat rapporteur, Mme Chantal X... précise que la commune de CERILLY a souscrit le 30 mai 1994, auprès de la Mutuelle de l Allier et des Régions Françaises (MARF), un contrat d assurances multirisques pour la durée de la société, fixée au 31 décembre 2045 ; que ce contrat remplaçait une police souscrite en 1987 auprès du même organisme ; que la comptable ajoute qu aux termes du document en sa possession, «le sociétaire reconnaît avoir reçu les statuts de la mutuelle et y adhérer» ; que les statuts votés par l assemblée générale extraordinaire du 21 juin 1991, dont un exemplaire est joint au contrat, prévoient, en leur article 12, la possibilité de procéder à la souscription d un fonds social ; Attendu que, selon Mme X..., l assemblée générale des sociétaires a décidé le 11 décembre 2002, conformément aux dispositions statutaires, de créer un fonds social complémentaire, cette décision prenant effet à compter du 1 er janvier 2003 ; que la souscription au fonds social, effective sur la période 2004, et non sur l année 2003, date de son lancement, a été demandée aux adhérents à la mutuelle, sans toutefois porter sur les contrats en cours au moment de la modification des statuts, ainsi que le prévoit l article R. 322-80-1 du code des assurances ; que les modalités de cette opération ne contreviennent en rien aux dispositions statutaires ; Attendu que, pour la comptable, la décision de la MARF de recourir à l emprunt découlant des statuts de la mutuelle auxquels adhère la commune de CERILLY, il n y avait pas lieu de demander la délibération spécifique de la collectivité autorisant l octroi du prêt ; que Mme X... ajoute que le comptable public n est pas juge de la légalité interne des actes des collectivités territoriales ; 3
Attendu que, dans son courrier en réponse susvisé du 21 décembre 2009, le maire de CERILLY fait valoir, lui aussi, que la commune a souscrit le 30 mai 1994 un contrat d assurance multirisques auprès de la MARF pour la durée de la société et que, la décision de recourir à l emprunt découlant des statuts de la MARF votés par l assemblée générale, que la commune a reçus et auxquels elle a adhéré, il n a pas semblé nécessaire, en conséquence, de prendre une délibération spécifique ; Attendu qu aux termes de l article L. 322-6-1 du code des assurances «Les sociétés d'assurance mutuelles sont constituées pour assurer les risques apportés par leurs sociétaires..» ; que l article R. 322-49 du même code dispose que, pour ces sociétés, «Les projets de statuts peuvent prévoir la constitution d'un fonds social complémentaire destiné à procurer à la société les éléments de solvabilité dont elle doit disposer pour satisfaire à la réglementation en vigueur. Ce fonds est alimenté par des emprunts contractés en vue de financer un plan d'amélioration de l'exploitation ou un plan de développement à moyen ou long terme. Les sociétaires peuvent être tenus de souscrire aux emprunts dans les conditions prévues à l'article R. 322-80-1» ; Attendu que, selon l article R. 322-80-1 précité, «Tout emprunt destiné à la constitution et, éventuellement, à l'alimentation du fonds social complémentaire doit être autorisé par l'assemblée générale.et faire l'objet d'une résolution spéciale dont la teneur doit être préalablement soumise à l'approbation de l'autorité de contrôle prudentiel, qui se prononce au vu de l'un des plans mentionnés à l'article R. 322-49. Ce plan doit être obligatoirement joint au texte de la résolution.la résolution détermine quels sociétaires doivent souscrire à l'emprunt, sans que cette obligation puisse porter sur les sociétaires dont les contrats étaient en cours au moment où les statuts ont été modifiés. La participation des sociétaires déjà adhérents de la société au moment où celle-ci décide d'émettre un emprunt ne peut être supérieure à 10 % de leur cotisation annuelle» ; Attendu que la commune de CERILLY a souscrit auprès de la Mutuelle de l Allier et des Régions Françaises (MARF), société d assurance à forme mutuelle, plusieurs polices d assurance, dont la plus ancienne, au vu des documents transmis par la comptable et l ordonnateur, date de 1987 ; que la commune a donc nécessairement, au moins depuis cette année, la qualité de sociétaire de la MARF, ainsi qu il résulte de l article L. 322-6-1 précité du code des assurances et de l article 6 des statuts de la mutuelle ; que cette qualité est d ailleurs mentionnée sur certains des contrats d assurance souscrits par la commune de CERILLY ; Attendu que les statuts de la MARF, dans leur version la plus ancienne adoptée par l assemblée générale extraordinaire du 25 juin 1974, stipulaient déjà à leur article 12 que «La Société ne peut contracter d emprunts que pour constituer : 4/ le fonds social complémentaire Tout emprunt destiné à la constitution et éventuellement à l alimentation du Fonds social complémentaire doit être autorisé par l Assemblée Générale Ordinaire et faire l objet d une résolution spéciale dont la teneur doit être préalablement soumise à l approbation du Ministre de l Economie et des Finances.» ; que cette rédaction est restée inchangée dans les cinq versions suivantes des statuts adoptées après modifications par les assemblées générales extraordinaires des 21 juin 1991, 16 juin 1998, 15 juin 1999, 10 juin 2003 et 28 juin 2005 (article 13 des statuts à partir de 1999) ; 4
Attendu que, le 11 décembre 2002, l assemblée générale ordinaire de la MARF a décidé de créer, conformément à l article 13 des statuts, un fonds social complémentaire alimenté par un emprunt ; que la résolution adoptée prévoit que le montant de l emprunt s élèvera «à 5 % de tout appel de cotisation terme hors taxe émis du 1 er janvier 2003 au 31 décembre 2004» et que «chaque somme perçue au titre de l emprunt sera remboursable au 15 ème anniversaire de la date d émission correspondante ; le montant à rembourser s élèvera à la somme empruntée augmentée des intérêts composés au taux annuel de 3 %» ; que la résolution dispose, en outre, que «seules seront exemptées de cet emprunt les personnes assurées par voie de coassurance active ou passive ou les personnes assurées via des organismes intermédiaires à gestion déléguée» ; Attendu que, le 7 décembre 2004, l assemblée générale ordinaire de la MARF a décidé de reconduire, sur les mêmes bases, ce fonds social complémentaire, alimenté par un emprunt adossé aux appels à cotisation émis sur la période du 1 er janvier 2005 au 31 décembre 2007 ; Attendu que, conformément à ces résolutions, des contributions au titre de l emprunt destiné à alimenter le fonds social complémentaire ont été facturées, au cours des exercices 2004 à 2005, par la MARF à la commune de CERILLY, en même temps que les cotisations annuelles dues par cette dernière en application des divers contrats d assurance en cours souscrits auprès de la mutuelle ; que les mandats, énumérés dans le réquisitoire du procureur financier, par lesquels ces contributions ont été payées sont imputés, conformément à la demande de la comptable, à l article 274 «prêts», et non au compte 616 «primes d assurance» ; qu ils sont appuyés de l avis d échéance de la mutuelle pour le contrat en cause, distinguant les cotisations d assurance et les contributions au titre de l emprunt, ainsi que, pour le premier d entre eux, d une note de la MARF reproduisant la teneur de la résolution du 11 décembre 2002 et explicitant notamment les caractéristiques de l emprunt souscrit auprès des sociétaires ainsi que les conditions de son remboursement ; Attendu que, dans ses conclusions susvisées, le procureur financier rappelle que les contrôles dont sont tenus les comptables publics en matière de dépenses, en application des articles 12 et 13 du règlement général sur la comptabilité publique, portent notamment sur «la production des justifications» ; qu en l occurrence, s agissant de paiements au titre d un prêt à un tiers, la comptable ne pouvait qu exiger les pièces justificatives prévues à l appui du premier d entre eux par la rubrique 70 «Avances et prêts» de la nomenclature alors en vigueur (annexe à l article D. 1617-19 du CGCT dans sa version issue du décret n 2003-301 du 2 avril 2003), et en particulier la «décision fixant le caractère de l avance (du prêt), les conditions d octroi, les modalités de remboursement, précisant le bénéficiaire et, le cas échéant, la constitution des sûretés» ; qu une délibération du conseil municipal était au demeurant d autant plus nécessaire, selon le procureur financier, qu il lui paraît très discutable de supposer que l assemblée délibérante ait été parfaitement informée, au moment de la signature des contrats, de la possibilité pour la mutuelle de décider de la souscription d un emprunt qui s imposerait à la commune et qu elle ait également eu connaissance des modalités, très particulières, de remboursement de l emprunt décidé par la MARF en 2002 et 2004 ; Attendu que le procureur financier en déduit qu en procédant au paiement du prêt à la MARF sans avoir exigé l ensemble des justifications prévues par la nomenclature, Mme Chantal X..., comptable de la commune, a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire, telle que définie à l article 60-I de la loi de finances n 63-156 du 23 février 1963 modifiée, à hauteur des paiements en cause, dont le total s établit à 1 181,81 ; 5
Attendu, cependant, que la délibération réclamée à l alinéa 70 de la nomenclature est dépourvue de sens au cas d espèce, dès lors que «le caractère du prêt, les conditions d octroi» et «les modalités de remboursement» de ce dernier étaient définis, non par le conseil municipal de la commune de CERILLY, mais par l assemblée générale ordinaire de la MARF dont la commune est sociétaire ; qu une telle délibération ne saurait donc justifier les paiements susmentionnés ; Attendu que les contributions au titre de l emprunt souscrit par la MARF auprès des sociétaires constituent en réalité l accessoire automatique des polices d assurance ; qu il résulte, en effet, de l article L. 322-6-1 précité du code des assurances et des articles 5 et 6 des statuts de la MARF que la souscription de contrats d assurance auprès de la mutuelle s accompagne nécessairement de l acquisition de la qualité de sociétaire ; que, selon les mentions portées sur les contrats souscrits par la commune de CERILLY, celle-ci «reconnaît avoir reçu un exemplaire des statuts de la mutuelle et y adhérer» ; que, comme cela a déjà été indiqué, ces statuts prévoient dans leurs versions successives depuis 1974, conformément au code des assurances, la possibilité pour la mutuelle de contracter un emprunt auprès des sociétaires, sur autorisation de l assemblée générale ordinaire, afin d alimenter un fonds social complémentaire ; qu en conséquence, la souscription d un emprunt en application des résolutions du 11 décembre 2002 et du 7 décembre 2004 de l assemblée générale ordinaire s imposait à la commune, dès lors que l ensemble des conditions posées par l article R. 322-80-1 du code des assurances étaient satisfaites, s agissant en particulier du taux de la participation réclamée par référence aux cotisations et de l antériorité de la clause des statuts relative à la possibilité de création d un fonds social complémentaire par rapport à la date de souscription des contrats ; Attendu que la comptable était en mesure de procéder à ces constatations au vu des contrats d assurance et des statuts de la MARF, quelle détenait, ainsi que des notes de la mutuelle reproduisant la teneur des résolutions de décembre 2002 et 2004, qui étaient jointes au mandat susvisé de la commune du 31 décembre 2004, pour la première d entre elles, et, pour la seconde, aux mandats de même nature émis par d autres collectivités ou établissements publics de la trésorerie de Cérilly ; qu elle était également en mesure de conclure au défaut de pertinence, au cas d espèce, de la rubrique 70 «Avances et prêts» de la nomenclature ; Attendu qu en l absence, dans l annexe à l article D. 1617-19 du CGCT, d une rubrique se rapportant à la justification des paiements effectués au titre d un prêt consenti à une société d assurance mutuelle par les sociétaires pour la constitution ou l alimentation d un fonds social complémentaire, il appartenait à la comptable de déterminer si les pièces jointes aux mandats susmentionnés étaient suffisantes et éventuellement d en demander d autres ; Attendu qu il peut être considéré que ces pièces, à savoir les avis d échéance, distinguant les cotisations d assurance et les contributions au titre de l emprunt, et les notes de la MARF explicitant les conditions de souscription et de remboursement des prêts, même si celle qui se rapportait à la résolution de décembre 2004 n était pas formellement jointe aux mandats émis par la commune, permettaient à Mme Chantal X... d exercer les contrôles prévus par les articles 12 et 13 du règlement général sur la comptabilité publique, s agissant notamment de ceux portant sur l exactitude des calculs de liquidation ; 6
7 Pour ces motifs : Il n est retenu aucune charge à l encontre de Mme Chantal X... ; En conséquence, Mme Chantal X... est déchargée de sa gestion du 1 er janvier 2004 au 31 décembre 2006. Fait et jugé le 9 juin 2010 à la chambre régionale des comptes d Auvergne. Etaient présents : M. Pierre-Alain BAUDET, président, MM. Bertrand VOLPETTE et Michel BON, premiers conseillers. Le greffier de séance Le président de séance, Mme Madelise BOURDIER M. Pierre-Alain BAUDET Voies de recours Le présent jugement est susceptible d être attaquée par la voie de l appel dans le délai de deux mois à compter de sa notification (articles R. 243-1 à R. 243-6 du code des juridictions financières).