Leçon d ouverture de l année académique 2014/2015, GSI, septembre 2014 Regards croisés : la Suisse et l Union européenne face à la crise ukrainienne Professeures : Micheline Calmy-Rey et Sandra Lavenex Chers étudiants, Monsieur le Directeur de l Institut d études globales, Mesdames et Messieurs les professeurs, Il m échoit d aborder le sujet de la crise ukrainienne sous l angle de vue de la Suisse. La position de la Suisse est dans ce contexte particulière : elle se fonde sur l argument de la neutralité, de la nécessité de l égale distance entre les parties, de l importance de son rôle de médiatrice possible, rôle pour lequel elle est bien placée si l on en croit le discours officiel puisqu elle assume la présidence de l OSCE (l Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe) en cette année 2014. La question de la neutralité suisse revient à intervalle régulier dans le débat national : la mise en œuvre d une politique de neutralité provoque des interprétations divergentes, des désaccords et des controverses. Elle motive aussi et suscite l adhésion et des sentiments de fierté en regard de ce que la Suisse peut apporter. Ce balancement entre le faire et le non faire, ou le faire autrement, domine les orientations de la politique étrangère de la Suisse. Le cas ukrainien n y fait pas exception. Le 27 février, des hommes armés sans signes distinctifs occupent les bâtiments du Parlement et du Gouvernement à Simferopol. Le Parlement de Crimée dépose le Gouvernement et ordonne un referendum sur le statut de la région. Le 16 mars, 97% des votants se prononcent en faveur d un rattachement de la Crimée à la Russie. Le 17 mars, les Etats-Unis et l UE décident de mesures de restriction de visas et de blocage de comptes pour des personnalités russes. Le 18 mars, le Président russe et le Gouvernement de Crimée signent un traité entérinant le rattachement de la Crimée et de la ville portuaire de Sébastopol à la Fédération de Russie. Le 26 mars, le Conseil fédéral suisse condamne l annexion de la Crimée par la Russie qualifiée de violation du droit international ; il décide cependant de ne pas s associer aux sanctions décrétées par les Etats-Unis et par l UE. Mais la Suisse 1
entend prendre toutes les mesures nécessaires pour que le territoire suisse ne soit pas utilisé pour contourner les sanctions de la communauté internationale. Cette position est tenue, malgré la Crimée, malgré l enlèvement et la détention d observateurs de l OSCE, malgré l avion de ligne abattu et les plus de 200 morts, malgré l instabilité et les opérations militaires menées dans l est de l Ukraine, la livraison depuis la Russie de pièces d artillerie et l engagement directe de troupes russes. Aujourd hui, les Occidentaux et l Ukraine, y compris la Suisse, considèrent le référendum tenu en Crimée pour contraire au droit international. Les Russes eux se réfèrent au cas du Kosovo et renvoient à la déclaration unilatérale d indépendance et à l avis consultatif de la Cour internationale de Justice de 2010 pour justifier la sécession de la Crimée puis son rattachement à la Russie. La Cour avait en effet considéré que la déclaration unilatérale d indépendance du Kosovo n était pas en contradiction avec les normes de droit international. L ironie de l histoire, à l époque la Russie avait lourdement critiqué cet avis. Aujourd hui ses intérêts sont manifestement autres. Reste que les deux cas sont différents : - les principes du droit des peuples à disposer d eux-mêmes énoncés aux articles 1 al.2 et 55 de la Charte des Nations unies et de l intégrité territoriale à l art. 2 al.4 de la Charte sont ancrés dans le droit ; ils sont toutefois la cause de problèmes d interprétation et d application parmi les plus difficiles à résoudre en droit international. - Le droit des peuples à disposer d eux-mêmes constitue un droit que tout peuple peut revendiquer, mais ce droit n est pas considéré comme impératif. - Au sein d un Etat, un peuple peut poursuivre son développement politique, économique, social et culturel en jouissant d un certain degré d autonomie. La population exerce son droit à disposer d elle-même par sa représentation au sein d un gouvernement qui doit respecter le principe d égalité. En conséquence de quoi, sur le plan interne le principe d intégrité territoriale prévaut sur le droit de faire sécession. - Sur le plan externe, le droit à la sécession n est pas un droit général, il peut pourtant être appliqué à des conditions exceptionnelles. La Suisse juge que le droit à l autodétermination prime sur l intégrité territoriale en cas d ultima ratio et compte tenu de violations systématiques et graves des droits humains représentant un danger d extinction. En Crimée, la population russe n est pas en danger. De plus le référendum a été tenu sous occupation militaire. Les forces militaires russes occupaient de fait la 2
péninsule. Dans le cas du Kosovo, la protection de la population albanaise à l encontre du gouvernement de la Serbie a été décisive pour trancher en défaveur du principe de l intégrité territoriale. Le cas du Kosovo ne peut manifestement pas servir de précédent pour la Crimée. Au vu du déroulement des évènements, il y a bien eu acte d occupation militaire. Le Conseil fédéral parle de violation de la souveraineté territoriale de l Ukraine donc d un acte d agression et donc d un conflit entre deux Etats. Dans un tel cas, le droit de la neutralité s applique et le Conseil fédéral l a appliqué sans le dire en renonçant provisoirement à un programme de formation de militaires russes en Suisse et en interdisant l exportation de matériel militaire à destination de la Russie et de l Ukraine. Dans ses positionnements politiques, la Suisse est libre de faire et de dire ce qu elle veut. Peu de règles ne la contraignent. En effet, les règles de la neutralité ne s appliquent qu aux situations de guerre entre pays, et même dans ce cas, elles ne contiennent qu un tout petit nombre de restrictions. Il y en a trois : la première, nous n'avons pas le droit de participer aux guerres des autres. La deuxième, nous ne devons pas mettre nos forces armées ou nos armes à la disposition d Etats en guerre. Et la troisième, nous devons défendre notre territoire afin d éviter qu il ne soit utilisé par les belligérants à des fins militaires, par exemple pour y faire transiter des troupes ou y implanter des bases militaires, une obligation additionnelle découlant du choix de la Suisse d être neutre de façon permanente, celle d éviter tout ce qui pourrait l entraîner dans une guerre future, comme une participation à une alliance militaire. Au plan des sanctions et du point de vue du droit international, seules les sanctions décidées par le Conseil de sécurité obligent la Suisse. Avec la Russie comme membre permanent du Conseil de sécurité jouissant d un droit de veto, ce scénario est exclu dans le contexte ukrainien. Dans les limites précitées, la Suisse agit comme bon lui semble. Elle est libre de mettre sa neutralité au service de sa politique extérieure, afin de sauvegarder ses intérêts et de garantir sa sécurité. Elle est libre de participer ou non aux sanctions décidées par l Union européenne ou de prendre des sanctions de façon autonome. Si le Conseil fédéral le souhaitait, il pourrait reprendre les sanctions de l Union européenne sans violer la neutralité suisse. En 1990, après l attaque du Koweït, le Conseil de sécurité de l ONU décrète des sanctions économiques contre l Irak et le Conseil fédéral déclare que l exécution autonome de sanctions économiques est compatible avec la neutralité et s y range. Cette doctrine modifie l interprétation de la neutralité en considérant que les violations du droit international sont condamnables et que la prise consécutive de 3
sanctions, qu elles soient européennes ou autres, n est en rien incompatible avec la neutralité. L enjeu est un enjeu de cohérence avec la politique étrangère qu il entend mener. Depuis, la Confédération participe aux sanctions décidées par les Nations unies ou d autres acteurs internationaux pour autant qu elles ne soient pas de nature militaire. De fait, la Suisse ces dernières années a repris quasi automatiquement les sanctions européennes par exemple à l égard de la Biélorussie, du Zimbawe, de la Syrie ou de la Libye. Chaque fois que le Conseil de Sécurité n avait pas été en mesure de décider de sanctions, la Suisse s est alignée sur les sanctions européennes. Dans le cas de l Ukraine, le Conseil fédéral condamne sans prendre de sanctions. On dit vouloir éviter le contournement des sanctions décidées par les autres et pour cela prendre des mesures notamment financières pour éviter que des personnalités russes visées ne puissent ouvrir de nouveaux comptes en Suisse. La Suisse a aussi gelé les avoirs de l ancien Président de l Ukraine et de quelques personnes de son entourage mais dans un premier temps, elle n a pas repris les sanctions européennes et américaines touchant des personnalités russes. Quant aux mesures portant sur les restrictions d entrée décidées à Bruxelles, la Confédération associée à Schengen n a de toute façon pas de marge de manœuvre car les restrictions à la délivrance de visas Schengen s appliquent automatiquement au territoire suisse. La Suisse se range sans se ranger. On aurait pu espérer qu elle se décide clairement pour des sanctions dès lors qu elle condamne les violations du droit international en Ukraine. Or, la position est très prudente. Elle pourrait pratiquement être comparée aux positionnements d avant 1990 car jusqu en 1990, le Conseil fédéral ne prend pas de sanctions afin d éviter de se ranger d un côté ou de l autre parce que faire ou dire est considéré comme prendre le parti de l un ou de l autre. Serait-ce le choix d une neutralité intégrale? Ne rien faire ou en faire le moins possible. De l aveu même du Conseil fédéral, il s agit de ne pas compromettre le rôle de la Suisse comme médiatrice à la tête de l OSCE. La logique se veut non partisane. Le Président suisse fait bien de vouloir le dialogue, de mettre en avant une solution politique et une coopération renforcée plutôt qu une guerre commerciale. Avec l envoi d observateurs, l organisation de tables rondes, d un dialogue trilatéral entre l Ukraine, la Russie et l OSCE, la Présidence suisse de l OSCE a permis à notre pays de certainement jouer un rôle utile en accompagnant les efforts diplomatiques de l Union européenne, notamment de l Allemagne, et 4
des Etats-Unis. Mais l engagement direct de militaires russes en Ukraine ne constitue t il pas un acte d agression au même titre que la prise de la Crimée? écrivent certains commentateurs politiques. Et pourquoi une telle prudence dans l attitude de la Suisse alors même que le droit international serait violé? La voie originale de la Suisse a pour objectif l équidistance entre les parties car décider de sanctions c est de ranger d un côté de l échiquier politique. Il n en demeure pas moins que n en pas prendre et bénéficier de cette situation, c est également se positionner. Et en tout état de cause, la Russie a apprécié : en août, elle exclut la Suisse de ses contre mesures à l égard de l Union européenne. On peut se poser la question de savoir si pour quelques kilos de fromage, il vaut la peine de se mettre en délicatesse avec nos plus importants partenaires commerciaux? Qu est-ce que signifie un contournement et que signifie prévenir un contournement possible? Qu est une nouvelle affaire, interdite, qu est une ancienne affaire, autorisée. On peut compter que Washington et Bruxelles, après les aléas de l évasion fiscale, regarderont de près les opérations sensibles des transactions bancaires et de matières premières. Le Président de la Confédération et Président en exercice de l OSCE met en avant son rôle de médiateur dans ce conflit. En mars 2014, une grande mission d observation a pu être décidée par l OSCE. Les observateurs de l OSCE sur place sont des yeux et des oreilles indépendantes. Et c est là incontestablement un succès de la présidence suisse. Reste que seule, la présidence suisse ne peut pas forcer des concessions, l OSCE est une organisation faible dont la capacité de décision repose sur l unanimité de ses membres. On observe aujourd hui que les négociations entre les parties au conflit se tiennent directement entre Messieurs Poroschenko et Poutine. Avec pour interlocutrice Madame Merkel. La justification d un rôle particulier dévolu à la Suisse pour éviter la prise de sanctions ne tient pas en regard des faits, sauf à donner au mot de médiation un sens très englobant. Si une explication devait être recherchée, elle trouverait ses racines en politique intérieure : après le 9 février, le mouvement est à l isolement et à la distanciation à l égard de l Union européenne. On peut se poser la question si tant de prudence n est pas de nature à entamer la crédibilité de la Suisse comme pays qui fonde sa politique étrangère sur le respect du droit international et des normes communes à tous et non pas sur les rapports de force. La question est décisive au regard de ce qui se passe non seulement en Ukraine mais aussi au Moyen-Orient. Le système de sécurité collective des Nations unies est impuissant, marginalisé. Le projet universaliste européen, démocratie, droits humains, droit international humanitaire, solution politique et diplomatique aux crises qui affectent le monde, est moqué, remis fondamentalement en cause par des mouvements qui mettent en avant un message de violence et de brutalité dans les rapports internationaux. 5
Mais en tout état de cause, la question du positionnement suisse dans la crise ukrainienne pourrait se poser avec de plus en plus d acuité si l instabilité devait malgré le cessez le feu croître dans l est de l Ukraine. Ces quelques derniers jours, les sanctions décidées par les Etats-Unis et l UE se sont renforcées. Et d ores et déjà, le Conseiller fédéral Schneider Amann renonce à voyager en Russie, le Conseiller fédéral Maurer à inviter des avions russes à faire une démonstration à Payerne. Et le 27 août 2014, le Conseil fédéral décide lors de sa séance hebdomadaire, de nouvelles mesures. Ainsi, l exportation de matériel de forage pétrolier vers la Russie est désormais soumis à autorisation de même les émissions d instruments financiers à long terme de cinq banques russes sanctionnées par l Union européenne. Le feu vert ne sera accordé que si ces émissions ne dépassent pas la valeur moyenne des trois dernières années. Les opérations de négoce sur le marché secondaire, impliquant des instruments financiers nouvellement émis en dehors de la Suisse et de l UE seront également soumises à déclaration. Enfin, l exportation de biens à double usage civil et militaire est elle aussi soumise à autorisation. Ces mesures sont soigneusement calquées sur les sanctions européennes. Il faut relever qu aucune mesure ne concerne le secteur agro alimentaire. Par ailleurs, la liste noire de personnalités se voit complétée par analogie à celle de l Union européenne et concerne désormais 95 personnes et 23 entreprises. Les mesures suisses se rapprochent d un pas de celles prises par l Union européenne. La neutralité suisse a été souvent interprétée comme un repli sur les intérêts immédiats. Or, la catégorie traditionnelle des bons offices suisses, à savoir les mandats de puissance protectrice, les bons offices au sens étroit du terme, ont perdu de leur importance après la Deuxième guerre mondiale alors que les mandats internationaux et de nouvelles approches en terme de résolution des conflits et de promotion de la paix apparaissent au premier plan. Un rôle actif de la Suisse dans un tel contexte n est devenu possible qu avec une compréhension différente de la neutralité suisse. Ce changement est intervenu à la fin de la guerre froide lorsque l abstentionnisme et l isolationnisme de notre politique perdaient de leur attrait. Le rapport de politique étrangère suisse de 1993 introduit à cet égard d importants changements conceptuels en érigeant la politique de promotion de la paix et de la sécurité comme objectif prioritaire de la politique étrangère de la Suisse. Nous sommes en l année 2014. Il est trop tôt pour conclure que la politique de la Suisse dans le contexte ukrainien constitue un tournant ou disons un retour en arrière dans l interprétation de la neutralité de la Suisse et dans la mise en œuvre des objectifs prioritaires de sa politique étrangère. 6
Mais en tout état de cause, les sanctions qu elles soient financières, commerciales ou militaires ne règleront pas le problème ukrainien, pas plus que la neutralité suisse ne fera la différence. Le Président Poutine mène la manœuvre avec l objectif d affaiblir l Ukraine, l empêchant ainsi de souscrire à un modèle de développement hors de son contrôle. La stratégie est constante : elle a fonctionné avec la Géorgie, l Arménie, elle est mise en œuvre en Ukraine, elle pourrait s appliquer à la Moldavie. Et si le cessez le feu ouvre la voie à la négociation, la discussion ne sera pas menée d égal à égal. Mais, de l avis de certains commentateurs éclairés, elle aurait l immense mérite de soulager les pays européens qui veulent la fin d un conflit dont les conséquences économiques sont pesantes pour eux. Dans ce sens, la position suisse, même habillée du manteau de la neutralité,, toute de prudence et d ambiguïté, n est pas très différente au fond de celle des européens, même si jusqu ici elle ménage un peu mieux Moscou. mcr, septembre 2014 7