Surveillance des groupes bancaires et de leurs filiales Abidjan 13 au 17 janvier 2014 Raymond BERNARD 07/01/2014 1
Les leçons retirées des crises récentes 2
Les raisons d un traitement particulier des groupes et des conglomérats financiers Risques accrus d une propagation des difficultés internes à d autres acteurs financiers Grande diversité et taille des activités avec des liens multiples avec la communauté financière dont les répercutions sont complexes Relations importantes avec les acteurs interbancaires, avec des risques de propagation aux autres banques liés notamment à la taille et à la complexité des opérations (opérations en cash, dévirés sur les marchés organisés, dérivés de gré à gré ) Les interactions transfrontalières au travers notamment des entités du groupe installées à l étranger et des opérations internationales (emprunts et placements sur des marchés étrangers notamment) Taille et nature des activités créant un risque systémique global (pour la communauté financière internationale) ou local (pour le système financier du pays) 3
Des responsabilités particulières de régulation et de supervision particulières à l égard des groupes et des conglomérats financiers transfrontaliers La crise de 2008 a montré le rôle considérable joué par les groupes et les conglomérats financiers dans l origine et la propagation de la crise au niveau local et au niveau international Deux types de situations se présentent aux superviseurs La maison mère du groupe et les centres de décision sont installés dans le pays : problèmes de régulation, de supervision et de supervision d un pays tête de groupe (superviseur «home») Des entités individuelles ou un sous-groupe dépendant d un groupe étranger sont installés dans le pays : problèmes de régulation, de supervision et de supervision d un pays d accueil d entités sous contrôle étranger ( superviseur «host») 4
Les groupes et les établissements en crise ont été traités de plusieurs façons pendant la crise de 2008 sans ligne directrice unique Par des solutions faisant appel au privé, avec parfois l appui des autorités publiques Bear Stearns, Merrill Lynch, Société Générale Par des interventions publiques sous forme de garanties et de nationalisations partielles ou totales Northern Rock, Barclays, Royal Bank of Scotland, Freddy Mac et Fannie Mae, Dexia Par une combinaison entre interventions privées et publiques Fortis 5
Le traitement des groupes s est heurté à des difficultés considérables pour pouvoir agir rapidement et efficacement L absence de cadre préétabli pour les plans de résolution de crise a amené les autorités à trouver des solutions ad hoc avec des conséquences mal mesurées (Lehman Brothers) Le manque de moyens financiers prévus pour faire face à la défaillance de groupes a souvent conduit à des interventions massives sur deniers publics impactant les contribuables Les insuffisances des cadres de la coopération entre pays sur la prévention et la résolution des crises a conduit les pays à prendre des décisions en ordre dispersé en privilégiant les intérêts locaux sans prendre en compte les conséquences sur la stabilité financière internationale Les traitements d urgence s accommodent des procédures judiciaires ou contradictoires et la confidentialité est nécessaire pour empêcher les réactions des marchés et des clients qui peuvent précipiter la crise 6
La coopération entre autorités, la rapidité d intervention et la confidentialité sont le gage d une réussite des interventions pour éviter la propagation d une crise (Société Générale) La crise a montré qu une panoplie très large de mesures pouvait être utilisée pour la résolution de crises affectant des institutions ou des groupes systémiques, mais plusieurs types de ces interventions ont été é critiquées pour leur impréparation, l absence d analyse de solutions alternatives et de l impact final sur les finances publiques Renforcement des fonds propres de l ensemble du secteur bancaire (plan français de 2008) Revitalisation exogène d un marché (TARP aux Etats Unis) Mise en place de refinancements exceptionnels (interventions de la Banque Centrale, SFEF) Mise en place d une structure de défaisance de place 7
Le traitement de la crise dans les différents pays a montré la nécessité de réfléchir à des lignes plus claires dans la prévention et la résolution Adopter et suivre des principes de prévention et de résolution qui évitent le recours trop systémique aux soutiens étatiques Prévoir des financements complémentaires importants auxquels il peut être fait appel en cas de crise Mettre en place des mesures de régulation et de supervision adaptées aux entités et groupes systémiques (surcharges en capital, financements internes de type bail-in i contractuel t ou réglementaire, mesures contraignantes t sur les structures et les activités, planification prévisionnelle de résolution ) Disposer d un cadre de résolution des crises adapté aux entités et groupes qui font courir un risque en crise systémique Autorité de résolution Mesures et instruments de résolution Mieux coordonner la coopération entre pays pour la prévention et la résolution des groupes transfrontières 8
Pour éviter de recourir aux fonds publics, comme pendant la crise de 2008, les solutions de prévention et de résolution à adopter pour les entités et groupes bancaires systémiques doivent rechercher h en priorité i éles financements privés Les autorités de résolution doivent intervenir dans la mesure du possible après épuisement des solutions de marché Cessions d actifs actifs, Recapitalisation (Société Générale) Recherche d un tiers pour reprendre les activités de l établissement défaillant (Bear Stearns, Merrill Lynch, Lehman Brothers) avecdiverses modalités (cession directe, démembrement, utilisation d une banque relais ) Utilisation de fonds d intervention Les solutions de marché doivent être anticipées et accompagnées et au besoin exigées par les autorités de supervision Les solutions visent à éviter le recours à des pouvoirs discrétionnaires de circonstance en de crise dont la validité juridique peut en outre être contestée 9
L intervention publique doit en tout état de cause rester de dernier ressort L Etat peut intervenir sous différentes formes Garantie, partielle ou totale des passifs de l établissement Nationalisation d urgence ; Prise en charge les actifs dépréciés Apport en capital l( (augmentation ti de capital), subvention ou prêt Prise de contrôle d une banque-relais Les interventions de l Etat ont pour avantage évident de rétablir immédiatement l établissement mais peuvent faire peser sur l Etat des risques importants non mesurés Intervention qui fasse d abord porter les risques sur les actionnaires et les créanciers et clients non garantis ou assurés Intervention ti qui soit la plus adaptée à une maîtrise des risques et au souci de préserver les deniers publics o Seules parties du groupe qui présentent un risque sytémique ou d interruption de services financiers essentiels o Qui permettent d évaluer le coût et faciliter la sortie. 10
Principes devant guider le recours à une intervention publique Intervenir uniquement lorsque la stabilité financière et/ou le maintien d activités essentielles sont menacés Intervenir en dernier ressort après épuisement des autres solutions Minimiser dans le choix et les modalités d intervention le du coût pour les finances publiques Actionner les actionnaires et les créanciers pour éponger les pertes et éviter la seule socialisation des pertes Poursuivre en responsabilité financière et pénale ceux qui ont commis des délits ayant conduit à la crise Ne pas soutenir et maintenir en vie des entités du groupe non essentielles Choisir i les modalités d intervention ti les plus appropriées pour atteindre les objectifs : la nationalisation n est pas la solution la plus appropriée 11
Des exemples de crise 12
Bear Stearns (Etats Unis) Origine AFRITAC de l OUEST Crise des subprime Révélation de l effondrement de la valeur de deux fonds d investissement en RMBS en juillet 2007 Vague de défiance sur l ensemble des fonds investis sur des produits structurés et sur les actifs des banques. Orientée à 80% sur les activités de marché et utilisant un effet de levier important Chute de la valeur de marché et fuite des contreparties Résolution Mise en place d un refinancement d urgence de la Federal Reserve Solution privée : rachat en mars 2008 par JP Morgan Chase 13
Merrill Lynch (Etats Unis) Origine Exposition aux subprime AFRITAC de l OUEST Exposition sur des produits titrisés Juste avant son rachat, Merrill Lynch avait subi plus de $50Mds de pertes depuis le déclenchement de la crise Résolution Rachat par Bank of America le 15 septembre 2008 14
Lehman Brothers Origine AFRITAC de l OUEST Produits titrisés et positions de marché perdantes Résolution Fragilisée par des pertes croissantes, Lehman Brothers demande à changer de statut bancaire de manière à accéder aux financements de la Fed Recherche sans succès d un repreneur (notamment Bank of America) Refus de la Fed à fournir des financements en l absence de collatéraux susceptibles d être apportées par la banque Choix des pouvoirs publics de ne pas intervenir Faillite de l établissement le 15 septembre 2008 15
Lehman Brothers Enseignement à tirer AFRITAC de l OUEST Importance des liquidités en période de tensions (problème de la liquidité repris dans Bâle III) Nécessité de de prévoir à l avance un plan de résolution ordonné compte tenu de la complexité du groupe et de son implantation mondiale Besoin d une meilleure compréhension par les superviseurs des interconnections entre entités du groupe Mesures spécifiques de liquidation à prévoir pour des entités d un groupe complexe et transfrontalier 16
Lehman Brothers Enseignement à tirer AFRITAC de l OUEST Problèmes particuliers des liquidateurs pour accéder aux informations relatives aux entités relevant d autres autorités ou situées dans d autres dautres pays Pertes d informations concernant les avoirs des clients Coordination complexe des actions de communication des différents superviseurs des entités d un même groupe 17
Northern Rock (Royaume Uni) Origine AFRITAC de l OUEST Dépendance de la banque au refinancement sous forme de titrisation, dans un marché brutalement refermé Exposition aux crédits immobiliers britanniques Amorce d une ruée des déposants à l automne 2007 Résolution Garantie sur la totalité des dépôts assumée par la Banque d Angleterre à la demande des pouvoirs publics Prêt de 25 Mds de la Banque d Angleterre Nationalisation début 2008 après l échec de solutions de reprises par des capitaux privés 18
Royal Bank of Scotland/ Lloyds (Lloyds TSB + HBOS) Origine Pertes sur les marchés et exposition aux crédits immobiliers britanniques (résultat net de -21Mds pour RBS en 2008) Impacts de la faillite de Lehman Brothers Résolution Injections de capital par le Trésor britannique à l automne 2008, suivies par une fusion d HBOS et de Loyds TSB début 2009 Prise de contrôle par l Etat à 84% pour RBS et 43% pour Lloyds 19
Barclays (Royaume-Uni) Origine Résolution Crise des marchés de la titrisation à travers sa filiale d investissement Barcap. Fort besoin de capitaux après dépréciation du portefeuille Refus d appel à des capitaux publics, appel à des capitaux moyen- orientaux, vente d actifs (BGI, sortie de l opération de rachat d ABN Amro) Rachat àbasprixd activités dactivités de Lehman Brothers aux Etats-Unis 20
Société Générale Origine Perte de marché de 5Mds début 2008 en raison de prises de positions frauduleuses dans des proportions hors normes d un trader Résolution Coordination de communication des banquiers centraux pour rassurer les marchés Recapitalisation immédiate par le secteur privé après enquête accélérée sur l origine des pertes annonce des pertes au marché 21
Natixis (France) Origine Pertes liées aux activités pour compte propre sur titrisations et produits dérivés Fortes tensions sur le titre à l automne 2008 Résolution Soutien de l actionnaire principal (BPCE) Restructuration et cantonnement du portefeuille d actifs affectés Mise en place d une garantie explicite de BPCE sur ce portefeuille 22
Dexia (Belgique/France) Origine Crise des subprime Difficultés de la filiale de rehaussement de crédit FSA aux USA Portefeuille d actifs titrisés déprécié Exposition sur la banque allemande Depfa en difficulté Menace d une crise de liquidité fin septembre 2008 Résolution Injection de capital par l Etat belge, l Etat français (Caisse des dépôts) et l Etat luxembourgeois en octobre 2008 Garantie des Etats (rémunérée) sur les refinancements nouveaux jusqu à 150Mds 23
Fortis (Belgique / Pays Bas) Origine Crise des subprime Perturbations des marchés AFRITAC de l OUEST Poids insupportable du rachat des actifs d ABN Amro Crise de liquidité après la faillite de Lehman Brothers Résolution rachat de différentes parties du groupe par les Etats belge, néerlandais et luxembourgeois à l automne 2008 Démantèlement en 2009 après de nombreuses péripéties juridiques au bénéfice de BNPP (activités bancaires en Belgique et au Luxembourg) et de l Etat néerlandais (activités bancaires et assurantielles aux Pays-Bas) 24
Fortis Enseignements à tirer Groupe bancaire transfrontalier relevant de cadres juridiques nationaux dont la résolution n est pas entrée dans un cadre commun et prévu à l avance Inadéquation des outils de surveillance prudentielle et de résolution dans un contexte où les décisions doivent être prises rapidement Tensions entre les objectifs de stabilité financière et ceux des actionnaires (dilution de leur participation) Analyse divergente de la situation de l établissement par les deux superviseurs principaux 25
Banques islandaises Origine Répercutions de la crise internationale liée aux subprime Accumulation des dettes Engagements très supérieurs aux capacités des banques et du pays lui-même Importants risques de change Résolution Nationalisations 26
Banques islandaises Enseignements à tirer Limitation des moyens, notamment affectés à la supervision, pour prévenir et gérer la crise Exercer une supervision consolidée Effectuer une gestion de crise et prendre les décisions nécessaires Risques non maîtrisés par le superviseur face à la croissance internationale des banques islandaises Manque de dialogue les autorités home / host et host / host 27
Enseignements retirés de la crise 28
La crise a montré la nécessité de disposer d un cadre de prévention et de résolution adapté et spécifique pour les entités et groupes systémiques Etablissement d une typologie en fonction de l importance systémique des groupes et conglomérats financiers Les groupes et entités d importance systémique globale qui peuvent affecter le système financier international Les groupes et entités d importance systémique locale qui peuvent affecter le système financier et l économie d un pays Les autres groupes et autres entités non systémiques La classification a pour objet de différencier sur certains points les dispositions applicables aux entités de nature systémique au niveau global ou local («too big to fail») et les autres 29
Le principe qui voulait que la régulation, la supervision et la résolution doivent être similaires pour toutes les banques a été revu à la lumière de la crise La pratique et les crises récentes ont montré la nécessité de compléter et sous certains aspects différencier les dispositifs existants à l égard des groupes et des conglomérats financiers Les groupes bancaires font naitre des problématiques liées À leur taille o Problème de protection des déposants : incapacité des fonds de garantie à faire face à la couverture, existence de déposants dans des juridictions multiples o Difficulté à identifier, mesurer et globaliser les risques o Risques de propagation accrus des crises : - En interne via l imbrication des activités et les opérations intragroupe - En externe via les opérations sur les marchés 30
Les groupes bancaires font naitre des problématiques spécifiques liées Aux activités essentielles exercées dans certains domaines o Rôle particulier sur certains marchés : teneur de marché, compensation o Part dominante détenue dans certaines activités essentielles pour les acteur économiques A l interconnexion des activités o Activités à risque financés par les fonds provenant des dépôts o Activités générant des conflits d intérêt o Financement des activités du groupe ou d une entité par une autre entité nationale ou étrangère (centralisation de la trésorerie) A l imbrication comptable et financière des structures o Difficulté à contrôler la consolidation d un très grand nombre d entités o Opérations intragroupe, y compris transfrontalières, difficiles à appréhender sans investigation sur place 31
Les conglomérats financiers surajoutent aux problèmes des groupes bancaires ceux liés à la diversification financière La bancassurance (ou l assurbanque) fait cohabiter des banques et des compagnies d assurance avec des risques de nature très différente Complexité accrue relevant des interconnections en capital et en liquidités d entités exerçant dans des secteurs différents Difficulté à mesurer les besoins en fonds propres pour des activités soumises à des réglementations différentes Problèmes de coordination entre les organes sectoriels d agrément, de supervision et de résolution : problème flagrant relevé lors de la crise de 2008 aux USA Nécessité dadopter d adopter des dispositions réglementaires spécifiques pour les conglomérats financiers 32
Les problèmes posées aux régulateurs et aux superviseurs par les conglomérats financiers concernent principalement : L adéquation des fonds propres aux activités sectorielles Les compléments de fonds propres sur les activités non réglementés La mesure de la concentration des risques La mesure des opérations intragroupe et leur impact sur les risques Les arbitrages réglementaires entre les activités (banque, assurance et activités non réglementées) Le partage d informations entre les autorités sectorielles La compatibilité et la convergence des actions menées par les autorités sectorielles en cas de crise 33
Pour les groupes et les conglomérats financiers deux problèmes communs Le traitement des sociétés holdings Question sur les propriétaires et le contrôle du groupe Problématique concernant les holdings situés dans des pays Dont le normes de régulation et de supervision ne respectent pas les recommandations et les standards internationaux Non coopératifs avec les autorités étrangères Pouvant faciliter ou servir d écran décran pour le blanchiment de l argent largent (provenant de détournements publics et de la corruption par exemple) Question de la consistance des fonds propres : nécessité d une consolidation des comptes au niveau de la holding de tête et d un accès à l information comptable et financière des sociétés holdings 34
Pour les groupes et les conglomérats financiers deux problèmes communs Le traitement des sociétés holdings Solution : intégrer les sociétés holdings dans les activités réglementées (règlement sur les compagnies financières en France) Une réglementation de sociétés holdings offre de nombreux avantages, même si les obligations sont allégées par rapport aux banques qu elles contrôlent o Dispositions concernant les actionnaires, et les prises de participations o Dispositions comptables et financières et obligations de reporting aux autorités de contrôle o Obligations de communication d accès aux informations pour les autorités de tutelle o Soumission d office aux mesures de résolution en cas de crise 35
Pour les groupes et les conglomérats financiers deux problèmes communs Le traitement des entités non réglementées Les groupes possèdent généralement des entités qui ne relèvent pas directement d une autorité de supervision Ces entités ne doivent pas servir à détourner la réglementation o La réglementation bancaire doit prévoir que les sociétés qui interviennent dans le prolongement de l activité bancaire sont soumises à la réglementation (société de moyens ou société à but commercial) o Les SPV ou sociétés ad hoc créés par les groupes peuvent présenter des risques cachés de grande importance Identifier tous ces véhicules Mesurer les risques portés par ces véhicules Déterminer les risques réels portés par le groupe sur les SPV o Ces entités peuvent servir par le biais des participations croisées à détourner la réglementation sur les fonds propres 36
Pour les groupes et les conglomérats financiers deux problèmes communs Le traitement des entités non réglementées Ces entités peuvent engendrer des risques pour le groupe qui ne sont pas mesurés et pris en compte par les supervisions sectorielles Les fonds propres régulés du groupe sont conduit à couvrir des risques qui ne sont pas pris en compte dans les calculs réglementaires Ces entités peuvent poser des problèmes dans la mise en place de mesures de résolution si elles sont complémentaires, voire indispensables, aux entités régulées Des dispositions spécifiques doivent être prévues en cas de crise pour les intégrer d office, si nécessaire, dans les mesures de résolution 37
Les 29 principes du Comité de Bâle pour un contrôle bancaire efficace 38
La crise financière de 2008 a poussé les organismes internationaux, le comité de Bâle et le conseil de stabilité financière à réfléchir aux aménagement à apporter à la régulation, à la supervision et à la résolution bancaires au regard notamment des groupes bancaires et des conglomérats financiers qui ont joué un rôle déterminant dans l origine, la propagation et l amplification de la crise Même si la problématique des groupes et conglomérats est essentiel et pose des questions spécifiques de régulation, de supervision et de résolution, elle s inscrit dans le cadre de réflexions post-crise plus larges qui concernent toutes les banques Les 25 principes du Comité de Bâle ont été révisés et une nouvelle version de 29 principes a été diffusée depuis 2012. Une large place est faite aux exigence de supervision à l égard de la thématique des groupes, de leurs filiales et des implications transfrontières 39
Principe 3 Coopération et collaboration : les lois, règlements et autres dispositions i i offrent un cadre de coopération et de collaboration avec les pouvoirs publics nationaux et autorités de contrôle étrangères concernés. Ces dispositions reflètent la nécessité de protéger les informations confidentielles. Critères essentiels 1. Des dispositions, formelles ou informelles, permettent la coopération y compris l analyse et le partage d informations et un travail en collaboration avec toutes les autorités nationales responsables de la sûreté et de la solidité des banques et d autres établissements financiers, ou de la stabilité du système financier. Des exemples témoignent du bon fonctionnement, en pratique, de ces dispositions, lorsque cela s avère nécessaire. 40
Ce premier critère met l accent sur le besoin de disposer d un cadre formel (ou informel) qui permette une coopération effective entre tous les superviseurs nationaux du secteur financier et les autres intervenants nationaux dans la régulation et la résolution de crise du secteur financier au sens large La coopération suppose la mise en place d un cadre de réunion de consultation et de prise de décision La coopération suppose aussi des dispositions qui permettent l échange régulier d informations aussi bien en période de surveillance normale qu en période de crise 41
Les textes doivent organiser la coopération Avec les superviseurs sectoriels La supervision de la microfinance La supervision des assurances La supervision des marchés financiers Avec d autres intervenants dans les crises financières : La Banque Centrale L organisme d assurance des dépôts L Etat La coopération doit être non seulement prévue par des textes (lois, conventions ), mais elle doit être effective en pratique Des comités ou des groupes de travail doivent se réunir régulièrement selon des calendriers respectés Des échanges d informations doivent être effectués de manière régulière selon des modalités définies 42
Critères essentiels 2. Des dispositions, formelles ou informelles, permettent la coopération y compris l analyse et le partage d informations et un travail en collaboration avec les autorités étrangères chargées du contrôle des établissements et groupes bancaires. Des exemples témoignent du bon fonctionnement, en pratique, de ces dispositions, lorsque cela s avère nécessaire. Des dispositions législatives ou réglementaires doivent autoriser le superviseur national à passer des accords de coopération avec les superviseurs bancaires étrangers : signature d accords de coopération Les dispositions permettent l échange d informations avec les superviseurs étrangers La mise en pratique des réunions de superviseurs et des échanges d information doit être effective (calendrier annuel, ordre du jour des réunions, examen des des dossiers des groupes ) 43
Critères essentiels 3. L autorité de contrôle peut communiquer des informations confidentielles à une autre autorité de contrôle nationale ou étrangère. Elle est cependant tenue de prendre les mesures raisonnables propres à établir que toute information confidentielle ainsi divulguée ne sera utilisée qu à des fins de contrôle d une banque spécifique ou de l ensemble d un système, et sera traitée comme information confidentielle par l autorité qui l a reçue. 44
Le cadre juridique de protection des échanges d informations doit être particulièrement bien étudié Les conditions de la coopération nationale et internationale doivent être strictement encadrées et les échanges d informations et strictement réservées aux besoins de la supervision Sur le plan national, le cadre des échanges d informations à d autres organismes doit être couvert par le secret professionnel et empêcher toute communication à des autorités tierces non concernées (les autorités fiscales, de la concurrence ) Sur le plan international, la mise en place d accords de coopération est plus délicate : il faut s assurer que les échanges d informations ou de données sont bien protégées dans le pays tiers dans des conditions équivalentes au regard du secret professionnel : risque notamment de mise en cause juridique du superviseur par les banques ou les clients des banques, si des informations sortent du cadre strict des échanges avec les superviseurs étrangers 45
Critères essentiels 4. Lorsque l autorité de contrôle reçoit des informations confidentielles d autres autorités de contrôle, elle ne les utilise qu aux fins du contrôle d une banque spécifique ou de l ensemble du système. L autorité de contrôle ne communique pas à des tiers les informations confidentielles qu elle a reçues sans avoir obtenu l autorisation de l autorité de contrôle ayant fourni lesdites informations, et elle peut refuser de donner suite à toute demande d information confidentielle en sa possession (sauf s il s agit d une décision judiciaire ou d une réquisition émanant d un organe parlementaire). Dans le cas où l autorité de contrôle est légalement obligée de communiquer des informations confidentielles reçues d une autre autorité de contrôle, elle en avise sans délai lautorité l autorité émettrice, en indiquant de quelles informations il s agit et les circonstances de cette divulgation. Lorsqu elle n obtient pas l autorisation de communiquer ces informations, elle emploie tous les moyens raisonnables pour s opposer à cette demande de communication ou pour protéger la confidentialité des informations. 46
Les informations reçues des autres autorités de contrôle ou autres intervenants dans la résolution de crise, ou reçues de superviseurs étrangers ne doivent pas pouvoir être communiquées à d autres autorités, hormis les instances judiciaires sur réquisition Les informations et les données reçues doivent être soumises au secret professionnel Il s agit de conserver la confiance du système bancaire des autres autorités 47
Critères essentiels AFRITAC de l OUEST 5. Des procédures existantes permettent à lautorité l autorité de contrôle d apporter son soutien aux autorités de résolution (par exemple, la banque centrale ou le ministère des finances, selon les cas) dans la planification et l exécution de mesures de redressement et de résolution Le cadre institutionnel et les textes doivent prévoir La désignation d une autorité de résolution Le cadre de coopération courante entre l autorité de supervision et l autorité de résolution (parfois situé dans la même structure) Le cadre de coopération en cas de crise entre l autorité de contrôle, l autorité de résolution et les autres intervenants t dans la résolution (banque centrale, fonds de garantie des dépôts, Etat ) 48
Principe 5 Critères d agrément : L autorité qui accorde l agrément est habilitée à fixer des critères d aptitude et à rejeter les candidatures d établissements n y satisfaisant pas. La procédure d agrément consiste, au minimum, en une évaluation de la structure de propriété et de la gouvernance (y compris de la compétence et de l honorabilité des administrateurs et de la direction générale27) de la banque et du groupe auquel elle appartient, de sa stratégie et de son plan d exploitation, de ses contrôles internes et de sa gestion des risques, ainsi que de sa situation financière projetée (y compris de ses fonds propres). S il est prévu que le propriétaire ou l organisation mère soit une banque étrangère, il convient d obtenir l accord préalable de l autorité lautorité de contrôle du pays dorigine. d origine 49
Critères essentiels 10. Pour les banques étrangères ouvrant une succursale ou une filiale, l autorité de contrôle du pays d accueil établit, avant d accorder un agrément, que l autorité de contrôle du pays d origine n a pas émis d objection (ou a émis une déclaration de non-objection). Pour les activités bancaires d origine étrangère ayant lieu sur son territoire national, l autorité du pays d accueil vérifie si son homologue du pays d origine pratique un contrôle consolidé au niveau mondial. 50
L agrément est une étape primordiale pour prévenir les risques La connaissance nécessaire de la maison mère étrangère passe en particulier par la coopération avec le superviseur étranger de la maison mère S assurer que la maison mère est soumise à un superviseur dans un pays dont la législation et la réglementation respectent les principes internationaux concernant les banques mais aussi l origine des capitaux (GAFI) Obtenir du superviseur étranger un accord sur l implantation d une filiale ou d une succursale Obtenir du superviseur étranger tous les renseignements nécessaires pour l instruction du dossier, notamment sur l origine des capitaux, la qualité des actionnaires et la situation du groupe et notamment s il exige des comptes consolidés Dès l origine, passer une convention de coopération avec le superviseur étranger pour l échange d informations 51
Principe 8 Approche prudentielle Un dispositif de contrôle bancaire efficace exige de l autorité de contrôle qu elle effectue et tienne à jour une évaluation prospective du profil de risque de chaque banque et groupe bancaire, en fonction de son importance systémique ; qu elle détecte, évalue et s emploie à atténuer les risques émanant de chaque banque et de l ensemble du système bancaire ; qu elle mette en place un cadre d intervention précoce ; qu elle établisse, en partenariat avec les autres autorités compétentes, un plan de résolution ordonnée pour les banques qui deviendraient non viables. 52
Critères essentiels 5. Conjointement à d autres autorités concernées, l autorité de contrôle détecte, surveille et évalue l accumulation de risques, tendances et concentrations au sein de l ensemble du système bancaire. Cela concerne notamment les actifs et sources de liquidité problématiques des banques (par exemple, les conditions et coûts de la collecte de ressources en monnaies nationale et étrangères). L autorité de contrôle intègre les conclusions de cette analyse dans son évaluation des établissements et groupes bancaires et réagit par anticipation à toute menace grave pour la stabilité du système bancaire. Elle fait part aux banques et aux autorités responsables de la stabilité du système financier de toute tendance notable et des risques naissants. 53
Critères essentiels 6. Sur la base des informations fournies par la banque et par d autres autorités de contrôle nationales, l autorité de contrôle évalue, en collaboration avec l autorité de résolution, l aptitude de la banque à faire l objet d une résolution ordonnée, le cas échéant, compte tenu de son profil de risque et de son importance systémique. En présence d obstacles à une telle résolution qui tiennent spécifiquement à la banque, l autorité de contrôle lui impose, si nécessaire, de prendre des mesures appropriées, telles qu une modification de sa stratégie d entreprise, de ses structures de gestion, d exploitation et de propriété, ou de ses procédures internes. Ces mesures tiennent compte de leurs effets sur la solidité et la stabilité de l activité existante. 54
La connaissance du profil de risque des groupes est un élément essentiel de la supervision bancaire Le superviseur doit analyser l accumulation des risques au sein d un groupe, ce qui nécessite de procéder : A une approche consolidée des risques À une analyse consolidée de la liquidité et de la transformation Le superviseur doit évaluer la possibilité de mener une résolution ordonnée en cas de crise et peut demander au groupe si des obstacles sont manifestes : De modifier sa stratégie et éventuellement d abandonner certaines activités ; De modifier ses structures de propriété, d exploitation et de gestion ou ses procédures internes : parmi ces mesures on peut citer la filialisation de certaines activités, au plan géographique ou sectoriel, pour faciliter les mesures de cession ou de liquidation en cas de crise Le superviseur doit être préparé à appuyer les autres autorités dans le cadre d une résolution de crise 55
Principe 9 Méthodes et outils prudentiels L autorité de contrôle utilise une gamme appropriée de méthodes et d outils pour mettre en œuvre son approche prudentielle, et emploie ses ressources prudentielles proportionnellement au profil de risque et à l importance systémique de chaque banque. Critères essentiels L autorité de contrôle s efforce, conjointement aux autres autorités compétentes, de détecter, dévaluer d évaluer et d atténuer les éventuels risques émergents au sein des banques et dans l ensemble du système bancaire, ce qui peut nécessiter de procéder à des simulations de crise à titre prudentiel (pour certaines banques ou pour l ensemble du système). Elle communique ses conclusions de façon appropriée, soit aux banques soit au secteur bancaire, et demande d aux banques de prendre les mesures qui s imposent pour atténuer d éventuelles vulnérabilités particulières qui pourraient avoir, le cas échéant, une incidence sur la stabilité du système bancaire. L autorité de contrôle s appuie sur cette analyse pour déterminer le suivi éventuellement nécessaire. 56
Critère de proportionnalité Les moyens mis en œuvre et les méthodes et les outils doivent être adaptés aux groupes et à leur caractère systémique Des équipes renforcés pour surveiller les groupes Des outils de surveillance basée sur la consolidation : consolidation comptables et financière, consolidation des risques, vision consolidée de la surveillance des risques et du contrôle interne Des outils informatiques permettant des simulations (stress tests) Une supervision basée sur les risques pour identifier, mesurer et faire porter les contrôles sur pièces et sur place sur le risques majeurs au sein des groupes (la supervision basée sur les risques trouve son origine dans le besoin d une adaptation de la supervision au grand groupes bancaires) 57
Principe 10 Déclaration aux autorités de contrôle L autorité de contrôle bancaire collecte, examine et analyse, sur une base tant t individuelle que consolidée, les états prudentiels et les déclarations statistiques fournis par les banques. Elle vérifie ces informations en toute indépendance, en effectuant des inspections sur place ou en recourant à des auditeurs externes Critères essentiels 6. L autorité de contrôle est habilitée à imposer à chaque banque et à toute autre entité de son groupe, quelles que soient ses activités, et à recevoir de sa part, toute information qu elle juge importante pour la situation financière ou l évaluation des risques encourus par l établissement ou le groupe bancaire, ou qui est nécessaire pour établir un plan de résolution. Cela comprend des informations internes à la direction 58
Les autorités de contrôle et de résolution doivent être habilitées à exiger une totale transparence à leur égard, la transmission de tous états ou informations nécessaires et à laisser le contrôle sur place pratiquer toutes les vérifcations nécessaires Les obligations vis-à-vis du superviseur doivent s appliquer aux groupes dans leur ensemble et pas seulement au entités bancaires agréées : ceci implique un droit d accès à l information sur les holdings et les sociétés non bancaires Les obligations de communication peuvent être différenciées en fonction du profil de risque de l établissement et de sa situation : phases de prévention, d intervention anticipée ou de résolution planifiée Il ne doit y avoir aucun obstacle à la communication et aucune information ne peut être confidentielle à l égard du superviseur (y compris les informations stratégiques de la direction générale et du conseil d administration) : le refus de communication doit être puni par la loi et le superviseur doit pouvoir accéder aux informations si nécessaire par des moyens plus coercitifs (suspension des dirigeants et nomination d un administrateur provisoire dans les cas extrêmes) 59
Principe 12 Contrôle sur une base consolidée : un élément essentiel du contrôle bancaire réside dans la capacité des autorités de surveiller un groupe bancaire sur une base consolidée, en assurant un suivi adéquat et, le cas échéant, en appliquant des normes prudentielles appropriées à tous les aspects des activités menées par le groupe bancaire à l échelle mondiale. Critères essentiels 1. L autorité de contrôle a une connaissance générale de la structure d ensemble du groupe bancaire ainsi qu une bonne compréhension des activités (y compris non bancaires) de toutes les unités importantes de ce groupe, sur le territoire national et à l étranger. Elle comprend et évalue le mode de gestion des risques à l échelle ll du groupe, et elle prend des mesures lorsque le groupe bancaire et d autres entités du groupe au sens large présentent des risques, en particulier des risques de contagion et de réputation, qui peuvent menacer la sécurité et la solidité de la banque et du système bancaire 60
Critères essentiels 2. L autorité de contrôle impose des normes prudentielles sur une base consolidée pour le groupe bancaire ; elle recueille et analyse des données financières et autres dans des domaines tels que l adéquation des fonds propres, la liquidité, les grands risques, les expositions envers des parties liées, les limites d octroi de prêts et la structure du groupe. 3. L autorité de contrôle établit que la surveillance des activités de la banque à l étranger par la direction (de la banque mère, du siège social et, le cas échéant, de la société holding) est adéquate au regard de son profil de risque et de son importance systémique et que, dans le pays d accueil, la banque mère a toute t liberté d accès aux informations significatives de ses filiales et succursales établies sur le territoire. Elle établit également que les politiques et les procédures de la banque prévoient que la direction locale des entités implantées à l étranger possède les compétences nécessaires à une gestion saine et sûre des activités, et conforme aux exigences prudentielles et réglementaires. L autorité de contrôle du pays d origine évalue la qualité du contrôle prudentiel exercé dans les pays où les banques placées sous son autorité réalisent des opérations importantes. 61
La surveillance sur base consolidée est le fondement même de la surveillance des groupes et de leurs filiales La supervision des groupes suppose de disposer de moyens adéquats de surveillance, compte tenu de l ampleur et de la technicité particulières des travaux La cartographie complète du groupe, de ses activités (y compris les activités non bancaires) et de ses risques doit être mise à jour en permanence (devoir de veille à travers la documentation) Un point essentiel : la connaissance des procédures de centralisation des risques du groupe et l évaluation permanente de l impact potentiel de ces risques sur la stabilité financière Les considérations systémiques nécessitent de prendre des mesures réglementaires spécifiques en matière de fonds propres, p de liquidité, de grands risques, d expositions sur les parties liées 62
Pour toutes les interactions transfrontières le superviseur doit prendre en compte o les conditions dans lesquelles la surveillance de la gestion et du contrôle des filiales à l étranger sont exercées o la compétence des gestionnaires dans les filiales et leur capacité à gérer les risques localement et leur degré d autonomie dans les décisions (créations de filières dans beaucoup de groupes pour maîtriser les filiales) o la remontée de toutes les informations nécessaires depuis toutes les entités situées à l étranger létranger, y compris non bancaires et les holdings o le cadre, la robustesse et la qualité de la supervision des entités situées à l étranger par les superviseurs locaux 63
Critères essentiels 4. L autorité de contrôle du pays d origine se rend périodiquement dans les établissements à l étranger, selon une fréquence déterminée par le profil de risque et l importance systémique des activités à l étranger. Au cours de ces visites, l autorité de contrôle rencontre ses homologues du pays d accueil. L autorité de contrôle dispose d une politique lui permettant d évaluer dévaluer la nécessité d effectuer l inspection sur place des activités d une banque à l étranger ou d obtenir des informations additionnelles ; elle est aussi habilitée à prendre de telles initiatives en tant que de besoin et dispose des ressources requises à cet effet. Les missions i à l étranger dans les succursales et les filiales l doivent être prévues dans les accords de coopération signés entre les superviseurs 5. L autorité de contrôle examine les activités principales des sociétés mères et celles des entités affiliées aux sociétés mères qui ont un impact significatif sur la sûreté et la solidité de l établissement et du groupe bancaire, et prend les mesures prudentielles qui s imposent. 64
Critères essentiels 6. L autorité de contrôle est habilitée à limiter l étendue des activités que le groupe consolidé peut mener et les sites sur lesquels il peut les mener (y compris à exiger la fermeture d établissements à l étranger), si elle détermine que : a) la sûreté et la solidité de l établissement et du groupe bancaire sont menacées parce que les activités en question exposent l établissement ou le groupe bancaire à des risques excessifs ou ne sont pas correctement gérées ; b) le contrôle exercé par d autres autorités de contrôle n est pas satisfaisant, compte tenu des risques encourus ; c) elle est empêchée d exercer un contrôle efficace sur une base consolidée. 7. Outre le contrôle sur une base consolidée, l autorité de contrôle responsable exerce ses fonctions à l égard des différentes banques constituant le groupe. Elle contrôle chacune des banques séparément et s emploie à comprendre ses relations avec d autres membres du groupe. 65
La crise a fait prendre conscience que les autorités devaient pouvoir réguler les groupes et conglomérats en leur imposant des décisions visant à réduire les risques d impact systémique Le principe d uniformité des règles pour tous les acteurs bancaires est remplacé par un principe d adaptabilité des règles applicables aux groupes Les pouvoirs du superviseurs doivent être étendus pour lui permettre de limiter ou interdire des activités ou la création de filiales, notamment à l étranger Le superviseur doit accompagner la supervision consolidée par une supervision des entités individuelles 66
Principe 13 Relations entre les autorités du pays d origine et du pays d accueil : l autorité de contrôle du pays d origine et celle du pays d accueil d un groupe bancaire transfrontière partagent les informations et coopèrent en vue d assurer un contrôle efficace du groupe et de ses entités et de gérer les situations de crise avec efficacité. Les autorités de contrôle exigent que les activités exercées dans leur propre pays par des banques étrangères obéissent au même niveau de normes que celui auquel sont soumis les établissements nationaux. Critères essentiels 1. L autorité de contrôle du pays d origine met sur pied un collège prudentiel spécifique pour chaque groupe bancaire ayant des activités ité transfrontières tiè importantes t afin d améliorer l efficacité de sa surveillance, en tenant compte du profil de risque et de l importance systémique du groupe bancaire et des besoins qui en découlent pour ses autorités de contrôle. Au sens le plus large, l autorité de contrôle du pays d accueil qui a, dans sa juridiction, une filiale ou une agence importante et qui a, de ce fait, un intérêt partagé dans la surveillance prudentielle efficace du groupe bancaire est inclus dans le collège. La structure du collège reflète la nature du groupe bancaire et les besoins de ses autorités de contrôle. 67
Critères essentiels 2. Les autorités de contrôle du pays d origine et du pays d accueil partagent, en temps opportun, des informations appropriées correspondant à leurs rôles et responsabilités respectifs, tant de façon bilatérale qu au sein de collèges. Il peut s agir non seulement de renseignements sur les risques significatifs et les pratiques de gestion des risques du groupe bancaire, mais aussi informations relatives à l évaluation prudentielle de la sûreté et de la solidité de l entité relevant de leur juridiction. Des dispositions formelles et informelles (protocoles d accord, par exemple) sont en place pour permettre l échange de données confidentielles. 68
Les groupes transfrontaliers nécessitent des mesures particulières qui sont adaptées en fonction de la taille du groupe et des risques systémiques qu il fait courir à l échelle internationale et à l échelle locale Un collège de superviseurs doit être créé pour tous les groupes significatifs : le collège est spécifique à chaque groupe ou conglomérats financier Il doit comprendre les superviseurs sectoriels nationaux et certains superviseurs étrangers si les filiales ou entités à l étranger ont un impact significatif sur la solidité du groupe, sur les risques globaux ou sur les résultats Les conventions signés entre les pays (protocoles d accord) daccord) fixent la participation au collège, le rôle attendu de chaque autorité, le cadre des échanges d informations Il doit exister des conventions de supervision mais également des conventions de résolution 69
Critères essentiels 3. Les autorités de contrôle du pays d origine et du pays d accueil coordonnent et planifient leurs activités de contrôle ou mènent des travaux en collaboration lorsqu elles ont des domaines d intérêt commun, afin d améliorer l efficacité et l efficience du contrôle des groupes bancaires transfrontières. 4. L autorité Lautorité de contrôle du pays d origine dorigine met en place une stratégie de communication commune avec les autorités de contrôle concernées du pays d accueil. La portée et la nature de cette stratégie reflètent le profil de risque et l importance systémique des activités transfrontières de l établissement ou du groupe bancaire. Par ailleurs, les autorités de contrôle du pays d origine i et du pays d accueil s accordent, le cas échéant, sur les avis et conclusions découlant d activités conjointes et de réunions collégiales qu elles communiquent aux banques, afin d assurer la cohérence des messages adressés sur des questions concernant l ensemble du groupe. 70
Critères essentiels 5. Le cas échéant, lorsque le profil de risque et l importance systémique de la banque le justifient, l autorité de contrôle du pays d origine élabore, en collaboration avec l autorité nationale chargée de la résolution, un cadre de coopération et de coordination transfrontières en cas de crise, associant les autorités du pays d origine et du pays d accueil. Les autorités concernées partagent, en amont et dans le respect des règles de confidentialité, des informations sur les préparatifs en cas de crise, de telle manière que cela ne compromette pas gravement les chances de succès d une résolution ordonnée. 6. Si nécessaire, compte tenu du profil de risque et de l importance systémique de la banque, l autorité de contrôle du pays d origine prépare, en collaboration avec son autorité nationale de résolution et les autorités concernées du pays d accueil, un plan de résolution pour le groupe bancaire. Les autorités concernées partagent les informations nécessaires à l élaboration et à l actualisation d un plan de résolution crédible. En outre, l autorité de contrôle alerte et consulte, sans délai, les autorités concernées et les autorités de contrôle (tant dans le pays d accueil que dans le pays d origine) dorigine) lorsqu elle adopte un plan de redressement et de résolution. 71
Critères essentiels 7. Dans le pays d accueil, la législation ou les dispositions réglementaires nationales applicables à l autorité de contrôle stipulent que les activités transfrontières des banques étrangères sont soumises aux mêmes exigences en matière de contrôle, d inspections et de règles de déclaration que les banques nationales. 8. L autorité Lautorité de contrôle du pays d origine dorigine se voit reconnaître la possibilité d effectuer des inspections sur place dans des implantations et des filiales d un groupe bancaire à l étranger afin de faciliter son évaluation de la sûreté et de la solidité du groupe ainsi que du respect des exigences en matière de connaissance de la clientèle. Elle doit informer ses homologues du pays d accueil des inspections qu elle envisage d effectuer auprès des implantations et des filiales dans ce pays. 9. L autorité du pays d accueil contrôle, de façon conforme aux normes internationales, les établissements d enregistrement. L autorité de contrôle n autorise pas l existence de banques fictives, ni la poursuite de leurs activités. 10. Lorsque l autorité de contrôle décide de prendre des mesures à la suite d informations communiquées par une autre autorité de contrôle, elle consulte celle-ci au préalable, dans la mesure du possible 72
Les autres travaux internationaux en réponse aux crises 73
Les nouvelles normes internationales destinées à gérer les risques au niveau des établissements et du système tout entier sont réunies sous l appellation «Bâle III» Les recommandations du Comité de Bâle reposent sur ces constats L insuffisance et la qualité médiocre des fonds propres : parmi les mesures de renforcement des fonds propres, les groupes sont visées par les surcharges en fonds propres qui peuvent être demandées aux établissements à caractère systémique Un endettement excessif des banques : réduction de l effet de levier et éventuellement séparation ou réduction des activités au sein des groupes pour réduire l endettement et le financement d activités à risques par les déposants L insuffisance des volants de liquidité : ratio de liquidité à court terme et ratio structurel de liquidité à long terme mais dans les groupes qui ont une vision centralisée de la trésorerie à définir au niveau local Interdépendance des entités d importance systémique : pouvoirs donnés aux superviseurs d intervenir sur la structure, l organisation et de limiter les activités 74
Il est préconisé une mise en place d une supervision basée sur les risques La supervision des groupes et conglomérats financiers se heurte à des difficultés Pas de référentiel définissant ce qu est une gestion saine des risques et des fonds propres adéquats Difficulté à évaluer l adéquation des fonds propres Besoin de se forger un jugement bien informé Besoin d un personnel très qualifié pour le faire La difficulté à agir au bon moment Il faut disposer de moyens suffisants pour contrôler les plus grosses entités Il faut pratiquer un contrôle intrusif mais qui est particulièrement lourds pour les groupes (demandes d informations, questionnaires, convocations des dirigeants, missions sur place ) Il faut intervenir dès que les vulnérabilités sont repérées, ce qui suppose d être capable de concevoir des instruments de prévention et de planifier une résolution adaptée aux groupes 75
Les moyens mis en place par le superviseur sur les groupes doivent leur permettre de suivre de près, de contrôler et de réduire les risques et d être en mesure sur la base d éléments suffisamment détaillés et analysés afin de pouvoir exiger de prendre des mesures adaptées à chaque cas comme le renforcement du contrôle interne, l application de limites de risques, la mise en place de règles de gouvernance Problème de capacités humaines au niveau des équipes du superviseur (compétence, expérience) tant au contrôle sur pièces qu au contrôle sur place Capacité de détection de l apparition de nouveaux risques résultant des innovations financières développées par différentes entités au sein du groupe (exemple des produits structurés qui ont intégrés des subprime) Capacités d analyse et de mesure de ces nouveaux risques Capacité de détection et d analyse des montages financiers mis en place par les groupes pour masquer les risques 76
La réponse à la crise de 2008 est essentiellement réglementaire Hausse des normes de fonds propres et de liquidité (Bâle III) Mais la réponse sous-évalue un point essentiel : l efficacité du contrôle Nécessité du renforcement de l efficacité du contrôle microprudentiel Exercice subjectif malgré toutes les règles mises en place Difficulté d imposer des règles universelles : application locale et contextuelle La qualité du contrôle microprudentiel dépend de la capacité et de la volonté des autorités de contrôle d agir au bon moment et avec le degré de détermination nécessaire 77
La réponse apportée par la supervision basée sur les risques C est un cadre facilitant l amélioration du contrôle bancaire Elle vise à mieux cibler les banques fragiles à partir d une approche préventive et structurée Elle s appuie sur des processus structurants pour les banques et pour le superviseur bancaire Elle vise à intervenir en amont et en temps utile Elle doit pouvoir s appuyer sur des moyens d actions plus complets sur les banques (cadre juridique 78
La réponse sur un plan pratique est en partie apportée par la supervision basée sur les risques Mieux cibler les entités fragiles à partir d une approche préventive et structurée Intervenir en amont et en temps utile S appuyer sur des moyens d actions plus complets et adaptés à chaque cas (besoin d un cadre juridique) Objectif de systématiser la revue des groupes à distance selon une approche méthodologique structurée Méthode d analyse préventive Récolter et analyser des données et des informations basées sur l examen et le suivi i des politiques commerciales déterminant t le profil de risque de chaque établissement Approche analytique par les risques Identifier rapidement les zones de risques et les établissements présentant des risques élevés de défaillance Intervention précoce Mieux cibler les actions de supervision (mission ciblées au sein des groupes) Optimisation des moyens Exiger des groupe le renforcement des systèmes et des pratiques de gestion, de surveillance des risques et de contrôle interne Solidité renforcée des groupes 79