Les évolutions de la régulation et de la supervision bancaires. Rappel historique et problématiques post crise

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1 Les évolutions de la régulation et de la supervision bancaires Rappel historique et problématiques post crise

2 1/ Rappel historique a) Étape 1 Régulation issue du Comité de Bâle Bâle 1 «ratio Cooke» % des risques pondérés -ratio de couverture du risque de crédit assez simple -grandes catégories de contreparties -nature des crédits Autres réglementations prudentielles -grands risques -coefficient de liquidité (dans certains pays) -ratio de transformation à moyen et long terme

3 Supervision basée sur la conformité et le contrôle sur place -Vérification des risques sur place (système non universel) -Vérification sur pièces (surveillance des ratios mais mise en place de dispositifs de centrale des risques bancaires et non bancaires et de centralisation des impayés) -Opérations et bilans des banques relativement simples (du type des banques de la zone UEMOA, Guinée ou Mauritanie aujourd hui) -Risques évalués dans la comptabilité : essentiellement coût historique -Bilans des banques assez peu affectés par les effets prix -Opérations d intermédiation (origine and distribute) -Gestion actif-passif des bilans par macro-couverture

4 b) Étape 2 : libéralisation financière Développement des opérations de marché Adéquation des fonds propres aux risques de marché ( ) Exigence de fonds propres sur les risques de prix (opérations de change et de marché) Défis pour les superviseurs : -Explosion du volume des opérations -Complexité croissante des opérations -Innovation financière permanente -Régulation par des systèmes de contrôle interne efficace -Gigantisme des banques Développement des opérations pour compte propre pour «booster» les résultats -Risques de confusion avec les opérations de la clientèle -Mise en place de «muraille» de Chine (efficacité?)

5 c) Étape 3 Nouvelle étape de complexification financière Laxisme de la régulation pour répondre aux besoins importants de fonds propres Acceptation de fonds propres sur-complémentaires Produits structurés et déconsolidation hors de la régulation -sortie des crédits du bilan des banques (titrisation) -développement du marché des dérivés de crédit -règles de déconsolidation censées être imperméables

6 Réponses des instances normatives et de régulation Supervision basée sur les risques Face au gigantisme et à la complexité il faut mesurer précisément les risques et cibler les contrôle (mise en place de systèmes aux USA, en France, au Royaume-Uni, en Allemagne, en Italie) Bâle 2 (élargissement de la couverture des risques) -prise en compte du risque de contrepartie : couverture des pertes attendues (EL) et inattendues -prise en compte des risques de marché (portefeuille de négociation) -prise en compte du risque opérationnel Normes IFRS (amélioration de la communication financière) - mais mise en place de la juste valeur (mark to market et mark to model) -extériorisation des plus-values latentes dans les résultats (juste valeur) ou directement dans les fonds propres (AFS)

7 Critiques Dispositif comptable pro-cyclique (accentue la variabilité des bilan et des résultats) peu lisible (besoin d énormes annexes explicatives) beaucoup moins prudent (suppression des provisions générales, prises en compte généralisée des plus-values latentes y compris sur modèle) accentue fortement les effets de levier Dispositif prudentiel complexe lourd à auditer pro-cyclique favorisant les fonds propres des grandes banques (les plus risquées en terme systémique) autorégulation notamment pour les grandes banques (modèles)

8 d) Étape 4 : rappel des éléments de propagation de la crise -Montages des titrisations complexes et opaques (système de rehaussement des portefeuilles en cause : agences de notation et assurances -AIG-) -Disparition du financement des SPV et des conduits sur le marché (papier commercial) et mise en jeu des lignes de refinancement des banques -Disparition de la liquidité interbancaire à terme (refus de se prêter sur le marché monétaire -banques et gérants de fonds-), crise de liquidité -Insuffisance patente des réserves de liquidités -Rôle prépondérant de la contagion par le canal des variations de prix, des risques mesurés et du capital, valorisé en valeur de marché des institutions financières (crise de liquidité versus crise de solvabilité)

9 Défaillances constatées de la régulation et de la supervision bancaires Réglementation trop permissive - équilibre difficile entre restrictions réglementaires & besoins de soutenir l économie par le crédit -contournement par la déconsolidation -insuffisance des fonds propres du noyau dur (tier one) Absence ou insuffisance de coopération entre les autorités de surveillance (banques, marchés et assurances) Poids des secteurs non régulés (fonds d investissement/hedges funds, shadow banking) Existence de zones grises incontrôlables («paradis fiscaux») Insuffisance de coopération internationale pour la résolution des crises

10 Rôle des autres acteurs des marchés financiers dans la crise en dehors du ressort du régulateur bancaire -Les agences de notation sur les produits structurés notation des portefeuilles de créances) -Les assurances (rôle des «monolines») (rôle dans la -Les hedge funds : les fonds d'arbitrage n'ont pas provoqué la crise, mais ont joué un rôle dans l'amplification (stratégies spéculatives ou d arbitrage, niveau d'endettement, besoin de liquider rapidement leurs positions sur les marchés -objectifs).

11 2/ Évolutions prévues de la régulation et de la supervision Les orientations générales -Pas de super-régulateur -Renforcer la compétence de chacun -Supprimer les zones non régulées -Améliorer la coopération -Nécessité d une supervision bancaire et financière coordonnée et efficace -Le FMI doit renforcer son rôle (en liaison avec le CSF) -Le CSF doit favoriser la création de «collèges de superviseurs transnationaux» afin de mieux surveiller «les institutions financières internationales».

12 Évolutions institutionnelles -Pas d abandon de la souveraineté des politiques de régulation (problème de l État prêteur en dernier ressort) -Renforcement ou rapprochement des régulateurs (France ACP fusion CB/ACAM)) mais aussi avec les banques centrales (Bafin et Bundesbank) -Orientation vers des approches coordonnées et des standards internationaux renforcés Réglementation bancaire - Systèmes d alerte précoce (earling warning system) -Renforcement des fonds propres de base (Bâle 3) -Mise en place ou renforcement de réglementations sur la liquidité -Disposition de supervision macro-prudentielles Régulation des marchés -Surveillance des agences de notation -Meilleure connaissance des positions des hedge funds -Standardisation des produits dérivés

13 La prévention du risque systémique est en phase d étude Peut-on déterminer une liste de banques systémiques Trois critères : taille, interconnexion, absence de substituabilité La notion même de crise systémique doit être relativisée : une entité systémique au niveau national ne l est pas forcément au niveau international La taille doit être évaluée autant en valeur absolue qu à travers la concentration de services financiers et de risques sur une entité ou un groupe d entités L interconnexion n est pas facile à apprécier, car seules les interconnexions qui sont de nature à propager une crise sont à prendre en compte l absence de substituabilité est un critère qui n est pas non plus facile à apprécier, car il faut mesurer l impact réel des services financiers qui sont rendus et connaître la capacité du système financier à offrir des services de substitution et les délais dans lesquels peuvent être mises en place des alternatives

14 Les critères visent à permettre au superviseur d établir une liste des établissements systémiques, mais quelles dispositions à l égard de ces banques systémiques Une autre voie explorée est de donner au superviseur et aux États les moyens de résoudre plus rapidement les crises individuelles pour éviter la propagation (voir les difficultés de Lehman Brothers, Fortis ou les banques islandaises) Prévenir les crises par une approche macro prudentielle Intégrer dans la surveillance prudentielle le risque systémique et notamment résoudre les problèmes des entités transfrontières Renforcer la capacité à gérer la résolution ou la faillite ordonnée

15 La régulation et la supervision du risque systémique Pour être efficace la mise en place d une régulation et d une supervision du risque systémique doit viser les objectifs suivants : disposer d un cadre juridique solide et complet qui permette une alerte et une intervention précoces pour prévenir la crise (mesures préventives) et permette une intervention rapide des autorités qui évite les risques de contagion systémique disposer d un cadre juridique et des moyens pratiques qui permettent de gérer la restructuration d une banque d importance systémique sans interrompre ses activités et la fourniture de services financiers à l économie (possibilité de cantonner les activités générant le risque systémique ou de gérer une faillite ordonnée sans entrave) disposer d un cadre qui coordonne efficacement les actions des divers intervenants (superviseur, banque centrale, Trésor)

16 La supervision macro prudentielle peut être réalisée par le superviseur micro prudentiel ou par une entité différente, l important étant que le superviseur micro prudentiel soit averti en temps utile pour prendre les mesures adéquates à l égard des banques La supervision doit développer les outils d analyse des risques macro prudentiels, domaine qui reste en grande partie à développer La supervision doit mettre en place ou renforcer les mécanismes d alerte rapide, l objet de cette supervision étant la prévention du risque, la résolution des crises restant du rôle du superviseur micro prudentiel La supervision macro prudentielle doit permettre de réaliser chaque fois que nécessaire des exercices de simulation et des mesures sur le système bancaire existant

17 Distinction supervision micro prudentielle et macro prudentielle La supervision micro prudentielle et des marchés ne permet pas d identifier le risque systémique ; c est l accumulation des risques par l ensemble du secteur financier et les canaux d interconnexion et de diffusion qui font naître un risque systémique La supervision micro prudentielle procède en partie d une logique bottom up qui part de l examen des situations individuelle, même si une logique top down tend maintenant à se généraliser, mais il s agit toujours de mesurer les risques individuels de chaque banque (sur les marchés elle vise la protection individuelle contre les abus de marché) La supervision macro prudentielle est elle uniquement de nature top down et vise à analyser les chocs non pas sur une seule entité mais sur l ensemble du secteur bancaire en évaluant les impacts et les corrélations. Elle ne vise pas à modifier le comportement individuel de telle ou telle banque, mais doit viser à faire changer les comportements individuels en modifiant les règles du jeu dès lors qu un risque systémique est décelé. L Europe, le Royaume-Uni, les USA ou la France mettent en place des structures de supervision macro prudentielle

18 La supervision macro prudentielle doit analyser les évolutions macro économiques et macro financières susceptibles d engendrer des difficultés : les crédits, l endettement des acteurs non financiers, l évolution des prix des actifs (bulles immobilières ou financières), le niveau de transformation, les effets de levier, les risques de liquidité analyser les dynamiques d accumulation de risques : les rentabilités anormalement élevées, les nouvelles techniques pour opérer des arbitrages réglementaires, le développement d activités non régulées, la qualité et la pertinence des outils utilisés par les banques et les superviseurs micro prudentiels pour mesurer les risques analyser la qualité de la concurrence : oligopoles, rentes de situation, l asymétrie d information de nature à concentrer les risques sur certains acteurs Il faut faire des exercices de simulation à partir des risques identifiés

19 La régulation du risque systémique Des dispositions peuvent être prises pour limiter le risque systémique La régulation macro prudentielle doit conduire à : empêcher ou réduire les possibilités d arbitrages réglementaires par : un alignement des exigences en fonds propres un alignement des traitements comptables un alignement des exigences de transformation et de liquidité toutes ces dispositions devraient viser notamment les véhicules de titrisation un renforcement de la qualité des fonds propres l adoption d une norme internationale sur la liquidité

20 Des discussions ont été menées sur des mesures plus drastiques : Pénaliser les banques qui prennent des risques systémiques par des mesures complémentaires en capital et en liquidité : mais comment identifier les banques systémiques et est-il judicieux de les désigner comme telles (aléa moral)? Quid des acteurs non régulés comme les hedge funds? Instaurer une séparation permanente entre les activités de banque commerciale utilisant des dépôts et les activités risquées (revenir à une sorte de Glass Steagall Act de 1933 aux USA) Restreindre la taille des entités Débat : la concentration des risques sur des entités spécialisées réduirait-elle le risque systémique? comment calibrer la taille maximale des banque et sur quel critère?

21 Mesures plus pragmatiques Privilégier les mesures temporaires par les superviseurs micro prudentiels (Bâle 2, pilier 2) mesures de refroidissement par les prix : surcharges en fonds propres ou exigence de liquidité mesures par les volumes : restrictions d activités, restriction de taille à la discrétion des superviseurs On introduit une innovation : une inégalité de traitement des assujettis Nécessité de doter le superviseur de l arsenal des mesures discrétionnaires différentiation du reporting pour les banques risquées ratios prudentiels plus contraignants sur certains risques exigences en fonds propres relevées sur des activités jugées systémiques restrictions en volume ou interdiction sur les activités systémiques (voir le Canada avant 2008) demander des stress tests sur certaines activités demander de simplifier la structure des groupes pour une meilleure lisibilité des risques limiter le développement des produits financiers dont la mesure des risques n est pas assurée pouvoir augmenter les appels de marge sur les produits de marché à haut risque

22 La résolution des crises systémiques Élargir la panoplie des moyens efficaces des superviseurs et des États pour la résolution des crises, adapter les cadres juridiques Harmoniser les moyens d intervention au niveau international pour favoriser la coopération en cas de crise Améliorer la coopération internationale pour régler le problème des banques transfrontalières Les standards de résolution reconnus pour les superviseurs sont les suivants pouvoir modifier ou écarter la direction en recourant à un administrateur provisoire faciliter l acquisition d une banque défaillante ou de ses activités par les acteurs privés à la discrétion des autorités et sans action judiciaire, en réglant les contestations a posteriori

23 pouvoir transférer les activités de la banque dans une banque-relais temporaire afin de préserver l exploitation en attendant la reprise par le acteurs privés pouvoir réduire les droits des actionnaires dans tous les cas qui sont justifiés par l intérêt public disposer de procédures de liquidation spécifiques aux banques permettant d assurer une fermeture dans l ordre évitant tout affaiblissement de la confiance du public dans le système bancaire pour la résolution des problèmes transfrontaliers, les autorités doivent vérifier a priori qu elles disposent des moyens d agir et de se coordonner en cas de crise. Mise en place par exemple d une organisation transnationale de type «cross border stability group». Plus difficile à mettre en place des plans d urgence de résolution de crise (living wills) qui détermineraient a priori les banques visées, la répartition géographique des actifs et les modalités d intervention en cas de crise

24 Exemple anglais qui donne de nouveaux pouvoirs à la Banque de d Angleterre et au Trésor (special resolution regime) : pour transférer tout ou partie d un banque sans l accord préalable des actionnaires et sans décision de justice pour transférer tout ou partie d un banque à un gestionnaire de transition qui peut être la Banque d Angleterre (bridge bank) pour une nationalisation temporaire s il y a des aides publiques substantielles ou des menaces graves pour la stabilité financière protection des droits des actionnaires par un «code of practice» qui indique les cas dans lesquels les dispositions peuvent être prises et par une indemnisation par un fonds dédié sur la base d une expertise indépendante Dispositif similaire prévu en Allemagne avec la création d un fonds de résolution financé ex ante par le secteur bancaire pour financer les mesures d aide publique ou d apport en fonds propres Aux USA renforcement des pouvoirs du FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation)

25 Conclusion sur le risque systémique Comment limiter les risques de faillites systémiques Problème de régulation Anciennement c était des mesures limitatives et quantitatives (séparation des activités bancaires et financières, limiter le champ d action des banques ayant des dépôts, interdiction de certaines activités, encadrement du risque de transformation ) Aujourd hui l accent est mis sur l autorégulation et la gouvernance, mais ce modèle a montré ses limites dans la crise récente Faut-il un retour en arrière ou le modèle doit-il être repensé et complété par de nouvelles mesures Comment améliorer la résolution des crises Conduite d exercices d alerte avancée (processus de simulation de crises) Mettre en place une panoplie complète de dispositifs et des adaptations juridiques pour des interventions rapides Besoin d une grande coordination entre le régulateur, la banque centrale et l État (mettre en place des structures de coordination) Besoin d une coordination internationale entre les régulateurs et les superviseurs (dispositifs harmonisés de gestion de crise, planification de gestion de crise transfrontière)