Les réformes prudentielles : évolutions et impacts sur la gouvernance des établissements

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1 Les réformes prudentielles : évolutions et impacts sur la European Institute of Financial Regulation Paris Matinale EIFR du 17 mai 2010 Danièle NOUY Secrétaire Général de l Autorité de Contrôle Prudentiel

2 Introduction La crise est liée à la conjonction de défaillances dans plusieurs domaines où des réformes importantes sont donc maintenant en cours Liquidité Fonds propres Risques de marché et de crédit Gouvernance Les superviseurs vont faire en sorte que les réformes soient mises en œuvre de façon effective 2

3 Plan de la présentation I. Révision majeure du dispositif de surveillance prudentielle des risques de marché (juillet 2009) II. «Package» du 17 décembre 2009 Liquidité Fonds propres III. Nouvelle gouvernance d entreprise (automne 2010) IV. Réformes institutionnelles (2010) 3

4 I - Révision majeure du dispositif de surveillance prudentielle des risques de marché 1. Un dispositif à améliorer 2. Les dispositions adoptées par le Comité de Bâle en juillet Impact 4. Un calendrier de réformes rapprochées et à long terme 4

5 1- Un dispositif à améliorer Un dispositif de surveillance datant de 1996, amélioré en 2005, afin de mieux prendre en compte certains risques liés à l évolution de la composition des portefeuilles de négociation. Mais efforts insuffisants : l inadéquation des charges en capital au titre du risque de marché a été un facteur clé de l «exubérance irrationnelle» qui a mené à la crise : Développement de positions hautement risquées / insuffisamment capitalisées dans le portefeuille de négociation ; Rôle central donné à la Value-at-Risk, mesure probabiliste avec ses faiblesses : Vision parcellaire du risque, notamment pour les titres complexes, Tributaire de la volatilité récente, donc procyclique, Mauvaise prise en compte des évènements extrêmes («fat tail effects»). 5

6 2- Les dispositions adoptées par le Comité de Bâle en juillet 2009 (1) Une exigence de fonds propres supplémentaire associée à une mesure de VaR stressée Stressed VaR (svar) Coefficients multiplicateurs de la VaR et de la Stressed VaR fixés à un minimum de 3 chacun. objectif : garder pour la mesure du risque futur la mémoire des valorisations exceptionnelles observées sur la période Une exigence additionnelle de fonds propres au titre des risques du portefeuille de négociation Incremental Risk Charge (IRC) Capture des risques de défaut et de migration, Augmentation de l intervalle de confiance à 99,9%, Double horizon : de capital à 1 an et de liquidité à 3 mois minimum. objectif : capter le risque lié à la présence croissante d instruments de crédit dans le portefeuille de négociation. 6

7 2- Les dispositions adoptées par le Comité de Bâle en juillet 2009 (2) Une exigence de fonds propres pour les positions de titrisation, alignée sur le portefeuille bancaire (charge «forfaitaire»). objectifs : Eviter de se reposer sur les modèles internes pour le calcul des exigences en fonds propres, au titre du risque crédit, sur les produits structurés complexes, Eviter l arbitrage réglementaire entre les portefeuilles bancaire et de négociation. Une exception : les produits de trading de corrélation (CDO synthétique + CDS de couverture) sont exemptés de l approche forfaitaire de la titrisation; en contrepartie : Soumission à des exigences de modélisation encore plus strictes que dans l IRC Comprehensive Risk Measure (CRM) ; Application de stress-tests spécifiques sur cette mesure ; Possibilité d un floor garantissant une charge en capital minimum. objectif : tenir compte de la plus grande liquidité de ces produits par rapport à d autres produits de titrisation (ABS), tout en maintenant un haut niveau d exigence. 7

8 3- Impact Des exigences de fonds propres renforcées de manière significative QIS 3 (publication en octobre 2009), étude d impact, hors prise en compte de la contribution du trading de corrélation et de la titrisation : Augmentation des EFP globale de l ordre de 11.5%, Multiplication de 2 à 3 des EFP risques de marché. QIS4 (publication prévue mi-2010) : Selon les résultats préliminaires, impact important de la charge forfaitaire pour titrisation et trading de corrélation. 8

9 4- Un calendrier de réformes rapprochées et à long terme Finalisation en juillet 2010 du dispositif présenté en juillet 2009 (IRC, svar, CRM, traitement forfaitaire de la titrisation) - Prise en compte des leçons du QIS4 : Objectif : finalisation des dispositions concernant le trading de corrélation (périmètre du trading de corrélation; floor) par le Comité de Bâle en juillet 2010 ; Réflexion sur un éventuel grandfathering, en vue d assurer une mise en œuvre sans heurts de la réforme au 31/12/2010. Lancement d une revue fondamentale du risque de marché : Quelle définition du portefeuille de négociation? Quelle frontière avec le portefeuille bancaire? Comment valoriser les produits du portefeuille de négociation de façon juste et prudente? Quelles voies d amélioration des modèles internes des risque de marché? Faut-il intégralement inclure le calcul de la charge en capital pour risque de variation des CVAs (Credit Values Adjustment), liés au risque de contrepartie, dans les modèles de VaR utilisés pour le risque de marché? Nouvelles propositions attendues pour consultation et étude d impact au deuxième trimestre

10 II «Package» du 17 décembre Exigences de liquidité 2. Harmonisation vers le haut de la définition des fonds propres 3. Calendrier de mise en œuvre 10

11 1- «Package» du 17 décembre 2009 : la liquidité 1. Les travaux du Comité de Bâle sur la liquidité après la crise : Importance de mieux appréhender le risque de liquidité suite à la crise financière, Définition de standards quantitatifs internationaux. 2. Les avancées encore nécessaires : Revoir le calibrage des deux ratios bâlois (LCR et NSFR), Favoriser le développement des méthodologies internes. 11

12 1-1 Les travaux du Comité de Bâle sur la liquidité (1) Le Comité de Bâle est conscient de la nécessité de mieux appréhender le risque de liquidité, suite à la crise financière : Analyse des difficultés auxquelles les banques ont été confrontées pendant la crise dans son rapport Liquidity Risk Management and Supervisory Challenges (février 2008) ; Recommandations pour les banques et les superviseurs afin de mieux gérer le risque de liquidité : Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision (octobre 2008). La définition en cours de standards quantitatifs internationaux : La proposition de décembre 2009 : International framework for liquidity risk measurement, standards and monitoring s articule autour : De deux ratios quantitatifs : i) le Liquidity Coverage Ratio (LCR) et ii) le Net Stable Funding Ratio (NSFR) ; Du suivi d indicateurs quantitatifs sans niveau requis (monitoring tools). 12

13 1-1 Les travaux du Comité de Bâle sur la liquidité (2) Le LCR : [Actifs liquides ] / [(flux sortants - flux entrants) à un mois ] Poste % Montant brut 1- Stock d actifs liquides (Caisse, titres d États ) Montant pondéré 2 Flux sortants (Fuite des dépôts, tirage des lignes de hors-bilan, remboursements sur titres émis ) 3 Flux entrants (créances exigibles dans le mois) 4 Ratio (stock d actifs liquides / flux net) 13

14 1-1 Les travaux du Comité de Bâle sur la liquidité (3) Le NSFR à un an : structure du bilan comparant liquidité de l actif (dénominateur) et stabilité des ressources (numérateur) Ressources stables % Besoins de financements stables Fonds propres et passif à plus d un an 100 % Actifs liquides et titres à maturité résiduelle < 1 an Dépôts à vue stables 85% Dette gouvernementale 5% Dépôts à vue moins stables 70% Dette d entreprises 20% Financements par entreprises non financières 50% Actions Prêts durée résiduelle < 1 an % 0% 50% Tout autre passif 0% Tous autres actifs 100% Hors-bilan (facilités de crédit accordées, autres engagements sur discrétion nationale) 10% 14

15 1-2 Les avancées encore nécessaires pour le SGACP (1) Mieux définir le calibrage des deux ratios : Le calibrage des deux ratios (LCR à un mois et NSFR à un an) doit être revu en fonction des résultats du QIS et de la consultation publique. Il est important que ce calibrage n exclue aucune des options possibles : - Pour le LCR : La pondération des composantes au numérateur et au dénominateur. - Pour le NSFR : La pondération des composantes au numérateur et au dénominateur ; Le niveau général de l exigence ; L horizon considéré ; Le champ de l utilisation au sein du dispositif prudentiel (pilier 1, pilier 2) de cet outil de mesure de la transformation. 15

16 1-2 Les avancées encore nécessaires pour le SGACP (2) Favoriser le développement des méthodologies internes Le SGCAP soutient la volonté du Comité de Bâle de mieux appréhender le risque de liquidité. Les standards quantitatifs ne doivent pas remettre en question les efforts au moins aussi nécessaires en matière de gestion interne du risque de liquidité par les établissements. Pour cela, le SGACP estime que la meilleure incitation est de permettre la prise en compte des méthodologies internes par les superviseurs. La réglementation française reconnaît cette double approche quantitative et qualitative à travers l arrêté du 5 mai 2009 relatif à l identification, la mesure, la gestion et le contrôle du risque de liquidité : - Cet arrêté rentre en application au 30 juin 2010, - Il établit une distinction entre une approche standard et une approche avancée (fondée sur l utilisation de méthodologies internes par les établissements, sur autorisation du superviseur). 16

17 2- «Package» du 17 décembre 2009 : les fonds propres 1. Une définition des fonds propres à améliorer 2. Les mesures présentées par le Comité de Bâle 3. Les avancées défendues par le SGACP 17

18 2-1 Une définition des fonds propres à améliorer Absence d harmonisation : Pas de définition commune du noyau dur des fonds propres de base, Pas d interprétation commune du Communiqué de Sydney de 1998 sur les instruments hybrides éligibles en Tier 1, Le plafonnement des hybrides Tier 1 varie d un pays à l autre. => Des ratios peu comparables, incluant souvent des éléments de qualité médiocre. Information publiée succincte Ne reflétant ni la diversité, ni la complexité des instruments de capital. => Appréciation très difficile de la capacité des fonds propres à absorber les pertes, et donc de la situation de solvabilité des établissements. 18

19 2-2 Les mesures proposées par le Comité de Bâle (1) Une harmonisation vers le haut des définitions : Common equity actions ordinaires (respectant 14 critères d éligibilité), réserves, report à nouveau. Intérêts minoritaires non pris en compte dans le Common equity. Déductions désormais au niveau du Common equity Renforcement des critères d éligibilité En Tier 1 : suppression des instruments innovants, En Tier 2 : suppression du step up. 19

20 2-2 Les mesures proposées par le Comité de Bâle (2) Simplifier la structure des fonds propres Une seule catégorie de Tier 2 Suppression du Tier 3 Harmonisation des limites et minima réglementaires applicables aux différentes composantes des fonds propres Le Common equity doit représenter la part prédominante des fonds propres de base ou Tier 1 Ratios de Common equity, de Tier 1 et de fonds propres totaux Limites et minima seront déterminés sur la base des résultats de l étude d impact et du cadrage macroéconomique. Exigences accrues en matière d information publiée 20

21 2-3 Les avancées défendues par le SGACP Conserver l objectif de renforcement de la qualité des fonds propres tout en veillant à ce que les business models qui ont montré leur résilience à la crise ne soient pas pénalisés : Les instruments de capital des banques mutualistes, La bancassurance (participations dans les assurances), Les intérêts minoritaires. Définir les déductions à opérer (le cas échéant progressivement, au vu des résultats du QIS) en veillant à les limiter à ce qui est prudentiellement justifié (ex. actifs d impôts différés). Veiller à la bonne calibration des ratios. 21

22 3- Calendrier de mise en œuvre du «package» de décembre 2009 Consultation publique : achevée le 16 avril Analyse d impact quantitative (Quantitative Impact Study, QIS) : achevée le 30 avril Le Comité de Bâle arrêtera fin 2010 le contenu de ces mesures, avec un objectif de mise en œuvre à fin 2012, pour autant qu elles soient compatibles avec la stabilité des marchés financiers et un niveau de croissance économique raisonnable. Ces décisions seront assorties de mesures permettant une transition appropriée vers «Bâle 3». 22

23 III- Nouvelle gouvernance d entreprise 1. De nombreuses défaillances liées à une mauvaise gouvernance 2. Et pourtant, de «bons principes» existaient 3. Les nouvelles initiatives 4. Compléter et préciser les exigences relatives aux Conseils d administration 5. Formaliser les exigences relatives à la gouvernance des risques 6. Une mise en œuvre effective 23

24 1- De nombreuses défaillances liées à une mauvaise gouvernance a. Une mauvaise compréhension des risques : Des modèles d évaluation construits, ou alimentés, à partir d hypothèses ou de données inadaptées ou périmées, Une présentation des risques par les lignes métier insuffisamment challengée par l organe délibérant le «Conseil». b. Des motivations inappropriées : Une tarification inadéquate des risques et de la liquidité, Des rémunérations délivrant des incitations inadéquates. c. Une mauvaise communication interne : Trop de décisions stratégiques prises à partir d informations inexactes, Des approches du risque sans cohérence d ensemble au niveau de l institution. d. Un manque de discipline, par exemple : L absence de sanction lors des dépassements de limites, Une approche des affaires plus opportuniste que stratégique. 24

25 2- Et pourtant, de «bons principes» existaient Les Principes du Comité de Bâle (2006) prévoyaient notamment : The board of directors should be appropriately involved in the bank s strategy ; Compensation policies should be consistent with the bank s long-term objectives ; The risks generated by operations that lack transparency should be adequately managed ; Clear lines of responsibility should be set and enforced throughout the organization. Les leçons évidentes : Les banques doivent améliorer leurs pratiques en matière de gouvernance ; Les superviseurs doivent s assurer que des principes de gouvernance cohérents sont effectivement appliqués. L accent doit être mis sur : La cohérence, l intégrité et l éthique ; Des processus de gestion des risques rigoureux et suivis avec discipline ; Une vraie transparence sur les sujets de gouvernance. 25

26 3- Les nouvelles initiatives Comité de Bâle : «Principles for enhancing corporate governance» : Les principes de 2006 sont précisés (notamment ce qui a trait à la qualification et à l implication des conseils d administration), complétés (notamment sur la gestion des risques), avec un accent sur la mise en oeuvre effective de ces principes ; 14 principes pour les banques, 5 principes pour les superviseurs ; Publication en mars 2010 d un document, en consultation pour trois mois ; Adoption du document final par le Comité en septembre CEBS : Révision des «guidelines on internal governance» : Réécriture et consolidation de plusieurs document existants, en prenant en compte les nouveaux principes du Comité de Bâle ; Publication pour consultation à l automne

27 4- Compléter et préciser les exigences relatives aux conseils d administration Un conseil qualifié et impliqué : Le conseil assume la responsabilité globale de la banque ; cela comprend l approbation et la surveillance de la stratégie de la banque en matière de risques, en prenant en compte ses intérêts et sa sécurité financière à long terme. Afin d assurer une gouvernance et une supervision effectives de la banque, les membres du conseil doivent avoir collectivement les connaissances et l expérience nécessaires pour chacune des activités financières significatives qu elle pratique. Les membres du conseil et les dirigeants doivent comprendre les risques et la structure (y compris les véhicules ad hoc ) opérationnelle de la banque. Le conseil doit superviser la conception et le fonctionnement du système de rémunération de façon à ce que celui-ci, conformément aux Principes du Conseil de la Stabilité Financière, incite les collaborateurs à adopter une attitude prudente en matière de risques. 27

28 5- Formaliser les exigences relatives à la gouvernance des risques Des risques gérés de manière rigoureuse : Les risques doivent être identifiés et suivis au niveau du groupe, comme au niveau de chaque entité individuelle. Les banques doivent avoir une fonction gestion des risques indépendante, sous la direction d un responsable des risques ayant accès au conseil. Cette fonction gestion des risques doit avoir le positionnement, l autorité et les ressources nécessaires. Les systèmes de gestion des risques et de contrôle interne de la banque doivent évoluer avec sa taille et son profil de risque, ainsi qu avec les changements de l environnement. Pour assurer une gestion des risques efficace, la communication relative aux risques doit être sincère et sans délai, à travers l ensemble de la banque comme vers le conseil. 28

29 6- Une mise en œuvre effective Transparence et supervision : La gouvernance de la banque doit être transparente : La banque communique au marché des informations pertinentes sur son système de gouvernance de façon claire et accessible ; En particulier, la banque respecte les principes OCDE et CSF en matière de transparence ; elle donne des éléments sur sa tolérance et son appétit aux risques et décrit leur processus de définition ainsi que l implication du Conseil dans ce processus. Les superviseurs évaluent les politiques et procédures des banques ainsi que leur niveau de respect des Principes : Mise en place d outils d évaluation et obtention de l information nécessaire, Vérification que les banques ont des procédures d évaluation du fonctionnement du conseil, du senior management et des fonctions de contrôle interne, Les superviseurs coopèrent entre eux sur la gouvernance. 29

30 IV - Réformes institutionnelles 1. Au niveau européen, un nouveau cadre de supervision prudentielle à deux étages : Le rapport de Larosière publié le 25 février 2009 a jeté les bases d une nouvelle architecture de supervision financière européenne. 2. Au niveau français, l évolution du modèle de supervision financière vers un twin peaks et la création de l ACP : Le rapport Deletré publié le 19 janvier 2009, L ordonnance du 21 janvier 2010 et la création de l ACP. 30

31 1- Une supervision financière européenne à deux étages (1) Le rapport de Larosière Le constat : le processus Lamfalussy a permis une amélioration de la convergence et de la coopération entre pays européens mais a montré ses limites (options nationales, recommandations du CEBS sans portée obligatoire, pas de mécanisme pour surmonter les désaccords entre superviseurs home et host ). Les objectifs : de nouvelles règles, un cadre de supervision harmonisé et mieux coordonné, des dispositif de gestion de crise plus efficaces. Les propositions : mise en place d un système décentralisé de supervision (la supervision au jour le jour reste de la compétence des superviseurs nationaux), renforcement de la surveillance macro-prudentielle du risque systémique. 31

32 1- Une supervision financière européenne à deux étages (2) Une nouvelle architecture de supervision financière européenne Macro-prudentiel - Détection des risques pesant sur le système financier dans son ensemble, - Émission d alertes, - Formulation de recommandations. Micro-prudentiel Réseau décentralisé de superviseurs nationaux complété par trois ASE qui succèdent aux trois comités de niveau 3 actuels avec des compétences renforcées : - élaboration de standards techniques, - résolution de différends entre superviseurs nationaux, - coordination en situation d urgence. 32

33 1- Une supervision financière européenne à deux étages (3) Calendrier : Septembre 2009 : Propositions législatives de la Commission européenne, suivies de Propositions complémentaires en octobre ; Décembre 2009 : Compromis du Conseil européen ; Février 2010 : Rapports des parlementaires européens Goulard sur le CERS et Garcia-Margallo y Marfil sur l ABE ; Objectif : adopter les textes le 10 mai 2010 en ECON puis en juin ou juillet 2010, en session plénière du Parlement européen ; Mise en œuvre de la réforme fin 2010/début 2011 ; Clause de rendez-vous dans trois ans pour faire un premier bilan. 33

34 2- Le nouveau twin peaks français et la création de l ACP (1) Rapport Deletré Un rapprochement CB / ACAM, prévu dès la Loi de modernisation de l économie du 4 août Les principales conclusions du rapport : Atouts de l adossement de la CB à la BDF (expérience de la crise) ; Importance de la distinction : contrôle prudentiel / supervision des marchés. Modalités d organisation de l ACP : Fusion des fonctions d agrément et de contrôle : Rapprochement de la CB, de l ACAM, du CECEI et du CEA au sein de l ACP, avec un adossement à la BDF. Des liens forts existaient déjà entre ces entités, mais la fusion vise à améliorer l efficacité du système français pour atteindre trois objectifs : Accroître la stabilité financière, Améliorer la sécurité des consommateurs, Renforcer le poids de la France dans les travaux internationaux sur la réforme de la régulation financière. Mission de contrôle de la commercialisation.des produits financiers, en liaison avec l AMF. 34

35 2- Le nouveau twin peaks français et la création de l ACP (2) Ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d agrément et de contrôle de la banque et de l assurance Nouvelle architecture de supervision par objectifs, le twin peaks français : ACP : contrôle prudentiel et des conditions de commercialisation des produits financiers (en coordination étroite avec l AMF) ; AMF : surveillance des marchés financiers, protection de l épargne et contrôle du respect des obligations professionnelles. Adoption d un principe de gouvernance à étages : Collège plénier de 16 membres présidé par le Gouverneur de la BDF ; Commission restreinte du Collège plénier (8 membres) traitant les dossiers individuels susceptibles d avoir un impact sur la stabilité financière ; Deux Sous-collèges sectoriels, composés chacun de 8 membres issus du collège plénier, traitant respectivement les dossiers assurances et les dossiers banques ; Commission des sanctions, distincte du Collège ; Commissions spécialisées (en tant que de besoin et sur décision du Collège). Financement de l ACP par une contribution financière des assujettis. Installation officielle le 9 mars 2010 : première réunion du collège de l ACP. 35

36 Conclusion Sous l impulsion du G20, refonte de la réglementation pour tirer les leçons de la crise : Renforcer la maitrise des risques dans toutes ses dimensions, Améliorer la gouvernance. Ces réformes ne porteront leurs fruits qu avec la mise en place d une supervision renforcée ESFS, ACP. En France, les établissements ont un superviseur prêt à les accompagner dans les évolutions réglementaires qui les attendent Bâle III, Solvency II. 36