CHAPITRE I : LES ACTES UNILATERAUX DE L ADMINISTRATION

1 CHAPITRE I : LES ACTES UNILATERAUX DE L ADMINISTRATION Lorsque l administration agit par acte unilatéral, elle peut prendre une multitude d'actes unilatéraux parce que ces actes vont régir une situation générale et donc vont pouvoir régir une situation individuelle. L administration a un pouvoir réglementaire cad le pouvoir d édicter des normes générales (section I). Elle a aussi le pouvoir de prendre des ordonnances cad le pouvoir de prendre des mesures législatives (section II). Il y a différentes catégories d actes unilatéraux (section III). SECTION I : LE POUVOIR REGLEMENTAIRE DE L ADMINISTRATION. En France, on a plusieurs détenteurs du pouvoir réglementaire : - Les autorités publiques : Président de la République, Premier Ministre, membres du Gouvernement, Préfet. - Autorités délibérantes et exécutives des collectivités locales et des établissements publics et les autorités administratives indépendantes : CNIL (Conseil national informatique et liberté), COB (Commission d opérations en bourses), CSA (Conseil supérieur de l audiovisuel) qui détiennent un pouvoir réglementaire et un pouvoir de sanction. - Les autorités administrant les organismes privés chargés d une mission de service public : les sociétés gérant des SPIC, les fédérations sportives, les ordres professionnels. Le pouvoir réglementaire répond de façon générale à 2 principes : - Chaque autorité l exerce dans la limite de ses attributions. Ce pouvoir est strictement délimité. - Le pouvoir réglementaire trouve généralement sa source dans une disposition textuelle. Cela résulte d un avis du CE du 17 mai 1979. I Le pouvoir réglementaire. A / Les sources du pouvoir réglementaire général.

2 2 dispositions de la Constitution intéressent le pouvoir réglementaire : les articles 21 et 37 alinéa 1 er : - Article 21 indique que le Premier Ministre assure l exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire. - Article 37 alinéa 1 er prévoit une répartition matérielle du pouvoir réglementaire en disant que les matières qui ne sont pas du domaine de la loi sont du domaine réglementaire. Problème : doit-on distinguer entre ces 2 articles et avoir d un côté un pouvoir réglementaire d exécution des lois et de l autre un pouvoir réglementaire autonome (intervention sans la loi)? Pour certains auteurs, l article 21 serait la source du 1 er et l article 37 alinéa 1 er serait la source du second. Pour d autres, c est le même pouvoir : l article 21 définit le pouvoir réglementaire et l article 37 alinéa 1 er définit les autorités exerçant ce pouvoir. 1 ) La position du Conseil Constitutionnel. Pour le Conseil Constitutionnel, il n y a pas à distinguer les différents types de règlements. Il explique clairement l enchaînement de ces 2 articles : CC 2 décembre 1976 Vote par procuration (recueil des décisions du CC pg 67). La Constitution laisse, en vertu de son article 37, au pouvoir réglementaire le soin d édicter les mesures nécessaires à l application des lois. C est la reconnaissance de l unité du pouvoir réglementaire général. Il en résulte que les règlements d exécution des lois sont des règlements de l article 37 et donc représentent la séparation entre loi et règlement. Si une mesure d application d une loi entre dans le domaine législatif, elle sera illégale, et même si la loi elle-même revoie au décret le soin de prendre une mesure législative, elle sera inconstitutionnelle. D ailleurs, le CC n hésite pas à sanctionner de telles lois : c est l incompétence négative (le législateur ne peut pas modifier la répartition entre loi et règlement. 2 ) La position du Conseil d Etat. Existence de 2 sources du pouvoir réglementaire dans la jurisprudence du CE. Ex : CE 8 février 1985 Association des centres E. LECLERC (pg 28) : pouvoir réglementaire autonome. Cette position est conforme à l obligation de réalisme de cette juridiction. En vertu des mécanismes constitutionnels, un champ est ouvert au règlement autonome et donc le CE est amené à les contrôler. Il ne peut donc pas les ignorer. Dans la pratique de la Constitution, l opposition est apparue entre les administrativistes et les constitutionnalistes parce que la Constitution de 1958, malgré sa rédaction, a évolué dans le sens d une prééminence incontestable de la loi qui

3 amoindrit de fait l existence des règlements autonomes. En vertu de la jurisprudence du CC, on aboutit au résultat que la loi qui intervient dans le domaine réglementaire n est pas de ce fait inconstitutionnelle. Aujourd hui, il n y a plus de domaine réserve exclusivement au pouvoir réglementaire. Si le règlement autonome existe, c est que l on n est pas dans un domaine où la loi n a pas l obligation d intervenir dans le champ de l article 34, ou bien qu elle n est pas intervenue. Devant le CE, il peut apparaître des règlements autonomes (par exemple pour la police), le CE doit alors les contrôler et c est pour cela qu il apparaît, dans la jurisprudence du CE, le règlement autonome. Eléments pour contrôler : - Règlements autonomes : ils doivent être pris conformément aux dispositions constitutionnelles déterminant les matières réservées à la loi, on doit vérifier qu il n empiète pas sur le domaine de la loi. Aujourd hui, il y a une grande extension du domaine de la loi. Place assez large laissée au règlement autonome (ex : procédure civile, contraventions de police, ) - Pouvoir réglementaire d exécution des lois : la question est différente. Il s agit de savoir si les règlements sont nécessaires à l application de la loi ou s ils n ont pas excédé les limites de la mission que la loi leur attribue. On va vérifier leur conformité à la loi dont ils portent exécution. S ils sont conformes, ils seront légaux : on dit que la loi fait écran. Si le règlement est conforme, on ne pourra pas lui reprocher d être intervenu dans un domaine législatif car le CE ne peut pas vérifier la constitutionnalité des lois. B / La répartition de la compétence. Elle est répartie entre le Président de la République et le Premier Ministre. Elle peut être déléguée. 1 ) Une compétence répartie entre le Président de la République et le Premier Ministre. Sous les III ème et IV ème Républiques, une seule autorité était investie du pouvoir réglementaire : le Président de la République jusqu en 1946, le Président du Conseil jusqu en 1958. La Constitution de 1958 a été innovante : les articles 13 et 21 de la Constitution organisent un partage de la compétence réglementaire entre le Chef de l Etat et le Premier Ministre. - L article 13 prévoit que «le Président de la République signe les décrets délibérés en Conseil des Ministres». - L article 21 indique que «le Premier Ministre, sous réserve des dispositions de l article 13, exerce le pouvoir réglementaire».

4 Il y a un partage mais la délimitation n est pas claire. Chaque fois qu un texte renvoie à un décret en Conseil des Ministres, il y aura compétence du Chef de l Etat. Mais très rapidement, se sont instaurées des pratiques qui ont suscité des questions au sein de cette répartition. 1) Dans les années 1960, De Gaulle avait pris l habitude de signer des décrets délibérés en Conseil des Ministres. Le CE s est prononcé par un arrêt du 27 avril 1962 SICARD et autres (pg 280). En vertu de la jurisprudence SICARD, la signature du Chef de l Etat ne rend pas illégaux les décrets non délibérés en Conseil des ministres. Ces derniers doivent revêtir, conformément aux origines constitutionnelles, la signature du Premier Ministre et des ministres concernés (contreseing). Ces décrets demeurent susceptibles d être modifiés ou abrogés par décret du Premier Ministre demeuré compétent. 2) Une autre pratique constituait à soumettre à la délibération du Conseil des Ministres des décrets pour lesquels aucun texte ne l imposait. Permet au Premier Ministre d étendre sa compétence. CE 10 septembre 1992 MEYET (pg 327) : cette jurisprudence établit qu un décret délibéré en Conseil des ministres doit impérativement être signé par le Président de la République. Il a rendu cet arrêt car la jurisprudence n avait pas été suivie dans un arrêt du CE du 10 octobre 1987 Syndicat autonome des enseignants de médecine (pg 310). Il a été ajouté que la modification d un tel décret relève nécessairement de la même autorité : CE 23 mars 1994 : Comité d entreprise de la RATP (pg 151). Mais cette solution était très rigide. C est pourquoi l arrêt du CE du 9 septembre 1996 Ministre de la Défense contre Mr COLLAS et autres (pg 247) permet au Président de la République de restituer sa compétence au Premier Ministre. Il suffit qu un décret pris en Conseil des ministres décide que la réglementation présidentielle pourra être modifiée ou abrogée par décret du Premier Ministre. C est une jurisprudence importante car la compétence présidentielle s exerce souvent en dehors des textes. 2 ) La délégation des compétences. Le Premier Ministre peut être amené à suppléer au Président de la République en cas d absence de ce dernier. Il assure dans ce cas la présidence du Conseil des ministres en vertu d une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé. L article 21 alinéa 2 prévoit la possibilité pour le Premier Ministre de déléguer sa compétence. Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Le CE constate qu il y a le pouvoir réglementaire : CE 27 mai 1966 Société de crédit commercial et immobilier (pg 365). Cette délégation se fait en cas d absence ou d empêchement du Chef de l Etat.

5 L article 21 pose la question de savoir si, en vertu d une loi, on pouvait autoriser d autres autorités que le Premier Ministre à prendre des mesures réglementaires. Le CE a répondu que oui en 1986 en disant que l article 21 ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie à une autre autorité le soin de prendre les mesures d application d une loi à condition que l habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée, tant par leur application que par leur contenu. B / Les types de règlements édictables par ces autorités. L exercice du pouvoir réglementaire général va se partager entre les règlements d exécution des lois et les règlements autonomes. 1 ) Les règlements d exécution des lois. Ce sont des règlements indispensables car ils permettent de concrétiser les lois. Ce pouvoir réglementaire s exerce soit de la propre initiative du titulaire du pouvoir réglementaire, soit en vertu des dispositions législatives qui le prévoient (cas le plus fréquent). Il a été précisé que l invitation du législateur à prendre des règlements d exécution a un caractère permanent : c est un pouvoir permanent. Apport de l arrêt MEYET (10 septembre 1992) : il reconnaît que le pouvoir réglementaire pour l exécution des lois peut être exercé régulièrement pour étendre des dispositions législatives à une matière a laquelle elle ne se rapporte pas. En l espèce, il y avait des dispositions législatives concernant les élections présidentielles et législatives mais pas pour les consultations référendaires. Le CE va constater qu il y a aussi votation et que cela va autoriser le titulaire du pouvoir réglementaire à étendre par décret en les adaptant aux opérations référendaires, les dispositions régissant les élections. 2 ) Les règlements autonomes. Ils proviennent d une innovation de la Constitution de 1958 qui a été d instituer des matières réservées au domaine réglementaire et d en prévoir une protection : articles 41 et 37 alinéa 2 : - Article 41 : touche à la phase parlementaire : le Gouvernement veille à la protection du domaine réglementaire pendant le vote d une loi (irrecevabilité) - Article 37 alinéa 2 : intervention après le vote de la loi (saisie du CC ou du CE pour faire reconnaître le caractère réglementaire de la mesure). Mesure prise avant 1958 : CE Mesure prise après 1958 : CC Ils interviennent dans un domaine où il n y a pas de loi. Ces domaines sont définis négativement : l article 37 prévoit que tout ce qui n est pas du domaine de la loi

6 est du domaine réglementaire. Ils tirent leur nom de cette autonomie par rapport à la loi. On a estimé qu ils se situaient au niveau de la loi (dans la hiérarchie des normes). En réalité, dans le mode d édiction, ils ne diffèrent pas du pouvoir réglementaire d application des lois. On va vers l unité du pouvoir réglementaire (reconnue par le CC) : ils se situent au même niveau que les règlements d application. Ils sont soumis à la Constitution et aux PGD cad les principes mis en évidence par le CE (en général : droit des individus) et qui ont valeur législative. Arrêt du CE 26 juin 1959 Syndicat général des ingénieurs conseils (pg 394) : soumission aux PGD. Il découle de cette valeur inférieure à la loi qu ils sont donc affranchis du respect des lois tant qu'ils n en rencontrent pas. II Le pouvoir de police du Premier Ministre. Aujourd hui, le Premier Ministre est investi, en tant que Chef du Gouvernement, du pouvoir de prendre des mesures de police applicables dans toute l étendue du territoire national en vue du respect de l ordre public. Il a hérité d un pouvoir qui était dévolu au Chef de l Etat sous les III ème et IV ème Républiques. A / La jurisprudence LABONNE. CE 8 août 1979 (pg 737) : Mr Labonne se fait retirer son permis de conduire sur la base d un décret du 18 mars 1899 par lequel le Président de la République avait édicté un code de la route destiné à assurer la sécurité sur la voie publique. Il est reproché au Président d avoir usé d un pouvoir de police qu il ne tenait d aucun texte. Le CE a reconnu ce pouvoir au Président en disant qu il appartient au Chef de l Etat, en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer les mesures de police dans l ensemble du territoire. C est l apparition d un pouvoir autonome (puisqu il est exercé sans l application de la loi ou de la Constitution). Sous la IV ème République, ce pouvoir a été transféré au Président du Conseil puisque c était lui le Chef de l exécutif. B / Le maintien de la jurisprudence après 1958. La Constitution de 1958 investit le Premier Ministre du pouvoir réglementaire général. On aurait pu rattacher le pouvoir de police à ce pouvoir, pourtant la jurisprudence Labonne va être maintenue. Le CE dans un arrêt du 2 mai 1958 Association culturelle des israélites parisiens concernant un décret réglementant l abattage des animaux, a décidé «qu il appartient au Premier Ministre, en vertu

7 de ses pouvoirs propres d édicter des mesures de police applicables à l ensemble du territoire». Il reprend l idée de pouvoirs propres de la jurisprudence Labonne. Il a été précisé que les autres dispositions de la Constitution, et notamment l article 34 sur la compétence législative, ne s opposent pas à ce pouvoir de police : CE 17 février 1978 Association dite Comité pour léguer l esprit de la résistance (pg 82) : «en donnant compétence au législateur pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l exercice des libertés publiques, l article 34 de la Constitution n a pas retiré au Gouvernement les pouvoirs de police générale qu il exerçait antérieurement». A été repris dans une formule du CC qui ajoute : «en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation législative : CC 20 février 1987 à propos du Code rural (recueil pg 22). Le pouvoir de police du Premier Ministre, institué en marge de la Constitution, ignore la distinction loi / règlement. III Le pouvoir réglementaire des ministres et des chefs de service. Les ministres sont aussi des chefs de service. On va envisager le pouvoir des chefs de service, dont les ministres puis ceux des ministres. A / Le pouvoir réglementaire des chefs de service. Il est reconnu par le CE : 7 février 1936 JAMART (recueil pg 172) : «même dans le cas où les ministres ne tiennent d aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l administration placée sous leur autorité. 1 ) Un pouvoir reconnu. Reconnu à tout chef de service donc à tous les ministres sauf les ministres sans portefeuille (cad sans service, sans administration). Il dépasse la notion de ministre, il est reconnu à toute autorité placée à la tête d une administration (Directeur d un service de l Etat : directeur général de l aviation publique, Directeur d un service public). Ce pouvoir est fondé sur le principe du fonctionnement régulier des services publics et que toute autorité placé à la tête du service public doit avoir les moyens d assurer ce fonctionnement. Ce pouvoir réglementaire s exerce par voie d arrêtés ou de circulaires (bien que la circulaire ne doive pas intervenir pour ajouter à la réglementation existante, elle la précise).

8 Ce pouvoir va s exercer pour organiser le service et veiller à son fonctionnement. Le chef de service est compétent pour réglementer la situation des agents placés sous ses ordres (ex : arrêt DEHAENE sur le droit de grève). La réglementation du service peut toucher les usagers (ex : en imposant certaines dates limites pour l accomplissement de certaines obligations). 2 ) Un pouvoir limité. Il ne peut s exercer que dans la mesure où les nécessités du service l exigent et envers les seules personnes qui se trouvent en relation avec le service, soit qu elles y collaborent, soit qu elles l utilisent. Dans le cas où la mesure excède les nécessités du service, elle serait illégale. Ex : CE 28 juillet 1989 HALBWAX (recueil pg 147) : est jugée illégale une mesure par laquelle le Ministre de l Intérieur avait interdit l accès aux réunions syndicales de tout représentant de syndicat de policier ayant perdu la qualité de fonctionnaire du fait d une révocation. Le chef de service ne peut pas prendre de mesures d organisation lorsqu un texte impose des formalités particulières. Ex : CE 23 mai 1969 BRABANT (recueil pg 264). B / Le pouvoir réglementaire des ministres. 1 ) Le principe. Les ministres ne disposent pas d un pouvoir réglementaire général. Ce principe prend sa source dans l absence de dispositions constitutionnelles en ce sens. Le CE s est clairement exprimé en refusant de reconnaître un pouvoir réglementaire général aux Ministres même lorsque certains commissaires du Gouvernement ont conclu en sens inverse : - CE 6 octobre 1961 Société DUCHENE (pg 548), CE Ass 10 juillet 1996 URAF de la Haute Garonne (pg 275). - Conclusions contraires : sous CE 23 mai 1969 Société distillerie BRABANT (pg 264) de Nicole QUESTEUX (AJDA 69 pg 640). Cette obstination du CE reprend un souci de ne pas multiplier les autorités détentrices du pouvoir réglementaire général. Les auteurs de l idée inverse avancent le fait que la solution a pour inconvénient de ne pas profiter de la compétence technique que le ministre détient dans sa matière et qui pourrait donner lieu à des réglementations plus adéquates. Il faut relativiser cet inconvénient pour 2 raisons : - La cohésion gouvernementale est mieux assurée. - Les ministres sont étroitement associés à l exercice du pouvoir réglementaire, d abord par le contreseing et car il s peuvent provoquer l édiction d un règlement nécessaire.

9 2 ) Les dérogations au principe. Elles sont ponctuelles. Il est admis qu un ministre puisse exercer le pouvoir réglementaire si un texte l y autorise : il agira par voie d arrêté. On admet d ailleurs que l autorisation soit aussi bien législative que décrétale. C est ainsi que le CE accepte la subdélégation cad que dans le cas où la loi renvoie au décret le soin de prévoir ses modalités d application, le CE admet que ce décret puisse renvoyer luimême à un arrêté à la condition de définir avec une suffisante précision les mesures que le ministre est chargé de prendre. Cela résulte d un arrêt CE 15 mars 1961 Société dans établissements OMER DECUGIS (pg 183). Le problème s est posé de savoir si la délégation du pouvoir réglementaire pouvait être implicite. Le CE a jugé cela possible mais sous certaines conditions. Ces conditions sont formulées par CE 6 novembre 1964 Réunion des assureurs maladie des exploitations agricoles (pg 521) : le CE décide que la disposition d un décret selon laquelle le Ministre de l agriculture pourra accorder des avances à une caisse d assurance «a conféré au ministre le pouvoir de prendre les mesures de caractère réglementaire propres à assurer la mise en œuvre du régime des avances». Il en a donc déduit une extension des pouvoirs réglementaires. Ce pouvoir tacite est à l appréciation du juge. Ex : l article d exécution inséré habituellement dans les décrets ne constitue pas une délégation implicite car il est analysé comme une invitation à diffuser l texte dans les services et à donner les instructions nécessaires à son application : CE section 7 juillet 1978 JONQUERS D ORIOLA (pg 300). Le ministre peut exercer un pouvoir réglementaire s il existe une délégation en ce sens et s il exerce le pouvoir délégué dans les limites fixées par la délégation et en relation avec ses propres attributions (sinon l arrêté est illégal : CE 9 décembre 1977 : Conseil national de l ordre des pharmaciens (pg 492)). IV L obligation d exercer le pouvoir réglementaire. Si elle est juridiquement reconnue, elle entraîne 2 conséquences importantes : - L illégalité des refus opposés par l administration - La responsabilité de l administration dans le cas où son abstention causerait un préjudice A / L évolution de l obligation d édicter les règlements nécessaires à l application d un texte. Le problème réside dans l adaptation tardive des décrets d application des lois. Le Gouvernement a réagi, a tenté de mettre en place une meilleure organisation du travail, notamment par des calendriers. L Assemblée Nationale permettait à ses

10 commissions permanentes de constituer des missions d informations relatives aux conditions d application des lois. Cette prise de conscience est assez récente. Au début du siècle, on admettait que le Gouvernement n ait pas l obligation juridique de prendre les décrets d application des lois (Léon DUGUIT) car on estimait que le problème était politique et non juridique. On admettait même que le Gouvernement retarde les effets de la loi pour montrer son opposition politique à la loi, ou parce qu il y avait un problème d interprétation de la loi ou une mésentente entre les ministres. On estimait que l issue à donner à un tel problème était une issue politique : la mise en cause de la responsabilité politique du Gouvernement devant l Assemblée Nationale. De son côté, la jurisprudence a longtemps suivi cette voie et elle ne s est infléchie qu en 1951 avec l arrêt du CE 13 juillet 1951 Union des anciens militaires titulaires d emplois réservés à la SCNF (pg 403) : ici il ne sanctionne pas le refus de prendre un règlement d application cependant il précise que le recours est rejeté aux motifs que l absence de ce règlement ne rendait pas impossible l application de la loi. A contrario on peut penser que si le règlement avait été nécessaire, le refus de l administration aurait été sanctionné. Il va falloir attendre 1962 pour obtenir la 1 ère annulation d un refus d édicter un règlement nécessaire à l application d une ordonnance : CE 13 juillet 1962 KEVERS PASCALIS (pg 475) : retard de 12 ans. En 1964 la responsabilité de l Etat est pour la 1 ère fois mise en cause du fait d un retard de la prise d un règlement d application d un décret : retard de 13 ans : CE Ass 27 novembre 1964 Dame Veuve RENARD (pg 590). La loi du 8 décembre 1995 portant réforme des procédures devant le juge administratif permet, dans certains ces, d obtenir l annulation du refus de prendre des règlements d application, d injonction ou d astreinte. B / Les conditions de l obligation. Aujourd hui, il y a obligation de prendre des décrets d applications d un texte dans le délai raisonnable. Le non-respect de cette règle entraînant l annulation du refus de l administration et la responsabilité de l administration. Appelle 4 précisions : - Lorsqu il s agit de l application d un acte administratif, il n y a obligation que si l acte est régulier. - La jurisprudence précitée de 1951 est toujours valable car il n y a obligation que si l absence de ce règlement d application rend impossible l application du texte. - Cette obligation existe même si le texte de base ne renvoie pas à des règlements d application : CE Ass 26 février 1954 Département de la Guadeloupe (pg 129). - Quel est le délai au-delà, duquel on peut estimer que l obligation n est pas remplie? 2 cas :

11-1 er cas : le texte de base prévoit un délai dans lequel doivent être édictées ces mesures d application. On peut considérer que le délai imparti constitue le délai raisonnable. Dès lors, l obtention d un délai supplémentaire sera rarement justifié. Cependant, l expiration du délai ne prive pas l administration de sa compétence car il faut que la loi le prévoie expressément en prévoyant un délai «à peine de nullité» ou bien que le délai ait été institué pour enfermer le pouvoir de prendre des décisions préjudiciables aux droits des administrés (ex : délai de 2 mois imparti au maire pour exercer son droit de préomption). - 2 ème cas : aucun délai n est prévu. Il appartient au juge d apprécier le délai raisonnable en fonction des difficultés rencontrées dans l élaboration du texte d application ou des circonstances. Dans la jurisprudence actuelle, le délai raisonnable est en général de 1 à 2 ans. Ex : CE 3 octobre 1997 Association nationale d assistance aux frontières pour les étrangers (AJDA 97 pg 69) : délai de 22 mois. SECTION II : LE POUVOIR D EDICTER DES ORDONNANCES. Traditionnellement, le pouvoir exécutif a toujours pu intervenir dans le domaine législatif. Sous la III ème République : pratique des décrets-lois (abondamment utilisés) : le Parlement votait une loi dite «de pleins pouvoirs» ou «de pouvoirs spéciaux» qui permettait au Gouvernement de prendre des décrets-lois pendant un délai déterminé. A l époque, l habilitation était très large, la loi était assez imprécise. Technique vivement critiquée. Sous la IV ème République : on a essayé de réagir et l article 13 de la Constitution disposa que «l Assemblée nationale vote seule la loi, elle ne peut déléguer ce droit». En fait, cela a permis de mettre en place un système contournant l interdiction, le Parlement pris des lois de délégalisation qui faisaient entrer certaines matières normalement du domaine législatif dans le champ d application du pouvoir réglementaire ordinaire. Cela permettait au Gouvernement d étendre son champ d application (avec des procédés différents du décret-loi). La Constitution de 1958 a été innovante, elle a marqué un retour plutôt au décret-loi mais elle a constitutionnalisé la procédure. Il est clairement prévu par la Constitution que le législateur habiliter le Gouvernement à intervenir dans des mesures législatives. I Les ordonnances de l article 38 de la Constitution.

12 Malgré des contestations du procédé, on peut affirmer aujourd hui que l article 38 de la Constitution met en place une procédure constitutionnelle permettant d édicter des mesures législatives. Au début de la V ème République, on reprochait avec raison à cette procédure de laisser une large marge d appréciation au Gouvernement (comme sous les Républiques précédentes). Cependant, l évolution que notre système juridique a connue depuis les années 1970, notamment avec le contrôle de constitutionnalité des lois, a eu un impact bienfaiteur. A / La procédure des ordonnances. L article 38 dispose : «Le Gouvernement peut, pour l exécution de son programme, demander au Parlement l autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi». «Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du CE, elles entrent en vigueur, dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d habilitation». «A l expiration du délai mentionné au 1 er alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif». Il décrit 3 étapes de la procédure : - L habilitation - L édiction - La ratification. 1 ) La loi d habilitation. C est une loi ordinaire votée par le Parlement et susceptible d être déférées au CC en vertu de l article 61 alinéa 2 de la Constitution (contrôle de constitutionnalité). «Il revient au Gouvernement de demander l autorisation au Parlement» : dès lors, l initiative de ce qui ne peut être qu un projet de loi (et non une proposition de loi) revient au Premier Ministre. Les parlementaires vont conserver un droit d amendement. L expression qui a posé problème est «pour l exécution de son programme». Le Conseil Constitutionnel a été appelé à se prononcer sur la signification qu il faut donner au terme programme. Il posait problème car la Constitution utilise le même terme dans son article 49 concernant la responsabilité politique du Gouvernement en imposant la présentation de son programme à l Assemblée Nationale. Le CC a été saisi car certaines parlementaires pensaient qu il devait y avoir une correspondance entre le programme présenté par le Gouvernement devant l Assemblé (dans le cadre de l article 49) et le programme dans lequel était inséré l article 38. Le CC dans une décision 76-72 DC du 12 janvier 1977 (JO 3 janvier 1977 pg 344 ou recueil pg 77) a répondu par la négative : il n y a pas de lien entre les 2 programmes.

13 La solution inverse aurait présenté 2 inconvénients : - Donner une habilitation très large au Gouvernement. - Refuser le recours à l article 38 au Gouvernement qui ne présente pas son programme. La notion de programme de l article 38 est indépendante. Il s agit aujourd hui de mesures définies avec précision dans le projet de loi. Le CC a développé toute une jurisprudence sur ce point, ce qui a eu pour effet de limiter l habilitation et d ôter à cette procédure son caractère exceptionnel. Des décisions du CC ont été rendues pour limiter les habilitations : - Celle de 1977 indiquait qu il fallait que la loi d habilitation doive indiquer la finalité des mesures. - N 95-370 DC du 30 décembre 1995 : reprend l idée de finalité mais indique qu il faut aussi indiquer les domaines dans lesquels le Gouvernement peut intervenir et les définir avec une précision suffisante. - A indiqué que le Gouvernement n est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu il prendra. Cette procédure permet donc au Gouvernement de prendre des mesures législatives. On va vers l évolution de la compétence législative au cours de la V ème République cad vers l extension des pouvoirs du législateur, ce qui a eu une incidence notoire sur la compétence des ordonnances. En effet, l ordonnance peut intervenir chaque fois que la loi ordinaire le peut. Tout ce qui relève de la loi ordinaire au sens de l article 34 mais aussi en vertu d autres textes tels que la Déclaration des droits de l homme de 1789, le Préambule qui fait référence à la loi, l article 72 (sur la libre administration des collectivités locales en Outre Mer) qui peuvent faire l objet d une habilitation de l article 38. Sont exclus du domaine de l article 38 : - Le domaine réservé à la loi organique. - Les cas où la loi intervient pour autoriser le Gouvernement à agir (ex : autorisation de ratification des traités)/ - Le domaine exclusif de la loi de finance (CC a indiqué que les mesures fiscales ne font pas partie du domaine exclusif, elles peuvent faire l objet d une ordonnance : CC 96-370 DC 30 décembre 1995 portant sur une loi d habilitation essayant de mettre en œuvre le projet JUPPE sur la sécurité sociale). La compétence est insérée dans un délai variant de façon générale de 1 à 6 mois. Aujourd hui de nombreuses ordonnances sont en cours d adoption pour réaliser les codification. Gouvernement et Parlement ont entrepris de codifier des matières nouvelles («matières transversales»). 2 ) L édiction des ordonnances.

14 Selon l article 38, elles sont prises en Conseil des Ministres après avis du CE, elles entrent en vigueur dès leur publication. L article 13 complète le dispositif en précisant que le Président de la République signe les ordonnances. Le CC a précisé que les ordonnances ne sont soumises à aucune autre condition que celles prévues par les articles 38 et 13 de la Constitution. Cependant, la loi d habilitation peut venir ajouter certains éléments de procédure (ex : consultation des assemblées territoriales en matière d Outre-Mer). En vertu de l article 69, on peut soumettre les ordonnances pour avis au Conseil Economique et Social. L habilitation est faite au Gouvernement, la procédure est la même que pour les décrets mais l article 13 la soumet à la signature du Président de la République. Une contradiction semble apparaître dans les articles 38 et 13. De nombreux avis de dirigeants on été donnés sur la question qui en fait reviennent à se poser la question de savoir si le Président de la République a l obligation ou non de signer les ordonnances. Cette question a été débattue à l occasion d un refus de MITTERAND de signer une ordonnance prise en 1986, en période de cohabitation. Le Président a refusé la signature et les ordonnances n ont pu être prises, le Gouvernement s est tourné vers la voie législative ordinaire. Le contenu des ordonnances a été pris par une loi ordinaire. Juridiquement, nul ne pouvait sanctionner le Président et politiquement, il a été réélu aux élections suivantes. Il n y a donc eu aucune responsabilité politique. Certains juristes ont soutenu que le Chef de l Etat avait commis une faute et qu il avait l obligation de signer les ordonnances. Aucune sanction ne pèse sur un Président de la République abstentionniste. A la différence de la promulgation des lois, il n y a pas de délai en matière d ordonnances. On peut se demander si l article 38 est tellement contradictoire à l article 13 puisque dans l article 38, on parle du Gouvernement pour dire que le Parlement l autorise à prendre les mesures, il s agit d une loi d habilitation qui est une loi ordinaire, il ne pouvait s agir que du Gouvernement et non du Président car c est lui qui est compétent pour déposer un projet de loi. Si on décortique la procédure, on voit qu elle respecte tous les principes de notre droit public. La procédure est proche de celle des décrets, elle doit être signée par le Président de la République. Mais l assimilation au décret doit être faite uniquement par rapport à la forme. Il y a des différences fondamentales : - Le pouvoir de prendre des ordonnances est temporairement limité. - Les mesures prises par ordonnance conservent leur caractère législatif et l alinéa 3 de l article 38 précise qu à l expiration du délai d habilitation, les ordonnances le peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

15 Cette procédure permet au Gouvernement, pendant un délai délimité, de prendre des mesures législatives clairement définies. Conformément au droit public, l intervention du pouvoir exécutif entraîne la compétence du CE (compétence organique : suivant l organe). C est pourquoi le CE s est toujours déclaré compétent pour contrôler les ordonnances avant leur ratification. Elles demeurent des actes administratifs soumis au CE tant que la ratification n intervient pas. Si le CE ne s était pas déclaré compétent, personne ne l aurait pu car devant le CC, la compétence organique existe aussi : il n est compétent que pour les actes émanant du Parlement. 3 ) La loi de ratification. La ratification permet de donner à l ordonnance une forme législative. Elle permet de refaire coïncider la nature des mesures avec la forme qu elle doit avoir. La procédure devrait s achever par la loi de ratification. Mais ce schéma est rarement adapté. En effet, l article 38 n impose pas le vote d une loi de ratification, il impose seulement le dépôt d un projet de loi de ratification dans un certain délai fixé par la loi d habilitation. Si le dépôt n intervient pas, la sanction est la caducité des ordonnances. Mais ce n est jamais arrivé car le projet de loi est toujours déposé dans les temps mais il est rarement mis en discussion : l ordonnance est toujours valable et reste un acte administratif. Les tribunaux ont reconnu que la ratification pouvait être implicite. Cette ratification implicite est reconnue par le CC et le CE : - CE : A l issue d une jurisprudence assez constante sur ce point, on peut dire que la ratification peut être expresse mais aussi venir d une manifestation de volonté implicite du législateur. Cela résulte d un arrêt : CE 7 février 1994 GHEZ (recueil pg 55) qui reprend les mêmes critères que la Cour de Cassation : Cass commerciale du 6 octobre 1992. - CC : La ratification peut émaner d une manifestation de la volonté implicite mais clairement exprimée : CC N 72-73 L du 29 février 1972 (L : décision de délégalisation) La ratification implicite peut être partielle. C est le CC qui décide s il y a ratification partielle ou non. Il est allé plus loin dans sa décision N 87-224 DC du 23 janvier 1987 (recueil) : il indique que «la ratification totale ou partielle peut résulter d une loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l implique nécessairement». L article 38 dit qu à l expiration du délai, les modifications ne peuvent être faites que par une loi. Chaque fois qu une loi va venir modifier l ordonnance, on va pouvoir considérer qu elle la ratifie au moins partiellement. Intérêt pour le CC : il peut y avoir une différence entre les ordonnances ratifiées et les ordonnances non ratifiées car la loi de ratification peut toujours modifier l ordonnance qu elle ratifie. Le CC s est donc donné la compétence pour

16 contrôler les ordonnances ratifiées : «Il appartient au CC de dire si la loi emporte ratification de toutes ou partie des dispositions de l ordonnance en cause, et dans l affirmative, si les dispositions auxquelles la ratification confère valeur législative sont conformes à la Constitution» (décision précitée de 1987). La ratification fait de l ordonnance un texte législatif, il peut être délégalisé en vertu de l article 37 alinéa 2. B / Le régime des ordonnances. Aujourd hui, l ordonnance n est plus l exercice abusif du pouvoir réglementaire. Le régime juridique des ordonnances s est profondément modifié. C est un régime complexe car il va faire coexister tous les principes régissant la loi, l acte administratif et la compétence des juridictions. L ordonnance, tant qu elle n est pas ratifiée, est un acte administratif soumis au CE. Dans sa décision N 85-196 DC, le CC indique que l ordonnance non ratifiée est susceptible d être attaquée par la voie du recours pour excès de pouvoir devant le CE. Le CE effectue un contrôle par rapport aux textes supérieurs (permet d annuler ou de maintenir l acte). Arrêt important : CE Ass 21 novembre 1961 Fédération nationale des syndicats de police (recueil pg 658) : soumission aux PGD. On peut analyser l ordonnance comme une mesure d application de la loi d habilitation, elle doit donc la respecter (notamment dans les délais). Le contrôle s effectue sur le fond : l ordonnance était-elle bien habilitée à prendre les mesures qu elle a ordonnées? Elle ne doit pas dépasser la loi d habilitation. Ex : CE 1 er décembre 1997 Caisse primaire d assurance maladie de la Sarthe et autres (recueil pg 447) : l ordonnance a été annulée car elle avait prévu une modification dans la répartition des compétences entre les juridictions civiles et administratives sans y être habilitée. Tant que l ordonnance demeure un acte administratif, passé le délai de recours, il est toujours possible de contester les mesures d application d une ordonnance qui serait illégale : c est l exception d illégalité. Tant que l ordonnance n est pas ratifiée, elle encourt toujours l exception d illégalité. Après ratification, l ordonnance devient insusceptible de recours devant le juge administratif. Ex : CE 11 juin 1990 Congrès du territoire de la Nouvelle Calédonie (pg 156). Le contrôle demeure devant le CC par le biais de la loi de ratification. II Les autres ordonnances. A / Les ordonnances liées à la mise en place des institutions de la Vème République.

17 Juste après son entrée en fonction (Président du Conseil le 1 er juin 1958), le 3 juin 1958, De Gaulle fait voter une loi autorisant le Gouvernement à prendre par décret, pendant une durée de 6 mois, les mesures nécessaires au redressement de la Nation. Le domaine va être limité : ces mesures ne pouvait porter : - Ni sur les matières réservées à la loi par la tradition républicaine - Ni sur l exercice des libertés publiques et syndicales - Ni sur la qualification des crimes et délits et la détermination des peines qui leur sont applicables - Ni sur la procédure criminelle - Ni sur l organisation des garanties fondamentales accordées aux citoyens - Ni sur la législation électorale Limitation de tout ce qui pourrait porter atteinte à la forme républicaine et démocratique de l Etat. Ces décrets, pris en Conseil des Ministres après avis du CE, portaient le nom d ordonnances, cependant, ils demeuraient des actes administratifs. La Constitution de 1958 prévoyait dans son article 92 des ordonnances ayant force de loi pour la mise en place des institutions pour fixer le régime électoral des assemblées et prendre en toute matière les mesures que le Gouvernement jugeait nécessaires à la vie de la Nation, à la protection des citoyens et à la sauvegarde des libertés. Ici, c est un véritable pouvoir législatif qui a été donné au Gouvernement et le CE s est jugé incompétent une décision du 12 février 1960 Société EKY (Dalloz 1960 pg 264). La seule chose qu il a accepté de contrôler c est la compétence : CE 1 er juillet 1960 FMOSS et FRADIN (recueil pg 441). Dans la décision du 27 novembre 1969 : c est un texte de forme législative qui peut être contrôlé. Avant cela, il n y avait pas de contrôle. B / Les ordonnances référendaires. Un seul exemple : une habilitation a été donnée par le référendum du 8 avril 1962. Elle a été donnée jusqu à la mise en place de l organisation d une politique nouvelle en Algérie. Elle a été donnée directement au Président de la République pour «arrêter par voie d ordonnance ou selon le cas de décret pris en Conseil des Ministres, toute mesure législative ou réglementaire relative à l application des déclarations gouvernementales du 17 mars 1962». Il y a ici une distinction entre les mesures législatives et réglementaires mais le CE a estimé que les ordonnances prises sur habilitation référendaires n avait pas un caractère législatif et que donc il pouvait les contrôler. Ex : CE 19 octobre 1962 CANAL ROBIN et GODOT (recueil pg 552) : officiers condamnés à mort, le tribunal militaire avait été crée par ordonnance et le CE a annulé cette ordonnance.

18 C / Ordonnances de l article 47. Elles concernent uniquement la matière budgétaire. Elles permettent d assurer l entrée en vigueur de la loi de finance au 1 er janvier, dans l hypothèse où le Parlement ne se serait pas prononcé dans le délai prévu (70 jours). Elles permettent au Gouvernement de prélever les impôts. A part l ordonnance de l article 47, les autres ne sont plus utilisées. SECTION III : L ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL. I La distinction entre acte administratif et acte de droit privé. Des organismes privés peuvent être associés à l administration dans l action administrative. A ce titre, ils peuvent être amenés à prendre des actes administratifs. Inversement, l administration peut agir selon les modes de gestion privée. Dans ce cas, il va falloir s appuyer sur certains critères pour déterminer si ces actes sont des actes administratifs. A / Les décisions émanant des personnes publiques. 1 ) Le principe concernant les actes réglementaires. Les décisions sont prises par les autorités publiques : gouvernants, fonctionnaires, élus locaux, qui ont compétence pour décider au nom de l Etat, des collectivités locales ou des établissements publics. Elles ont en principe le caractère administratif. La justification ne peut reposer que sur le critère organique (ils sont pris par une autorité administrative). Ce principe s applique de façon générale aux règlements (décisions générales et impersonnelles). En revanche, il est d application beaucoup moins stricte pour les décisions non réglementaires. 2 ) Les décisions non réglementaires relatives à la gestion du domaine privé. Les personnes publiques ont parfois des biens qui ne sont pas utilisés pour la gestion publique : c est le domaine privé. Normalement, l administration agit comme un propriétaire privé et en conséquence ses actes sont des actes privés. Ex : toutes les décisions qui accordent une interdiction de voirie ou de droit de chasse sur le domaine privé sont des actes privés. Le principe est donc la qualification d acte privé. Cependant, il y a une exception quand on estime que l acte est détachable de la gestion du domaine privé. C est une réserve importante car le juge a tendance à admettre cette détachabilité. Il est difficile de suivre le raisonnement du juge (les critères retenus), mais aujourd hui, la

19 tendance serait à considérer toutes les décisions relatives au domaine privé comme administratives. En fait, le contentieux ne serait judiciaire que pour des questions de réparation de dommages dus à des opérations menées sur le domaine privé. Ex d actes détachables (donc administratives) : - Décisions répartissant l usage de locaux appartenant au domaine privé entre les syndicats : CE 21 janvier 1959 BENZI (pg 50). - Décisions d accorder un bail. - Aliénation. 3 ) Les décisions non réglementaires relatives à la gestion des SPIC. Les actes non réglementaires pris à l égard des usagers et des tiers sont des actes de droit privé, avec la compétence des tribunaux judiciaires. Il en est de même pour les décisions concernant les rapports avec le personnel du service : recrutement, avancement, sanctions disciplinaires. On applique aussi le notion d acte détachable à tous les actes concernant l organisation et le fonctionnement du service. Ex : CE 14 janvier 1998 Commune de TOULON et Cie des Eaux et de l Ozone (RFDA 1998 pg 460) : recours intenté contre le refus du maire de faire respecter par l exploitant le règlement du service, le CE indique que «cette mesure attrait à l organisation du service et est détachable de ses rapports avec les usagers». Même réserve vis-à-vis du personnel pour tous les règlements visant le personnel avec des règles plus générales. Ex : un directeur général qui avait fait un classement d emploi : jugé comme une mesure d ordre réglementaire et donc administratif. Idem pour la fixation d attributions de primes. B / Les décisions émanant des organismes de droit privé. 1 ) Les décisions des organismes de droit privé gérant un SPA. Ces décisions sont des actes administratifs lorsqu elle traduisent le mise en œuvre d une prérogative de puissance publique. Cela résulte de 2 arrêts : CE Ass du 37 juillet 1942 MONTPEURT (pg 239) et CE 13 janvier 1992 MAGNIER (pg 32). Dans l arrêt Montpeurt, le juge a considéré, à propos d un comité d organisation professionnel, qu étant donné qu il assurait un SPA, les décisions qu il prenait pour assurer ce service constituent des actes administratifs. L arrêt Magnier est venu expliquer pourquoi de telles décisions sont administratives. Il apparaît ici la notion de prérogatives de puissance publique et donc les décisions qui émanent de ce pouvoir exorbitant sont des actes administratifs.

20 La jurisprudence ultérieure devait confirmer ce lien entre prérogative de puissance publique et caractère administratif des décisions. Ex : CE 17 février 1992 Société TEXTRON (pg 66) : il s agissait de décisions prises par AFNOR (Association française de normalisation, délivre la norme NF) : c est une association de droit privé. Pour l exécution de sa mission de service public, elle édicte des normes dites «homologuées» et des normes dites «enregistrées» : - La norme homologuée est obligatoire, elle s impose - La norme enregistrée n est pas obligatoire. Le CE a établit une différence en disant que seules les normes homologuées traduisent une prérogative de puissance publique et qu elles seules ont un caractère d acte administratif. Sont également reconnus comme actes administratifs, les décisions des ordre professionnels. Ex : les actes fixant le montant annuel des cotisations des membres sont des actes administratifs car ils témoignent de la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique. C est aussi bien reconnu par le CE que par la Cour de Cassation : Cass Civ 1 ere 21 décembre 1982 (JCP 1983 4 ème partie pg 79). A contrario, toutes les décisions qui n impliquent pas des prérogatives de puissance publique sont des actes privés. Ex : les rapports entre l organisme et son personnel, de ses membres. Ex : CE 5 juillet 1985 Association communale de chasse agrée de Bonvillard (pg 495) : problème de la fixation de la cotisation de la carte de memebre : le CE indique que c est un acte privé. 2 ) Les décisions des organismes de droit privé assurant un SPIC. On applique le droit administratif en ce qui concerne les actes portant sur l organisation du service public : ce sont des actes administratifs réglementaires. A contrario, les règlements qui ne touche pas à l organisation du service public ne sont pas des actes administratifs. Ex : TC 12 juin 1661 ROLLAND (recueil pg 866). La distinction est essentiellement fondée sur l objet du contrat. Le CE explicite le fait qu il s agissent d un acte portant sur l organisation du service public dans ses décisions : CE 31 mars 1995 DESAUNAY (pg 150). Les mesure individuelles (non réglementaires) ne sont jamais des actes administratifs. Mais il est bien certain que si, à l occasion d un litige concernant ces mesures individuelles, est soulevée l illégalité d un acte administratif réglementaire, alors, seule la juridiction administrative sera compétente pour résoudre ce litige. Cela résulte de l arrêt Epoux BARBIER. Ex : CE 6 février 1981 Melle BAUDET (recueil pg 53) : Air France réservait au personnel masculin la possibilité de prolonger leur activité au-delà de 50 ans, le CE a jugé ce règlement (mesure individuelle) illégal (la mesure individuelle est annulée).

21 II Les différents actes administratifs unilatéraux. La dénomination acte administratif unilatéral est très large, elle contient plusieurs type d actes : - Les décision : acte qui sera créateur de droit et qui va modifier l ordre juridique. - D autres actes administratifs unilatéraux qui ne sont pas créateurs de droit. - D autres actes administratifs unilatéraux qui concernent l administration ellemême. A / La décision exécutoire. 1 ) Définition. Elle est issue du pouvoir de prendre des décisions. C est ce pouvoir exceptionnel de l administration de décider sans que les personnes auxquelles ces décisions s adressent ne puissent donner leur consentement. Il s agit de créer des obligations, des droits, sans passer par un titre juridictionnel. Le CE a eu à se prononcer sur ce droit de décider : CE 30 mai 1913 Préfet Etat l Eure (JCP 1915 III pg 9) : a indiqué que «les autorités administratives sont en principe irrecevables à demander au juge le prononcé des mesures qu elles ont le pouvoir de décider». C est ce qu HAURIOU a qualifié de «privilège du préalable» cad que la décision sera prise et s appliquera préalablement à toute décision juridictionnelle. C est la règle fondamentale du droit public : CE Ass 2 juillet 1982 HUGLO et autres (pg 257). On dit que c est la concrétisation la plus achevée de l acte administratif unilatéral. Seules les décisions peuvent être déferrées à la censure du juge administratif (surtout par la voie du recours pour excès de pouvoir). A contrario, si un acte unilatéral n est pas une décision, l action est irrecevable. Un acte unilatéral est une décision lorsque la manifestation de volonté de son auteur se traduit par l édiction d une norme destinée à modifier l ordonnancement juridique ou bien au contraire à le maintenir en l état. Cette édiction peut toujours ajouter ou abroger l ordonnancement juridique. Le maintient en l Etat est la conséquence : - Soit des décisions confirmatives : décision qui va reprendre une norme existante pour la confirmer. - Soit des décisions de refus : le refus de satisfaire à une demande est une décision. D ailleurs, le refus est toujours une décision même s il n y avait pas de demande de décision. Ex : demande de renseignements : elle n engage pas l administration, ce n est pas une décision ; par contre si l administration refuse, le refus est une décision et il est possible d attaquer ce refus.

22 2 ) La forme des décisions. Il y a 2 types de décisions : - Les décisions expresses ou explicites - Les décisions tacites ou implicites 1 : Les décisions expresses ou explicites. La forme la plus utilisée pour les décisions expresses est l écrit. L intérêt de ce procédé (l écrit) est que cela clarifie l existence et le contenu de la décision. On admet tout à fait qu une décision ne soit pas écrite. On parle de décisions gestuelles (ex : l agent de police qui fait la circulation au carrefour), de décisions verbales (ex : un maire prend des décisions verbales à l égard de son personnel, ex : CE 14 décembre 1994 Confédération Helvétique (pg 549) : rejet d une demande d extradition présentée par la Suisse). Il y a donc une absence de formalisme. Ex : une décision annoncée sur le perron de l Elysée de délocaliser la SEITA : cela a été jugé comme étant une décision : CE Ass 3 mars 1993 Comité central d entreprise de la SEITA (pg 41). Cette absence de formalisme va rejaillir sur l écrit : chaque fois qu une autorité doit intervenir (Préfet, maire, ), il doit le faire par arrêté. Cet arrêté doit revêtir une forme particulière (visa, articles, ). Or toutes ces autorités prennent des décisions sous une autre forme: simple lettre, télex, circulaires, Il y a donc une grande liberté dans les textes. Il y a 2 autorités pour lesquelles on n admet pas l absence de formalisme : les décisions du Président de la République et le Premier Ministre (cad le pouvoir réglementaire général) puisque là, c est la Constitution qui fixe la forme, ce sont des décrets comportant des visas, des dispositifs en articles, la signature et les contreseings requis. 2 : Les décisions tacites ou implicites. Depuis une Loi du 17 juillet 1900, on est régit par le principe selon lequel le silence de l administration vaut refus (rejet de la demande). Depuis la Loi du 12 avril 2000 qui régit les rapports entre l administration et les citoyens, le silence doit être gardé pendant 2 mois pour entraîner cette décision de rejet (avant cette loi, délai de 4 mois). La loi réserve des cas où le délai peut être réduit ou rallongé mais uniquement dans les cas d urgence ou de complexité, et ce changement de délai doit se faire par décret pris en Conseil d Etat. Cela appelle quelques précisions. D abord, il faut qu il y ait une demande. La loi de 2000 impose à l administration une obligation de délivrer un récépissé pour toute demande alors que le décret de 1983 limitait ce récépissé à la demande initiale.

23 CE 29 mars 1991 SA LABO LAFFONT (AJDA 1991 pg 582) : réservait le récépissé à la demande initiale. La Loi de 2000 revient sur cette jurisprudence. Le récépissé n a aucune incidence sur le délai de 2 mois qu terme duquel il y a le refus implicite de la part de l administration car le point de départ du délai est la réception de la demande (et non le récépissé). Il a seulement une incidence sur la recevabilité du délai de recours contentieux. Il faut que la demande soit adressée à l autorité compétente. Dès le décret du 28 novembre 1983 qui aménageait les relations entre l administration et les administrés, il y avait une obligation de transmission pour l administration de l Etat (cad que la demande devait être transmise à l autorité compétente). La loi de 2000 a simplifié les choses pour le citoyens : elle a étendu cette obligation à toutes les administrations, notamment les administrations décentralisées et «toute administration saisie à tort doit la transmettre à l autorité compétente et en aviser le citoyen». Le délai court à partir du moment où l autorité a reçu la demande (même si c est l autorité incompétente). Le CC a eu à se prononcer sur cette règle, dans sa décision du 26 juin 1969 Protection des sites, il a érigé ce principe en PGD et a indiqué qu il revient donc au législateur de déroger à ce principe. Il a réitéré cette nouvelle hiérarchie dans une décision sur la vidéo surveillance : décision N 94-352 DC du 18 janvier 1995 : la loi qui dérogeait au principe a été déclarée inconstitutionnelle car elle remettait en cause des droits fondamentaux, notamment la vidéo surveillance comportait des risques pour la liberté individuelle et donc, on ne pouvait pas, dans ce domaine, appliquer un système d autorisation tacite. Sur ce point, la Loi de 2000 entérine la nouvelle valeur du principe car jusqu à cette loi, il y avait effectivement des dérogations qui existaient et dans lesquelles, exceptionnellement, le silence de l administration valait acceptation. Cela existe encore dans certains domaines : urbanisme, extension des hôpitaux, Un rapport ayant été établi sur ce point pour étayer les travaux de la loi de 2000 a compté 400 dérogations (par voie décrétale). La loi de 2000 a prévu (dans son article 22) un cadre législatif prévoyant les cadres dans lesquels le silence de la loi vaut acceptation avec le même délai : 2 mois pavant être aménagé par décret en CE. B / Les actes unilatéraux non créateurs de droit. Ce sont des actes qui ne modifient pas l ordonnancement juridique : - Actes préparatoires à la décision : avis d un organe consultatif, enquêtes. - Actes postérieurs à la décision : notifications. - Quand l administration donne librement des consentements, une interprétation. Ce ne sont pas des décisions.

24 Cependant, il y a des actes qui ne sont pas créateurs de droit mais qui peuvent léser les individus : mesures d ordre intérieur, circulaires et directives. C / Les mesures d ordre intérieur. Ce sont des mesures destinées à régir le fonctionnement interne de l administration. A ce titre, elles relèvent de la compétence discrétionnaire du chef de service. Elles vont fixer le comportement des agents. Etant internes, elles ne doivent pas, en principe, ni profiter aux usagers, ni les léser. Normalement, n ayant aucune incidence sur le citoyen, on ne doit pas avoir intérêt à agir contre elles. Mais parfois, l absence d incidences sur le citoyen n est pas toujours évidente. 1 ) Les circulaires. Actes émis par l autorité titulaire du pouvoir hiérarchique pour guider la conduite de ses subordonnés. Elle est obligatoire pour les agents. En revanche, elles n ont pas de portée juridique sur les administrés. Cependant, certains administrés se sentant lésés ont tenté un recours : CE Ass 29 janvier 1959 Institution Notre Dame de KREISKER (recueil pg 64) : a établi une distinction entre - Les circulaires interprétatives qui demeurent des mesures d ordre intérieur. - Les circulaires réglementaires qui constituent de véritables décisions exécutoires. Le juge va devoir déceler s il y a une nouvelle décision à l intérieur de la circulaire. Une même circulaire peut être pour partie interprétative et pour partie réglementaire. L intérêt pour l administré est de tenter un recours pour annuler la circulaire. Mais souvent, l auteur de l acte est incompétent : la compétence réglementaire des chefs de service se limite à l organisation du service, ils agissent donc souvent par circulaire (pour réglementer d autres domaines). Aujourd hui, depuis le décret de 1983, les circulaires sont publiées et opposables aux tiers. 2 ) Les mesures d ordre intérieur proprement dites. Plus spécifiquement, ce sont les mesures par lesquelles l autorité hiérarchique règle la discipline interne de son service. Il faut qu il n y ait aucune conséquence sur la situation juridique du citoyen. Ce domaine a beaucoup évolué : on les retrouvait souvent dans les écoles, les casernes, les prisons, Le CE dans un arrêt CE 2 octobre 1938 LOTE (pg 786) a indiqué que l interdiction de porter un insigne (nationaliste en l espèce) était une mesure d ordre intérieur (donc insusceptible de recours). Le juge administratif a

25 modifié son point de vue, le CE a restreint le domaine des mesures d ordre intérieur : - Dans le domaine scolaire : en acceptant la recevabilité des recours contre les règlements intérieurs des établissements ou contre les décisions d exclusion fondées sur ces règlements : CE 2 novembre 1992 KHEROUAA (pg 389). - Dans les armées : CE 17 février 1995 HARDOUIN : décision de l autorité militaire de 10 jours d arrêt, la recevabilité a été admise. - Dans les prisons : décisions de mettre quelqu un dans un quartier de haute sécurité. Les mesures d ordre interne s amenuisent du fait qu elles concernent directement la situation de la personne en cause. Cela permet d éviter les abus. D / Les directives. C est un complément à la réglementation. La réglementation est parfois souple et il peut y avoir des différences d application selon les différentes autorités administratives. Devant ce problème on a crée les directives pour aligner les actions des différentes administrations. Elles ont pour objectif premier de rendre l action administrative cohérente. DEFINITION : La directive est une mesure ayant pour but d orienter l action administrative, de recommander une attitude à ceux à qui elle est adressée (en général, aux agents de l administration). DELVOLVE : «Elle n est pas exactement un ordre mais elle n est pas non plus un souhait, elle est moins que l une et plus que l autre». Le CE a du accepter cette pratique des directives. Il se heurtait à 2 principes : - En dehors d un texte, les autorités administratives ne disposent pas du pouvoir réglementaire. - Une autorité administrative qui dispose d un pouvoir discrétionnaire doit examiner les circonstances particulières de chaque affaire et ne peut se considérer comme lié par les règles préalablement fixées. CE 23 mai 1969 Société Distillerie BRABANT (AJDA 1969 pg 640). CE 11 décembre 1970 Crédit Foncier de France (recueil pg 750 ou GAJA) : le CE indique qu il admet «la possibilité pour une autorité administrative d établir des directives par lesquelles elle entend, sans renoncer à son pouvoir d appréciation, sans limiter celui de ses subordonnés et sans édicter aucune condition nouvelle, définir des orientations générales en vue de diriger son action». Ces directives ne s adressent pas directement aux administrés mais aux administrations. Cela dit, le juge peut être saisi des actes d application des directives et cela permet au juge d examiner la légalité de la directive cad qu elle ne présente pas un caractère réglementaire et qu elle s insère bien dans le but visé par le législateur. Cela ressort de CE 29 juin 1973 Société GEA (AJDA 1973 pg 587).

26 On n admet pas de recours direct car ce ne sont pas des décisions. SECTION IV : LE REGIME DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX. I Les règles d édiction des actes administratifs. Ces règles sont strictes, notamment pour les décisions, dans l intérêt des administrés comme de l administration. Elles intéressent d abord la détermination de l autorité compétente puis la procédure de l élaboration. A / Les règles relatives à la compétence. Une répartition claire des compétences conduit à cantonner chaque agent dans une compétence délimitée tant du point de vue géographique que temporelle ou matérielle. 1 ) La limitation géographique. La compétence territoriale d une autorité administrative est limitée par la circonscription administrative à l intérieur de laquelle cette autorité est habilitée à exercer sa compétence. Les circonscriptions administratives sont parfaitement délimitées sur le territoire, on appelle cette compétence ratione loqui. Les cas d empiètement de cette compétence sont très rares. Ex : une commission communale de remembrement des terres qui, quand elle a fait le remembrement dans la commune, a inclus des parcelles d une autre commune CE 31 janvier 1955 Dame Veuve THOMAS (pg 156). 2 ) La limitation temporelle. L exercice par une autorité administrative de ses compétences est limitée au temps durant lequel elle est investie de ses fonctions. Cela signifie 2 choses : - L autorité administrative ne peut prendre des décisions qu à partir du moment où elle est investie de ses fonctions (en général, à la signature du texte de nomination) : CE 19 décembre 1952 Demoiselle MATEI (recueil pg 594). - Une autorité désinvestie perd sa compétence. Mais cette règle pose des problèmes vis-à-vis du principe de la continuité du service public, on a donc prévu des atténuations dont la notion d affaire courante.

27 La notion d affaire courante a été consacrée par l arrêt : CE Ass 4 avril 1952 Syndicat régional des quotidiens d Algérie : le litige provenait d une loi du 11 mai 1946 relative à la création de la société nationale des entreprises de presse qui prévoyait qu un décret fixerait les conditions dans lesquelles la loi serait applicable en Algérie. Un décret a été pris le 17 juin 1946 et a été attaqué aux motifs qu il avait été signé par des ministres d un Gouvernement démissionnaire. Le CE a conclu à l incompétence en disant que cet acte de transposition ne peut être regardé comme étant le règlement d une affaire courante «si extensive que puisse être cette notion dans le but de protéger la continuité du service public». Selon les conclusions de DELVOLVE : les affaires courantes sont «la zone limitées de compétence exceptionnelle d un Gouvernement dont le pouvoir ne repose plus sur aucun fondement que sur les nécessités de l Etat». Il distinguait 3 catégories d affaires : - Les affaires courantes par nature cad la masse des décisions quotidiennes que les bureaux préparent et que les ministres se bornent à signer après des contrôles sommaires. - Les affaires importantes qui ne peuvent être réglées par un Gouvernement démissionnaire qu en cas d urgence, le juge administratif ayant le contrôle de l existence de l urgence. - Les grands règlements statutaires qui ne rentrent jamais dans la compétence du Gouvernement démissionnaire. Cette notion a été très importante sous la IV ème République du fait de l instabilité ministérielle. Aujourd hui, il y a obligation du fonctionnaire désinvesti de continuer à exercer sa fonction jusqu à ce qu il soit remplacé. 3 ) La limitation matérielle. Elle est valable pour toute autorité administrative, pour tout agent public : compétence ratione materiae : il dispose d une sphère de compétence dont il ne peut pas sortir. Elle découle d une grand principe de l organisation de l administration : la spécialisation des agents : chaque agent a une délimitation de compétence. Il y a peu de conflits de compétence. Cela dit, le juge a établit certains principes de détermination de l autorité compétente : - Parallèlisme des compétences : principe selon lequel l autorité compétente pour prendre une décision est également compétente pour prendre l acte contraire. Il ne vaut qu en l absence de textes contraires. - Hiérarchisation de l administration : (découle de la spécialisation des agents) interdit à l autorité inférieure d empiéter sur les compétences de l autorité supérieure mais également l inverse, l autorité supérieure ne peut empiéter sur les compétences de l autorité inférieure.

28 1 : La violation par l autorité inférieure de la compétence d une autorité supérieure. Principe : prohibition de cet empiétement. Cela dit, il n est pas interdit à l autorité inférieure d intervenir, elle peut toujours aggraver la mesure (ex : en matière de police). Mais il est interdit d agir à la place de l autorité supérieure. 3 atténuations : Délégation : Procédé par lequel une autorité supérieure habilite une autorité subordonnée à exercer sa propre compétence. Elle doit être insérée dans des règles très strictes, notamment il n y a pas de délégation sans texte qui la prévoit : elle doit se faire par écrit et des termes précis. CE 20 février 1985 SERBE (pg 85). Il est prévu que la délégation ne peut être que partielle : Pour le pouvoir réglementaire : article 21 de la Constitution impose que le Premier Ministre ne peut déléguer que certaines compétences. Pour les autres : CE Ass 13 mai 1949 COUVRAT (pg 216). Obligation de publication : CE Ass 17 février 1950 MEYNIER (pg 111). On distingue : - Délégation de pouvoir : il s agit du transfert à une autorité subordonnée d une partie des pouvoirs de l autorité délégante. On dit qu elle est anonyme car elle n intéresse que la fonction, le changement de titulaire de la fonction qui bénéficie de la délégation n a pas d incidence (c est une nouvelle répartition des compétences). - Délégation de signature : l autorité supérieure autorise une autorité inférieure à signer en son nom, lieu et place, mais en restant sous le contrôle et la responsabilité du supérieur hiérarchique. Elle est nominative sinon elle est nulle. CE 30 septembre 1996 BONY (RFDA pg 1268). Suppléance : Situation d un fonctionnaire qui est investi automatiquement des pouvoirs d un autre agent public qui est absent ou empêché. Ex pour le pouvoir réglementaire : le Président de la République est supplée par le Premier Ministre. Généralement ce sont des textes qui prévoient cela mais il peut y avoir suppléance sans texte pour répondre au principe de continuité. Intérim : Un fonctionnaire est appelé provisoirement à remplir les fonctions de l autre agent en attendant l arrivée du successeur. 2 : La violation par une autorité supérieure de la compétence d une autorité inférieure.

29 Tout subordonné doit agir sous les ordre de son supérieur hiérarchique. Lorsqu il y a exercice du pouvoir hiérarchique, le supérieur peut modifier ou abroger les décisions des subordonnés, mais cette intervention se fait après la prise de décisions. Le contrôle se fait sur les décisions des subordonnés. Ce pouvoir n existe plus dans les relations entre l Etat et les collectivités territoriales. 4 ) La réserve du pouvoir aux agents administratifs régulièrement investis. Seuls les agents régulièrement investis peuvent édicter des décisions exécutoires. Dans la pratique il y a des atténuations. Le CE a crée la théorie de l apparence : elle permet d admettre que des agents irrégulièrement investis ont pu prendre des décisions dans la mesure où les administrés ont pu valablement croire que ces autorités pouvaient effectivement agir. Puis création des circonstances exceptionnelles (période de trouble) : le juge va être amené a posteriori à déterminer s il y avait ces circonstances. On admet que des personnes sans mandat aient pu prendre des actes administratifs pour faire fonctionner le service public en raison de la disparition des autorités régulièrement investies. B / La procédure d élaboration. Il y a des conditions de forme exigées. Ce formalisme va protéger l administré. C est la procédure administrative non contentieuse. Elle est mélangée de dispositions textuelles et de jurisprudence. C est une procédure qui a tendance à se développer. 1 ) Le régime des consultations. Quelques fois, pour prendre des décisions, l administration se doit de consulter des organismes. Ces organismes doivent avoir une existence légale. En général, le texte prévoit la manière dont ils sont composés et la procédure à suivre pour les mettre en place. Ces textes institutifs des organismes doivent avoir été publiés. En général, ils ne peuvent se prononcer régulièrement que s ils sont composés des personnes qui en sont membres et qui devront être régulièrement convoqués. La rencontre de tous les membres doit être organisée, il faut une réunion formelle de tous les membres CE 7 avril 1995 ZUBER (pg 157). La consultation ne doit pas être un faux semblant. Même si elle est facultative, à partir du moment où l agent passe par cette procédure, il doit mettre l organisme dans

30 la possibilité de se prononcer en toute connaissance de cause en lui communiquant tous les éléments nécessaires d appréciation. mais il n est pas nécessaire de donner à l organisme la décision telle qu on voudrait la prendre. Sauf texte contraire, l administration peut seulement subordonner certaines questions CE Ass 2 mai 1958 Syndicat autonome des greffiers (pg 252). La portée de ces avis varie selon qu il y a ou non obligation de consulter. Il y a 3 types d avis : - Avis facultatif : L autorité administrative n est pas tenus de consulter. CE 3 septembre 1997 Syndicat nationale du négoce indépendant des produits sidérurgiques : c est un choix discrétionnaire. Une fois que l autorité a consulté, elle n est pas tenue par l avis émis par l organisme. Elle peut décider avant même la réception de cet avis, peut apporter toute modification à son projet sans qu il soit nécessaire de saisir à nouveau l organisme. - Consultation obligatoire : L administration doit impérativement recueillir l avis avant de décider. Dans le cas ou l organisme rendrait un avis contraire à la décision que l administration souhaitait prendre, l administration n est pas tenus par l avis. Mais à partir du moment où la consultation est obligatoire, l administration ne peut pas prendre des décisions qui n auraient pas été soumises à l avis. S il apparaît après avis que la décision doit être complétées, il faut saisir à nouveau l organisme pour les modifications. CE 28 avril 1954 Commune de Willer sur Thur (pg 237) : fixe les limites en matière d avis pour les consultations obligatoires. - Avis conforme : C est un avis obligatoire mais plus restrictif pour l administration puisqu elle est obligée de prendre la décision conformément à l avis. La seule solution est de renoncer à la décision. Ex : CE 22 février 1957 Société coopérative de reconstruction de Rouen (pg 126) : association de l organisme à la prise de décision. 2 ) La règle de l examen particulier de circonstances. Il y a des cas où on dit que l administration a une compétence liée cad que face à des éléments objectifs donnés par la loi, elle doit prendre telle décision. C est assez rare car l administration dispose d un pouvoir discrétionnaire. Dans le cas où l administration prend une décision non réglementaire cad qui s applique à une personne ou à un groupe de personnes déterminé, il faut absolument qu elle procède à l examen réel et complet des données propres à l affaire, objet de la décision : c est l examen particulier des circonstances. Cela émane d une ancienne jurisprudence : CE 7 août 1920 SECRETTANT (pg 853).

31 L administration ne peut pas décider par l application pure et simple et automatique d une position de principe ou de motifs d ordre général. Dans chaque affaire, elle doit prendre sa décision en fonction des données propres à l affaire. Conséquence : Interdit à l administré de réclamer l application d une solution qui aurait été adoptée dans une autre affaire CE 7 février 1994 DUCHENE (pg 55). S il y avait méconnaissance de cette règle, il s agirait d une voie de procédure qui rend la décision illégale. Ex : CE 19 janvier 1966 LEMOINE (pg 44). 3 ) Le principe des droits de la défense. C est le principe du contradictoire. Au contentieux devant le juge, cela signifie que les parties ont un droit égal à faire valoir et à défendre leurs prétention ainsi qu à prendre connaissance du dossier. On étend cette garantie à la procédure non contentieuse. On l a étendu en 2 temps : Article 65 de la Loi de finance du 22 avril 1905 (toujours en vigueur) qui a prévu la règle de la communication du dossier dans la fonction publique : dispose que «tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de tous les ordres publics ont droit à la communication confidentielle et personnelle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous les autres documents composant leur dossier, soit avant d être l objet d une mesure disciplinaires ou d un déplacement d office, soit avant d être retardé dans leur avancement à l ancienneté». Ce texte a été adopté à la suite d un scandale : l affaire des fiches après l affaire Dreyffus : le ministère organise un service occulte de renseignement sur les opinions politiques et religieuses des officiers (comptant pour leur avancement). Le scandale éclate. Cela débouche sur l adoption de cet article 65. Dans un second temps, la jurisprudence a imposé le respect des droits de la défense lorsque la mesure présente le caractère d une sanction et que cette sanction est suffisamment grave. C est le principe qui a été posé par le CE 5 mai 1944 Dame Veuve TREPIER GRAVIER. C est la 1 ère généralisation des droits de la défense. Ensuite on a étendu cette obligation de respecter les droits de la défense aux mesures prises en considération de la personne. Il ne s agit pas ici d une sanction administrative. On a estimé qu il y a des cas où la mesure est prise en considération de la personne. C est le cas, dans la fonction publique, pour un licenciement pour faute professionnelle : CE section 24 juin 1949 NEGRE (pg 307) : cas d un licenciement pour faute professionnelle. La jurisprudence a été conduite à montrer les limites du droit de la défense. Elle a posé 2 limites à l application du principe : - Le respect des droits de la défense n est pas exigé dans les affaires où l administration ne porte aucune appréciation sur le comportement d un administré qu il s agisse d un administré ou d un agent public et ne se borne

32 qu à tirer les conséquences juridiques d une situation à caractère objectif. Ex : tous les cas où le maintien en fonction de l agent public est soumis à un concours. S il ne réussit pas le concours, il y a éviction en raison des conséquences objectives. D où pas d application des droits de la défense. - Le principe des droits de la défense ne s applique pas en règle générale, lorsqu est prise une mesure de police au motif que de telles mesures sont des mesures préventives et non des sanctions. La loi du 11 juillet 1979 a prévu la motivation de certains actes administratifs notamment des mesures individuelles défavorables, au nombre desquelles on place les mesures individuelles de police. Donc, de par cette loi, il y a motivation des mesures individuelles défavorables et notamment des mesures individuelles de police. Il faut couper cela avec le Décret de 1983 qui décide, dans son article 8, que les décisions administrative qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ne peuvent légalement intervenir qu après que l intéressé ait été mis à même de présenter ses observations. Il résulte de l ensemble de ces textes, que dans le cadre de ces dispositions, le CE est conduit à faire application du principe des droits de la défense à certaines mesures de police. Ex : il s est prononcé en matière de dissolution d une association : CE 26 juin 1987 Fédération de l action nationale et européenne. Le respect de droits de la défense, lorsqu il est exigé, met à la charge de l administration une triple obligation : - L information : l administration doit informer l intéressé de la décision qu elle a l intention de prendre. - Elle doit communiquer à l intéressé les raisons qui motivent la décision ainsi que certaines garanties qui pourraient être prévues par des textes. L une des garanties que l on rencontre souvent, c est la présence d un avocat. Si la garantie est prévue par les textes, il faut la faire connaître à l intéressé. - L administration ne peut prendre la décision qu après avoir pris connaissance des observations de l intéressé. Très souvent, cela va s assortir d un délai laissé à l intéressé au cours duquel il pourra faire ses observations. La Loi du 12 avril 2000, en matière des droits de l intéressé reprend les dispositions du décret qui est aujourd hui l article 24 de la loi du 12 avril 2000 qui réglemente l obligation de recevoir les intéressé mais cette obligation est de nouveau très limitée. En 1 er lieu, cette obligation ne s applique qu aux décisions qui doivent être motivées cad que cela renvoie essentiellement à la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs. Mais il y a beaucoup de cas où elle ne s applique pas. Ex : on garde toujours en réserve les cas d urgence ou de circonstances exceptionnelles, les cas dans les relations internationales où la procédure peut être gênante pour la conduite des relations internationales.

33 On estime que l article 24 de la loi n est pas applicable chaque fois qu un texte prévoit une procédure contradictoire particulière. Ex : en matière de sanction, il y a souvent un texte qui prévoit une procédure contradictoire particulière. Les observations peuvent être écrites ou orales. L intéressé peut demander à être entendu par les autorités administratives. L administration n est pas obligée de satisfaire les demandes réputées abusives du fait de leur nombre, de leur caractère répétitif ou systématique. 4 ) Le parallélisme des formes. Aussi appelé parallélisme des procédures. Pose le principe selon lequel une décision administrative doit être prise dans certaines formes et que la décision contraire doit être prise dans les mêmes formes. Il va falloir distinguer entre l édiction des règlements et l édiction des actes individuels : Pour ce qui concerne les règlements cad les dispositions générales et impersonnelles, les procédures pour édicter l acte doivent être suivies pour le modifier ou l abroger. Ce principe ne vaut qu en l absence de texte contraire. C est le cas de l acte réglementaire dont l édiction aurait fait l objet d une procédure non obligatoire. Dans ce cas, on admet que le texte contraire n ait pas à suivre cette procédure supplémentaire, non obligatoire. Pour ce qui est des actes individuels, la jurisprudence est plus nuancée parce qu on estime que l acte contraire et l acte initial n ont pas nécessairement la même signification et la même portée. Donc il va falloir apprécier au cas par cas si les procédures instituées pour édicter l acte conservent leur utilité quand il s agit de l abroger. Si on s aperçoit que la procédure est inutile, on pourra écarter le principe du parallélisme des procédures. Ex : CE 10 avril 1959 FOURRE CORMERAY : ici, l affaire concernait le centre national de cinématographie et le directeur avait été nommé après consultation du conseil paritaire du CNC pour la nomination du directeur. L administration met fin au mandat du directeur. Il a été estimé que la consultation du conseil paritaire ne s impose pas avant la décision de mettre fin au mandat du directeur du centre alors qu elle est obligatoire pour sa nomination. De même en matière de contrat : CE 17 mars 1972 Dame FIGAROLLI : là, la décision de conclure un contrat était soumise à l approbation de l autorité de tutelle. Le CE a indiqué que la résiliation n avait pas à lui être soumise. 5 ) Les enquêtes publiques. C est une pratique que l administration utilise dans certains domaines, notamment dans le domaine de l urbanisme car cela lui permet d auditionner toutes les personnes intéressées par certains projets. Intérêts :

34 - Recueillir les observations d un maximum de gens intéressé, notamment les associations. - Assurer une réelle publicité du projet et devrait aboutir à la transparence administrative. L enquête public est une procédure ancienne puisqu elle était déjà prescrite par une loi du 8 mars 1870 en matière d expropriation. Toutefois elles se sont développées et sont souvent des phases obligatoires dans de nombreuses procédures administratives. Ex : élaboration des documents d urbanisme, les opérations dites d utilité publique, les grands projets de construction. Devant le foisonnement de cette procédure, on avait recensé en 1980 110 textes différents relatifs aux enquêtes publiques. La législation est donc venue modifier la procédure et unifier tous ces régimes. La Loi du 12 juillet 1983 a cherché à unifier le régime de ces enquêtes publiques. Elle a essayé de les rendre plus efficaces en en faisant des procédures plus ouvertes et plus complètes. Ce qu il fallait surtout développer c est l information des administrés en imposant : - Qu un dossier complet soit mis à leur disposition. - Que ce dossier comporte impérativement une étude d inspection qui permet d apprécier les conséquences de l opération sur l environnement et d expliquer également les raisons pour lesquelles on retient tel projet plutôt qu un autre. Le défaut de l étude d inspection entraîne l annulation de la procédure par le juge administratif. De plus, un délai doit être laissé au citoyen. La durée dépend des matières. Dans les enquêtes publiques relatives à l urbanisme, on impose un délai minimum d un mois (pour permettre de recueillir les observations et d assurer une réelle publicité du projet). 6 ) La motivation des actes administratifs. Motivation motif. Tout acte administratif doit avoir des motifs de fait et de droit cad qu un acte administratif doit nécessairement trouver son fondement dans des circonstances de fait et de situations juridiques. Cette règle ne souffre d aucune exceptions : un acte administratif pris sans motif serait illégal. La motivation c est le fait de porter à la connaissance des administrés les motifs de l acte. En droit administratif, le principe est qu un acte n a pas à être motivé. Mais ce principe peut être gênant pour l administré et de nombreux textes ont institué des dérogations à ce principe de la non-motivation. Ex en matière de police : dans l article L 131-4 du Code des collectivités locales, il est prévu la motivation de certaines décisions. C est le cas pour les interdictions de circulations,

35 la réglementation de l arrêt et du stationnement des véhicules. Ici, il y a un texte spécifique dérogatoire au principe. La Loi du 11 juillet 1979 constitue la principale dérogation au principe de nonmotivation des actes administratifs. Ce texte impose la motivation pour 2 catégories de décisions : - Les décisions individuelles défavorables à leur destinataires : la loi énumère ce qu elle entend par décision individuelle défavorable. Il y en a 7 types : Les décisions restreignent l exercice d une liberté publique ou de manière générale constituant une mesure de police. Les décisions infligeant une sanction. Les décisions subordonnant l octroi d une autorisation à des conditions restrictives ou imposant ses sujétions. Les décisions retirant ou abrogeant une décision créatrice de droit. Les décisions opérant une prescription, une forclusion ou une déchéance. Les décisions refusant un avantage dont l attribution constitue un droit pour les personnes remplissant les conditions légales. Les décisions refusant une autorisation. - Les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement. Ex : en droit du travail, il y a beaucoup de limitations mais on peut obtenir des dérogations notamment pour le travail hebdomadaire ou le travail de nuit. Ces décisions doivent être motivées. L application de la loi de 1979 a provoqué la formation d une abondante jurisprudence qui a interprété de façon restrictive la liste des décisions à motiver. Cette liste est une dérogation au principe de non-motivation. Ex : CE 9 décembre 1983 VLADESCU : décret autorisant un changement de nom, il n avait pas à être motivé. Malgré cette législation qui impose cette obligation de motivation pour la décision défavorable. Il y a toujours la possibilité pour l administration de déroger au principe. D abord, le cas de l urgence : l urgence peut justifier de ne pas avoir à motiver la décision. Cependant, si l intéressé demande, dans les 2 mois de la prise de décision, la motivation, l auteur de la décision est tenu de la lui communiquer dans le mois suivant la demande. De nombreuses décisions implicites de rejet apparaissent. Ce sont donc des décisions sans motivation. On a ouvert un droit à l intéressé, si le même acte aurait pu être pris de façon explicite : l intéressé peut demander, dans les 2 mois, les motifs de la décision implicite. L administration a un mois pour répondre. Si elle ne répond pas, un recours est ouvert pour défaut de motivation et la décision sera illégale, annulée pour défaut de motivation : CE 23 mars 1985 TESTA. II La force juridique des actes administratifs unilatéraux.

36 Les décisions exécutoires font foi par elles-mêmes jusqu à preuve contraire : c est la force probante des actes administratifs. Ces actes peuvent être appliqués d office : c est le privilège du préalable. L administration peut aller dans des cas précis jusqu à l exécution forcée. A / La force probante des actes administratifs. On oppose souvent l acte administratif au jugement car pour le jugement il y a l autorité de la chose jugée. En matière administrative on parle d autorité de la chose décidée (HAURIOU). La jurisprudence du CE a évolué. Il avait d abord admis que les actes administratifs avaient un caractère authentique cad qu ils ne pouvaient être remis en cause jusqu à inscription de faux. Elle s est assouplie : depuis 1948 elle décide que, sauf texte contraire, l acte administratif ne fait foi que jusqu à preuve contraire CE 20février 1948 FERRANDI (recueil pg 88). Cette preuve peut être apportée par tout moyen et le caractère inquisitoire de la procédure administrative contentieuse facilite la tâche au demandeur car c est le juge qui mène les débats. Dans ce cadre un problème peut naître lorsqu il y a non-conformité entre le texte signé et le texte publié (problème courant) : on a développé la pratique du rectificatif : l administration va publier un rectificatif. Limites à cette pratique : cela ne doit pas conduire l administration à modifier le texte initial. Ex : en cas de recours, le juge vérifie que le rectificatif est bien destiné à corriger une faute : CE 8 août 1921 Martin SURZAND (recueil pg 856) : rectification valable. CE 25 juillet 1952 Chambre syndicale des fabricants français de balais de paille (recueil pg 393) : rectificatif nul car modifiait le texte. B / Le privilège du préalable. Oppose l acte administratif aux actes privés puisque le particulier qui émet une prétention à l encontre d une autre personne doit la présenter au juge et c est ce dernier qui se prononcera sur sa demande. Or ce passage devant le juge n a pas à être fait par l administration : c est le privilège du pouvoir préalable cad le pouvoir d imposer aux tiers des obligations ou de leur conférer des droits sans leur consentement. De plus, l administration peut se délivrer à elle-même son titre exécutoire cad que les actes administratifs reçoivent une exécution immédiate sans autorisation du juge. Conséquence importante : en principe le recours contre une décision administrative devant le juge ne suspend pas l exécution de la décision. C / Le recours à l exécution forcée des décisions administratives.

37 La décision administrative dispose d une présomption de légalité, ce qui implique que les agents comme les administrés doivent obéir à la décision. Ils ne peuvent se faire juges de la légalité de la décision. Ils doivent de toute façon l appliquer même s ils disposent d un droit de recours. Cela dit, il arrive que l administré s abstienne d obéir. A ce moment-là, l administration dispose de plusieurs moyens pour obtenir l obéissance : Les poursuites pénales : de façon générale, le Code pénal ouvre une action devant les tribunaux de police pour poursuivre ceux qui vont à l encontre des décrets et arrêtés de police légalement faits. Il y a également des textes qui organisent, devant les tribunaux correctionnels, des recours en cas d infraction à certaines décisions administratives. Ex : refus d obéissance à des réquisitions, fait de se soustraire à un arrêté d exécution. Les sanctions administratives : Suspension du permis de conduire, fermeture d établissements, retrait d autorisation, infliction d amendes. Aujourd hui le régime des sanctions administratives est aligné sur celui des sanctions pénales (Conseil Constitutionnel), ce qui permet d appliquer tous les principes de droit pénal concernant les sanctions pénales aux sanctions administratives : - Légalité des peines et délits - Nécessité de l appel - Non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère - Respect des droits de la défense - Individualisation de la peines Tous ces principes peuvent être invoqués à l encontre des sanctions administratives. L exécution forcée : il s agit de contraindre l administré en le mettant devant le fait accompli. Ce régime peut être autorisé. Mais le juge reconnaît également à l administration le pouvoir de faire une exécution forcée d office : posé par TC 2 décembre 1902 Société immobilière de SAINT-JUST : une congrégation religieuse occupe un établissement, un décret ordonne la fermeture de l établissement car il n était pas autorisé. Le préfet prescrit l évacuation immédiate de l établissement. le même jour, le commissaire de police notifie l arrêté préfectoral à la supérieure de la congrégation et fait évacuer l immeuble et appose les scellés. L établissement appartenait à la société immobilière Saint-Just qui demande devant les tribunaux judiciaire la main levée des scellés. Problème de compétence : l apposition des scellés devait-elle être considérée comme une mesure administrative ou comme un acte de dépossession (qui dépend du tribunal judiciaire)? Le TC se prononce en faveur des juges administratifs en disant que c est une mesure d exécution d office. Le commissaire du Gouvernement ROMIEU conclut et va poser le régime de l exécution forcée d office.

38 L idée essentielle est que l exécution forcée doit être un moyen subsidiaire cad que dans l Etat libéral, l administration ne doit recourir à l exécution d office que dans les cas où elle ne dispose pas d autres voies légales contre la résistance des administrés. C est pour cela que l exécution forcée n est possible que dans 3 cas et dès lors que l on se trouve dans l un de ces cas, elle est soumise à 3 conditions cumulatives pour être légale. Cas dans lequel elle est autorisée par la loi. Ex : loi du 3 juillet 1977 sur les réquisitions militaires qui prévoit qu en cas de mauvais vouloir des habitants, le recouvrement des prestations requises est assuré au besoin par la force. Cas dans lequel aucune voie de droit n est susceptible d être suivie pour sanctionner le comportement de l administré récalcitrant. Ni sanction pénale, ni sanction administrative, ni procédure adéquate. Ex : loi de 1905 sur la séparation de l Eglise et de l Etat, ex d une commune qui avait maintenu un presbytère à disposition gratuite du curé. Cela constitue une subvention occulte qui est interdite en vertu de la loi de 1905. Le préfet demande la rédaction d un bail de location mais la commune refuse. Le préfet demande l exécution d office et le CE l admet CE 11 mars 1909 Commune de TRICONVILLE (recueil pg 257) car il n existe pas d autres voies de droit. Cas de l urgence. Il existe des voies de droit mais l urgence ne permet pas de les utiliser. Ce sera contrôlé a posteriori par le juge. Si l on se trouve dans l un de ces 3 cas, le recours à l exécution d office est soumis à 3 conditions cumulatives : - L opération administrative qui exige l exécution d office doit avoir sa source dans un texte de loi précis. - L administré doit avoir opposé une résistance à l administration. - L exécution doit avoir uniquement pour objet la réalisation de l opération prescrite. On va vérifier qu elle est proportionnée au but à atteindre. III L application dans le temps des décisions administratives. A / L entrée en vigueur. Il faut distinguer entre les règlements et les mesures individuelles. Importance de la non-rétroactivité. 1 ) Les règlements. L entrée en vigueur des règlements est subordonnée à leur publication officielle. - Décrets : publication au Journal officiel (JO)

39 - Certains arrêtés ministériels : bulletins officiels (chaque administration a un BO) - Décisions des autorités locales : publiées ou affichées. Tant qu ils n ont pas reçu publicité, ils ne sont pas opposables aux administrés. Cependant, quelques fois, la formalité de la publicité ne suffit pas pour l entrée en vigueur de l acte. on peut prévoir des mesures supplémentaires. Ex : l obligation de transmission aux représentants de l Etat (préfet) de certains actes des collectivités locales: Loi du 2 mars 1982. Ex : problème des règlements de police prévus par le code de la route qui doivent être concrétisés sur le terrain par une signalisation adéquate. Le règlement lui-même peut différer pour l avenir son entrée en vigueur. Lorsqu ils ne prévoient rien, c est le décret du 5 novembre 1970 qui fixe le moment de l entrée en vigueur pour les lois et décrets, il indique qu ils sont obligataires à Paris un jour franc après leur promulgation au JO et partout ailleurs un jour franc après l arrivée du JO au chef-lieu de l arrondissement. 2 ) Les actes individuels. Un acte individuel, en général, est notifié à l intéressé. L entrée en vigueur est la date de notification. Cela appelle quelques précisions : Tout d abord, dans tous ces actes individuels, on introduit les actes collectifs (qui s adressent à plusieurs personnes). On admet que s il s adresse à un grand nombre de personnes, la publication constitue l entrée en vigueur. Ex : déclaration d utilité publique. Lorsque la décision est favorable cad qu elle confère des droits à son destinataire, la jurisprudence estime que l entrée en vigueur de l acte a lieu dès sa signature. CE 19 décembre 1952 Demoiselle MATTEI (pg 594). Effet de l absence de publication : elle entraîne l inopposabilité de l acte à l administré. Cependant, il faut veiller à une distinction entre l existence de l acte et son opposabilité. L acte existe dès sa signature CE 27 mars 1961 DAUNIZEAU (pg 57). 4 conséquences : - La légalité de l acte n est pas subordonnée à sa publication ou à sa notification CE 27 mars 1914 LAROCHE (JCP 1947 III pg 97) : publication. CE 7 juillet 1959 Office HLM du Mans (pg 306) : notification. - Le recours pour excès de pouvoir contre la décision est recevable CE 26 juin 1959 syndicat des ingénieurs conseils (pg 394). - La légalité de l acte est appréciée à la date de son adoption cad de sa signature CE 6 mars 1989 Société de Bourse BUISSON (pg 83).

40 - Question : une mesure qui n est pas entrée en vigueur constitue-t-elle un fondement valable à l égard de ses mesures d application? CE s est plusieurs fois prononcé. En fait la réponse est positive au regard des règlements : les règlements d application d une mesure qui n est pas encore entrée en vigueur est valable CE 18 juillet 1913 Syndicat national des chemins de fer (pg 875) : principe : ils sont valables mais entreront en vigueur au moment de l entrée en vigueur de la décision qui les fonde. Ex : CE Ass 21 décembre 1990 Confédération nationale des associations familiales catholiques. En revanche, la solution n est pas la même lorsque les actes d application sont des mesures individuelles : la décision qui n est pas entrée en vigueur ne constitue pas une base légale valable pour fonder des mesures individuelles CE 14 mai 1960 MAZOVICH (pg 294), CE Avis 10 juin 1996 Préfet de la Côte d Or (pg 198) a conclu à l illégalité d un contrat signé par une collectivité locale parce que la délibération qui permettait de signer le contrat n était pas encore entrée en vigueur. 3 ) Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs. C est un PGD (valeur législative) issu de la jurisprudence du CE, consacré notamment par CE Ass 25 juin 1948 Société du journal L AURORE (pg 289) : une loi a augmenté les tarifs d électricité, un des relevé de complément était à cheval sur les 2 prix (avant et après l augmentation). la société Aurore a fait un recours contre cette loi et a obtenu gain de cause. Tiré de l article 2 CC. L administration ne peut légalement fixer l entrée en vigueur de ses décisions à une date antérieure à celle de leur publicité (elles ne peuvent décider que pour l avenir). Précisions : En France, la loi peut être rétroactive. L autorité administrative peut déroger au principe de non-rétroactivité si elle y est autorisée par une disposition législative. Le CE l a admis petit à petit : disposition expresse puis convention internationale puis décision tacite (peut résulter d une loi de façon tacite) CE 12 janiver 1951 Association professionnelle des banques (pg 21). Le principe n est pas absolu. - Quelques fois, l administration doit pouvoir tirer les conséquences de certaines illégalités. - L administration peut retirer un acte administratif cad qu elle va elle-même annuler sa propre décision CE 3 novembre 1922 Dame CACHET (pg 790). - Elle peut avoir à tirer les conséquences d une annulation contentieuse (par le juge) de l acte administratif CE 26 décembre 1925 RODIERE (pg 1065) :

41 annulation d une nomination de fonctionnaire, ce qui a obligé l administration à faire une reconstruction de carrière. - On admet qu un acte peut prévoir que ses mesures d application rétroagissent au jour de son entrée en vigueur. Ex : CE 7 février 1979 Association des professeurs agrégés des disciplines artistiques (pg 41) : admet la rétroactivité d un décret fixant les droits à rémunération de professeurs nommés antérieurement. Le principe est tout de même très fort : les exceptions touchent des domaines particuliers. Ce principe de non-rétroactivité interdit en fait la remise en cause de situations acquises définitivement dans le passé CE Ass 16 mars 1956 GARRIGOU (recueil pg 121) rendu en matière fiscale. Ce principe n exclut pas l application immédiate des règles des actes administratifs. Dans l application immédiate, la nouvelle réglementation peut s appliquer à des situations en cours qui semblent être passées mais qui en fait ne sont pas définitives. B / L abrogation pour l avenir des actes administratifs. Elle met fin à l existence d une décision pour l avenir seulement. Elle peut être implicite car une norme peut devenir inconciliable avec une norme prise ultérieurement. Mais on va surtout s intéresser à l abrogation expresse. 1 ) Le pouvoir d abroger de l administration. 1 : Les actes réglementaires. L acte réglementaire peut être abrogé à toute époque. On estime qu un acte réglementaire n est jamais créateur de droit CE 5 mai 1972 Mademoiselle NOYER (pg 342). Même si l acte a lui-même fixé un terme au-delà duquel il ne pourra plus s appliquer, l administration peut toujours l abroger avant l arriver de ce terme. L abrogation d une loi n emporte pas abrogation automatique de ses règlements d application CE 11 février 1907 JACQUIN (pg 152). 2 : Les actes non-réglementaires. Il faut distinguer selon qu ils sont ou non créateurs de droit. L abrogation est possible s ils n ont pas fait naître de droit, elle ne l est pas dans le cas inverse. Actes non-créateurs de droit au regard de la jurisprudence (donc susceptibles d être abrogés : - Décisions négatives cad celles qui rejettent une demande

42 - Décisions qui se bornent à une constatation - Décisions obtenues par fraude - Les actes inexistants : l administration a agit d une telle manière qu elle est sortie de ses attributions - Tous les actes précaires et révocables qui témoignent du désir de l administration de ne pas se lier : permission de voirie, autorisation de police, nomination aux emplois laissés à la discrétion du Gouvernement. Les actes créateurs de droit se déterminent par rapport aux précédents. On peut dire que les actes individuels et collectifs qui ne font pas partie de la liste précédente sont normalement créateurs de droit. Les actes non-créateurs de droit peuvent être abrogés à toute époque CE Ass 22 décembre 1989 MORIN (pg 279). Les actes créateurs de droit sont définitifs (ils ne peuvent pas être abrogés). Cela ne signifie pas qu ils sont perpétuels : l administration ne peut pas les abroger mais peut prendre sous les formes requises un acte qui s avèrera contraire au précédent : c est pourquoi on dit qu il peut y avoir abrogation mais seulement par acte contraire cad qu il faudra respecter les conditions de compétence, de procédure, de fond, prévues par les textes. D ailleurs la Loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des décisions administratives impose la motivation des décisions individuelles qui abrogent une décision créatrice de droit. 2 ) Le droit d initiative des administrés en matière d abrogation. Il s est fait en 2 temps, par 2 grands arrêts. 1 : La jurisprudence DESPUJOL. CE 10 janvier 1930 DESPUJOL (recueil pg 30) a décidé qu un administré pouvait demander à l administration l abrogation d un règlement devenu illégal du fait d un changement dans les circonstances de fait ou de droit. S il y a refus de l administration, ce refus peut être déferré au juge. Dans cet arrêt, 2 règles sont posées : - S il y a changement de circonstances de fait, les administrés peuvent demander l abrogation et ce à tout moment. - Dans le cas de situation juridique nouvelle crée par une loi ultérieure, les intéressés peuvent, dans un délai de 2 mois à partir de la publication de la loi, demander l annulation pour recours pour excès de pouvoir du règlement luimême. Notion de circonstance nouvelle : a été entendue, au fil de la jurisprudence, de façon plus restrictive dans certaines matières. On vise ici les matières où l administration dispose de pouvoirs étendus pour adapter son action à l évolution des circonstances de faits : on va demander que les circonstances nouvelles provoquent

43 des bouleversements : CE 2 juillet 1999 MEYET (Les petites affiches 8 juin 99). Matière économique essentiellement. Cette théorie du changement de circonstances peut jouer à l égard d actes nonréglementaires, non créateurs de droit : CE 25 mai 1979 BAYRET (pg 239) : déclaration d utilité publique. 2 : La jurisprudence ALITALIA. CE Ass 3 février 1989 ALITALIA (recueil pg 44) : prévoit qu un administré peut saisir à toute époque l administration d une demande d abrogation d un règlement illégal ab initio (dès sa signature) ou devenu illégal du fait d un changement dans les circonstances de droit ou de fait. En l espèce : l application d une directive européenne a constitué le changement de droit. La Compagnie Alitalia s est vue appliquer un règlement en matière de TVA qui s avérait être contraire à la directive européenne. Elle va demander au Premier Ministre l abrogation de cette réglementation en se fondant sur le Décret du 28 novembre 1983 qui fixait les relations entre l administration et les administrés. Or ce décret prévoyait en son article 3 que «l autorité compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à l abrogation d un règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l illégalité résulte de circonstances de droit ou de faits postérieurs à cette date». Le Premier Ministre ne répond pas. Au bout du délai de 4 mois (aujourd hui 2 mois), il y a refus implicite de l abrogation. ce refus est déferré au juge. Le CE va poser le principe : l autorité compétente, saisie d une demande d abrogation d un règlement illégal, est tenue d y déferrer. Il en fait une obligation pour l administration et accepte l illégalité ab initio du fait des changements de circonstances (ajout à la jurisprudence DESPUJOL). Il résulte de cette évolution jurisprudentielle que les administrés disposent aujourd hui d un droit d initiative sans conditions de délai, que l illégalité soit initiale ou due à un changement de droit ou de fait ultérieur et ce pour les actes non créateurs de droit (qu ils soient réglementaires ou non). Le juge peut imposer l abrogation sous astreinte cad le paiement d une somme par jour de retard. Ex : CE 21 février 1997 CALBO. De plus, une demande d abrogation peut être satisfaite pour des actes créateurs de droit dans le délai de recours contentieux : 2 mois à partir de son entrée en vigueur : CE 21 janvier 1991 PAIN. C / Le retrait rétroactif des actes administratifs. Le retrait est une sortie de vigueur rétroactive des actes administratifs. On connaît ce type de sortie par les décisions juridictionnelles. Mais ici le retrait est un droit ouvert à l administration d annuler son propre acte. Se heurte au respect des droits acquis et au principe de non-rétroactivité des actes administratifs.

44 CE 3 novembre 1922 Dame CACHET : le régime du retrait dépend du caractère régulier ou irrégulier de l acte. 1 ) L acte régulier. Il n y a aucune raison d admettre son retrait. Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs devrait jouer pleinement. La jurisprudence fait une distinction selon que l acte est créateur ou non-créateur de droits. 1 : Créateurs de droits. Ici, on applique pleinement le principe cad que le retrait est impossible pour simple opportunité CE 21 mars 1947 Demoiselle INGRAND (pg 430). Cette règle rencontre des exceptions : - Hypothèse où une loi autoriserait le retrait d actes créateurs de droits. - Lorsque la demande émane de l intéressé dans le cas où l acte pourrait lui substituer une décision plus favorable. Ex : CE 23 juillet 1974 Ministre de l intérieur c/ GAY (pg 441). 2 : Non créateurs de droits. La jurisprudence admet la possibilité de le retirer pour opportunité CE 27 juin 1947 Société DUCHET (pg 283). Ex de décision qui n est pas créatrice de droits : décision d ouvrir un concours qui peut être retirée pour simple opportunité cad elle n est pas créatrice de droit : CE 20 mai 1955 Syndicat national autonome du cadre de l administration générale des colonies. Cependant, cette solution doit être nuancée, nuances qui doivent être apportées au regard des droits que l acte a pu indirectement créer. Il y a des actes, qui même s ils ne créent pas de droit pour l avenir en ont déjà crées par le passé. Ex des autorisations précaires cad toutes les autorisations administratives pour occuper le domaine public. Ici, il est inconcevable de revenir sur ces droits passés, donc elles ne peuvent pas être retirées. Les actes réglementaires sont par définition des actes non-créateurs de droits, donc logiquement on peut les retirer. Mais là aussi on peut se heurter aux cas où ces actes réglementaires auraient reçu des applications. Dans ce cas, le retrait n est possible que s ils n ont donné lieu à aucune application effective CE Ass 21 octobre 1966 Société GRACIET et Compagnie (pg 560). C est le cas des actes qui ne créent pas de droits au profit de leur destinataire mais qui créent des droits au profit des tiers. Dans ce cas, à cause de ces droits procurés

45 aux tiers, l acte ne peut pas être retiré CE 4 mai 1919 MAUNIER (pg 136) : le juge estime que «s il appartient à l autorité administrative de retirer, pour un motif d opportunité, une sanction infligée légalement à un fonctionnaire, la dite autorité ne peut user de cette faculté dans le cas où le retrait aurait pour effet de retirer à un autre fonctionnaire l exclusion de l emploi auquel celui-ci avait été nommé et de porter ainsi atteinte à des droits acquis». Ici, si la décision est légale, elle ne peut être retirée quand des droits ont été conférés aux tiers. 2 ) L acte irrégulier. On se heurte à l illégalité de la mesure et au nom du principe de légalité, il serait normal d admettre le retrait des actes illégaux : Problème : le juge a un délai pour être saisi (après expiration de ce délai, le recours devient normalement impossible). La sécurité juridique est un grand principe aujourd hui. Pour éviter cette insécurité juridique, on va restreindre les possibilités de retrait des actes illégaux. 1 : L acte régulier non-créateur de droits. Leur retrait est possible à toute époque en respectant la liste des actes non-créateurs de droits : il va falloir respecter cette qualification. 2 ) Les actes irréguliers créateurs de droits. Ici, le retrait est possible mais il est soumis à des règles spécifiques. Il y a d abord des conditions dites externes cad qu elles concernent la forme de l acte et la procédure suivie qui est analogue à celle suivie pour l abrogation de l acte. en principe, il faut respecter le principe du parallélisme des compétences sauf texte contraire : c est l autorité qui a pris la décision qui peut la retirer. Il faut respecter les procédures spécifiques qui peuvent être prévues par la loi et notamment la loi du 11 juillet 1979 qui impose la motivation du retrait des actes individuels ; et le respect du contradictoire qui peut également être imposé. Pour ce qui est du fond, le retrait des actes créateurs de droits illégaux ne peut être prononcé que dans le délai du recours contentieux cad dans un délai de 2 mois à compter de l entrée en vigueur de la décisions. Si un recours a été formé contre la décision, le retrait pourra s exercer pendant la durée de l instance (mais dans la limite seulement des conclusions du requérant). Le délai de recours est conditionné par la publicité de l acte. ce sont les règles qui ont été posées par la jurisprudence Dame CACHET de 1992. Mais cette jurisprudence réglait le cas des décisions explicites. Or s est posé le problème des décisions implicites et notamment les décisions implicites d acceptation, lesquelles ne sont soumises à aucune condition de publicité.

46 Cela avait pour conséquence de conférer un droit mais il n y avait pas de publicité. A ce moment là, cela laissait un droit infini à l administration de retirer sa décision parce que le délai ne courrait pas. D où insécurité juridique importante pour le bénéficiaire. Devant ces inconvénients, le CE a pris une décision : CE 14 novembre 1969 EVE (pg 478). Cet arrêt a décidé qu à l expiration du délai faisant naître la décision, une autorité administrative se trouve dessaisie et il ne lui est plus possible, même dans le recours contentieux, de retirer la décision. Donc c est là une nuance importante apportée à la jurisprudence Dame CACHET car le délai du retrait partait de la publicité de l acte et cela pouvait poser des problèmes pour les décisions implicites d acceptation et faisait ainsi naître une insécurité juridique. D où la jurisprudence EVE. Cette jurisprudence EVE a été remise en cause par la Loi du 12 avril 2000 sur les relations entre les citoyens et l administration qui, aujourd hui, en matière de décisions implicites d acceptation, prévoit les règles suivantes : - Le retrait est possible pendant le délai du recours ouvert aux tiers s il y a une mesure d information. - Le retrait est possible pendant un délai de 2 mois à compter de la décision, ou sans délai si aucune mesure d information n a été prise. - Le retrait peut être fait pendant la durée de l instance (s il y a eu un recours). Le retrait peut être opéré soit à l initiative de l administration elle-même, soit à la demande d une personne ayant intérêt cad une personne qui pourrait intenter un recours contentieux contre l acte et qui serait recevable.