137 L ETAT ET LA FONCTION PUBLIQUE : ENSEIGNEMENTS ET PERSPECTIVES par Jean-Charles SAVIGNAC Conseiller Maître à la Cour des Comptes Leçon inaugurale prononcée à l IPAG de Rennes, le mardi 16 septembre 2008 Forgée par l histoire, nourrie de traditions solides, ouverte au progrès technique qui l oblige à une adaptation constante, la fonction publique et en France l une des composantes essentielles de l État. Pour donner une limite au champ de notre réflexion, il faut souligner que nous sommes un État ancien, un vieil État Comme on dit «la vieille Europe», avec un brin de condescendance. Il vaut mieux insister sur la durée (c est à la mode aujourd hui) : Parler d «un État durable». La durée est l essence même de l État ; et la fonction publique aussi! Nous allons nous intéresser à l État «moderne», tant la France de l Ancien régime est différente de celle qui naît avec la Révolution de 1789. La fonction publique telle qu on la connaît aujourd hui est d origine beaucoup plus récente : elle va naître au XIX e siècle pour s épanouir au cours du XX e. Mais il ne faut d ailleurs pas regarder le passé à l aide de nos concepts actuels : - le concept d État n a pas le même contenu en 1800 et deux siècles après ; - de même pour la fonction publique et pour l administration. Plusieurs instances se sont penchées plus ou moins récemment sur la relation entre l État et la fonction publique, ensemble ou séparément. De la Cour des comptes au Conseil d État, mais aussi avec des rapports d inspections générales ou des rapports parlementaires de qualité, nous disposons d abondantes réflexions (parfois difficile à synthétiser!).
138 Pour répondre à notre sujet, il faut naturellement retenir d emblée les liens étroits entre les deux notions d État et de fonction publique. Mais pour aller plus loin que ce constat essentiel, il va falloir procéder en deux temps : - d abord, essayer de mesurer le poids du passé dans la relation État/Fonction publique (l héritage) ; - ensuite, décrypter les objectifs nouveaux et les enjeux actuels pour tenter d avancer un pronostic sur leur avenir immédiat. I. - LES ENSEIGNEMENTS DE DEUX SIÈCLES DE RELATIONS ÉTAT / FONCTION PUBLIQUE En ouverture de ce premier point, nous n allons pas faire un long rappel de l évolution administrative de notre État (pour parler comme les acteurs d un ouvrage qui a eu une certaine notoriété, voilà une décennie 1 ). Ce n est ni le lieu, ni le moment : vous bénéficiez d enseignements très bien faits sur le sujet. Rappelons simplement quelques repères dans cette évolution accélérée de l État et des structures administratives qui l accompagnent. Passons même la période complexe de la Révolution - période intéressante mais qui n a pas eu le temps de construire d État durable après avoir détruit le système monarchique - pour en venir au Premier Empire. Trois traits le caractérisent : - la primauté du gouvernement ; - la création des préfets ; - la centralisation à outrance. Pour ce qui n est pas encore les fonction publique contemporaine mais ses prémisses, un choix capital est fait alors : celui d un système fondé sur la carrière et différent de celui de l emploi. L historien Jean Tulard l affirmait en 1980 : «C est avec Napoléon que naît la fonction publique en France 2». La période suivante, de 1815 à 1870, est politiquement compliquée, avec des successions de régimes fortes, mais qui est marquée par le renforcement des 1 R. FAUROUX, B. SPITZ, Notre État, Robert Laffont, Paris, 2000. 2 G. THUILLIER et J. TULARD, Histoire de l Administration française, PUF, Q.S.J., n 2137.
139 administrations centrales et une lente libéralisation de l administration locale. Avec le développement des interventions de l État, de nouveaux départements ministériels apparaissent comme ceux de l instruction publique, du commerce et des manufactures, les travaux publics, l agriculture, les colonies et l Algérie, les beaux-arts, la poste et les télégraphes, le travail La Troisième République voit l État étendre ses limites spatiales avec l héritage d un empire colonial passé de 1 million de kilomètres carrés en 1871 à 10 millions en 1914, mais surtout le fait d affronter deux guerres mondiales qui laissent des traces profondes sur son organisation. La Troisième République est celle ou l État va engager une certaine décentralisation avec l organisation des départements et des communes. La Quatrième République doit reconstruire le pays en s appuyant sur les Préfets, mais on voit déjà émerger le cadre régional que consacre la Cinquième République, avec une politique plus poussée de décentralisation. Au final, la France de 2008 n a plus guère de rapports avec celle de 1800. La population française a plus que doublé malgré la stagnation de l entre deux guerres. Les collectivités locales ont prospéré. Sous leur tutelle ou celle de l État, une poussière «d établissement» divers assurent des missions d intérêt général. Mais le monde surtout a été bouleversé en deux siècles. Tout cela est connu, mais il faut l avoir bien à l esprit avant d aborder l évolution de la fonction publique et dégager les enseignements des relations entretenues pendant deux siècles entre fonction publique et État. A. - L édification progressive de la fonction publique Le temps des «bureaux» commence avec l affirmation de l État au Moyen Age. Mais le lien qui unit Philippe le Bel à ses légistes demeure purement vassalique. Du XVI e siècle à 1789, il n y a pas en France de fonctionnaires, mais des officiers. Les charges permanentes de la fonction publique, les offices, sont déléguées par le roi qui remet au titulaire une lettre de provision et lui assure un traitement. Au début, l office reste à la disposition du roi qui peut en changer comme bon lui semble.
140 En 1520, l inamovibilité proclamée des officiers, sauf pour forfaiture, assure aux officies une stabilité qui en fait de véritables placements pour un grand nombre de fortunes mobilières à la recherche d investissements fructueux. La vénalité s établit d abord entre particuliers, puis le roi, à court d argent, cherche à son tour à en profiter. De là, on passe à l hérédité moyennant taxe, grâce au fameux édit de Paulet, en 1604. Contrepartie du système, les gages vont peu monter et être payés irrégulièrement par le roi. Certes, les offices ne sont pas toute l Administration, mais les intendants envoyés en province le sont en vertu d une mission temporaire ; les commis qui les assistent ou assistent le ministre, n ont pas de statut défini. Sous Louis XV, les bureaux prennent une grande importance. Mais cette bureaucratie reste très éloignée de notre administration moderne. L Ancien régime va léguer au XIX e siècle le bureau, avec sa structure : chefs, sous-chefs, commis. Il ne lui lègue pas pour autant la fonction publique Lors de la nuit du 4 août, la Révolution fait table rase du passé en supprimant la vénalité des charges. Un autre principe s impose, celui de l élection. Mais cette élection est réservée, comme la fonction, à des électeurs aisés. Le fonctionnaire, sous la révolution, est celui qui exerce une fonction élective, rétribuée ou non. Celui qui exerce une fonction par ordre du Gouvernement, sur sa nomination, et qui es le salarié, est qualifié par le mot employé. Sous la Révolution, les premières dispositions unificatrices de la situation des agents publics concernent le régime des pensions de retraite fixé par une loi du 22 août 1790. La gestion de ce régime fut confiée à l administration des finances. En dépit de la permanence des subalternes qui survivent aux épurations et du gonflement de leurs effectifs, on ne peut encore parler de fonction publique au sens moderne. Trois conditions étaient nécessaires pour cela : - l établissement d une hiérarchie des fonctions ; - une discipline fondée sur un ensemble cohérent de règlements ; - une uniformisation entre les différents ministres et services publics.
141 Ces trois conditions sont, en partie au moins, réunies sous l Empire. Talleyrand rappelle la nécessité d une hiérarchie dans une lettre fameuse adressée à Bonaparte, en l an VIII. C est d abord au ministère de l Intérieur qu est instaurée, en 1809, une échelle de traitements en rapport avec les grades ; elle est appliquée ensuite au ministère de la Guerre, comme dans les autres ministères. Une discipline stricte succède à l anarchie du Directoire : «L obéissance hiérarchique est une condition essentielle de la régularité du fonctionnement du service, qui exige la discrétion dans la vie privée et le secret pour tout ce qui est du ressort de l Administration». Le paiement des employés en numéraire et non plus en assignats et le renouveau de prestige de l État y aident beaucoup. Sous l empire, l employé doit de 7 à 8 heures de travail et non un travail irrégulier comme avant. L uniformisation avance avec l enseignement. S il n y a pas exigence de diplôme (sauf pour l enseignement des lycéens), se généralise l emploi de «surnuméraires» qui se forment sur le tas. Le droit administratif s élabore ; des méthodes communes de travail se mettent en place : circulaires, enregistrement du courrier. La fonction publique moderne se constitue sur le modèle semi militaire souhaité par Napoléon. Et son régime juridique n en st pas très éloigné : un des ministre de l Empire, Bertier, écrit : «La position spéciale des fonctionnaires publics peut et doit même, en plusieurs circonstances, leur faire interdire ce qui est licite à d autres». Mais cette puissance administrative liée à l existence d un État fort va souffrir de l avènement du régime parlementaire : pendant la restauration, entre le monarque et l administration s introduit le gouvernement, un gouvernement qui concentre les responsabilités tandis que s érode la puissance du souverain. La fonction publique placée sous l autorité du gouvernement se politise et se trouve exposée aux épurations qui rythment mes changements de régime (celui de 1830 est resté longtemps dans les esprits) mais aussi les renversements de gouvernement.
142 Désormais, l administration doit rendre des comptes, son budget est discuté publiquement devant le parlement sur son activité. Bref, note Jean Tulard, elle perd le mystère qui faisait sa force. Conséquence indirecte de ce contrôle, les traitements et gratifications baissent de près de 15 à 20 % par rapport à l Empire. Enfin, les attaques, ignorées sous Napoléon, vont se développer après 1830. Le terme de «bureaucratique» prend une nuance péjorative. L employé est caricaturé. Balzac dans ses Employés n est pas le moins féroce : «Tout cela est si vieux, si éreinté, si fané, que la batterie de cuisine la plus sale est infiniment plus agréable à voir que les ustensiles de la cuisine administrative». Et les critiques portent déjà sur le poids de cette administration dans la vie de la Nation. En 1845, le nombre des fonctionnaires et agents attachés au service public, rémunérés sur le budget de l État s élève à 135 000, dont 101 000 titulaires civils. Vivien, qui fut ministre de la justice, s alarme en 1845 de cette crise de la fonction publique au milieu du XIX e siècle. Pour la défendre, il écrit dans un traité fameux intitulé «Etudes administratives» : «Les fonctionnaires sont les rouages qui reçoivent le mouvement et le transmettent à la machine de l État, les canaux par lesquels passent les bienfaits d un gouvernement stable et régulier». La crise sera en réalité passagère : la période qui suit voit les classes moyennes ses lancer à l assaut de l administration pour échapper à la condition ouvrière quand elles sont exclues des professions commerciales. Un accroissement des effectifs lié à la diversification des tâches de l État, enlève son caractère politique au service public. Un professionnalisme s installe. Une sécurité matérielle est assurée par la retraite. Seule l armée en avait longtemps bénéficié. À partir de 1853, le Second Empire uniformise le régime des retraites, alimenté par les cotisations des employés. Le mythe de la retraite entre dans les mœurs françaises. À la fin du siècle, on compte plus d un demi million de fonctionnaires, mais le service de l État va perdre le prestige qui l entourait. Les critiques anti-fonction publique reprennent : et Courteline, notamment, dresse un tableau féroce de l administration. La période voit aussi s élever de nombreuses discussions portant sur la nature juridique exacte du lien qui unit le fonctionnaire à l État : louage de service, statut réglementaire, ou convention particulière
143 On fait remonter à un rapport d un député Alexandre Lefas (1913, l État et ses fonctionnaires) la consécration de l expression «fonction publique» employée au singulier et entendue dans une acception organique pour désigner l ensemble des personnels de fonctionnaires et agents publics appartenant à l Administration en vertu d un lien de droit public. La distinction essentielle entre l administration et la fonction publique apparaît. Après la première guerre mondiale, la crise de la fonction publique s aggrave ; les traitements ne suivent plus le phénomène d inflation : ils doublent alors que le coût de la vie a quintuplé. La féminisation de certains emplois, conséquence des pertes de la guerre, accentue le malaise. Apparues entre 1898 et 1909 dans le personnel enseignant et chez les postiers, les revendications sociales portent sur de nouvelles garanties et particulièrement sur l établissement d un statut homogène et égal pour tous, avec une généralisation du recrutement par concours. On sait que le droit syndical sera d une conquête difficile. Paradoxalement, ce n est pas le Front populaire, mais le gouvernement de Vichy qui introduit un statut d une fonction publique au service du pouvoir avec une loi du 14 septembre 1941, annulée en 1944. En 1945, une série de mesures sont adoptées par le Gouvernement provisoire du général de Gaulle dont l ordonnance du 9 octobre 1945 qui créée une direction de la Fonction publique, fonde l Ecole nationale de l administration et unifie le corps des fonctionnaires des ministères. Michel Debré explique qu il fallait refaire une Administration dont l importance avait été trop longtemps sous-estimée. La fonction publique emploie alors en 1945 plus d un million de personnes. Les effectifs ont quadruplé en un siècle. B. - Le statut général, naissance et adaptations. Il faut observer au microscope ce qui se passe en 1945/1948, car on construit les fondements de notre système actuel! L idée de doter les fonctionnaires d un statut juridique spécifique avait déjà germé dans l esprit de Napoléon qui déclarait «je veux constituer ne France l Ordre civil Je
144 veux surtout une corporation qui n ait d autre ambition que d être utile et d autre intérêt que l intérêt public Il faut que ce corps ait des privilèges 3». Traditionnellement, l exécutif fixait de façon empirique, par voie réglementaire, l organisation des pouvoirs publics, mais aussi les conditions d avancement et de discipline des différentes catégories de fonctionnaires. Les «statuts particuliers» ont toujours existé et l on peut mentionner les ordonnances royales sur les commis de fermes générales sous l Ancien Régime, voire le statut très «moderne» du corps des affaires étrangères élaboré par Talleyrand sous le Premier Empire ainsi que la loi du 19 mai 1834 sur l état des officiers de terre et de mer, issue des promesses faites par le duc d Orléans. Cette loi est intéressante car elle établissait une distinction entre le grade, dont l officier était propriétaire et l emploi, dont disposait l autorité publique. Les dispositions communes à l ensemble de ces agents se réduisaient à certaines dispositions peu nombreuses et portant sur des points limités, telle la loi du 9 juin 1853 instituant un régime général de retraites. Des ordonnances devaient par la suite accorder des garanties aux fonctionnaires dans chaque ministère, notamment en matière de limites d âge, d avancement. Mais ces textes étaient jugés insuffisants pour limiter l arbitraire. L opposition libérale au parlement devait donc prendre l initiative de proposer l adoption d un statut général législatif protecteur des fonctionnaires contre les abus d autorité. Mais aucune des nombreuses propositions formulées au cours de la seconde moitié du XIX e siècle ne devait aboutir par suite de l hostilité du gouvernement. Il faut cependant signaler un article plus connu de la loi du 22 avril 1905 instituant, à la suite de «l affaire des fiches», la règle de la communication du dossier en matière disciplinaire. Le juge administratif ouvrant ou accompagnant cette évolution (cf. C.E., 1906, Alcindor et C.E., 1912, Lafage, sur la large ouverture aux fonctionnaires du recours pour excès de pouvoir). De multiples projets de statut général furent élaborés notamment des débuts de la III e République à la première guerre mondiale. Toutefois, ils n entraînaient pas l adhésion totale des fonctionnaires dans la mesure où, à côté des garanties offertes, se trouvaient également inscrites des limites aux droits reconnus et certaines contraintes propres à la fonction publique. Sous le régime de Vichy, un acte du 14 septembre 1941 a déterminé un statut des fonctionnaires en codifiant sur de nombreux points la jurisprudence mais en intégrant 3 PELET, Opinion de Napoléon, Pairs, 1873, p. 162.
145 l idéologie du pouvoir. Ce texte a été annulé à la Libération par une ordonnance du 9 août 1944. Le statut général du 19 octobre 1946 marque l intervention du législateur en matière statutaire dans le domaine de la fonction publique. Votée par l Assemblée constituante de 1946 au cours de sa dernière séance, cette loi était en fait le résultat d un compromis au sein de gouvernement tripartite que présidait M. Georges Bidault : en contrepartie de l adhésion du parti communiste aux dispositions de la Constitution de 1946 concernant l Union française, le chef du gouvernement s était engagé à présenter le projet de statut général des fonctionnaires. Fixant l essentiel des droits et obligations du fonctionnaire, ce statut, qui avait été précédé des réformes du 9 octobre 1945 relatives au recrutement des grands corps de l État et des cadres supérieurs des administrations centrales par la voie de l Ecole nationale d administration, a été complété par des règlements d administration publique 4. Il faut s arrêter sur un texte peu connu mais pourtant fondamental, le décret 48-78 du 10 juillet 1948, qui va organiser la fonction publique en classant les corps de fonctionnaires et certains emplois en quatre catégories A, B, C, D, sur la fameuse grille indiciaire allant de l indice 100 jusqu à l indice 800. Le schéma ci-après en résume le contenu : tous les fonctionnaires sont désormais «positionnés» sur cette grille. Indices 800 700 + 2 indices A B 800 600 500 400 300 200 100 185 100 250 130 360 185 225 Catégories : D C B A Emplois supérieurs 4 On pourra se reporter à La fonction publique de R. GREGOIRE, réédition, Dalloz, Paris, 2005.
146 La distinction introduite par la Constitution de 1958 entre dans le domaine de la loi et le domaine du règlement a entraîné une refonte du texte de 1946. La nouvelle Constitution comportait en effet deux sortes de dispositions relatives au droit de la fonction publique : - les principes généraux contenus dans la Déclaration des droits de l homme de 1789, confirmée et complétées par le préambule de la Constitution de 1946 : égal accès aux emplois publics, non discrimination des sexes, liberté d opinion, droit syndical et droit de grève notamment ; - l article 34 disposant que «la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires». En vertu de l article 37, «les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire». Une refonte du statut général s imposait donc en 1958 ; elle fut entreprise d abord par M. Guy Mollet, ministre d État, chargé de la fonction publique dans le gouvernement présidé par le général de Gaulle, puis par M. Michel Debré, Premier ministre, qui exerçait directement les pouvoirs en matière de fonction publique. L ordonnance du 4 février 1959 a constitué l aboutissement de ces travaux. Le statut général comportait alors huit titres : - Titre I - Dispositions générales (le champ d application du statut, les statuts particuliers, l accès aux emplois supérieurs, l interdiction des nominations par ordre, la situation statutaire et réglementaire du fonctionnaire, la coopération, la non-discrimination entre les sexes, l interdiction du cumul d activité, la responsabilité, le secret professionnel, les fautes, la protection, le dossier, le droit syndical et l organisation générale de la fonction publique) ; - Titre II - Recrutement ; - Titre III - Rémunération et avantages sociaux ; - Titre IV - Notation et avancement ; - Titre V - Discipline ; - Titre VI - Positions ; - Titre VII - Cessation définitive des fonctions ; - Titre VIII - Dispositions diverses. Après le changement politique de mai-juin 1981, un nouveau statut général a été voté par le Parlement, qui ne résulté pas d un seul texte, mais de quatre lois correspondant à ses quatre titres : - Titre I - La loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
147 - Titre II - La loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d État ; - Titre III - La loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - Titre IV - La loi n 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Ce statut général 5 a permis la constitution d une fonction publique étendue dans laquelle se regroupent environ quatre millions de fonctionnaires de l État, des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics administratifs, notamment les hôpitaux publics. C. - La situation actuelle de la fonction publique française Plus que de longues considérations, trois regards peuvent être portés sur trois séries de chiffres. 1. - Commençons d abord par la fameuse grille indiciaire. On a bien de la peine à reconnaître aujourd hui celle de juillet 1984 : 5 Voir le Code de la fonction publique commenté, 8 ème édition, Dalloz, Paris, 2009.
148 Une centaine de réformes l ont transformé : la catégorie D a disparu ; les valeurs de référence ont été modifiées et de nouvelles distinctions sont apparues. 2. - Quant à la fonction publique actuelle, six décennies l ont métamorphosée comme le montre les deux aperçus ci-après. A. - La fonction publique, au sens large, a acquis une importance considérable par rapport à l emploi «privé». Tableau V 1.1-2 : Fonction publique, service public et emploi total au 31 décembre 2006 Fonction publique Organismes publics hors fonction publique Total hors emplois aidés Emplois aidés de la fonction publique (1) Total y compris aidés Métropole Dom Com et étranger Epa nationaux de sécurité sociale, à recrutement de droit privé En milliers 4 990,4 155,2 55,5 5 201,1 145,1 5 346,2 15,9 Secteur non marchand GIP nationaux et locaux et autres organismes non marchands Organismes consulaires Epic nationaux et locaux non marchands Secteur marchand Epic locaux 48,4 Total 172,9 Organismes privés à financement public prédominant (Secteur non marchand) Entreprises publiques (secteur marchand Emploi privé hors service public (secteur marchand) Total Total (2) Enseignants de l enseignement privé sous contrat Associations Organismes de protection sociale Hôpitaux privés à but non lucratif Epic La Poste Epic marchands hors La Poste Entreprises hors Epic Dont France Telécom 10,6 54,5 43,5 154,1 209,5 213,5 147,2 724,3 275,4 257,3 150,4 683,0 99,9 18 245,6 Total Emploi total (salariés et non salariés) Total (4) 25 172,0 Sources : Fichier de paie des agents de l Etat (FGE, Insee), enquête sur les effectifs des collectivités territoriales (Cotter, Insee), Statistique annuelle sur les établissements de santé (SAE, Drees), enquête SPE (DHOS), Tableau de synthèse/insee en annexe 1.1. Traitement DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l évaluation.
149 B. - À y regarder de plus près, la fonction publique ne constitue qu une partie de l emploi public total. Tableau V 1.2-1 : Effectifs physiques et équivalents temps plein (ETP) des trois fonctions publiques par statut au 31 décembre 2006 Titulaires Non titulaires FPE Ouvriers d État Militaires et volontaires militaires Total FPE Titulaires FPT Non titulaires Assistantes maternelles Total FPT Titulaires FPH Non titulaires Médecins Total FPH Titulaires et militaires Non titulaires 3 FP Ouvriers d État Assistantes maternelles Médecins Total Ministères et EPA à recrutement de Total collectivités territoriales droit public Effectifs ETP Effectifs ETP Effectifs ETP 1 732 006 1 667 997 92 031 89 272 1 824 037 1 757 268 139 244 114 308 157 334 122 878 296 578 237 186 49 120 47810 999 964 50 119 48 774 351 800 351 800 1906 1906 353 706 353 706 2 272 170 947 879 242 510 51 244 1 241 633 3 031 685 381 754 49 120 51 244 0 3 513 803 2 181 914 891 346 186 137 50 650 1 128 134 2 911 143 300 445 47 810 50 650 0 3 310 048 252 270 311 927 103 618 5 323 420 868 785 238 134 897 94 007 1 014 142 1 191 102 395 849 999 5 323 94 007 1 687 280 215 020 293 738 81 007 5 157 379 902 746 822 123 006 67 205 937 033 1 131 738 326 891 964 5 157 67 205 1 531 955 2 524 440 1 259 806 346 128 56 567 1 662 501 785 238 134 897 94 007 1 014 142 4 222 787 777 603 50 119 56 567 94 007 5 201 083 2 396 934 1 185 085 267 145 55 807 1 508 036 746 822 123 006 67 205 937 033 4 042 881 627 336 48 774 55 807 67 205 4 842 003 Sources : Fichier de paie des agents de l État (FGE, Insee), enquête sur les effectifs des collectivités territoriales (Cotter, Insee), Statistique annuelle des établissements de santé (SAE, Drees), enquête SPE (DHOS). Traitement DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l évaluation. N oublions pas non plus la charge considérable des dépenses de personnel dans le budget général : dans la loi de finances pour 2007, elles représentaient 41 % du fait des rémunérations d activité, des cotisations et contributions sociales ainsi que des prestations sociales et allocations diverses. Essayons de tirer les principaux enseignements qui émergent, avec toutes la précautions de méthode que j indiquais d emblée et notamment sur le fait qu il ne faut pas regarder le passé avec nos concepts actuels. Cinq enseignements paraissent se dégager.
150 1. - Un édifice statutaire solidement charpenté François Gazier parlait en 1980 de la «majesté» mais aussi de la «vanité» de l édifice statutaire. Il est vrai que la construction statutaire est impressionnante, avec le statut général lui-même, les statuts particuliers, et aussi les statuts spéciaux, avec tout le travail du juge administratif qui complète l édifice, qui lui apporte parfois des retouches Faut-il aller jusqu à dire que le statut est une construction immuable, figée? Ou comme l estimait François Gazier que cet édifice est inachevé, fissuré, déserté, réduit même à une simple façade? Ce qui est sûr, c est que l édifice statutaire n a jamais abrité la totalité des agents publics, des agents publics, des agents au service des collectivités territoriales, mais aussi de l État. On a vu se maintenir (et même se développer parfois) le recrutement d agents non titulaires (agents contractuels, agents vacataires, pour ne prendre que deux des appellations les plus connues). Le statut général de la fonction publique n a jamais entravé les évolutions nécessaires de l État, des collectivités territoriales, voire des autres structures publiques conçues par les pouvoirs publics pour asseoir leurs activités, pour relayer leurs actions. 2. - Le second constat est que cet édifice statutaire - massif - n est finalement pas aussi rigide qu on veut le faire croire Je vais prendre quelques exemples : S agissant de la notion d emploi à vie liée au système de la carrière auquel la France reste fortement attachée, il faut rappeler que l administration dont l intérêt est de garder le plus longtemps possible les bons agents, dispose des moyens légaux de se séparer des agents coupables de fautes professionnelles ou devenus inaptes à leur emploi et que les agents peuvent aussi de leur propre initiative, quitter le service public. S agissant du recrutement, une matière de réaliser une parfaite adaptation de l agent à un emploi peut consister à la recruter su contrat. Le contrat permet en effet le recrutement direct de la personne paraissant parfaitement adaptée à la nature de l emploi pour la durée strictement nécessaire.
151 Il convient ici de signaler qu outre la possibilité de recruter des agents sur contrat, le statut prévoit que le gouvernement est habilité à nommer discrétionnairement aux emplois supérieurs des administrations des personnes de confiance qui doivent faire preuve à son égard d un parfait loyalisme. Toujours à propos du recrutement, les concours comportent des épreuves «professionnelles» c est-à-dire essentiellement destinées à apprécier de façon comparative les aptitudes des candidats, leur «savoir faire», leur «savoir être», les savoirs étant supposés acquis. On s oriente de plus en plus vers la prise en compte de l expérience professionnelle qui peut être validée par un diplôme et remplacer par conséquent les connaissances techniques correspondantes dispensées dans les établissements scolaires et universitaires. En ce qui concerne l ancienneté, elle est aujourd hui considérée comme un élément régulateur des carrières en ce sens qu elle fixe le temps d emploi nécessaire pour qu un agent soit admis à postuler un avancement. L avancement n a pas pour critère l ancienneté mais la valeur professionnelle des candidats qui est appréciée objectivement soit par une commission composée paritairement par des représentants de l administration et des représentants syndicaux, soit le moyen des épreuves d un examen professionnel La formation professionnelle initiale d adaptation à un premier emploi est assurée par des écoles administratives propres aux grandes administrations et dont le personnel enseignant est composé des meilleurs praticiens. Elle comporte des enseignements pratiques et des stages d application (formation en alternance). Les fonctionnaires peuvent bénéficier tout au long de leur carrière d une formation professionnelle qui leur permet de se perfectionner, de se recycler compte tenu de l évolution des méthodes et des techniques de travail, de s adapter à un nouvel emploi, le cas échéant, d assurer leur promotion professionnelle (aide à la préparation aux concours administratifs de catégorie supérieure). Il faut ajouter que la rémunération des fonctionnaires a toujours comporté une part fixe et une part variable selon la quantité et la qualité du travail fourni. On parle désormais de rémunération «au mérite» dont on constate qu elle est fortement motivante et considérée comme juste. 3. - Troisième enseignement de ce survol historique, qu l on oublie parfois, le statut général a donné à l État, mais aussi aux collectivités publiques, les personnels de qualité dont ils avaient impérativement besoin pour la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique et fonctionnement des services publics. Et cette qualité n est pas
152 seulement le fait du sommet, de l encadrement, mais elle est partagée, «inscrite dans la masse» pourrait-on dire. Figure dans le statut général de la fonction publique une partie - peu développée sans doute, discrète, - sur les obligations et les devoirs des fonctionnaires et ceux-ci ne sont pas négligeables : - continuité du service ; - obéissance hiérarchique ; - interdiction d assurer une activité privée lucrative ; - désintéressement ; - réserve ; - secret professionnel ; - discrétion professionnelle ; - responsabilité (non seulement pénale, mais aussi civile, disciplinaire ). Bien sûr, chaque année apporte son lot d agents sanctionnés pour manquement à l un ou l autre point. Bien sûr, les salariés privés peuvent avoir des obligations voisines à l égard de leur employeur, mais le but de ce dernier n est pas le même que celui des employeurs publics. Le service de l intérêt général n est pas de même nature que la poursuite de la satisfaction des intérêts privés, quels que légitimes qu ils soient 6. Globalement, le respect de ces obligations et devoirs permet aux fonctionnaires d assurer la marche des services publics conformément aux règles de neutralité et de continuité. 4. - Autre enseignement à retenir : l application du statut de la fonction publique s est accompagné du respect de la subordination du fonctionnaire au pouvoir politique qu il doit servir loyalement, aux directives duquel il doit se conformer strictement. Le gouvernement dispose d un pouvoir totalement discrétionnaire pour nommer aux plus hauts emplois de l administration et mettre fin aux fonctions des personnes ainsi nommées. Les personnes nommées dans ces emplois doivent faire preuve d un loyalisme absolu à l égard du gouvernement, c est-à-dire prendre fait et cause pour le gouvernement en toutes circonstances. Il existe cependant une limite : le fonctionnaire français qui reçoit une ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public est tenu de 6 Salon et Savignac, A.J.D.A., 2002, n 5, p. 439, La loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 et la fonction publique.
153 désobéir. En exécutant un tel ordre, il engagerait sa responsabilité. Le fait d avoir agi sur ordre ne l exonèrerait pas de sa responsabilité pénale mais constituerait seulement une circonstance atténuante. 5. - Un dernier élément frappe naturellement si l on aborde la relation État - Fonction publique, sous l angle social, sous l angle des doits sociaux des fonctionnaires (je dresse le constat avec beaucoup de prudence, en ayant conscience que la formule est très tranchée) : au cours des dernières décennies, l existence du statut général a sans doute été un frein à l évolution de la situation sociale faite aux fonctionnaires. Mais l évolution rapide des droits sociaux des salariés du secteur privé, du fait d une croissance réelle, qui a permis la création de garanties sociales complémentaires dans des conditions financières partagées avec l employeur, tous ces facteurs ont sans doute modifié l équilibre de la balance entre secteur public et secteur privé. Autant d ailleurs, la perception des avantages des uns et des autres, le «ressenti» que la réalité, souvent complexe, peu aisée à comparer. Avec notamment le développement d un syndicalisme actif dans la fonction publique, les attentes des fonctionnaires se sont développées, notamment en matière de niveau de rémunération, mais aussi d avantages sociaux, d hygiène et de sécurité, par exemple. À l occasion du 30 e anniversaire du statut général, le secrétaire général de l Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT, René Bidouze, écrivait notamment : «Dans le domaine social, l État - Patron est incontestablement un des plus attardés. Les fonctionnaires ne disposent pas d un service social comparable aux comités d entreprise fonctionnant dans le secteur privé ou aux organismes de certaines entreprises nationales». À notre époque, le progrès social n est sans doute possible que dans la diversité : des branches, des secteurs d activité, voire des entreprises partent en pointe, créent des droits nouveaux parce que les résultats le permettent et les autres secteurs s efforcent ensuite de reprendre des avancées, de les transposer à leur situation Les fonctionnaires ont plus de peine à s inscrire dans ce processus. Le statut général globalise et égalise, ce qui peut rendre toute avancée très coûteuse. D où une certaine insatisfaction latente des agents, difficile à mesurer, car les comparaisons «public/privé» sont complexes (qu elles soient instantanées ou tout au long de la vie active).
154 Voilà un bilan sommaire qu il fallait dresser avant d essayer de comprendre pourquoi la fonction publique française est à nouveau saisie d interrogations. Et même si l on ne peut jamais transposer les enseignements du passé. II. - QUELLES PERSPECTIVES S OUVRENT POUR LA FONCTION PUBLIQUE? Nous nous limiterons aux perspectives à moyen terme, à l horizon 2012 : il se trouve que c est celui que s est donné le ministre de la fonction publique ; de plus 2012 est normalement une année électorale pour les députés et le Président de la République. La fonction publique s inscrit déjà dans un monde qui a assez radicalement changé au cours des dernières décennies. - La société française a profondément changé ; - la décentralisation s est imposée et a été renforcée ; - la mondialisation est une réalité perçue ; - l Union européenne tente de s enraciner en même temps qu elle s élargit. Il faut essayer de deviner quel sera le visage de l État dans quelques années et celui des collectivités territoriales. Pour répondre à ce souci, on peut dire que des évolutions profondes sont engagées pour l État comme pour les collectivités territoriales qui vont les transformer peu à peu. Le Conseil de modernisation des politiques (CCMPP) placé sous la présidence du Président de la République, réunit l ensemble du gouvernement et les membres du comité de suivi, pour fixer les orientations et définir les étapes de la démarches. Il a la responsabilité de la décision, et s assure que les réformes décidées sont bien mises en œuvre et produisent les résultats attendus. Le ministre du Budget en est le rapporteur général. Co-présidé par le secrétaire général de l Elysée et le directeur de cabinet du Premier ministre, un comité de suivi réuni le(s) ministre(s) concerné(s) ainsi que le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, le secrétaire d État à la prospective et à l évaluation des politiques publiques, mais aussi les deux rapporteurs des Commissions des finances des Assemblées. Une mise en œuvre conduite par les ministres
155 Le Premier ministre a réaffirmé, dans une circulaire du 18 mars 2008, la responsabilité de chaque ministre pour la réussite des réformes qui relèvent de ses attributions. En conséquence, une fois les réformes décidées par CMPP, les ministères s organisent pour concrétiser les bénéfices attendus des réformes. La procédure La révision générale des politiques publiques consiste à passer au crible les dépenses de l État suivant une grille d analyse désormais connue : - Que faisons-nous? - Quels sont les besoins et les attentes collectives? - Faut-il continuer à faire de la sorte? - Qui doit le faire? - Qui doit payer? - Comment faire mieux et moins cher? - Quel doit être le scénario de transformation? Pour répondre à ces questions, une douzaine d équipes d audit, composées d auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, sont chargées de travailler en partenariat avec les ministres pour identifier les leviers de réformes adéquats. Ont ainsi été passés en revue l ensemble de l appareil productif de l État mais aussi, pour la première fois, six grandes politiques d intervention pour lesquelles l État intervient aux côtés d autres partenaires (famille, santé et assurance maladie, développement des entreprises, ville et logement, emploi et formation professionnelle, politiques de solidarité). Par ailleurs, quatre chantiers interministériels portent sur : - la gestion des ressources humaines de l État ; - les relations entre l État et les collectivités locales ; - la réforme de l administration territoriale ; - et la simplification des procédures internes. Les réformes décidés lors de Conseils de modernisation des politiques publiques visent à générer environ 7 milliards d euros d économies à l horizon 2011. La moitié des économies liées à la réduction des effectifs doit être redistribuée aux fonctionnaires. La modernisation des ministères
156 Quinze ministères ont été passés en revue par des équipes d audit. Des réformes d envergure ont été décidées pour chacun d entre eux afin de les recentrer sur leurs missions, de mieux répondre aux attentes des usagers et d améliorer leur efficacité. Plusieurs ministères (dont la Défense, le Développement durable et l Intérieur) disposent déjà d une feuille de route de modernisation qui porte sur l ensemble de leur champ d action. Des mesures transversales ont été arrêtées qui produisent leurs effets : - La détermination d un budget pluriannuel pour l État ; - La modernisation de la gestion des ressources humaines (GRH) ; - La modernisation des fonctions supports de l État : la paye, la politique immobilière, l organisation des achats de l État. La Conseil des Ministres du 11 juin a pris de nouvelles décisions de réformes dans les ministères qui n avaient pas encore fait l objet d un examen d ensemble de leur organisation (ministères de la Justice, de l Education nationale, de l Enseignement supérieur et de la Recherche, des Affaires Etrangères et Européennes, de la Santé, de la Jeunesse, des Sports et de la Vie Associative, des Solidarités, de l Agriculture et de la Pêche, de la Culture et de la Communication). Donc l État et ses services dont évoluer (et on sait que par contagion les collectivités territoriales seront aussi touchées). B. - Les évolutions annoncées pour la fonction publique Pour traiter utilement des perspectives de la fonction publique, il faut revenir à Nantes, à l Institut Régional d Administration, le mercredi 19 septembre 2007, lorsque le Président de la République M. Nicols Sarkozy, prononce une allocution remarquée, diversement perçue, dans laquelle on trouve à la fois des fleurs pour les fonctionnaires et des épines pour la fonction publique : Commençons par les fleurs : «À tous les fonctionnaires de France, à tous les agents du service public, je veux dire mon respect. Je veux leur dire que je partage leurs valeurs qui sont celles d une certaine idée de la République et de la citoyenneté»